Uitspraak
201310013/1/A2.
Datum uitspraak: 27 mei 2015
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Kudelstaart, gemeente Aalsmeer,
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 23 september 2013 in zaak nr. 13/1322 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Aalsmeer.
Procesverloop
Bij besluit van 2 oktober 2012 heeft het college een aanvraag van [appellant] om een vergoeding van planschade afgewezen.
Bij besluit van 12 februari 2013 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 23 september 2013 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 juli 2014, waar [appellant] is verschenen.
Na het sluiten van het onderzoek ter zitting heeft de Afdeling het onderzoek heropend.
Er zijn nog stukken ontvangen van het college en [appellant]. Deze zijn aan de partijen toegezonden.
Met toestemming van partijen is afgezien van een verdere behandeling ter zitting.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 49, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, zoals die bepaling luidde ten tijde hier van belang, kennen burgemeester en wethouders een belanghebbende op aanvraag een naar billijkheid te bepalen schadevergoeding toe, voor zover blijkt dat hij ten gevolge van de bepalingen van een bestemmingsplan schade lijdt of zal lijden, welke redelijkerwijs niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven en waarvan de vergoeding niet of niet voldoende door aankoop, onteigening of anderszins is verzekerd.
2. [appellant] is in 1991 eigenaar geworden van het onbebouwde perceel gelegen aan de [locatie], kadastraal bekend als Aalsmeer B 5266, later vernummerd tot Aalsmeer B 5757 (hierna: het perceel). Op 14 november 2007 heeft de rechtbank Amsterdam de onteigening van een deel van dat perceel uitgesproken, welk vonnis op 13 december 2007 is ingeschreven in het kadastraal register. Het onteigende deel staat kadastraal bekend als Aalsmeer B 7996, het in eigendom van [appellant] blijvende deel als Aalsmeer B 7997.
[appellant] heeft het college op 13 juni 2007 gevraagd om een vergoeding van de planschade die hij stelt te hebben geleden als gevolg van de bestemmingsplannen ‘Nieuw Oosteinde’ en ‘1ste herziening bestemmingsplan Nieuw Oosteinde’. Aan die aanvraag heeft hij ten grondslag gelegd dat deze bestemmingsplannen, die respectievelijk op 10 juli 2001 en 25 februari 2003 in werking zijn getreden, de bouwmogelijkheden op het perceel hebben beperkt en dat dit de waarde van het perceel heeft verminderd.
3. Het college heeft aan de afwijzing van de aanvraag een advies van de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (hierna: de SAOZ) van november 2011 ten grondslag gelegd. In dat advies is een planologische vergelijking gemaakt tussen het tot 10 juli 2001 geldende ‘Uitbreidingsplan in hoofdzaak 1962’ en het bestemmingsplan ‘Nieuw Oosteinde’ en tussen de bestemmingplannen ‘Nieuw Oosteinde’ en ‘1ste herziening bestemmingsplan Nieuw Oosteinde’.
Volgens de SAOZ is niet uit te sluiten dat het bestemmingsplan ‘Nieuw Oosteinde’ heeft geleid tot planologisch nadeel voor [appellant], maar komt hij niet voor een schadevergoeding in aanmerking, omdat hij het risico van een voor hem negatieve bestemmingswijziging passief heeft aanvaard door de onder het ‘Uitbreidingsplan in hoofdzaak 1962’ bestaande bouwmogelijkheden niet te benutten. Verder heeft volgens de SAOZ de ‘1ste herziening bestemmingsplan Nieuw Oosteinde’ in vergelijking met het bestemmingsplan ‘Nieuw Oosteinde’ per saldo eerder voordeel dan nadeel voor [appellant] opgeleverd.
Tweede planvergelijking: bestemmingsplan ‘Nieuw Oosteinde’ - ‘1ste herziening bestemmingsplan Nieuw Oosteinde’
4. [appellant] betoogt ten aanzien van de tweede planvergelijking dat hij na de onteigening van een deel van het perceel in 2007 een bouwaanvraag heeft ingediend voor de bouw van winkels met bovenwoningen op het perceel Aalsmeer B 7997, hetgeen volgens de ‘1ste herziening bestemmingsplan Nieuw Oosteinde’ was toegestaan. Dit perceel blijkt echter te klein voor zelfstandige bebouwing, zodat hij feitelijk niet in staat is de op dat perceel rustende bestemming te realiseren en derhalve schade lijdt. De rechtbank heeft dat miskend door te overwegen dat hij niet heeft onderbouwd dat de ‘1ste herziening bestemmingsplan Nieuw Oosteinde’ een nadelige wijziging is ten opzichte van het bestemmingplan ‘Nieuw Oosteinde’, aldus [appellant].
4.1. In het bestemmingsplan ‘Nieuw Oosteinde’ is het perceel aangewezen als ‘Woondoeleinden bestaand (Wb1)’ en ‘Verblijfsgebied (Vb)’, hetgeen inhield dat daar bijgebouwen bij een bestaande woning waren toegestaan onderscheidenlijk de aanleg van wegen was toegelaten. In de ‘1ste herziening bestemmingsplan Nieuw Oosteinde’ is het perceel aangewezen als ‘Verblijfsgebied (Vb)’ en ‘Uit te werken woondoeleinden 1 (UW 1)’ deels met de aanduiding (mw), hetgeen inhoudt dat dat perceel bestemd is voor verkeersdoeleinden onderscheidenlijk dat daar (gestapelde) woningbouw en detailhandel zijn toegestaan.
Volgens de SAOZ is het perceel door deze bestemmingswijziging meer waard geworden, aangezien voor gronden waarop alleen bijgebouwen kunnen worden gebouwd aanzienlijk minder wordt betaald dan voor gronden die geschikt zijn voor volwaardige woningbouw. De waarde van de gronden is gestegen van ongeveer € 60,00 per m2 naar ongeveer € 365,00 m2. Gelet hierop heeft deze bestemmingswijziging niet tot planschade voor [appellant] geleid, aldus de SAOZ.
De rechtbank heeft in het door [appellant] aangevoerde terecht geen grond gezien voor het oordeel dat het advies van de SAOZ op dit punt ondeugdelijk is. [appellant] heeft geen deskundig tegenrapport overgelegd waaruit blijkt dat de door de SAOZ getaxeerde waarden van de gronden vóór en na deze bestemmingswijziging onjuist zijn. Dat de door [appellant] voorgestane woningbouw op het perceel Aalsmeer B 7997, naar hij stelt, feitelijk niet mogelijk is, betekent niet dat de waarde van de gronden niet is gestegen na de bestemmingswijziging en aldus geen financieel nadeel is ontstaan voor [appellant]. Het college heeft het advies van de SAOZ op dit punt derhalve aan de besluitvorming ten grondslag mogen leggen en [appellant] terecht geen vergoeding van planschade toegekend voor deze bestemmingswijziging.
Het betoog faalt.
Eerste planvergelijking: ‘Uitbreidingsplan in hoofdzaak 1962’ - bestemmingsplan ‘Nieuw Oosteinde’
5. [appellant] betoogt ten aanzien van de eerste planvergelijking dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hij, nadat de raad van de gemeente Aalsmeer op 19 mei 1993 de Ontwikkelingsvisie Aalsmeer had vastgesteld, onvoldoende actief is geweest in het anticiperen op de te verwachten ruimtelijke ontwikkelingen. Volgens hem heeft de rechtbank miskend dat de reden dat hij geen bouwaanvraag heeft ingediend op grond van het ‘Uitbreidingsplan in hoofdzaak 1962’ was dat hij er - juist mede gelet op de Ontwikkelingsvisie Aalsmeer - van uitging dat op het perceel door hem gewenste woningbouw mogelijk zou worden. Hij was van 1992 tot 1996 met de gemeente in onderhandeling over deze woningbouw. Toen de gemeente vervolgens in 1998 een voorkeursrecht op het perceel vestigde, heeft hij het koopaanbod afgewacht, aldus [appellant].
5.1. De rechtbank heeft terecht, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 28 augustus 2013 in zaak nr. 201209218/1/A2, overwogen dat voor de beantwoording van de vraag of [appellant] het risico dat de onder het oude planologische regime bestaande bouwmogelijkheden op de locatie van het perceel zouden vervallen passief heeft aanvaard, van belang is of de voortekenen van de nadelige planologische wijziging reeds enige tijd zichtbaar waren. Daartoe is voldoende dat, bezien vanuit de positie van een redelijk denkende en handelende eigenaar, aanleiding bestond rekening te houden met de kans dat de planologische situatie op de desbetreffende locatie zou gaan veranderen in een voor hem ongunstige zin. Daarbij dient rekening te worden gehouden met concrete beleidsvoornemens die openbaar zijn gemaakt. Voor voorzienbaarheid is niet vereist dat een dergelijk beleidsvoornemen een formele status heeft.
5.2. In het ‘Uitbreidingsplan in hoofdzaak 1962’ was het perceel aangewezen voor ‘Agrarische doeleinden III’ en ‘Agrarische doeleinden B’, hetgeen onder meer inhield dat daar één woning per agrarisch bedrijf en agrarische bedrijfsgebouwen mochten worden gebouwd. In het bestemmingsplan ‘Nieuw Oosteinde’ is het perceel aangewezen als ‘Woondoeleinden bestaand (Wb1)’ en ‘Verblijfsgebied (Vb)’, hetgeen inhield dat daar bijgebouwen bij een bestaande woning waren toegestaan onderscheidenlijk de aanleg van wegen was toegelaten.
Volgens de SAOZ heeft het perceel door deze wijziging aanzienlijk minder bouwmogelijkheden gekregen, zodat niet is uit te sluiten dat de bestemmingswijziging heeft geleid tot planologisch nadeel voor [appellant]. Omdat hij het risico van een voor hem negatieve bestemmingswijziging passief heeft aanvaard, door de onder het ‘Uitbreidingsplan in hoofdzaak 1962’ bestaande bouwmogelijkheden niet te benutten, behoort eventuele schade ten laste van [appellant] te blijven, aldus de SAOZ.
In de door de SAOZ genoemde Ontwikkelingsvisie Aalsmeer is het perceel aangewezen als ‘Toekomstig woongebied’ en ‘Reservering woongebied’. In dit stuk wordt niet vermeld wat wordt verstaan onder ‘Toekomstig woongebied’ en ‘Reservering woongebied’. In paragraaf 4.2 'Wonen' daarvan is vermeld dat de visie voorziet in een verdere uitbouw van onder meer de kern Oosteinde: "Oosteinde wordt als woongebied in oostelijke richting tussen de Aalsmeerderweg en Hornweg uitgebreid. Bovendien voorziet de visie in het invullen van de open gebieden tussen de huidige woonbebouwing. Hiermee kan in de toekomst voldoende draagvlak ontstaan, voor de realisatie van de voorzieningen die een dergelijke kern moet bezitten." In deze paragraaf is verder vermeld dat wordt voorzien in de bouw van 1.050 nieuwe woningen in Oosteinde. Ook volgens de in het advies van de SAOZ genoemde Aalsmeerse Gebiedsvisie 2001 is het plangebied ‘Nieuw Oosteinde’ aangewezen als toekomstig woongebied. In paragraaf 2.4 daarvan is vermeld dat Nieuw Oosteinde de grootste woningbouwlocatie is, waar ongeveer 1.300 woningen gebouwd zullen worden.
Anders dan de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat, gelet op deze stukken, voor [appellant] geen aanleiding bestond rekening te houden met de kans dat de planologische situatie op het perceel zou gaan veranderen in een voor hem ongunstige zin. Niet in geschil is dat [appellant] woningbouw op het perceel wenste. De aanwijzing van dat perceel in de Ontwikkelingsvisie Aalsmeer als ‘Toekomstig woongebied’ en ‘Reservering woongebied’ was op zichzelf dan ook niet ongunstig voor hem. Dat, zoals het college in navolging van de SAOZ aanvoert, de bestemming woongebied niet alleen ziet op woningbouw, maar bijvoorbeeld ook op de aanleg van wegen, openbaar groen, erf en tuin, doet daaraan in dit geval niet af. Daarbij is van belang dat uit de Ontwikkelingsvisie Aalsmeer noch de Aalsmeerse Gebiedsvisie kenbaar blijkt dat de bestemming op het perceel zou wijzigen in die zin dat daarop minder bebouwingsmogelijkheden zouden zijn dan op grond van de bestemming ‘Agrarische doeleinden’. Zoals volgt uit de uitspraak van 19 september 2012 in zaak nr. 201200660/1/A2 moest een redelijk denkende en handelende eigenaar, gelet op het in de Ontwikkelingsvisie Aalsmeer vermelde aantal te realiseren woningen en de oppervlakte van de gebieden die op de kaart zijn aangewezen voor ‘Toekomstig woongebied’ en ‘Reservering woongebied’ juist rekening houden met de realisering van omvangrijke woon- en winkelbebouwing, ook op de open plekken tussen bestaande bebouwing. Dat was voor [appellant], gelet op de door hem voorgestane woningbouw op het perceel, niet ongunstig.
Gelet op het voorgaande heeft de SAOZ haar advies aan het college om [appellant] voor deze bestemmingswijziging geen vergoeding van planschade toe te kennen, omdat hij het risico van een voor hem negatieve bestemmingswijziging passief heeft aanvaard door de onder het ‘Uitbreidingsplan in hoofdzaak 1962’ bestaande bouwmogelijkheden niet te benutten, niet deugdelijk gemotiveerd. Het college mocht dat advies derhalve in zoverre niet aan de besluitvorming ten grondslag leggen. De rechtbank heeft dat ten onrechte niet onderkend.
Het betoog slaagt.
6. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 12 februari 2013 alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt wegens strijd met 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht voor vernietiging in aanmerking, voor zover dat ziet op het niet toekennen van een vergoeding van planschade als gevolg van de bestemmingswijziging van het perceel bij het bestemmingsplan ‘Nieuw Oosteinde’.
7. De Afdeling heeft in het belang van een spoedige beëindiging van het geschil onderzocht of er aanleiding bestaat de rechtsgevolgen van het vernietigde deel van het besluit van 12 februari 2013 in stand te laten. Daartoe is het college verzocht, onder raadpleging van de SAOZ, opnieuw te onderzoeken of aan [appellant] een vergoeding van planschade dient te worden toegekend als gevolg van de bestemmingswijziging van het perceel bij het bestemmingsplan ‘Nieuw Oosteinde’ en, zo ja, wat de hoogte daarvan is.
8. Het college heeft, onder verwijzing naar een brief van de SAOZ van 29 oktober 2014, het standpunt gehandhaafd dat aan [appellant] geen vergoeding van planschade dient te worden toegekend. Daaraan heeft het wederom ten grondslag gelegd dat [appellant] het risico van een voor hem negatieve bestemmingswijziging passief heeft aanvaard. Daarnaast heeft het college daaraan ten grondslag gelegd dat tegenover het nadeel dat [appellant] heeft geleden als gevolg van het bestemmingsplan ‘Nieuw Oosteinde’, het voordeel staat dat hij vervolgens als gevolg van de ‘1ste herziening bestemmingsplan Nieuw Oosteinde’ heeft verkregen.
8.1. Zoals hiervoor onder 5.2. is overwogen, volgt de Afdeling het college niet in het standpunt dat voor [appellant] aanleiding bestond rekening te houden met de kans dat de planologische situatie op het perceel zou gaan veranderen in een voor hem ongunstige zin. Aan [appellant] kan derhalve geen passieve risicoaanvaarding worden tegengeworpen.
8.2. Zoals volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 25 augustus 2010 in zaak nr. 201001731/1/H2 kan het nadeel als gevolg van een bestemmingsplan worden weggenomen door een partiële herziening van dat bestemmingsplan. De SAOZ heeft bij het bepalen van de hoogte van de schadevergoeding terecht bezien of in dit geval hiermee rekening moet worden gehouden.
8.3. De SAOZ heeft de waarde van het perceel in de situatie dat dit een agrarische bestemming had, getaxeerd op € 80,00 per m2. De waarde van het perceel was daarmee € 57.200,00 (715 m2 x € 80,00). Na de bestemmingswijziging bij het bestemmingsplan ‘Nieuw Oosteinde’ heeft een deel van het perceel een bestemming als weg gekregen en het overige deel een bestemming als erf met bijgebouwen. De SAOZ heeft de waarde van de gronden met een bestemming als weg op € 50,00 m2 getaxeerd en de waarde van de overige gronden op € 60,00 m2. De waarde van het perceel na de eerste bestemmingswijziging was daarmee € 39.750,00 (315 m2 x € 50,00 + 400 m2 x € 60,00). Het nadeel als gevolg van het bestemmingsplan ‘Nieuw Oosteinde’ bedraagt derhalve € 17.450,00 (€ 57.200,00 - € 39.750,00), aldus de SAOZ.
Na de ‘1ste herziening bestemmingsplan Nieuw Oosteinde’ heeft een deel van het perceel een bestemming als weg behouden en heeft het overige deel een volwaardige woonbestemming gekregen. De SAOZ heeft de waarde van de gronden met een woonbestemming getaxeerd op € 365,00 m2. De waarde van het perceel na de ‘1ste herziening bestemmingsplan Nieuw Oosteinde’ is daarmee € 138.125,00 (390 m2 x € 50,00 + 325 m2 x € 365,00), aldus de SAOZ.
Volgens de berekeningen van de SAOZ heeft [appellant], na beide bestemmingswijzigingen, per saldo een aanzienlijk voordeel verkregen.
8.4. [appellant] stelt zich op het standpunt dat op het perceel in de situatie dat dit een agrarische bestemming had ook woningbouw mogelijk was, zodat de bestemming woningbouw bij de ‘1e herziening bestemmingsplan Nieuw Oosteinde’ het ontstane nadeel als gevolg van het bestemmingsplan ‘Nieuw Oosteinde’ niet heeft weggenomen. Dat de waarde van het perceel in de situatie dat dit een agrarische bestemming had € 80,00 per m2 bedroeg, is volgens hem temeer niet juist, aangezien het naastgelegen, tevens onbebouwde perceel in 2010 voor € 950,00 per m2 is verkocht door de gemeente aan een grondexploitatiebedrijf. Volgens [appellant] bedraagt de schade die hij heeft geleden als gevolg van het bestemmingsplan ‘Nieuw Oosteinde’ € 529.750,00.
8.5. Bij de waardebepaling van het perceel dient te worden uitgegaan van de bestemming die daar volgens het ‘Uitbreidingsplan in hoofdzaak 1962’ op rustte. Uit de systematiek van de planschaderegeling volgt dat de verwachtingswaarde van een mogelijk toekomstige woonbestemming op het perceel niet bij de taxatie wordt betrokken. Zoals hiervoor onder 5.2. is overwogen, was het perceel in het ‘Uitbreidingsplan in hoofdzaak 1962’ aangewezen voor agrarische doeleinden, hetgeen onder meer inhield dat daar één woning per agrarisch bedrijf mocht worden gebouwd. De SAOZ heeft deze bouwmogelijkheid met juistheid onderscheiden van de woonbestemming die ingevolge de ‘1ste herziening bestemmingsplan Nieuw Oosteinde’ op het perceel rust, nu de woningbouw volgens laatstgenoemde bestemming niet in verband hoeft te staan met agrarische bedrijfsvoering.
De SAOZ heeft voorts in de brief van 29 oktober 2014 gemotiveerd waarom het perceel in 2001 € 80,00 per m2 waard was, en daarbij onder meer rekening gehouden met de solitaire ligging van het perceel en de waardeontwikkeling tussen de aankoop van het perceel in 1991 en de inwerkingtreding van het bestemmingsplan ‘Nieuw Oosteinde’ in 2001. [appellant] heeft geen rapport overgelegd waarin deze taxatie door een deskundige gemotiveerd wordt weersproken. Dat het naastgelegen perceel in 2010 voor € 950,00 per m2 is verkocht, zoals [appellant] stelt, betekent niet dat de SAOZ de waarde van het perceel op basis van de daaraan gegeven bestemming op de peildatum onjuist heeft getaxeerd.
Het betoog faalt in zoverre.
8.6. Gelet op het voorgaande, bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het college niet mocht uitgaan van de door de SAOZ in de brief van 29 oktober 2014 vermelde taxaties. Het heeft zich, gelet op die taxaties, voorts op het standpunt mogen stellen dat tegenover het nadeel dat [appellant] heeft geleden als gevolg van het bestemmingsplan ‘Nieuw Oosteinde’, een groter voordeel staat dat hij als gevolg van de ‘1ste herziening bestemmingsplan Nieuw Oosteinde’ heeft verkregen, zodat hij per saldo geen planologisch nadeel heeft geleden. Dit betekent dat het college geen vergoeding van planschade aan [appellant] hoeft toe te kennen. De Afdeling zal daarom bepalen dat de rechtsgevolgen van het besluit van 12 februari 2013, voor zover dat is vernietigd, in stand blijven.
9. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 23 september 2013 in zaak nr. 13/1322;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
IV. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Aalsmeer van 12 februari 2013, kenmerk Z-2012/044662, voor zover dat ziet op het niet toekennen van een vergoeding van planschade als gevolg van de bestemmingswijziging van het perceel van [appellant], kadastraal bekend als Aalsmeer B 5266, later vernummerd tot Aalsmeer B 5757, bij het bestemmingsplan ‘Nieuw Oosteinde’;
V. bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit in zoverre in stand blijven;
VI. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Aalsmeer aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 399,00 (zegge: driehonderdnegenennegentig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.A.E. Planken, griffier.
w.g. Van Altena w.g. Planken
lid van de enkelvoudige kamer griffier
Uitgesproken in het openbaar op 27 mei 2015
611.