Uitspraak
201406533/1/R2.
Datum uitspraak: 27 mei 2015
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellante], wonend te Utrecht,
appellante,
en
de staatssecretaris van Economische Zaken,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 11 juni 2014, kenmerk PDN/2014-064, heeft de staatssecretaris krachtens artikel 10a, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: de Nbw 1998) het gebied Wooldse Veen aangewezen als speciale beschermingszone in de zin van artikel 4, vierde lid, van richtlijn 92/43/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PbEG L 206; hierna: de Habitatrichtlijn).
Tegen dit besluit heeft [appellante] beroep ingesteld.
De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
[appellante] heeft een nader stuk ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 maart 2015, waar [appellante] en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door drs. E. R. Osieck en mr. J. den Haan, beiden werkzaam bij het ministerie, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 10a, eerste lid, van de Nbw 1998, voor zover hier van belang, wijst de minister gebieden aan ter uitvoering van de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn.
2. Bij uitspraak van 12 maart 2014 in zaak nr. 201305337/1/R2 heeft de Afdeling het besluit van 25 april 2013 tot aanwijzing van het gebied Wooldse Veen als Habitatrichtlijngebied krachtens artikel 10a, eerste lid, van de Nbw 1998 vernietigd. In deze uitspraak oordeelde de Afdeling dat het besluit niet berustte op een deugdelijke motivering omdat het gebied Wooldse Veen niet mede was aangewezen voor het habitattype "actieve hoogvenen (hoogveenlandschap)" (H7110, subtype A). Met het onderhavige bestreden besluit van 11 juni 2014 heeft de staatssecretaris het gebied Wooldse Veen opnieuw aangewezen. Het gebied is daarbij onder andere aangewezen voor het habitattype actieve hoogvenen. Daarvoor is de instandhoudingsdoelstelling "uitbreiding oppervlakte en verbetering kwaliteit" opgenomen.
3. [appellante] betoogt dat het aanwijzingsbesluit de mogelijkheden voor particuliere eigenaren van gronden binnen het Natura 2000-gebied beperkt. Voorts betoogt zij dat de aanwijzing van het gebied, met name voor het habitattype actieve hoogvenen, ertoe leidt dat haar eigendomsrecht van de gronden in het Natura 2000-gebied, kadastraal bekend als de percelen E9243 en E9244, wordt aangetast. Zij stelt zich in dit verband op het standpunt dat het bestaand gebruik van haar gronden, zoals plaggen, niet langer mogelijk zal zijn. Ook voert [appellante] bezwaren aan over de beperking van haar recht op toegang tot de bedoelde gronden, handhaving van een erfdienstbaarheid en wijst zij op ter plaatse zonder haar toestemming uitgevoerde werkzaamheden. Verder stelt [appellante] dat nog geen beheerplan is vastgesteld voor het gebied en voert zij bezwaren aan over de in dat verband gevolgde voorbereidingsprocedure.
3.1. De staatssecretaris stelt zich op het standpunt dat met het aanwijzingsbesluit geen eigendomsrecht wordt aangetast. Voorts staan de gevolgen van het aanwijzingsbesluit voor het bestaande gebruik in het gebied in deze procedure niet ter beoordeling, aldus de staatssecretaris.
3.2. Het gebied Wooldse Veen is door de Europese Commissie bij beschikking van 7 december 2004 op de lijst van gebieden van communautair belang geplaatst. Uit artikel 4, vierde lid, van de Habitatrichtlijn vloeit voor Nederland de verplichting voort om de gebieden die tot gebied van communautair belang zijn verklaard zo spoedig mogelijk als speciale beschermingszone aan te wijzen, waartoe het bestreden besluit strekt. Uit vaste jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (thans: Europese Unie) volgt dat bij een aanwijzingsbesluit voor een Habitatrichtlijngebied uitsluitend overwegingen van ecologische aard kunnen worden betrokken bij de begrenzing van het gebied. Bij de begrenzing mag geen rekening worden gehouden met vereisten op economisch, sociaal of cultureel gebied en met regionale en lokale bijzonderheden zoals vermeld in artikel 2, derde lid, van de Habitatrichtlijn (arrest van 7 november 2000, C-371/98, First Corporate Shipping, ECLI:EU:C:2000:600, punten 16 en 25). Gelet hierop heeft de staatssecretaris terecht eventuele negatieve gevolgen voor het gebruik van de gronden in het gebied door particulieren niet betrokken bij de selectie en begrenzing van het gebied.
Het betoog faalt.
3.3. De Afdeling begrijpt het betoog van [appellante] voorts zo, dat het aanwijzingsbesluit volgens haar dient te worden vernietigd omdat het is genomen in strijd met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (hierna: Eerste Protocol EVRM).
In dit artikel is het volgende bepaald: "Iedere natuurlijke persoon of rechtspersoon heeft het recht op het ongestoorde genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en de algemene beginselen van internationaal recht. De voorgaande bepalingen tasten echter op geen enkele wijze het recht aan, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren."
De aanwijzing van een gebied krachtens artikel 10a van de Nbw 1998 betreft, anders dan [appellante] betoogt, niet ontneming van eigendom. Artikel 1 van het Eerste protocol bij het EVRM laat voorts onverlet de toepassing van wetten die noodzakelijk kunnen worden geacht om het gebruik van de eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang. Zoals de Afdeling voorts eerder heeft overwogen (uitspraak van de Afdeling van 18 juni 2014 in zaak nr. 201306174/1/R2) is een aanwijzing krachtens artikel 10a van de Nbw 1998 een zodanige regulering.
Het betoog faalt.
3.4. De Afdeling begrijpt het betoog van [appellante] verder zo dat niet tot aanwijzing had mogen worden overgegaan, omdat de gevolgen van het bestreden besluit voor het bestaande gebruik niet duidelijk zijn. Dit betoog heeft zij reeds naar voren gebracht in de procedure die heeft geleid tot de hiervoor onder 2 aangehaalde uitspraak van 12 maart 2014. Daarover heeft de Afdeling in de bedoelde uitspraak overwogen dat eerst in het beheerplan een nauwkeuriger vaststelling van de gevolgen van de aanwijzing voor het bestaande gebruik kan plaatsvinden. Daarnaast brengt artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998 met zich dat een vergunning op grond van die wet nodig is, indien sprake is van een project dat, of andere handeling die, gelet op de instandhoudingsdoelstelling, de kwaliteit van de natuurlijke habitat en habitats van soorten in een Natura 2000-gebied kan verslechteren of een significant verstorend effect kan hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen. Of het plaggen van de gronden van [appellante] in het beheerplan kan worden vrijgesteld van vergunningplicht en in een voorkomend geval een vergunning al dan niet kan worden verleend, kan niet op voorhand in algemene zin in een besluit als het onderhavige worden vastgesteld, maar dient in het beheerplan zelf te worden bepaald, zo is door de Afdeling in de bedoelde uitspraak overwogen. De door [appellante] naar voren gebrachte omstandigheid dat het gebied thans mede is aangewezen voor het habitattype actieve hoogvenen, geeft geen aanleiding voor een ander oordeel nu ook deze omstandigheid betrekking heeft op de mate waarin het bestreden besluit gevolgen kan hebben voor het bestaande gebruik.
Het betoog faalt.
3.5. Voor zover [appellante] betoogt dat nog geen beheerplan is vastgesteld, geldt het volgende. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 5 november 2008 in zaak nr. 200802545/1) volgt noch uit artikel 19a van de Nbw 1998 noch uit enige andere wettelijke bepaling dat het aanwijzingsbesluit en het beheerplan voor een gebied gelijktijdig moeten worden vastgesteld. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de staatssecretaris in redelijkheid reeds voor de totstandkoming van het beheerplan kunnen overgaan tot aanwijzing van het onderhavige gebied. Daarbij betrekt de Afdeling dat uit artikel 4, vierde lid, van de Habitatrichtlijn voor Nederland de verplichting voortvloeit om de gebieden die tot gebied van communautair belang zijn verklaard zo spoedig mogelijk als speciale beschermingszone aan te wijzen en de prioriteiten voor het betrokken gebied vast te stellen.
Het betoog faalt.
3.6. In de onderhavige procedure staat uitsluitend het aanwijzingsbesluit ter beoordeling. Voor zover de beroepsgronden van [appellante] betrekking hebben op de gevolgde inspraakprocedure in het kader van het nog vast te stellen beheerplan voor het gebied, blijven zij daarom buiten beschouwing.
Voorts heeft [appellante] haar bezwaren over de beperking van haar recht op toegang tot de bedoelde gronden, handhaving van een erfdienstbaarheid en zonder haar toestemming uitgevoerde werkzaamheden reeds naar voren gebracht in de procedure die heeft geleid tot de hiervoor onder 2 vermelde uitspraak van 12 maart 2014. Over deze bezwaren heeft de Afdeling in de bedoelde uitspraak overwogen dat zij geen betrekking hebben op de selectie en begrenzing van het Natura 2000-gebied dan wel de ecologische criteria die daarbij moeten worden gehanteerd. De bezwaren vallen buiten de grenzen van dit geschil en kunnen dan ook niet tot vernietiging van het bestreden besluit leiden, aldus de Afdeling. De door [appellante] naar voren gebrachte omstandigheid dat het gebied thans mede is aangewezen voor het habitattype actieve hoogvenen, geeft geen aanleiding hier thans anders over te oordelen, aangezien deze omstandigheid niet wegneemt dat de voormelde bezwaren geen betrekking hebben op de selectie en begrenzing van het Natura 2000-gebied dan wel de ecologische criteria die daarbij moeten worden gehanteerd.
De betogen falen reeds hierom.
4. [appellante] betoogt dat het gebied ten onrechte is aangewezen voor het habitattype actieve hoogvenen. Zij stelt dat het besluit in zoverre ondeugdelijk is gemotiveerd. Volgens [appellante] is de aanwezigheid van dit habitattype onvoldoende gebleken uit onafhankelijk wetenschappelijk onderzoek. Zij voert in dit verband aan dat de veldinventarisatie van het gebied niet is verricht door drie onafhankelijke deskundigen. Daarnaast stelt [appellante] dat in de gebiedsinventarisatie uit 2002 was aangenomen dat gelet op de hoge stikstofdepositie in het gebied geen actieve hoogvenen aanwezig konden zijn. Gelet hierop is volgens haar onbegrijpelijk dat thans wordt aangenomen dat dit habitattype in het gebied aanwezig is.
4.1. De staatssecretaris stelt zich op het standpunt dat ten tijde van het nemen van aanwijzingsbesluit uit onderzoek is gebleken dat het habitattype actieve hoogvenen binnen het gebied voorkomt op een meer dan verwaarloosbare oppervlakte, zodat het gebied daarvoor dient te worden aangewezen. Voorts vormt de hoge stikstofdepositie in het gebied weliswaar een belemmering voor de kwaliteit van de actieve hoogvenen, maar wordt het ontstaan van dit habitattype daardoor niet verhinderd indien andere relevante factoren daarvoor gunstig zijn. Door ingrijpende maatregelen in het gebied is de hydrologische situatie zodanig verbeterd dat het habitattype actieve hoogvenen ondanks de hoge stikstofdepositie in het gebied tot ontwikkeling is gekomen. Verder is het gebied tevens aangewezen voor het aanwezige habitattype "herstellende hoogvenen" (H7120) waarvan het de bedoeling is dat het zich, door het nemen van herstelmaatregelen, kan ontwikkelen tot en vervangen wordt door het habitattype actieve hoogvenen, aldus de staatssecretaris.
4.2. In paragraaf 4.4 van de Nota van toelichting bij het aanwijzingsbesluit is vermeld dat op enkele plekken in het zuidwesten van het gebied in het herstellend hoogveen het habitattype actieve hoogvenen aanwezig is. Dit blijkt volgens bijlage B.1 van de Nota van toelichting uit het rapport "Kartering van de habitattypen Actief en Herstellend hoogveen in Nederland" (hierna: het rapport), dat in oktober 2013 in opdracht van het ministerie is uitgebracht door het Bosschap.
De staatssecretaris heeft toegelicht dat het Bosschap het kennisnetwerk Ontwikkeling en Beheer Natuurkwaliteit coördineert, waartoe het deskundigenteam Nat zandlandschap behoort. Aan dit deskundigenteam, dat bestaat uit wetenschappers en terreinbeheerders, is verzocht de kartering van het habitattype actieve hoogvenen uit te voeren omdat, zoals beschreven in paragraaf 1.2 van het rapport, de toepassing van de methodiek van het karteren van hoogvenen een cruciale inbreng van hoogveendeskundigen vergt. Vanuit het deskundigenteam Nat zandlandschap is het onderzoek verricht door een projectteam van vijf hoogveendeskundigen, te weten medewerkers van de Unie van Bosgroepen, Natuurmonumenten, Wageningen Universiteit, Staatsbosbeheer en Landschap Overijssel, zo staat in het rapport.
In het rapport is de methode beschreven die is gehanteerd voor het vaststellen van de aanwezigheid van actieve hoogvenen. Nadat het vermoeden van de aanwezigheid van actieve hoogvenen in het gebied Wooldse Veen bij een verkennend veldbezoek door een lid van het projectteam werd bevestigd, is op 8 maart 2013 een tweede veldbezoek gedaan. Daarbij zijn door een medewerker van de provincie Gelderland, een medewerker van het ministerie en een lid van het projectteam vlakken met actieve hoogvenen ingemeten met een veldcomputer. Na een laatste controle door het projectteam werd een beknopte toelichting vervaardigd en aan betrokkenen voorgelegd, welke is opgenomen als bijlage bij het rapport.
4.3. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 29 oktober 2014 in zaak nr. 201309478/1/R2) behoeft de ecologische onderbouwing van het aanwijzingsbesluit, voor zover deze berust op de bevindingen van door de staatssecretaris gekozen deskundigen, niet te worden verricht door of gecontroleerd door een onafhankelijke instantie. Een dergelijke eis is niet neergelegd in de Nbw 1998 en kan ook niet worden afgeleid uit de Habitatrichtlijn. Er bestaat daarom geen aanleiding voor het oordeel dat de staatssecretaris, reeds omdat het in het rapport neergelegde onderzoek mede is verricht door deskundigen die zijn betrokken bij belanghebbende organisaties, zich daarop niet heeft kunnen baseren. Voorts geeft naar het oordeel van de Afdeling de enkele omstandigheid dat leden van het projectteam die de veldbezoeken in het Wooldse Veen hebben verricht zijn betrokken bij belanghebbende organisaties geen aanleiding voor het oordeel dat het projectteam met daarin hoogveendeskundigen als geheel onvoldoende deskundig en objectief zou zijn. Ook kan, anders dan [appellante] stelt, uit het rapport zelf niet worden afgeleid dat de aanwezigheid van het habitattype actieve hoogvenen in het gebied Wooldse Veen op grond van de gehanteerde onderzoeksmethode diende te worden vastgesteld door drie deskundigen die geen van allen zijn betrokken bij belanghebbende organisaties.
Evenmin bestaat grond voor het oordeel dat de staatssecretaris de bevindingen van het projectteam niet bij de besluitvorming had mogen betrekken. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat [appellante] niet nader heeft geconcretiseerd ten aanzien van welke aspecten het projectteam volgens haar niet is uitgegaan van ecologische aspecten. Ook heeft [appellante] niet aannemelijk gemaakt dat de gehanteerde gegevens zodanige onjuistheden of leemten in kennis vertonen dat de staatssecretaris zich hierop niet heeft kunnen baseren. De Afdeling volgt in dat verband niet het standpunt van [appellante] dat in de gebiedsinventarisatie uit 2002 aanleiding moet worden gezien te twijfelen aan de conclusies van het rapport, dat is gebaseerd op gegevens uit 2013. Daarbij betrekt de Afdeling dat de natuur voortdurend aan verandering onderhevig is en dat de gegevens per gebied doorlopend worden geactualiseerd. Hierdoor komen nieuwe gegevens beschikbaar die kunnen afwijken van de eerder gehanteerde gegevens. Voorts heeft de staatssecretaris in dit verband ter zitting toegelicht dat, anders dan [appellante] stelt, de hoge stikstofdepositie geen doorslaggevende beperkende factor is voor het bestaan van actieve hoogvenen en dat de hydrologische situatie ten tijde van het in het kader van het rapport verrichte veldonderzoek ingrijpend was verbeterd ten opzichte van 2002. [appellante] heeft de juistheid hiervan niet gemotiveerd betwist. De door haar naar voren gebrachte omstandigheden dat de natuurwaarden in het gebied mede worden beïnvloed door de kwaliteit van het uit Duitsland afkomstige oppervlaktewater en dat sprake is van een hoge stikstofdepositie in het gebied, geven dan ook geen aanleiding te twijfelen aan de geconstateerde aanwezigheid van het habitattype actieve hoogvenen ter plaatse.
Gelet op het vorenstaande is voldoende duidelijk op welke gegevens de constatering van de aanwezigheid van dit habitattype is gebaseerd en is de staatssecretaris bij het nemen van het bestreden besluit uitgegaan van de meest actuele gegevens over het voorkomen van het habitattypen actieve hoogvenen in het gebied. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen onder 3.5, heeft de staatssecretaris niet de totstandkoming van het beheerplan hoeven af te wachten alvorens tot aanwijzing van het gebied voor dit habitattype over te gaan.
Nu door de staatssecretaris is gesteld en door het rapport wordt onderschreven dat het habitattype actieve hoogvenen voorkomt in Wooldse Veen op een meer dan verwaarloosbare oppervlakte, heeft de staatssecretaris het gebied terecht voor dit habitattype aangewezen.
Het betoog faalt.
5. In hetgeen [appellante] heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit is voorbereid of vastgesteld in strijd met het recht. Het beroep is ongegrond.
6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. E. Helder, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. C.F. Donner-Haan, griffier.
w.g. Helder w.g. Donner-Haan
lid van de enkelvoudige kamer griffier
Uitgesproken in het openbaar op 27 mei 2015
674-743.