Uitspraak
201404152/1/R1.
Datum uitspraak: 3 juni 2015
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Taurus Velden B.V., gevestigd te Venlo,
appellante,
en
de raad van de gemeente Venlo,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 26 februari 2014 heeft de raad het bestemmingsplan "Leisure Center Belfeld" vastgesteld.
Tegen dit besluit heeft Taurus beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
De raad en Taurus hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 maart 2015, waar Taurus, vertegenwoordigd door mr. D.H. Nas, advocaat te Nijmegen, en de raad, vertegenwoordigd door J.M.G. Vincken en S. van den Hoogen, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
Voorts is ter zitting The Nik Brothers, Sport- en recreatiecomplex, vertegenwoordigd door [gemachtigden] als partij gehoord.
Overwegingen
Ontvankelijkheid
1. De raad voert aan dat Taurus geen belanghebbende is als bedoeld in artikel 1:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), omdat zij niet in hetzelfde verzorgingsgebied werkzaam is als de in het bestemmingsplan voorziene onderneming.
1.1. Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij het besluit is betrokken.
1.2. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling is degene wiens concurrentiebelang rechtstreeks is betrokken bij een besluit, belanghebbende bij dit besluit. Dit geldt ongeacht de vraag of het concurrentiebelang bij het nemen van dit besluit een rol kan spelen. Bij bestemmingsplannen is het concurrentiebelang van een onderneming slechts rechtstreeks betrokken bij het besluit indien deze in hetzelfde verzorgingsgebied en marktsegment werkzaam is als de in het plan voorziene bedrijvigheid.
1.3. Het bestemmingsplan voorziet in de transformatie van het bestaande tennis- en fitnesscomplex van The Nik Brothers te Belfeld in een leisure center met wellnessvoorzieningen, lasershooting, horeca, bowling, feestzalen en een uitbreiding van het fitnesscenter. Hiervoor wordt de bestaande bebouwing in twee fasen substantieel uitgebreid.
1.4. Taurus exploiteert in Velden, eveneens gelegen in de gemeente Venlo, een entertainmentbedrijf met onder meer bowling, lasershooting, gaming, bars, een partycentrum, funcooking en een restaurant. Zij vreest dat het bestemmingsplan, voor zover daarin leisure- en horecavoorzieningen mogelijk worden gemaakt, negatieve gevolgen heeft voor haar bedrijfsvoering.
1.5. Het bedrijf van Taurus ligt op een afstand van ongeveer 11 km hemelsbreed en ongeveer 15 km over de snelweg van de in het bestemmingsplan voorziene uitbreiding van de leisure- en horecavoorzieningen van The Nik Brothers. Gelet op het concept van beide ondernemingen, dat met name is gericht op bezoekers in georganiseerd verband, acht de Afdeling aannemelijk dat het bestemmingsplan voorziet in een toevoeging van leisure- en horecavoorzieningen binnen het verzorgingsgebied van Taurus. Hierdoor is niet uitgesloten dat de verwezenlijking van de in het bestemmingsplan opgenomen uitbreidingen de bedrijfsvoering van Taurus nadelig zal beïnvloeden en dat Taurus hierdoor in haar vermogenspositie wordt geraakt. Gelet hierop volgt de Afdeling niet de stelling van de raad dat Taurus niet een rechtstreeks en eigen belang heeft bij het bestreden besluit. De conclusie is dat Taurus als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb dient te worden aangemerkt.
Intrekking
2. Ter zitting heeft Taurus haar beroepsgronden over parkeren en de economische uitvoerbaarheid van het bestemmingsplan ingetrokken.
Toetsingskader
3. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
Beleid
4. Taurus betoogt dat het bestemmingsplan in strijd is met verschillende beleidsstukken.
Zij voert aan dat de bebouwingsmogelijkheden binnen de aanduiding "vrijwaringszone - weg 2" in strijd zijn met het rooilijnenbeleid van Rijkswaterstaat.
Verder voert zij aan dat het bestemmingsplan in strijd is met het Provinciaal Omgevingsplan Limburg 2006, aangevuld in 2009 (hierna: POL) omdat het bestemmingsplan als een ‘rode’ ontwikkeling, niet zijnde een werklocatie of winkelgebied, moet worden aangemerkt waarvoor geldt dat deze moet bijdragen aan revitalisering of structurering van bestaande stedelijke gebieden. Het bestemmingsplan voldoet hier niet aan.
Voorts betoogt Taurus dat het bestemmingsplan in strijd is met het gemeentelijk beleid zoals neergelegd in de Ruimtelijke Structuurvisie 2005-2015 (hierna: structuurvisie) omdat het plangebied ligt in het casco ‘groenstructuren’ en een nieuwe functie in dit casco dient te zijn gebaseerd op een blijvende ligging in een landelijke en natuurlijke omgeving. Dit bestemmingsplan voorziet in teveel nieuwe bebouwing om daaraan te kunnen voldoen. Ook is volgens Taurus ten onrechte niet inzichtelijk gemaakt hoe de nieuwe functies wellness en horeca in dit gebied passen.
Ook is het bestemmingsplan in strijd met het gemeentelijke horecabeleid omdat dit gericht is op het clusteren van horeca en horeca die aansluit bij onder meer leisurevoorzieningen. Nu het bestemmingsplan niet uitsluit dat er een solitaire horecavoorziening wordt gerealiseerd, is het bestemmingsplan in strijd met dit beleid, aldus Taurus.
4.1. De raad stelt zich op het standpunt dat wordt voldaan aan het beleid zoals neergelegd in het POL omdat het gaat om de uitbreiding en herontwikkeling van een bestaand sportcentrum, grenzend aan bestaande stedelijke bebouwing. Ook wordt het thans voor sport in gebruik zijnde terrein niet vergroot en kan het terrein worden aangemerkt als overloopgebied tussen de kern van Belfeld en de A73 met reeds bestaande verspreid liggende bebouwing.
Wat de structuurvisie betreft stelt de raad dat het bestemmingsplan daarmee in overeenstemming is omdat moet worden gekeken naar het totale casco en niet op perceelsniveau. Verder past het bestemmingsplan binnen de structuurvisie omdat daarin staat dat binnensportvoorzieningen zoveel mogelijk in combinatie met andere functies dienen te worden ontwikkeld en omdat door het bestemmingsplan de vitaliteit en robuustheid worden vergroot door een toename van de belevingswaarde voor inwoners en bezoekers en een vergroting van de gebruikswaarde voor de recreatieve sector.
Verder stelt de raad dat het bestemmingsplan niet in strijd is met het horecabeleid, omdat daarin niet is uitgesloten dat buiten de concentratiegebieden mogelijkheden zijn voor horeca. Ook staat in het beleid dat behoefte bestaat aan verbetering van de relatie tussen horeca en andere functies. De ontwikkeling, zoals voorzien in het bestemmingsplan, past niet binnen de reguliere concentratiegebieden.
4.2. Aan het plangebied is de bestemming "Sport" met onder meer de aanduidingen "wro zone - wijzigingsgebied", "bouwvlak" en "parkeerterrein" toegekend.
Ingevolge artikel 3, lid 3.1, van de planregels zijn de op de verbeelding voor "Sport" aangewezen gronden bestemd voor:
a. het uitoefenen van indoor sportactiviteiten in de vorm van een tennishal, squash, fitness en sportzalen met in totaal een maximum bebouwde oppervlakte van 4.550 m2;
b. maximaal twee buitentennisbanen;
c. recreatieve voorzieningen in de vorm van een bowlingbaan en laser shooting met in totaal een maximum oppervlakte van 2.650 m2;
d. wellnessvoorzieningen in de vorm van onder andere een solarium, whirlpool, sauna, zwembad en schoonheidssalon, een fysiotherapievoorziening met massagegelegenheid met in totaal een maximum oppervlakte van 920 m2;
e. horecavoorzieningen in de vorm van uitsluitend horeca categorie 1, 2 en 3, met dien verstande dat een zalencentrum eveneens is toegestaan, met in totaal een maximale oppervlakte van 1.400 m²;
[…];
met daaraan ondergeschikt en dienstbaar aan:
h. kantoren, kantine en kleedlokaal;
[…].
Ingevolge lid 3.6.1 is het college van burgemeester en wethouders bevoegd het in het bestemmingsplan opgenomen bouwvlak te vergroten ten behoeve van de uitbreiding van de functies zoals vermeld in lid 3.1.
Ingevolgde lid 3.6.2 mag van de onder 3.6.1 genoemde bevoegdheid slechts worden gebruik gemaakt indien is voldaan aan de volgende voorwaarden:
a. de uitbreiding van het bouwvlak mag de gehele oppervlakte zoals aangegeven als "wro zone - wijzigingsgebied" beslaan;
b. uit een bodemonderzoek of de bodemkwaliteitskaart van de gemeente Venlo is gebleken dat de bodem geschikt is voor het beoogde gebruik;
c. er geen belemmeringen zijn in het kader van de externe veiligheid of de luchtkwaliteit;
[…];
g. voor het overige zijn de regels zoals aangegeven in de leden 3.2, 3.3 en 3.5 van toepassing, met dien verstande dat de maximale goot- en bouwhoogte niet meer mag bedragen dan 13,5 m.
4.3. Aan een groot deel van het plangebied waar de nieuwbouw is voorzien, is eveneens de aanduiding "vrijwaringszone - weg 2" toegekend.
Ingevolge artikel 7, lid 7.2.1, van de planregels geldt ter plaatse van de aanduiding "vrijwaringszone - weg 2" voor het bouwen van bouwwerken dat niet mag worden gebouwd binnen een afstand van 50 tot 100 m uit de as van de meest nabijgelegen rijstrook van de A73.
Ingevolge lid 7.2.2 kan het bevoegd gezag bij een omgevingsvergunning afwijken van het bepaalde in lid 7.2.1 en toestaan dat in de onderliggende enkelbestemming bouwwerken worden gebouwd in de zone, gemeten van 50 tot 100 m uit de as van de dichtstbij gelegen rijbaan worden gebouwd, mits het bouwwerk in overeenstemming is met de ter plaatse aangewezen bestemming en door de bouw of situering van het bouwwerk, gehoord de wegbeheerder, het verkeersbelang niet onevenredig wordt aangetast.
4.4. In het rooilijnenbeleid van Rijkswaterstaat is als aanbeveling geformuleerd dat voor de omvang van een overgangszone tussen autosnelweg en omgeving gedacht zou kunnen worden aan 50 tot 75 m uit de as van de autosnelweg. Een praktische invulling hiervan is volgens het rooilijnenbeleid een zone van 50 m uit de as van de nabij gelegen rijbaan van een auto(snel)weg, waarbinnen een bouwverbod geldt. Voor een zone van 50 tot 100 m uit die rijbaan kan een bouwverbod samengaan met een vrijstellingsbevoegdheid van het college van burgemeester en wethouders na overleg met de wegbeheerder. De breedte van deze zone is echter sterk afhankelijk van de plaatselijke situatie; het is derhalve niet nodig dat landelijk een uniforme handelwijze wordt nagestreefd, aldus het rooilijnenbeleid.
4.5. De Afdeling overweegt dat in het rooilijnenbeleid van Rijkswaterstaat is bepaald dat onder omstandigheden bebouwing mogelijk is in de zone, gemeten van 50 tot 100 m uit de as van de dichtstbij gelegen rijbaan. Anders dan Taurus betoogt, is artikel 7, lid 7.2.1 en lid 7.2.2, van de planregels hiermee in overeenstemming. Verder is het inherent aan een afwijkingsbevoegdheid dat een nader afwegingsmoment wordt gecreëerd.
Het betoogt faalt.
4.6. Het plangebied ligt binnen het perspectief P8 ‘Stedelijke ontwikkelingszone’ van het POL.
In het POL staat over dit perspectief dat het landbouwgebieden tussen het bestaand stedelijk gebied en de grens stedelijke dynamiek rondom iedere stadsregio omvat. Deze zones bieden allereerst plaats aan mensgerichte natuur zoals stadsparken, multifunctioneel bos, openluchtrecreatie en sportcomplexen. Deze functies zijn belangrijk voor het welzijn van de bewoners en vangen een deel van de stedelijke recreatiedruk op. Deze gebieden kunnen ook ruimte bieden aan stadsuitbreiding in de vorm van nieuwe woonwijken, bedrijventerreinen, kantoorlocaties en winkelgebieden. Dergelijke uitbreidingen zijn pas aan de orde als onderbouwd kan worden dat herstructurering van het bestaande gebied, inbreiding of revitalisering geen oplossing kan bieden. Als er nieuwe rode ontwikkelingen in stedelijke ontwikkelingszones nodig zijn, dan dienen deze bij voorkeur aansluitend aan de bestaande stedelijke bebouwing gerealiseerd te worden. Ontwikkeling van nieuwe woongebieden, werklocaties of andere rode ontwikkelingen in de stedelijke ontwikkelingszones dient bij te dragen aan de revitalisering of herstructurering van bestaande stedelijk gebieden. Dat is van provinciaal belang.
In de POL-aanvulling verstedelijking, gebiedsontwikkeling en kwaliteitsverbetering van 2009 staat dat binnen de stadsregio’s nieuwe activiteiten zoveel mogelijk geconcentreerd dienen te worden in de bestaande stedelijke bebouwing. Als dat niet mogelijk of wenselijk is, is ontwikkeling in de stedelijke ontwikkelingszone (P8) en werklandschappen (P10) aan de orde, bij voorkeur geconcentreerd en aansluitend aan bestaand bebouwd gebied. Bij ontwikkeling van nieuwe functies of uitbreidingen buiten het bestaand stedelijk gebied, in de perspectieven P2, P3 en P8 is de regeling Limburgs Kwaliteitsmenu van toepassing.
In het Limburg Kwaliteitsmenu staat het volgende. Zoals reeds is vermeld is bij ontwikkeling van nieuwe functies of uitbreidingen buiten het bestaand stedelijk gebied, in de perspectieven P2, P3 en P8 de regeling Limburgs Kwaliteitsmenu van toepassing. De module uit het Limburgs Kwaliteitsmenu die op deze ontwikkeling van toepassing is, is de module ‘Niet gebiedseigen recreatie en toerisme’. Daarbij gaat het om grootschalige leisure ontwikkelingen, hotels, restaurants en wellnescentra, maar ook om grotere ontwikkelingen als overdekte skibanen, deels overdekte pretparken, overdekte speeltuinen, cartingbanen en dergelijke. Bij voorkeur vinden deze ontwikkelingen plaats in het stedelijk gebied. Bij de ontwikkeling van niet gebiedseigen recreatie in het buitengebied dient er niet alleen een goede ruimtelijke en landschappelijke inpassing plaats te vinden, maar dient in de meeste gevallen ook een kwaliteitsbijdrage te worden geleverd. Dit ter compensatie van de inbreuk die door de ontwikkelingen wordt gedaan in het buitengebied. Een uitzondering wordt hierbij gemaakt voor uitbreiding van toeristisch-recreatieve ontwikkelingen in perspectief P8 binnen de Grens Stedelijke Dynamiek.
4.7. Wat betreft het betoog over de strijdigheid met het provinciaal beleid neergelegd in het POL, overweegt de Afdeling dat de raad bij de vaststelling van een bestemmingsplan niet is gebonden aan provinciaal beleid. De raad dient wel met dit beleid rekening te houden, hetgeen betekent dat dit beleid in de belangenafweging dient te worden betrokken. In de plantoelichting is ingegaan op het POL, de POL-aanvulling verstedelijking, gebiedsontwikkeling en kwaliteitsverbetering van 2009 en het Limburgs kwaliteitsmenu. Geconcludeerd wordt dat het plangebied ligt binnen de Stadsregio Venlo, in perspectief 8 (stedelijke ontwikkelingszone). De ontwikkeling vindt plaats op een bestaand perceel met stedelijke bebouwing en nabij bestaand stedelijk gebied. Op basis van de voornoemde POL-aanvulling is de onderhavige ontwikkeling dan ook mogelijk, mits het Limburgs Kwaliteitsmenu wordt toegepast. Verder staat in de plantoelichting, gelijk aan het Limburgs Kwaliteitsmenu, dat voor de uitbreiding van het Leisure Center Belfeld op deze locatie gezien de ligging in perspectief 8 geen kwaliteitsbijdrage behoeft te worden gevraagd. Gelet op het voorgaande heeft de raad het beleid uit het POL in zijn afweging betrokken.
Het betoog faalt.
4.8. In de structuurvisie staat dat het buitengebied als een casco de kernen complementeert, maar meer is dan een contramal die de kernen begrenst en bepaalt. Het is een wezenlijk onderdeel van de ruimtelijke identiteit van Venlo en dient navenant ontwikkeld te worden. Nieuwe functies voor het casco zijn gebaseerd op een blijvende ligging in een landelijke en natuurlijke omgeving.
Verder staat in de structuurvisie dat de gemeente is voorzien van voldoende sport- en recreatieve voorzieningen voor de bewoners. De verandering van recreatief gedrag en met name het minder georganiseerd sporten zet voorzieningen op termijn wel onder druk. Samenvoeging van verenigingen is dan een mogelijk antwoord. Binnensportvoorzieningen (sporthallen, fitnesscentra e.d.) worden zoveel mogelijk ontwikkeld in combinatie met andere functies waardoor meervoudig gebruik kan plaatsvinden. De aanleg van de A73/A74 maakt het noodzakelijk een aantal sportvelden te verplaatsen. De nieuwe locatie moet bijdragen aan het uitgangspunt, namelijk krachtige kernen in een robuust casco.
4.9. In de plantoelichting staat over de structuurvisie het volgende. De ontwikkeling vindt plaats in het groene casco bij Belfeld. Doordat reeds stedelijke functies in de nabijheid van het plangebied aanwezig zijn worden de belevingswaarde en de toekomstwaarde niet verkleind. De belevingswaarde van het perceel zelf wordt vergroot als gevolg van een uitbreiding van de functies op het perceel. Doordat op hetzelfde perceel een groot aantal recreatieve functies zal gaan plaatsvinden, is er sprake van een intensief gebruik van het perceel voor meer functies. Het planvoornemen is dan ook mogelijk op basis van de structuurvisie.
4.10. De raad heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat in dit verband moet worden gekeken naar het casco als geheel en niet op perceelsniveau. Verder heeft de raad van belang mogen achten dat thans op het perceel ook sportvelden aanwezig zijn en dat de nieuwe bebouwing is voorzien langs de A73 en grenzend aan bestaande bebouwing. Hierdoor is het perceel al niet meer aan te merken als een natuurlijke omgeving. Ook heeft de raad gewezen op het inrichtingsplan waardoor de bebouwing deels door bestaande en deels door aan te leggen beplanting zal worden ingepast. Verder heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het bestemmingsplan past binnen de visie over sport- en recreatieve voorzieningen nu de binnensportvoorzieningen worden ontwikkeld met andere functies, zoals wellness en horeca. Gelet op het voorgaande heeft Taurus niet aannemelijk gemaakt dat het bestemmingsplan in strijd is met het beleid zoals neergelegd in de structuurvisie.
Het betoog faalt.
4.11. In de nota ‘Ontwikkelingsrichting Horecabeleid" uit 2007 staat dat een van de uitgangspunten voor het versterken van de horecastructuur is het inzetten op clustering van horeca. Dit betekent echter niet dat er buiten de concentratiegebieden geen mogelijkheden zijn voor marktgerichte horecaconcepten. In voornoemde nota is tevens benoemd dat behoefte bestaat aan verbetering van de relatie tussen horeca en andere functies als winkels, culturele voorzieningen en/of leisurevoorzieningen. Horeca die daarop goed aansluit kan de verblijfsduur van bezoekers verlengen.
In hetgeen Taurus heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de in het bestemmingsplan voorziene horeca in strijd is het beleid zoals dat is neergelegd in de nota ‘Ontwikkelingsrichting Horecabeleid’. In dit verband is niet van belang of de in het bestemmingsplan voorziene horeca een solitaire voorziening zal zijn of niet.
Het betoog faalt.
4.12. Nu de betogen over het beleid falen, wordt niet toegekomen aan de vraag of artikel 8:69a van de Awb wat deze beroepsgronden betreft aan de vernietiging van het bestreden besluit in de weg staat.
Solitaire horeca en wijzigingsbevoegdheid
5. Taurus betoogt dat het bestemmingsplan ten onrechte voorziet in de mogelijkheid van een solitaire horecavoorziening. Voorts betoogt zij dat ten onrechte geen rekening is gehouden met de extra horeca die mogelijk wordt gemaakt via de wijzigingsbevoegdheid.
5.1. Het bestemmingsplan voorziet bij recht in een horecafunctie met een oppervlakte van 1.400 m² en in een kantine. Na toepassing van de wijzigingsbevoegdheid van artikel 3, leden 3.6.1 en 3.6.2, van de planregels kan in ongeveer 6.750 m² extra oppervlakte voor de functies genoemd in artikel 3, lid 3.1, waaronder ook horecavoorzieningen, worden voorzien.
5.2. Ingevolge artikel 8:69a van de Awb vernietigt de bestuursrechter een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.
Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) heeft de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van de appellant.
5.3. Taurus heeft ter zitting gesteld dat zij zich tegen de mogelijkheid van een solitaire horecavoorziening richt, omdat zij zelf een dergelijke horecavoorziening exploiteert en een nieuwe solitaire horecavoorziening haar concurrentiepositie aantast. Taurus heeft niet gesteld dat zij andere, ruimtelijke, effecten ondervindt van de mogelijkheid van een solitaire horecavoorziening. Het belang van Taurus is derhalve gelegen in het gevrijwaard blijven van concurrentie door een solitaire horecavoorziening in hetzelfde verzorgingsgebied en marktsegment. De norm van artikel 3.1 van de Wet ruimtelijke ordening strekt kennelijk niet ter bescherming van dat belang. Een bestemmingsplan dient niet om concurrentieverhoudingen te regelen. Gelet hierop kan hetgeen Taurus over solitaire horeca heeft aangevoerd op grond van artikel 8:69a van de Awb niet leiden tot vernietiging van het bestreden besluit. De Afdeling laat derhalve een inhoudelijke bespreking van de beroepsgronden met betrekking tot de solitaire horeca achterwege.
5.4. Taurus betoogt verder dat ten onrechte onderzoeken naar de externe veiligheid, bodem- en luchtkwaliteit naar de vaststelling van het wijzigingsplan zijn doorgeschoven. Deze onderzoeken hadden in het kader van de vaststelling van het bestemmingsplan al moeten worden uitgevoerd, aldus Taurus.
5.5. De normen voor luchtkwaliteit in de Wet milieubeheer en de normen voor veiligheidsrisico’s in het Besluit externe veiligheid inrichtingen en het Activiteitenbesluit milieubeheer, waarop Taurus zich hier beroept, strekken kennelijk evenmin tot bescherming van het concurrentiebelang van Taurus. Taurus heeft niet gesteld dat zij andere, ruimtelijke, effecten ondervindt van de vergroting van de oppervlakte voor de functies genoemd in artikel 3, lid 3.1. Gelet hierop ziet de Afdeling aanleiding inhoudelijke bespreking van de beroepsgrond dat ten onrechte onderzoeken naar de externe veiligheid en de luchtkwaliteit bij de vaststelling van het bestemmingsplan niet zijn uitgevoerd maar zijn doorgeschoven naar de vaststelling van het wijzigingsplan, achterwege te laten.
Uit de uitspraak van de Afdeling van 15 januari 2014 in zaak nr. 201306580/1/R6 volgt dat de toepassing van het relativiteitsvereiste als vervat in artikel 8:69a van de Awb met zich brengt dat ten aanzien van beroepsgronden die zijn aangevoerd in het kader van de uitvoerbaarheid van het bestemmingsplan wordt bezien of de in zoverre ingeroepen norm strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept. In dit geval gaat het over de normen neergelegd in de Wet bodembescherming. De normen uit de Wet bodembescherming strekken tot bescherming van de kwaliteit van de bodem. Voor Taurus gaat het echter om het belang dat zij gevrijwaard blijft van nadelige gevolgen voor haar bedrijfsvoering. De bepalingen van de Wet bodembescherming strekken daarom kennelijk niet tot bescherming van de belangen van Taurus. Daargelaten of deze beroepsgrond zou slagen, laat de Afdeling deze dan ook buiten beschouwing, nu artikel 8:69a van de Awb er niet toe kan leiden dat het bestreden besluit om die reden kan worden vernietigd.
Ladder voor duurzame verstedelijking
6. Taurus betoogt voorts dat het bestemmingsplan in strijd is met de ladder voor duurzame verstedelijking zoals neergelegd in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro).
6.1. De raad stelt de in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro opgenomen norm niet strekt ter bescherming van de belangen van Taurus, zodat het in artikel 8:69a van de Awb opgenomen relativiteitsvereiste in zoverre aan de vernietiging van het plan in de weg staat.
6.2. Ingevolge artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro voldoet de toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, aan de volgende voorwaarden:
a. er wordt beschreven dat de voorgenomen stedelijke ontwikkeling voorziet in een actuele regionale behoefte;
b. indien uit de beschrijving, bedoeld in onderdeel a, blijkt dat sprake is van een actuele regionale behoefte, wordt beschreven in hoeverre in die behoefte binnen het bestaand stedelijk gebied van de betreffende regio kan worden voorzien door benutting van beschikbare gronden door herstructurering, transformatie of anderszins, en;
c. indien uit de beschrijving, bedoeld in onderdeel b, blijkt dat de stedelijke ontwikkeling niet binnen het bestaand stedelijk gebied van de betreffende regio kan plaatsvinden, wordt beschreven in hoeverre wordt voorzien in die behoefte op locaties die, gebruikmakend van verschillende middelen van vervoer, passend ontsloten zijn of als zodanig worden ontwikkeld.
Ingevolge artikel 1.1.1, eerste lid, onder h, wordt in dit besluit en de hierop berustende bepalingen verstaan onder ‘bestaand stedelijk gebied’: bestaand stedenbouwkundig samenstel van bebouwing ten behoeve van wonen, dienstverlening, bedrijvigheid, detailhandel of horeca, alsmede de daarbij behorende openbare of sociaal culturele voorzieningen, stedelijk groen en infrastructuur.
Ingevolge het eerste lid, onder i, wordt in dit besluit en de hierop berustende bepalingen verstaan onder ‘stedelijke ontwikkeling’: ruimtelijke ontwikkeling van een bedrijventerrein of zeehaventerrein, of van kantoren, detailhandel, woningbouwlocaties of andere stedelijke voorzieningen.
6.3. Bij de beantwoording van de vraag of de relativiteitseis in de weg staat aan vernietiging van het bestreden besluit wegens strijd met de rechtsregel neergelegd in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro moet onderscheid worden gemaakt tussen de belangen die genoemde bepaling beoogt te beschermen enerzijds en de belangen van de rechtzoekende die deze rechtsregel inroept anderzijds.
6.4. In de Nota van toelichting bij artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro (Stb. 2012, 388, blz. 34 en 49-50) is vermeld dat artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro is opgenomen teneinde zorgvuldig ruimtegebruik te stimuleren. Met betrekking tot onderdeel a van dit artikel vermeldt de Nota van toelichting dat het provinciale en gemeentelijke overheden verplicht nieuwe stedelijke ontwikkelingen af te stemmen op de geconstateerde actuele behoefte en de wijze waarop in deze behoefte wordt voorzien ook regionaal af te stemmen. Op deze wijze moet over- en ondercapaciteit in stedelijke ontwikkeling zoveel mogelijk worden voorkomen. Inzichtelijk moet zijn gemaakt dat het plan niet tot onnodig nieuw ruimtebeslag leidt en geen zodanige leegstand tot gevolg zal hebben dat dit tot een uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening onaanvaardbare situatie in de betrokken regio zal leiden. Voorts is in de Nota van toelichting opgenomen dat bij de beoordeling of sprake is van een actuele regionale behoefte, de behoefte dient te worden afgewogen tegen het bestaande aanbod en in dat aanbod ook de leegstaande woningen, kantoren, winkelpanden en bedrijventerreinen zitten. Hierbij is van belang dat een bestemmingsplan niet dient om concurrentieverhoudingen te regelen, zoals tevens volgt uit artikel 3.1.6, vierde lid, van het Bro waarin is bepaald dat een onderzoek naar de actuele regionale behoefte, in het geval een bestemmingsplan ziet op de vestiging van een dienst als bedoeld in artikel 1 van Pro de Dienstenwet, slechts tot doel heeft na te gaan of de vestiging van een dienst in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De stappen schrijven geen vooraf bepaald resultaat voor. Het optimale resultaat moet worden beoordeeld door het bevoegd gezag dat de regionale en lokale omstandigheden kent en de verantwoordelijkheid draagt voor de ruimtelijke afweging met betrekking tot die ontwikkeling. Samengevat strekt artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro derhalve tot bevordering van zorgvuldig ruimtegebruik, waaronder het voorkomen van onnodig ruimtebeslag, en het voorkomen van onaanvaardbare leegstand.
6.5. In de uitspraak van 25 juni 2014, in zaak nr. 201310004/1/A1 heeft de Afdeling eerder geoordeeld over de vraag of artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro kan strekken tot bescherming van de belangen van een concurrent. In haar uitspraak van 20 mei 2015, in zaak nr. 201403699/1/R2 heeft de Afdeling een precisering aangebracht op hetgeen zij in die uitspraak heeft overwogen over het relativiteitsvereiste.
6.6. Voor zover de rechtsregel van artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro in rechte wordt ingeroepen door een concurrent die kwalificeert als belanghebbende bij het besluit in de zin van artikel 1:2 van Pro de Awb omdat zijn onderneming werkzaam is in hetzelfde marktsegment en verzorgingsgebied geldt het volgende.
6.7. Als de concurrent stelt dat het besluit strijdt met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro dienen daarbij feiten en omstandigheden naar voren te komen die het oordeel rechtvaardigen dat de voorziene ontwikkeling tot een uit oogpunt van een goede ruimtelijke ordening relevante leegstand zal kunnen leiden. In dat geval staat de in artikel 8:69a van de Awb neergelegde relativiteitseis niet aan inhoudelijke beoordeling van de gestelde strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro in de weg. In het kader van die beoordeling kan aan de orde komen of het bestreden besluit zodanige leegstandseffecten tot gevolg heeft dat dit tot een uit oogpunt van een goede ruimtelijke ordening onaanvaardbare situatie zal kunnen leiden. Daarbij betrekt de bestuursrechter het oordeel van het betrokken bestuursorgaan over de onaanvaardbaarheid van die leegstandseffecten.
6.8. Voor relevante leegstand als hiervoor bedoeld is onvoldoende dat de voorziene ontwikkeling, die mogelijk wordt gemaakt door een bestemmingsplan of een omgevingsvergunning, leidt of kan leiden tot een verminderde vraag naar producten of diensten en daardoor tot daling van omzet en inkomsten van de eigen onderneming of de betreffende vestiging. Het enkele feit dat de voorziene ontwikkeling kan leiden tot beëindiging van de eigen bedrijfsactiviteiten ter plaatse en daardoor tot leegstand van het in gebruik zijnde bedrijfsgebouw is op zichzelf eveneens onvoldoende om te concluderen dat zich relevante leegstand zal voordoen. Dit kan echter onder omstandigheden anders zijn, bijvoorbeeld indien het bedrijfsgebouw dermate bijzondere bouwkundige dan wel locatie-specifieke eigenschappen heeft, dat andersoortig gebruik - al dan niet door transformatie - niet of onder zeer bezwarende omstandigheden tot de mogelijkheden behoort, hetgeen niet licht zal kunnen worden aangenomen. Voorts zou relevante leegstand zich voor kunnen doen bij leegstand als gevolg van de voorziene ontwikkeling in de omgeving van het bij de concurrent in gebruik zijnde bedrijfspand.
6.9. Taurus stelt dat het belang waarvoor zij in deze procedure bescherming zoekt door het inroepen van de rechtsregel van artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro ziet op het voorkomen van aantasting van de voorzieningenstructuur of het ondernemersklimaat. Zij vreest dat de komst van een nieuw leisurecenter met - al dan niet solitaire - horeca in de regio zal leiden tot een verdere vergroting van het overaanbod in een naar haar mening reeds bestaande verdringingsmarkt, waardoor de komst van het met het plan mogelijk gemaakte leisurecenter zou kunnen leiden tot nadelige effecten voor vergelijkbare bestaande concepten in de regio en eventueel leegstand.
6.10. De Afdeling is van oordeel dat weliswaar niet op voorhand is uitgesloten dat de met het plan mogelijk gemaakte ontwikkeling kan leiden tot een verminderde vraag en daardoor tot daling van omzet en inkomsten van Taurus, maar, zoals hiervoor is overwogen, is dat op zichzelf onvoldoende voor het oordeel dat het plan tot een uit oogpunt van een goede ruimtelijke ordening relevante leegstand zal kunnen leiden. Dat is niet anders in het geval de omzetdaling leidt tot beëindiging van haar bedrijfsactiviteiten ter plaatse en daardoor tot leegstand van de bij haar in gebruik zijnde bedrijfsgebouwen. Bijzondere omstandigheden die tot een ander oordeel aanleiding geven zijn niet gebleken. Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat niet is gebleken van feiten of omstandigheden die het oordeel rechtvaardigen dat de voorziene ontwikkeling tot een uit oogpunt van een goede ruimtelijke ordening relevante leegstand zal kunnen leiden. De in artikel 8:69a van de Awb neergelegde relativiteitseis staat daarom aan inhoudelijke beoordeling van de beroepsgronden van Taurus over de gestelde strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro in de weg.
Conclusie en proceskosten
7. Gelet op het voorgaande is het beroep ongegrond.
8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, voorzitter, en mr. D.J.C. van den Broek en mr. E.A. Minderhoud, leden, in tegenwoordigheid van mr. B.C. Bošnjaković, griffier.
w.g. Hagen w.g. Bošnjaković
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 3 juni 2015
410.