Uitspraak
201402270/1/R6.
Datum uitspraak: 24 juni 2015
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellant sub 1] en anderen, allen wonend te Hattem,
2. de vereniging Vereniging Landschap en Milieu Hattem (hierna: de Vereniging), gevestigd te Hattem,
appellanten,
en
de raad van de gemeente Hattem,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 20 januari 2014 heeft de raad het bestemmingsplan "Hattemse Loo" vastgesteld.
Bij besluit van 20 november 2013 heeft het college van gedeputeerde staten van Gelderland (hierna: gedeputeerde staten) ten behoeve van het plan ontheffing verleend van het bepaalde in artikel 2.3, onder b, van de Ruimtelijke Verordening Gelderland.
Tegen deze besluiten hebben [appellant] en anderen en de Vereniging beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
[appellant] en anderen, de Vereniging, gedeputeerde staten, Van Wijnen Projectontwikkeling Noord B.V., belanghebbende, en de raad hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 september 2014, waar [appellant] en anderen, bij monde van [appellant] en [andere appellant], de Vereniging, vertegenwoordigd door mr. E.T. de Jong, advocaat te Arnhem, vergezeld door [gemachtigden], gedeputeerde staten, vertegenwoordigd door P.G.A.L. Evers, werkzaam bij de provincie, en de raad, vertegenwoordigd door M.V. ter Braak, werkzaam bij de gemeente, vergezeld door J.C. Been, J. Vos en drs. I. Veeman, zijn verschenen. Voorts is ter zitting als partij gehoord [partij], vertegenwoordigd door mr. C.M.A. Delissen-Buijnsters, advocaat te Utrecht, vergezeld door ir. J. Klinkert.
De Afdeling heeft met toepassing van artikel 8:68 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) het onderzoek heropend, waarna partijen nadere stukken hebben ingediend.
De Afdeling heeft de zaak verder ter zitting behandeld op 19 maart 2015, waar [appellant] en anderen, bij monde van [appellant], de Vereniging, vertegenwoordigd door mr. E.T. de Jong, voornoemd, vergezeld door [gemachtigde], gedeputeerde staten, vertegenwoordigd door P.G.A.L. Evers, voornoemd, en de raad, vertegenwoordigd door M.V. ter Braak, voornoemd, zijn verschenen. Voorts zijn ter zitting als partij gehoord [partij], vertegenwoordigd door mr. J. van Vulpen, advocaat te Utrecht, vergezeld door [personen], bijgestaan door mr. R.J. Haakmeester, advocaat te Oss.
Overwegingen
De voorziene ontwikkeling
1. Het plan maakt de bouw van maximaal vijftien woningen mogelijk op een voormalig bedrijfsperceel dat grenst aan de Konijnenbergerweg en Hezenbergerweg te Hattem.
Geconcentreerde rechtsbescherming plan en ontheffing
2. In artikel 8.3, vierde lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro), is het systeem van geconcentreerde rechtsbescherming opgenomen, hetgeen betekent dat het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan en het besluit tot verlening van de ontheffing voor de mogelijkheid van beroep als één besluit moeten worden aangemerkt. Voor zover het beroep betrekking heeft op het besluit van 20 november 2013 tot verlening van de ontheffing, maakt het derhalve deel uit van dit geding.
In dat kader kunnen de bezwaren tegen de verleende ontheffing ten volle aan de orde worden gesteld en zal worden beoordeeld of het college van gedeputeerde staten de ontheffing heeft kunnen verlenen en of de raad bij de vaststelling van het bestemmingsplan gebruik heeft mogen maken van de verleende ontheffing.
Processueel bezwaar
3. [appellant] en anderen betogen dat, doordat de Afdeling het onderzoek met toepassing van artikel 8:68 van Pro de Awb heeft heropend, strijd is ontstaan met de uit artikel 1.6, vierde lid, van de Crisis- en herstelwet (hierna: Chw) voortvloeiende plicht om binnen zes maanden na afloop van de beroepstermijn uitspraak te doen.
3.1. Het plan maakt de bouw van meer dan elf woningen in een aaneengesloten gebied mogelijk, zodat ingevolge artikel 1.1, aanhef en onder a van de Chw, afdeling 2 van hoofdstuk 1, waarvan artikel 1.6 onderdeel uitmaakt, op het bestreden besluit van toepassing is. Het verstrijken van de bedoelde termijn brengt niet met zich dat de Afdeling niet langer bevoegd is om uitspraak te doen op de beroepen.
De ontheffing
4. [appellant] en anderen en de Vereniging betogen dat de voor de ontheffing noodzakelijke bijzondere omstandigheden als bedoeld in de Ruimtelijke Verordening Gelderland zich niet voordoen, zodat geen ontheffing kon worden verleend en de vaststelling van het plan met gebruikmaking van deze ontheffing onrechtmatig is. Zij betwisten dat het plan leidt tot een verbetering van de ruimtelijke kwaliteit.
4.1. Ingevolge artikel 2, lid 2.3, aanhef en onder b, van de Ruimtelijke Verordening Gelderland (oud) kan in afwijking van het bepaalde in lid 2.2 in een bestemmingsplan nieuwe bebouwing ten behoeve van wonen en werken tevens mogelijk worden gemaakt in geval van functieverandering naar een niet-agrarische functie, mits
1) de functieverandering in overeenstemming is met een door Gedeputeerde Staten geaccordeerd regionaal beleidskader;
2) sprake is van de vervanging van bestaande bebouwing, met inbegrip van bouwwerken ten behoeve van glastuinbouw, door nieuwe bebouwing, welke leidt tot een substantiële vermindering van het bebouwde oppervlak;
3) buiten de concentratiegebieden glastuinbouw en de regionale clusters glastuinbouw gelegen; en
4) in de toelichting bij een bestemmingsplan wordt aangegeven op welke manier nieuwe bebouwing landschappelijk wordt ingepast.
De "streekplanuitwerking Functieverandering Regio Noord-Veluwe" (hierna: de streekplanuitwerking), is een geaccordeerd regionaal beleidskader als bedoeld in artikel 2, lid 2.3, onder b, sub 1, van de verordening. Daarin is onder meer opgenomen dat voor functieverandering naar wonen binnen de Ecologische Hoofdstructuur geldt dat maximaal 50% van de bebouwing mag worden gebruikt voor wonen in één woongebouw, waarbinnen meerdere wooneenheden gerealiseerd kunnen worden.
4.2. Het college heeft in zijn besluit tot verlening van de ontheffing gewezen op de uitspraak van de Afdeling van 1 september 2010 in zaak nr. 200904632/1/R2 (www.raadvanstate.nl) ten aanzien van het eerder voor deze locatie vastgestelde bestemmingsplan "Hezenberg Park" voor de realisering van zes kleinere woongebouwen met elk vijf appartementen in plaats van één groot woongebouw. In die uitspraak heeft de Afdeling onder andere overwogen dat de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat afwijking van het beleid in de streekplanuitwerking dat is gericht op de concentratie van woningen in één woongebouw gerechtvaardigd is, omdat met de bouw van meerdere woongebouwen een betere landschappelijke inpassing kan worden bereikt, aldus het college.
Volgens het bestreden besluit blijkt uit het verzoek om ontheffing en de daarop betrekking hebbende stukken dat ook de in het plan opgenomen bouwmogelijkheid voor vijftien vrijstaande woningen leidt tot een ruimtelijke kwaliteitsverbetering ten opzichte van het realiseren van één hoofdgebouw met daarin meerdere appartementen omdat de vrijstaande woningen beter kunnen worden ingepast, mede gelet op de reeds aanwezige karakteristieke vrijstaande woningen in het plangebied.
4.3. Uit artikel 25 van Pro de Ruimtelijke Verordening Gelderland (oud) - welke bepaling haar grondslag vindt in artikel 4.1a van de Wro - volgt dat alleen ontheffing van die verordening kan worden verleend voor zover de verwezenlijking van het gemeentelijk ruimtelijk beleid wegens bijzondere omstandigheden onevenredig wordt belemmerd in verhouding tot de met die regels te dienen provinciale belangen.
Gelet op de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 4.1a van de Wro (Kamerstukken II, 2011/12, 32 821, nr. 9, blz. 2-3, nr. 13, blz. 20 en 22) moeten de bijzondere omstandigheden als bedoeld in het eerste lid van artikel 4.1a zijn gelegen in de ruimtelijke kwaliteit van de ontwikkeling waarvoor de ontheffing is aangevraagd.
De Afdeling overweegt dat uit de enkele omstandigheid dat zij in haar eerdergenoemde uitspraak van 1 september 2010 heeft overwogen dat de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat met de bouw van meerdere woongebouwen een betere landschappelijke inpassing kan worden bereikt, niet zonder meer volgt dat dit ook geldt voor de thans in het plan voorziene vijftien vrijstaande woningen. In die eerdere procedure was immers een ander bestemmingsplan aan de orde, met een bouwmogelijkheid voor maximaal zes woongebouwen. Voor zover in het bestreden besluit staat dat in het plangebied reeds karakteristieke vrijstaande woningen aanwezig zijn, is dit feitelijk onjuist. Voor zover is bedoeld dat in de omgeving van het plangebied reeds vrijstaande woningen aanwezig zijn, maakt die enkele omstandigheid niet dat de toegestane vijftien woningen resulteren in een betere inpassing dan de invulling in de vorm van één woongebouw. In het bestreden besluit is voor het overige niet geconcretiseerd op grond van welke elementen uit het ontheffingsverzoek en de daarop betrekking hebbende stukken gedeputeerde staten tot de conclusie zijn gekomen dat dit het geval is.
Gelet op het voorgaande hebben gedeputeerde staten niet deugdelijk gemotiveerd waarom de ruimtelijke kwaliteit met de beoogde ontwikkeling van vrijstaande woningen in dit geval dusdanig verbetert dat zich in dit geval bijzondere omstandigheden voordoen die verlening van de ontheffing rechtvaardigen.
5. Gelet op hetgeen in 4.3 is overwogen, is het besluit tot verlening van de ten behoeve van het plan vereiste ontheffing genomen in strijd met artikel 3:46 van Pro de Awb. Dit besluit dient daarom te worden vernietigd. Hetgeen [appellant] en anderen en de Vereniging voor het overige tegen dit besluit hebben aangevoerd, behoeft geen bespreking meer.
Het bestemmingsplan
6. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
7. Nu het besluit tot verlening van de ten behoeve van het plan vereiste ontheffing blijkens hetgeen onder 4.3 is overwogen, is genomen in strijd met artikel 3:46 van Pro de Awb, had de raad bij de vaststelling van het plan geen gebruik mogen maken van deze ontheffing, zodat het plan is vastgesteld in strijd met artikel 2, lid 2.2, van de Ruimtelijke Verordening Gelderland (oud). Het besluit tot vaststelling van het plan dient daarom te worden vernietigd.
7.1. Gedeputeerde staten hebben de Afdeling er bij brief op gewezen dat na de zitting van 4 september 2014 de Omgevingsverordening Gelderland (hierna: de Omgevingsverordening) is vastgesteld. Met de inwerkingtreding van de Omgevingsverordening is de Ruimtelijke Verordening Gelderland ingetrokken. Volgens gedeputeerde staten is daarmee inmiddels geen ontheffing meer vereist voor het plan.
Deze ontwikkeling heeft de Afdeling aanleiding gegeven het onderzoek te heropenen en [appellant] en anderen en de Vereniging in staat te stellen naar aanleiding van deze ontwikkeling desgewenst beroepsgronden daarover naar voren te brengen.
De Afdeling ziet in de inwerkingtreding van de Omgevingsverordening aanleiding om te onderzoeken of, gelet op het thans geldende recht en het toepasselijke beleid en in het licht van hetgeen in deze procedure is aangevoerd, de rechtsgevolgen van het besluit van de raad van 20 januari 2014 met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb in stand kunnen blijven.
8. Ingevolge artikel 1.6a van de Chw, dat deel uitmaakt van afdeling 2 van hoofdstuk 1 van die wet, kunnen na afloop van de termijn voor het instellen van beroep geen beroepsgronden meer worden aangevoerd.
8.1. [appellant] en anderen en de Vereniging hebben na afloop van de beroepstermijn betoogd dat het plan is vastgesteld in strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro). Ter zitting hebben [appellant] en anderen gesteld dat dit geen nieuwe beroepsgrond is omdat dat zij dit aspect reeds in hun beroepschrift hebben genoemd.
8.2. De Afdeling stelt vast dat [appellant] en anderen in hun beroepschrift, dat de Vereniging heeft herhaald en ingelast, wel de zogenoemde ladder voor duurzame verstedelijking hebben genoemd, die is neergelegd in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro, maar dat zij in dat kader slechts hebben betoogd dat de ladder voor duurzame verstedelijking in dit geval niet van toepassing is zodat de plantoelichting op dit punt volgens hen ten onrechte was aangevuld. Dit betoog komt er dan ook op neer dat volgens hen niet hoefde te worden voldaan aan de eisen die voortvloeien uit artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro.
Het na afloop van de beroepstermijn aangevoerde betoog dat het plan in strijd is met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro gaat ervan uit dat die bepaling juist wel van toepassing is en kan daarom niet worden aangemerkt als een nadere onderbouwing van een in het beroepschrift naar voren gebrachte beroepsgrond. Het betoog is een nieuwe beroepsgrond die na afloop van de beroepstermijn is aangevoerd en daarom op grond van artikel 1.6a van de Chw buiten bespreking moet blijven.
9. [appellant] en anderen en de Vereniging betogen dat het plan in strijd met provinciale regelgeving de kernkwaliteiten en omgevingscondities van het gebied significant aantast.
Voorts betogen [appellant] en anderen dat toetsing aan de Omgevingsverordening voorbarig is omdat daarmee wordt vooruitgelopen op onder meer de nog tot stand te brengen Gebiedenatlas en Kwaliteitsateliers, Regionale Woonagenda’s en de provinciale ladder voor duurzaam ruimtegebruik.
9.1. De raad stelt zich op het standpunt dat van de Omgevingsverordening alleen de bepalingen over de zogenoemde Groene Ontwikkelingszone relevant zijn voor het plan. Uit die regels volgt dat binnen het plangebied geen nieuwe ontwikkelingen zijn toegestaan die leiden tot een significante aantasting van de kernkwaliteiten van het gebied. De effecten van het plan op die kernkwaliteiten zijn ten behoeve van het bestreden besluit reeds onderzocht en beschreven, aldus de raad. Uit dat onderzoek blijkt volgens de raad dat het plan een verbetering vormt ten opzichte van de vorige planologische mogelijkheden, op grond waarvan in het plangebied een bouwmarkt was toegestaan. Omdat deze kernkwaliteiten met de inwerkingtreding van de Omgevingsverordening onveranderd zijn gebleven, is dit onderzoek nog steeds actueel, zo stelt de raad.
9.2. Ingevolge artikel 2.7.2.1, eerste lid, van de Omgevingsverordening worden in een bestemmingsplan dat betrekking heeft op gronden gelegen binnen de Groene Ontwikkelingszone (GO) geen nieuwe grootschalige ontwikkelingen mogelijk gemaakt die leiden tot een significante aantasting van de kernkwaliteiten van het betreffende gebied, tenzij:
a. geen reële alternatieven aanwezig zijn;
b. sprake is van redenen van groot openbaar belang;
c. de negatieve effecten op de kernkwaliteiten, de oppervlakte en de samenhang zoveel mogelijk worden beperkt; en
d. de overblijvende negatieve effecten op de kernkwaliteiten, de oppervlakte en de samenhang gelijkwaardig worden gecompenseerd overeenkomstig het bepaalde in de artikelen 2.7.1.1, derde tot en met zesde lid, en 2.7.1.3.
Ingevolge het tweede lid kunnen in een bestemmingsplan dat betrekking heeft op gronden gelegen binnen de GO nieuwe kleinschalige ontwikkelingen mogelijk worden gemaakt, mits:
a. in de toelichting bij het bestemmingsplan wordt aangetoond dat de kernkwaliteiten van het betreffende gebied, in hun onderlinge samenhang bezien, per saldo substantieel worden versterkt; en
b. deze versterking planologisch is verankerd in hetzelfde dan wel een ander, gelijktijdig vast te stellen bestemmingsplan.
9.3. Bij de beantwoording van de vraag of het plan leidt tot een significante aantasting van de kernkwaliteiten van het gebied heeft de raad als uitgangspunt genomen dat de effecten van het plan moeten worden afgezet tegen de effecten van hetgeen op grond van het vorige bestemmingsplan ter plaatse was toegestaan. Hiermee heeft de raad naar het oordeel van de Afdeling geen onjuiste toepassing gegeven aan artikel 2.7.2.1, eerste lid, van de Omgevingsverordening.
De specifieke kernkwaliteiten van dit gebied zijn opgenomen in de bijlage bij de Omgevingsverordening "169 Wezep-Hattem-Wapenveld". Volgens de raad zijn de kernkwaliteiten van het gebied ook terug te vinden in de reeds bij de vaststelling van het plan betrokken "Streekplanuitwerking Kernkwaliteiten en omgevingscondities van de Gelderse ecologische hoofdstructuur" en de "Streekplanuitwerking Kernkwaliteiten waardevolle landschappen".
In paragraaf 2.2.3 van de plantoelichting, waarin wordt ingegaan op de Ecologische Hoofdstructuur (EHS), is aan de hand van veertien effecten die volgens de "Streekplanuitwerking Kernkwaliteiten en omgevingscondities van de Gelderse ecologische hoofdstructuur" kunnen leiden tot een significante aantasting bezien of het plan kan leiden tot zodanige effecten. De conclusie is volgens de plantoelichting dat geen van de genoemde effecten aan de orde is, met als belangrijkste reden dat de planlocatie in de huidige situatie geen functioneel onderdeel vormt van de EHS en dat de geplande ontwikkeling het functioneren van de EHS in de omgeving niet aantast.
In paragraaf 2.2.2 van de plantoelichting staan onder meer de effecten van het plan op de kernkwaliteiten van het gebied, zoals vastgelegd in de "Streekplanuitwerking Kernkwaliteiten waardevolle landschappen" beschreven. In de plantoelichting staat hierover dat de voorgenomen ontwikkeling een verbetering is voor het huidige landschap en de kernkwaliteiten van het gebied zullen worden versterkt. Omdat geen aantasting van de kernkwaliteiten plaatsvindt, is de vraag of groot maatschappelijk belang aan de orde is en of er alternatieven zijn, niet van toepassing. Immers de aanwezige bebouwing zal worden gehalveerd waarbij de totale verharding van de locatie zal worden verwijderd en worden vervangen door maximaal 15 villa's binnen een groen omrande boskamer. Daarbij wordt de mogelijkheid van bebouwing van 70% van het plangebied conform het vigerende bestemmingsplan teruggebracht naar 11,7% in het voorliggende bestemmingsplan.
[appellant] en anderen en de Vereniging hebben niet aannemelijk gemaakt dat, uitgaande van de door de raad gemaakte vergelijking tussen de effecten van het thans voorliggende plan met hetgeen voorheen planologisch was toegestaan, het ten behoeve van het plan op dit punt verrichte onderzoek zodanig gebrekkig of onvolledig is dat op basis daarvan ten onrechte is geconcludeerd dat geen sprake is van een significante aantasting van de kernkwaliteiten van het gebied als benoemd in de bijlage "169 Wezep-Hattem-Wapenveld".
Voor zover de Vereniging heeft aangevoerd dat niet alleen de gebiedsspecifieke kernkwaliteiten van belang zijn, maar ook de algemene kernkwaliteiten van de Groene Ontwikkelingszone die zijn genoemd in bijlage 6 en 7 bij de Omgevingsverordening, overweegt de Afdeling als volgt. In bijlage 6 en 7 staat dat tot de algemene kernkwaliteiten ook de milieucondities behoren, die de voorwaarde vormen voor het voortbestaan van de natuur, de ecologische samenhang, de stilte, donkerte, de openheid en de rust. Anders dan de Vereniging betoogt, geldt naar het oordeel van de Afdeling ook voor deze algemene kernkwaliteiten dat voor de beantwoording van de vraag of het plan de kernkwaliteiten significant aantast het niet onjuist is om de effecten van de voorziene ontwikkeling te vergelijken met de effecten van hetgeen ter plaatse op grond van het voorheen geldende plan is toegestaan. De Vereniging heeft niet aannemelijk gemaakt dat, uitgaande van dat uitgangspunt, het plan leidt tot een significante aantasting van de algemene kernkwaliteiten, nog daargelaten de vraag of deze moeten worden begrepen onder de kernkwaliteiten van het betreffende gebied als bedoeld in artikel 2.7.2.1, eerste lid, van de Omgevingsverordening.
De Afdeling volgt [appellant] en anderen niet in hun betoog dat bij toepassing van deze bepaling niet moet worden beoordeeld of sprake is van een significante aantasting, maar of sprake is van een aantasting, omdat het eerste lid anders een lagere drempel zou opwerpen voor grootschalige ontwikkelingen dan het tweede lid voor kleinschalige ontwikkelingen. Uit de tekst van het eerste lid volgt immers duidelijk dat het ziet op grootschalige ontwikkelingen die leiden tot een significante aantasting van de kernkwaliteiten van het betreffende gebied.
9.4. Wat betreft het betoog dat toetsing aan de Omgevingsverordening vooruitloopt op nog tot stand te brengen stukken overweegt de Afdeling dat de vraag of aanleiding bestaat de rechtsgevolgen van het besluit tot vaststelling van het plan in stand te laten, moet worden beantwoord aan de hand van de Omgevingsverordening zoals deze thans luidt. Dat de Omgevingsverordening in de toekomst wellicht gewijzigd zal worden, al dan niet naar aanleiding van de genoemde stukken, is in deze procedure dan ook niet van belang.
10. [appellant] en anderen betogen dat het plan in strijd is met het provinciale beleid zoals opgenomen in de tegelijkertijd met de Omgevingsverordening vastgestelde Omgevingsvisie Gelderland. Zij wijzen er op dat het plangebied volgens de Omgevingsvisie niet alleen valt onder het regime voor de Groene Ontwikkelingszone, maar ook onder de regimes voor Nationaal Landschap, Ecologische Verbindingszone en gedeeltelijk voor Grondwaterfluctuatiegebied. Daarnaast grenst het aan gebieden die in de Omgevingsvisie zijn aangeduid als Vrije-tijdseconomie, GNN-gebied en Beschermingsgebied natte natuur, aldus [appellant] en anderen.
10.1. De raad stelt dat het provinciale beleid met de vaststelling van de Omgevingsvisie Gelderland niet is gewijzigd en dat de door [appellant] en anderen genoemde aspecten reeds aan de orde zijn geweest bij de vaststelling van het bestemmingsplan.
10.2. De raad is bij de vaststelling van een bestemmingsplan niet gebonden aan provinciaal beleid. De raad dient met dit beleid wel rekening te houden, hetgeen betekent dat hij dit beleid in de belangenafweging dient te betrekken.
De Afdeling stelt vast dat in paragraaf 2.2 van de plantoelichting is beschreven hoe het plan zich verhoudt tot het provinciale beleid. Onder meer is daarbij aandacht besteed aan de ecologische hoofdstructuur en Nationale landschappen. Voor zover [appellant] en anderen betogen dat het plan een negatieve invloed heeft op de realisering van een ecologische verbindingszone heeft de raad toegelicht dat de ecologische verbindingszone is voorzien in het zuidelijke deel van de Hattemerpoort, terwijl het plangebied in het noordelijke deel daarvan ligt. Wat betreft het betoog dat een deel van het plangebied is aangeduid als "Grondwaterfluctuatiegebied" is van belang dat in paragraaf 3.3 van de plantoelichting is beschreven dat de wijze waarop wordt omgegaan met riolering en waterhuishouding is voorgelegd aan het Waterschap en dat het Waterschap daarmee heeft ingestemd. Met het water- en bodemsysteem, zoals beschreven in de Omgevingsvisie, is dan ook rekening gehouden.
Voor zover [appellant] en anderen wijzen op beleid dat van toepassing is op gronden buiten het plangebied geeft het aangevoerde geen aanleiding voor het oordeel dat dit beleid zich verzet tegen de in het plan voorziene ontwikkeling.
Gelet op het vorenstaande geeft het aangevoerde geen aanleiding voor het oordeel dat de raad met het plan geen rekening houdt met het provinciale beleid.
11. [appellant] en anderen en de vereniging betogen dat het plan niet in overeenstemming is met het gemeentelijke landschapsontwikkelingsplan. Het landschapsontwikkelingsplan benadrukt het belang van de natuur in het plangebied en voorziet niet in een plan als hier aan de orde, aldus [appellant] en anderen en de Vereniging.
11.1. De raad stelt dat het plan een weergave is van het gemeentelijke ruimtelijke beleid, zoals dit sinds 2007 voor de planlocatie is gevoerd. Daartoe brengt de raad naar voren dat het plangebied als "herstructurering of herontwikkeling van ’t Veen" expliciet wordt genoemd als een van de vrijkomende en te ontwikkelen woonlocaties in het Ruimtelijk Ontwikkelingsplan van 8 december 2008. Verder wijst de raad er in dit kader op dat het plangebied als "inpassen Hezenbergpark" is aangeduid in het Landschapsontwikkelingsplan van 24 oktober 2011.
11.2. Op pagina 33 van het Landschapsontwikkelingsplan staat als opgave voor het gebied ten zuiden van de kern Hattem vermeld "Inpassen Hezenbergpark en initiatieven rond de golfbaan". Hezenbergpark was een in het verleden in het plangebied voorzien woningbouwproject waarvoor het bestemmingsplan "Hezenberg Park" is vastgesteld, welk bestemmingsplan zes appartementengebouwen met in totaal maximaal 30 appartementen mogelijk maakte. In het Landschapsontwikkelingsplan is dus reeds rekening gehouden met de komst van woningbouw in meerdere gebouwen in het plangebied. Gelet hierop heeft de raad zich terecht op het standpunt gesteld dat het gemeentelijke beleid zoals vervat in het Landschapsontwikkelingsplan niet in de weg staat aan vaststelling van het plan.
12. [appellant] en anderen en de Vereniging betwijfelen of het geactualiseerde natuurrapport van december 2013 bij de vaststelling van het plan is betrokken. Volgens hen is de verleende Nbw-vergunning niet meer geldig nu het plan drastisch is gewijzigd ten opzichte van het plan waarvoor vergunning is aangevraagd.
12.1. De raad stelt dat voor het aanvankelijk in het plangebied voorziene woningbouwproject Hezenberg Park een vergunning ingevolge artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 is verleend en dat de Afdeling de beroepen daartegen bij uitspraak van 2 maart 2011, nr. 201000750/1/R2 (www.raadvanstate.nl) ongegrond heeft verklaard. De gewijzigde opzet van het thans voorziene woningbouwproject heeft geen andere gevolgen, zo stelt de raad.
12.2. Ingevolge artikel 19j, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet 1998, houdt een bestuursorgaan bij het nemen van een besluit tot het vaststellen van een plan dat, gelet op de instandhoudingsdoelstelling, met uitzondering van de doelstellingen, bedoeld in artikel 10a, derde lid, voor een Natura 2000-gebied, de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in dat gebied kan verslechteren of een significant verstorend effect kan hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen, ongeacht de beperkingen die terzake in het wettelijk voorschrift waarop het berust, zijn gesteld, rekening
a. met de gevolgen die het plan kan hebben voor het gebied, en
b. met het op grond van artikel 19a of artikel 19b voor dat gebied vastgestelde beheerplan voor zover dat betrekking heeft op de instandhoudingsdoelstelling, met uitzondering van de doelstellingen, bedoeld in artikel 10a, derde lid.
Ingevolge het tweede lid maakt het bestuursorgaan voor plannen als bedoeld in het eerste lid, die niet direct verband houden met of nodig zijn voor het beheer van een Natura 2000-gebied maar die afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kunnen hebben voor het desbetreffende gebied, alvorens het plan vast te stellen een passende beoordeling van de gevolgen voor het gebied waarbij rekening wordt gehouden met de instandhoudingsdoelstelling, met uitzondering van de doelstellingen, bedoeld in artikel 10a, derde lid, van dat gebied.
12.3. Het rapport "Natuurtoets Hattems Loo Hezenbergweg" (EcoGroen Advies B.V., 10 december 2013) is bijlage 11 bij de plantoelichting.
Blijkens de plantoelichting zijn op basis van dit rapport de effecten van het plan op de Natura 2000-gebieden Uiterwaarden IJssel, dat op het meest nabijgelegen punt ongeveer 100 m van het plangebied ligt, en Veluwe, op ongeveer 900 m tot 1.200 m tot het plangebied, beoordeeld. In het rapport is geconcludeerd dat de voorgenomen ontwikkelingen met zekerheid geen significant negatieve en eveneens geen negatieve effecten hebben op de instandhoudingsdoelen van de nabijgelegen Natura 2000-gebieden. In reactie op het betoog van [appellant] en anderen en de Vereniging dat de effecten van het plan op deze gebieden voor het aspect stikstofdepositie niet inzichtelijk zijn gemaakt, is het memo "Bepaling effecten stikstofdepositie Hattemse Loo" (Ecogroen advies, 16 juni 2014) ingediend. In dit memo is toegelicht op basis van welke uitgangspunten de stikstofdepositie die het plan tot gevolg heeft, is berekend. Op pagina 3 van dit memo staat onder het kopje "Resultaat" dat er geen effecten zijn op habitattypen (0,0 mol N/ha/jaar).
[appellant] en anderen en de Vereniging hebben niet aannemelijk gemaakt dat het rapport van 10 december 2013 en het memo dusdanige gebreken vertonen dat op basis daarvan niet met de vereiste mate van zekerheid kan worden geconcludeerd dat artikel 19j van de Natuurbeschermingswet 1998 niet in de weg staat aan vaststelling van het plan.
13. [appellant] en anderen en de Vereniging voeren aan dat onzeker is of het plan uitvoerbaar is, nu de gevolgen voor beschermde flora en fauna (zoals ijsvogels, eendensoorten, meerkoeten, vleermuizen en edelherten) in het plangebied onvoldoende in kaart zijn gebracht.
13.1. De vragen of voor de uitvoering van het plan een vrijstelling geldt, dan wel een ontheffing op grond van de Flora- en faunawet (hierna: Ffw) nodig is en zo ja, of deze ontheffing kan worden verleend, komen in beginsel pas aan de orde in een procedure op grond van de Ffw. Dat doet er niet aan af dat de raad het plan niet had mogen vaststellen, indien en voor zover de raad op voorhand in redelijkheid had moeten inzien dat de Ffw aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat.
13.2. In paragraaf 3.5.4. van de plantoelichting is beschreven hoe de toetsing wat betreft flora en fauna heeft plaatsgevonden. Er is een aantal veldbezoeken afgelegd, terwijl ook na de sloop van de bedrijfsgebouwen het plangebied nog is bezocht. In het rapport "Natuurtoets Hattems Loo Hezenbergweg" (EcoGroen Advies B.V., 10 december 2013) staat op p. 23 bij de conclusie over de Flora- en faunawet dat de geplande ontwikkeling een dusdanig kleine uitstraling heeft, dat van negatieve effecten op de omgeving geen sprake zal zijn. Dat wil zeggen dat vaste verblijfplaatsen of essentiële foerageergebieden niet worden beïnvloed, zo staat in de conclusie.
[appellant] en anderen en de Vereniging hebben niet aannemelijk gemaakt dat de raad niettemin op voorhand in redelijkheid had moeten inzien dat de Ffw aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat.
14. [appellant] en anderen en de Vereniging betogen dat teveel woningen mogelijk worden gemaakt en dat de woningen te dicht op elkaar kunnen staan om in de omgeving te passen. De maximale toegestane oppervlakte aan bebouwing van 1.700 m² zal worden overschreden gezien de mogelijkheid dat vergunningvrije bebouwing wordt opgericht en de middelen om doeltreffend te handhaven ontbreken, zo voeren [appellant] en anderen en de Vereniging aan. Voorts betogen zij dat het plan tot onduidelijkheid leidt vanwege het ontbreken van een definitie van het begrip bouwgrens.
14.1. Het plan maakt de bouw van vijftien woningen mogelijk in een plangebied met een oppervlakte van ongeveer 1,45 ha. Uit artikel 4, lid 4.1, aanhef en onder d en artikel 4, lid 4.2.1, aanhef en onder f van de planregels volgt dat de gezamenlijke oppervlakte van de met omgevingsvergunning te bouwen bouwwerken niet meer mag bedragen dan 1.700 m². Deze regels kunnen worden gehandhaafd en de raad heeft deze oppervlakte naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid aanvaardbaar kunnen achten in relatie tot de oppervlakte van het plangebied, ook als de mogelijkheid van vergunningvrij bouwen daarbij in aanmerking wordt genomen. Dat de mogelijke bebouwingsdichtheid groter is dan feitelijk in de omgeving van het plangebied aanwezig, maakt niet dat de raad niet in redelijkheid voor deze regeling heeft kunnen kiezen. Daarbij heeft de raad betekenis mogen toekennen aan de omstandigheid dat het voorheen geldende bestemmingsplan voorzag in een aanzienlijk grotere maximaal toegestane oppervlakte aan gebouwen. Weliswaar bevat het plan geen bouwvlakken, maar daarvoor heeft de raad met het oog op de gewenste flexibiliteit in het plan in redelijkheid kunnen kiezen. Gelet op het ontbreken van bouwvlakken, bevat het plan ook geen bouwgrenzen, zodat reeds daarom het betoog faalt dat ten onrechte een definitie van dit begrip ontbreekt.
15. [appellant] en anderen en de Vereniging voeren aan dat de bij recht toegestane bouwhoogte van 11,5 m te hoog is en dat het plan ten onrechte via een afwijkingsbevoegdheid de mogelijkheid biedt om nog hogere bebouwing toe te laten.
15.1. Het plangebied is, met uitzondering van stroken grond langs de grens van dat gebied, bestemd als "Woongebied".
Ingevolge artikel 4, lid 4.2.1, aanhef en sub c, van de planregels geldt voor het bouwen op gronden met de bestemming "Woongebied" dat de bouwhoogte van een hoofdgebouw niet meer mag bedragen dan 11,5 meter.
Ingevolge artikel 8, lid 8.1, kan met een omgevingsvergunning worden afgeweken van:
a. de bij recht in de bestemmingsregels gegeven maten en afmetingen tot ten hoogste 10% van die maten, afmetingen en percentages, met dien verstande dat dit niet geldt ten aanzien van de in 4.1 onder d vermelde oppervlakte en in 4.2.1 onder c en onder d genoemde bouwhoogte;
b. de bestemmingsregels met betrekking tot de overschrijding van de maximale bouwhoogte, anders dan bedoeld onder a, voor lift- en trappenhuizen, glazenwasserinstallaties, (centrale) verwarmingsinstallaties, ventilatie-inrichtingen, schoorstenen, (schotel)antennes, antenne-installaties en vergelijkbare bouwwerken voor de opwekking van duurzame energie zoals zonnepanelen, met maximaal 3,00 meter;
c. de bestemmingsregels ten behoeve van de bouw van niet voor bewoning bestemde gebouwen ten dienste van een openbare nutsvoorziening met een grondoppervlakte van maximaal 25 m² dat bestaat uit maximaal één bouwlaag en dat niet groter is dan 3,00 meter, zoals transformatorhuisjes, gemaalgebouwtjes, schakelhuisjes, wachthuisjes, telefooncellen en andere nutsgebouwtjes en andere bouwwerken ten dienste van een openbare (nuts)voorziening, met een maximale bouwhoogte van 15,00 meter, zoals antennemasten, lichtmasten en kunstobjecten;
(…)
Ingevolge lid 8.2 kan de omgevingsvergunning zoals bedoeld in 8.1 slechts worden verleend indien hierdoor geen wezenlijke afbreuk wordt gedaan aan:
a. het straat- en bebouwingsbeeld;
b. de woonsituatie;
c. de milieusituatie;
d. de verkeersveiligheid;
e. de gebruiksmogelijkheden van de aangrenzende gronden.
15.2. De raad stelt dat de maximale bij recht toegestane bouwhoogte van 11,5 m drielaagse bebouwing mogelijk maakt en dat dergelijke bebouwing ook elders in de omgeving voorkomt. Het aangevoerde geeft geen aanleiding voor het oordeel dat de raad deze bouwhoogte niet in redelijkheid in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening heeft kunnen achten. De door [appellant] en anderen en de Vereniging gestelde omstandigheid dat in de directe omgeving een lagere bouwhoogte dan de bij recht toegestane 11,5 m gebruikelijk is, betekent niet dat de raad bij die hoogte had moeten aansluiten.
Nu van de bestreden afwijkingsmogelijkheden slechts in een beperkt aantal gevallen gebruik kan worden gemaakt waarbij voorts wordt getoetst aan de in artikel 8, lid 8.2 van de planregels opgenomen voorwaarden, geeft het aangevoerde de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad de bestreden afwijkingsmogelijkheden niet in redelijkheid in het plan heeft kunnen opnemen.
16. [appellant] en anderen en de Vereniging betogen dat de bedrijfsmogelijkheden te ruim zijn, mede gelet op het ontbreken van de eis van functionele ondergeschiktheid voor bijgebouwen.
16.1. Ingevolge artikel 4, lid 4.3.1, aanhef en sub a, van de planregels, geldt voor gronden met de bestemming "Woongebied" dat de gronden en bouwwerken niet mogen worden gebruikt voor een aan huis verbonden beroep of bedrijf waarbij wordt afgeweken van de volgende voorwaarden:
1. de grondoppervlakte niet meer dan 30% van de vloeroppervlakte van de woning bedraagt, met een maximum van 50 m²;
2. een rechtstreekse relatie bestaat tussen de bedrijfsmatige activiteiten en de hoofdbewoner van de woning;
3. geen gebruik plaats vindt dat vergunning- of meldingsplichtig is op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht respectievelijk de Wet milieubeheer;
4. geen detailhandel plaatsvindt;
5. geen verkeersaantrekkende werking optreedt waardoor extra parkeervoorzieningen noodzakelijk zijn of een verkeersonveilige situatie ontstaat;
6. geen reclame-uitingen worden aangebracht.
16.2. Gelet op de beperkingen die in de planregels zijn gesteld aan de mogelijkheden om gronden en bouwwerken te gebruiken voor een aan huis verbonden beroep of bedrijf is de Afdeling van oordeel dat de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat deze mogelijkheden vanuit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening aanvaardbaar zijn. Gezien deze beperkingen geeft het aangevoerde voorts geen aanleiding voor het oordeel dat de raad met het oog op de ruimtelijke effecten van aan huis verbonden beroepen of bedrijven niet in redelijkheid ervoor heeft kunnen kiezen om de eis van functionele ondergeschiktheid niet te verbinden aan het gebruik van bijgebouwen.
17. [appellant] en anderen en de Vereniging betogen dat niet is gewaarborgd dat de beoogde groene inpassing van de woningen wordt gerealiseerd en dat de raad ten onrechte ervan uitgaat dat de bewoners hun tuinen groen zullen inrichten en hagen zullen planten.
Zij voeren daarnaast aan dat de uitvoerbaarheid van het plan niet is gewaarborgd omdat voor de hemelwaterafvoer een sloot nodig is die op de verbeelding niet is weergegeven en kennelijk moet worden gerealiseerd op particulier terrein.
17.1. Gronden met de bestemming "Woongebied" zijn ingevolge artikel 4, lid 4.1, onder c van de planregels mede bestemd voor gebouwen, speelvoorzieningen, nutsvoorzieningen, groenvoorzieningen en water, wegen en paden, tuinen, erven en parkeervoorzieningen. [appellant] en anderen en de Vereniging wijzen er terecht op dat het plan daarmee de mogelijkheid biedt dat deze gronden niet groen zullen worden ingericht. Aan een strook grond met een diepte die varieert van ongeveer twee tot drie meter rondom de gronden met de bestemming "Woongebied" is evenwel de bestemming "Groen" toegekend. Deze strook wordt slechts onderbroken door de twee locaties waar de ontsluiting van het plangebied is voorzien. De gebruiksregels bij de bestemming "Groen" voorzien alleen in het gebruik voor groenvoorzieningen en het behoud, het beheer of het herstel van de landschappelijke en natuurlijke waarden, zoals deze tot uitdrukking komen in de aanwezige hoogopgaande (bos-)beplantingen. De raad heeft de beoogde groene inpassing van de voorziene woningbouw daarmee in redelijkheid voldoende verzekerd kunnen achten. De raad heeft er in redelijkheid van kunnen uitgaan dat een aanvaardbare groene inpassing van de voorziene woningbouw niet vereist dat van buiten het plangebied slechts groen zichtbaar is. Dat niet is uitgesloten dat woningen boven het groen aan de rand van het plangebied zichtbaar zullen zijn en dat het plan op gronden met een groenbestemming bouwwerken, geen gebouwen zijnde, niet zijnde erf- of terreinafscheidingen, van ten hoogste drie meter toelaat, zoals is aangevoerd, leidt dan ook niet tot het oordeel dat de beoogde groene inpassing onvoldoende vorm heeft gekregen in het plan.
Zoals hiervoor reeds overwogen, is het gebruik van de gronden met de bestemming "Woongebied" voor onder meer water toegestaan. Het plan laat op deze gronden dan ook een sloot toe. Dat deze is voorzien op particuliere gronden, wat daarvan ook zij, betekent niet dat aanleg van de sloot niet mogelijk is. Hetgeen op dit punt is aangevoerd geeft dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat de raad op voorhand in redelijkheid had moeten inzien dat het plan niet binnen de planperiode kan worden uitgevoerd.
18. Wat betreft het betoog dat de streekplanuitwerking na inwerkingtreding van de Omgevingsverordening weliswaar niet meer dezelfde status heeft als voorheen, maar als beleid nog wel van belang is voor het plan, overweegt de Afdeling als volgt.
18.1. De raad stelt dat hij het beleid zoals opgenomen in de streekplanuitwerking in beginsel volgt, maar dat hij in dit geval aanleiding heeft gezien om daarvan af te wijken vanwege de ruimtelijke kwaliteitswinst die het plan met zich brengt.
18.2. In de plantoelichting staat dat de voorgenomen ontwikkeling een verbetering is voor het huidige landschap en de kernkwaliteiten van het gebied zullen worden versterkt. De aanwezige bebouwing zal worden gehalveerd waarbij de totale verharding van de locatie zal worden verwijderd en worden vervangen door maximaal vijftien villa's binnen een groen omrande boskamer. Daarbij wordt de mogelijkheid van bebouwing van 70% van het plangebied teruggebracht naar 11,7% in het voorliggende bestemmingsplan.
Hoewel de mogelijkheid bestaat dat vanwege het oprichten van vergunningvrije bebouwing meer dan 11,7% van het plangebied bebouwd wordt, zoals [appellant] en anderen en de Vereniging terecht naar voren brengen, staat vast dat het voorliggende plan een aanzienlijk kleiner bebouwd oppervlak toelaat dan het voorheen geldende plan. Gelet hierop en gelet op hetgeen voor het overige in de plantoelichting staat over de elementen uit het plan die volgens de raad leiden tot een ruimtelijke kwaliteitsverbetering ten opzichte van het voorheen geldende plan, heeft de raad naar het oordeel van de Afdeling voldoende gemotiveerd waarom hij aanleiding ziet om in dit geval niet onverkort vast te houden aan het beleid zoals opgenomen in de streekplanuitwerking.
19. Gelet op het overwogene onder 7.1-18.2 ziet de Afdeling aanleiding om te bepalen dat de rechtsgevolgen van het besluit van de raad tot vaststelling van het plan geheel in stand blijven.
20. De raad dient op na te melden wijze te worden veroordeeld in de proceskosten van [appellant] en anderen en de Vereniging.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart de beroepen gegrond;
II. vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Hattem van 20 januari 2014, waarbij het bestemmingsplan "Hattemse Loo" is vastgesteld, alsmede de daaraan ten grondslag gelegde, bij besluit van het college van gedeputeerde staten van Gelderland van 20 november 2013 verleende ontheffing;
III. bepaalt dat de rechtsgevolgen van het besluit van de raad geheel in stand blijven;
IV. veroordeelt de raad van de gemeente Hattem tot vergoeding van:
a. bij [appellant] en anderen in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 143,48 (zegge: honderddrieënveertig euro en achtenveertig cent), met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen;
b. bij de vereniging Vereniging Landschap en Milieu Hattem in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.768,98 (zegge: zeventienhonderdachtenzestig euro en achtennegentig cent), waarvan € 1.225,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
V. gelast dat de raad van de gemeente Hattem aan appellanten het door hen voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierecht vergoedt, ten bedrage van:
a. € 165,00 (zegge: honderdvijfenzestig euro) voor [appellant] en anderen, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen;
b. € 328,00 (zegge: driehonderdachtentwintig euro) voor de vereniging Vereniging Landschap en Milieu Hattem.
Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, voorzitter, en mr. J.C. Kranenburg en mr. R. Uylenburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. W. van Steenbergen, griffier.
w.g. Hagen w.g. Van Steenbergen
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 24 juni 2015
528.