Uitspraak
201404397/1/R2.
Datum uitspraak: 24 juni 2015
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. (hierna: Mob),
gevestigd te Nijmegen,
appellante,
en
het college van gedeputeerde staten van Overijssel,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 9 oktober 2013 heeft het college aan [de maatschap] een vergunning op grond van artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) verleend voor het in werking hebben van een melkrundveehouderij en vleesvarkensbedrijf aan de [locatie] te [plaats].
Bij besluit van 11 april 2014, kenmerk 2014/0069345, heeft het college het door Mob hiertegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en het besluit van 9 oktober 2013 in stand gelaten.
Tegen dit besluit heeft Mob beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Daartoe in de gelegenheid gesteld, heeft de maatschap een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 april 2015, waar het college, vertegenwoordigd door mr. J.J.P.S. Weijnen, werkzaam bij de provincie, is verschenen. Voorts is de maatschap, vertegenwoordigd door [twee van de maten], bijgestaan door mr. D. Pool, gehoord.
Overwegingen
Ontvankelijkheid
1. De maatschap betwist de belanghebbendheid van Mob bij verlening van de Nbw-vergunning. Volgens de maatschap heeft Mob weliswaar statutair de doelstelling om onder meer de kwaliteit van de natuur en het milieu te beschermen, maar niet blijkt dat hiertoe feitelijke werkzaamheden als bedoeld in artikel 1:2, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), worden uitgevoerd. Zij stelt in dit verband onder meer dat de werkzaamheden van Mob alleen nog bestaan uit het voeren van juridische procedures.
1.1. Zoals de Afdeling in de uitspraak van 19 december 2014 in zaak nr. 201407588/1/R2 en andere nummers heeft overwogen, behartigt Mob, gelet op haar statutaire doelstelling en haar feitelijke werkzaamheden, in het bijzonder een rechtstreeks betrokken belang bij een besluit tot verlening van een vergunning krachtens de Nbw 1998. Gelet hierop is zij bij de verleende Nbw-vergunning belanghebbende in de zin van artikel 1:2, derde lid, van de Awb.
Het betoog faalt.
2. Voorts betoogt de maatschap dat het beroep niet-ontvankelijk is, voor zover Mob bepaalde gronden tegen de verleende vergunning niet in bezwaar kenbaar heeft gemaakt.
2.1. Ingevolge artikel 6:13 van Pro de Awb kan geen beroep worden ingesteld door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten dat hij geen bezwaar heeft gemaakt.
2.2. Bij besluit van 9 oktober 2013 is voor het in werking hebben van een melkrundveehouderij en vleesvarkensbedrijf aan de [locatie] te [plaats] een Nbw-vergunning verleend. Tegen dit besluit heeft Mob bezwaar gemaakt. Dit bezwaar is gericht tegen het gehele primaire besluit tot verlening van de vergunning. Gelet daarop en omdat artikel 6:13 van Pro de Awb noch een andere rechtsregel er aan in de weg staat dat bij de beoordeling van het beroep gronden worden betrokken die niet in het bezwaar naar voren zijn gebracht, bestaat geen aanleiding het beroep van Mob, voor zover het de door de maatschap bedoelde gronden betreft, niet-ontvankelijk te verklaren.
Het betoog faalt.
Inhoudelijk
3. De verleende vergunning ziet op het wijzigen van een bestaande melkrundveehouderij en vleesvarkensbedrijf in de omgeving van de Natura 2000-gebieden "Achter de Voort, Agelerbroek & Voltherbroek", "Springendal & Dal van de Mosbeek", "Bergvennen & Brecklenkampse Veld", "Lemselermaten", "Landgoederen Oldenzaal", "Dinkelland", "Engbertsdijksvenen" en "Sallandse Heuvelrug". De relevante referentiedata voor deze gebieden zijn 10 juni 1994, 24 maart 2000 onderscheidenlijk 7 december 2004 (hierna: de referentiedata).
4. Mob betoogt onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 13 november 2013 in zaak nr. 201211640/1/R2 (www.raadvanstate.nl) dat het college bij de beoordeling of ten gevolge van het aangevraagde project een verslechtering optreedt door een toename van stikstofdepositie, ten onrechte is uitgegaan van de vergunde in plaats van de feitelijke situatie.
4.1. Het college heeft de vergunde situatie op de referentiedata als uitgangspunt genomen bij de beoordeling van de vraag of de aangevraagde situatie leidt tot een toename van de stikstofdepositie. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 8 april 2015, in zaak nr. 201402208/1/R2 en andere nummers is deze wijze van beoordelen overeenkomstig het in eerdere uitspraken door de Afdeling uiteengezette en aanvaarde beoordelingskader. In hetgeen Mob heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding om anders te overwegen dan reeds in voornoemde uitspraak van 8 april 2015 is gedaan. Het betoog dat het college een onjuist uitgangspunt heeft gehanteerd bij de beoordeling van de effecten van de aangevraagde situatie, faalt dan ook.
5. Mob betoogt dat het college ten onrechte niet inzichtelijk heeft gemaakt dat de benodigde bouwvergunningen voor de inrichting waarop de milieuvergunning van 1993 betrekking heeft, op de referentiedatum 10 juni 1994 waren verleend. Hierdoor is volgens Mob onduidelijk of de milieuvergunning van 1993, gelet op artikel 20.8 van de Wet milieubeheer (oud), van kracht was op deze referentiedatum.
5.1. Ingevolge artikel 20.1, tweede lid, van de Wet milieubeheer, zoals dit gold ten tijde van het verlenen van de milieuvergunning (ten tijde van de referentiedatum hernummerd tot 20.8 van de Wet milieubeheer), wordt een besluit als door Mob bedoeld, in gevallen waarin de vergunning betrekking heeft op het oprichten of veranderen van een inrichting, dat tevens is aan te merken als bouwen in de zin van de Woningwet, niet eerder van kracht dan nadat de betrokken bouwvergunning is verleend.
5.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 31 maart 2010 in zaak nr. 200903784/1/R2 kan een Nbw-vergunning worden verleend, indien de te vergunnen situatie niet leidt tot een verhoging van de stikstofdepositie ten opzichte van de vergunde situatie op de referentiedatum. De vergunde situatie op de referentiedatum kan worden ontleend aan hetgeen is vergund krachtens onder meer de Wet milieubeheer of de daaraan voorafgaande Hinderwet (hierna: de milieuvergunning). Deze situatie kan echter niet zonder meer als uitgangspunt worden genomen indien de ten tijde van de referentiedatum geldende vergunning niet meer of niet meer geheel van kracht is.
Tussen partijen is niet in geschil dat de milieuvergunning van 1993 de vergunde situatie op de referentiedatum 10 juni 1994 is. Nu voor het bedrijf voor afloop van de omzettingstermijn van de Habitatrichtlijn, te weten 10 juni 1994, toestemming is verleend, volgt uit het arrest van het Hof van Justitie van 23 maart 2006, C-209/04, Commissie/Oostenrijk, ECLI:EU:C:2006:195, punten 53-62 en het arrest van het Hof van Justitie van 14 januari 2010, C-226/08, Stadt Papenburg, ECLI:EU:C:2010:10, punt 48, dat de exploitatie van het bedrijf overeenkomstig de in 1993 verleende vergunning niet alsnog aan een beoordeling op grond van artikel 6, derde en vierde lid, van de Habitatrichtlijn hoeft te worden onderworpen. De vraag of op de referentiedatum alle benodigde bouwvergunningen waren verleend en de vergunning op dat moment geheel van kracht was, doet aan het bestaan van de toestemming niet af. Het college heeft de milieuvergunning van 1993 als uitgangspunt in zijn beoordeling mogen nemen, nu niet in geschil is dat deze vergunning in werking is getreden en uit de stukken niet is gebleken dat deze vergunning geheel of gedeeltelijk is vervallen.
Het betoog faalt.
6. Mob betoogt dat het college de ammoniakemissie in de referentiesituaties onjuist heeft vastgesteld omdat geen rekening is gehouden met het Besluit ammoniakemissie huisvesting veehouderij (hierna: Besluit huisvesting).
6.1. De Afdeling begrijpt het betoog van Mob aldus dat bij de beoordeling van de ammoniakemissie in de referentiesituaties ten onrechte geen rekening is gehouden met het Besluit huisvesting. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 5 november 2014 in zaak nr. 201309729/1/R2 behoeft voor het bepalen van de toegestane ammoniakemissie in de referentiesituatie geen rekening te worden gehouden met de emissiefactoren van het Besluit huisvesting, in de zin dat ervan moet worden uitgegaan dat de in de referentiesituatie vergunde veestapel wordt gehouden in stalsystemen die voldoen aan het Besluit huisvesting. In hetgeen Mob heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding om anders te overwegen dan in bovengenoemde uitspraak is gedaan.
Het betoog faalt.
7. Voor zover Mob erop wijst dat de ammoniakemissie op de betrokken Natura 2000-gebieden met 76 kg per jaar toeneemt ten opzichte van de verleende milieuvergunning van 1993, overweegt de Afdeling dat bij de beoordeling van de vergunningaanvraag wordt gekeken naar de stikstofdepositie van het bedrijf op voor stikstof gevoelige habitats in de betrokken Natura 2000-gebieden. In het bestreden besluit heeft het college gesteld dat uit de gemaakte depositieberekeningen blijkt dat het aangevraagde project niet leidt tot een toename van stikstofdepositie. Mob heeft de depositieberekeningen niet bestreden.
Het betoog faalt.
8. Mob betoogt dat het college ten onrechte de gevolgen van de aangevraagde bedrijfssituatie voor het Natura 2000-gebied Sallandse Heuvelrug, waarop een depositie van het bedrijf van maximaal 0,05 mol N/ha/jr is berekend, niet betrekt bij de beoordeling van de vergunningaanvraag. Mob stelt dat het college deze handelwijze niet heeft onderbouwd met onderzoek naar de invloed van 0,05 mol N/ha/jr depositie in het licht van de kritische depositiewaarden en de gevoeligheid van habitattypen in dit gebied. Voorts wijst zij op de uitspraak van de Afdeling van 9 april 2014, in zaak nr. 201301225/1/R2, waaruit volgens haar volgt dat de toepassing van een dergelijke drempel niet is toegestaan.
8.1. Het college heeft zich ter zitting geconformeerd aan het oordeel betreffende deze zogenoemde ondergrens in voornoemde uitspraak van 8 april 2015 en gesteld dat in dit geval de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand kunnen worden gelaten.
8.2. In voornoemde uitspraak van 8 april 2015 heeft de Afdeling overwogen dat het college zonder nadere beoordeling of een totale bijdrage van 0,05 mol N/ha/jr een toename, afname of gelijkblijvende depositie is ten opzichte van de referentiesituatie, ten onrechte heeft geconcludeerd dat op grond van objectieve gegevens is uitgesloten dat de aangevraagde bedrijfssituatie een verslechterend effect kan hebben op de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in een Natura 2000-gebied.
Het betoog slaagt.
9. De Afdeling zal gelet op artikel 8:72, derde lid, van de Awb bezien of de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand kunnen worden gelaten.
9.1. De vergunning is verleend voor een bedrijfssituatie die ten opzichte van de referentiesituaties niet leidt tot een toename van depositie op de Natura 2000-gebieden die bij de vergunningverlening zijn betrokken. Het college heeft zich gelet daarop op het standpunt gesteld dat op grond van objectieve gegevens is uitgesloten dat de vergunde situatie significante gevolgen heeft voor Natura 2000-gebieden, zodat de vergunning zonder passende beoordeling kan worden verleend.
Uit de aanvraag die ten grondslag ligt aan de bestreden vergunning kan worden afgeleid dat ook voor het Natura 2000-gebied Sallandse Heuvelrug, dat het college met toepassing van de ondergrens niet heeft beoordeeld, de vergunde situatie niet leidt tot een toename van stikstofdepositie ten opzichte van de voor dit gebied relevante referentiesituatie. Het standpunt van het college dat op grond van objectieve gegevens is uitgesloten dat de vergunde bedrijfssituatie significante gevolgen heeft voor Natura 2000-gebieden, geldt derhalve evenzeer voor het gebied Sallandse Heuvelrug dat met toepassing van de ondergrens niet is beoordeeld. De Afdeling ziet hierin aanleiding de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten.
10. Mob betoogt dat het college ten onrechte haar verzoek om vergoeding van de kosten die zij in verband met de behandeling van het bezwaar heeft moeten maken, heeft afgewezen. Mob voert hiertoe aan dat haar bezwaar heeft geleid tot het niet langer toepassen van een in het provinciale beleid neergelegde afrondingsregel. Dit heeft er vervolgens toe geleid dat de bij het primaire besluit verleende vergunning is gewijzigd. Mob verzoekt daarbij het college te veroordelen in de bedoelde kosten.
10.1. Het college stelt zich op het standpunt dat geen aanspraak bestaat op vergoeding van de kosten die Mob in bezwaar heeft gemaakt, nu het primaire besluit niet is herroepen wegens een aan het college te wijten onrechtmatigheid.
10.2. Uit de stukken blijkt dat Mob haar verzoek om vergoeding van de kosten die zij in verband met de behandeling van het bezwaar heeft moeten maken, heeft ingediend voordat het college op het bezwaar heeft beslist.
In het bestreden besluit heeft het college het eerste voorschrift dat aan de verleende vergunning is verbonden, gewijzigd. Dat heeft het college gedaan door de waarden van de maximaal toegestane stikstofdeposities op de betrokken Natura 2000-gebieden die zijn vermeld in één van de twee tabellen opgenomen in dit voorschrift, niet af te ronden op één decimaal maar in twee decimalen te vermelden. Deze wijziging heeft tot gevolg dat voor een aantal punten in de betrokken Natura 2000-gebieden de maximaal toegestane stikstofdepositie is verminderd ten opzichte van het primaire besluit en de werking van het tweede voorschrift, op grond waarvan het veebestand kan worden uitgebreid tot de maximaal toegestane stikstofdepositie, is beperkt. Uit het bestreden besluit volgt dat de reden voor deze wijziging is gelegen in de intrekking van de in artikel 4, tweede lid, van de beleidsregel Vergunningverlening Natuurbeschermingswet 1998 voor veehouderijen neergelegde afrondingsregel en dit artikellid mede naar aanleiding van het bezwaar van Mob hangende bezwaar is ingetrokken. Aldus is het primaire besluit waartegen Mob bezwaar heeft gemaakt, gedeeltelijk herroepen wegens een aan het college te wijten onrechtmatigheid. Het college heeft derhalve ten onrechte geweigerd de kosten te vergoeden die Mob in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken.
Het betoog slaagt.
10.3. Gelet hierop ziet de Afdeling in hetgeen Mob heeft aangevoerd aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit, voor zover het de weigering betreft de kosten te vergoeden die Mob in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken, is genomen in strijd met artikel 7:15, tweede lid, van de Awb.
Conclusie
11. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit dient wegens strijd met artikel 19d van de Nbw 1998 te worden vernietigd, voor zover daarbij een vergunning onder voorschriften in het kader van dat artikel is verleend. De Afdeling zal evenwel bepalen dat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in zoverre in stand blijven.
Voorts dient het bestreden besluit te worden vernietigd voor zover het verzoek van Mob om vergoeding van de kosten die zij in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moet maken, is afgewezen. De Afdeling zal de hoogte van het aan Mob te vergoeden bedrag voor de ten behoeve van de behandeling van het bezwaar gemaakte kosten, vaststellen.
12. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten in beroep te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Overijssel van 11 april 2014, kenmerk 2014/0069345;
III. bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit in stand blijven, voor zover daarbij een vergunning onder voorschriften is verleend;
IV. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Overijssel tot vergoeding van bij de Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen kosten tot een bedrag van € 980,00 (zegge: negenhonderdtachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
V. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Overijssel tot vergoeding van bij de Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. in verband met de behandeling van het beroep opgekomen kosten tot een bedrag van € 490,00 (zegge: vierhonderdnegentig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VI. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Overijssel aan de Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 328,00 (zegge: driehonderdachtentwintig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.C. Kranenburg, voorzitter, en mr. R. Uylenburg en mr. F.D. van Heijningen, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Vogel-Carprieaux, griffier.
w.g. Kranenburg w.g. Vogel-Carprieaux
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 24 juni 2015
458-772.