Uitspraak
201309161/2/R3 en 201400410/1/R2.
datum uitspraak: 22 juli 2015
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. de vereniging Vereniging Handel & Nijverheid Winschoten, gevestigd te Winschoten, gemeente Oldambt (hierna: de vereniging),
2. de stichting Stichting Outlet en Funshopping Carillon, gevestigd te Blauwestad, gemeente Oldambt (hierna: de stichting),
appellanten,
en
de raad van de gemeente Oldambt,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 26 juni 2013 heeft de raad het bestemmingsplan "Bedrijventerreinen Winschoten" vastgesteld.
Tegen dit besluit heeft onder meer de vereniging beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
De vereniging heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 oktober 2014, waar onder meer de vereniging, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door G. Wijers, en de raad, vertegenwoordigd door J.H. Samberg en H. van der Poel, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
Ter zitting heeft de Afdeling het onderzoek wat betreft het beroep van de vereniging aangehouden. Na de zitting is het beroep van de vereniging afgesplitst van de behandeling van de overige beroepen. De behandeling ervan is voortgezet onder nr. 201309161/2/R3.
Bij besluit van 27 november 2013 heeft de raad het bestemmingsplan "De Wereldbazar" vastgesteld. Hieraan ligt ten grondslag het besluit van 28 mei 2013 van het college van gedeputeerde staten van Groningen (hierna: het college) tot ontheffingverlening van de Omgevingsverordening provincie Groningen 2009 (hierna: Omgevingsverordening).
Tegen deze besluiten heeft de stichting beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
Daartoe in de gelegenheid gesteld, heeft de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid De Wereldbazar o.g. B.V. een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De stichting heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft deze zaak afzonderlijk ter zitting behandeld op 15 oktober 2014, waar de stichting, vertegenwoordigd door E. Telkamp, en de raad, vertegenwoordigd door J.H. Samberg, werkzaam bij de gemeente, bijgestaan door mr. W.R. van der Velde, advocaat te Groningen, zijn verschenen. Voorts is ter zitting de Wereldbazar, vertegenwoordigd door P. van Gaanderen en S. Guren, gehoord.
Daartoe in de gelegenheid gesteld, heeft de vereniging haar zienswijze over het besluit van 27 november 2013 naar voren gebracht.
De raad heeft naar aanleiding hiervan een aanvullend verweerschrift ingediend.
De stichting, het college en de Wereldbazar hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft beide zaken op een nadere zitting gevoegd behandeld op 20 maart 2015, waar de stichting, vertegenwoordigd door E. Telkamp, en de raad, vertegenwoordigd door J.H. Samberg, werkzaam bij de gemeente, bijgestaan door mr. W.R. van der Velde, advocaat te Groningen, zijn verschenen. Voorts is ter zitting het college, vertegenwoordigd door drs. J.A. Klok en M. van der Werff, beiden werkzaam bij de provincie, en de Wereldbazar, vertegenwoordigd door P. van Gaanderen, bijgestaan door mr. R. Snel, advocaat te Groningen, gehoord.
Overwegingen
Toetsingskader
Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
Het besluit van 26 juni 2013
1. Het plan voorziet in een actualisering van het planologisch regime voor de bedrijventerreinen Reiderland, Rensel en Hoogebrug te Winschoten. Het plan heeft een overwegend conserverend karakter.
Ontvankelijkheid
2. De raad stelt dat het beroep van de vereniging tegen de mogelijkheden voor niet-zelfstandige detailhandel in artikel 7, lid 7.1, aanhef en onder m, artikel 8, lid 8.1, aanhef en onder f, artikel 9, lid 9.1, aanhef en onder e, en artikel 10, lid 10.1, aanhef en onder e, van de planregels niet op een zienswijze steunt en gelet daarop niet-ontvankelijk dient te worden verklaard.
2.1. Uit artikel 6:13 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) vloeit voort dat een belanghebbende geen beroep kan instellen tegen onderdelen van een besluit waarover hij geen zienswijze naar voren heeft gebracht, tenzij hem redelijkerwijs niet kan worden verweten dit te hebben nagelaten. De Afdeling stelt vast dat de zienswijze van de vereniging onder meer was gericht tegen de mogelijkheden die het ontwerpplan bood voor nieuwe detailhandelsactiviteiten, zowel zelfstandige detailhandel als niet-zelfstandige detailhandel. De vereniging heeft in haar beroepschrift nadere argumenten aangevoerd ter onderbouwing van de beroepsgrond dat in het plan de detailhandelsmogelijkheden niet zijn beperkt tot de bestaande detailhandel, maar ook in uitbreidingsmogelijkheden is voorzien voor niet-zelfstandige detailhandel. Binnen de door de wet en de goede procesorde begrensde mogelijkheden, staat geen rechtsregel eraan in de weg dat bij de beoordeling van het beroep gronden worden betrokken die na het nemen van het bestreden besluit zijn aangevoerd en niet als zodanig in de uniforme openbare voorbereidingsprocedure met betrekking tot de desbetreffende besluitonderdelen naar voren zijn gebracht.
Gelet hierop bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het beroep van de vereniging niet-ontvankelijk dient te worden verklaard.
Inhoudelijk met betrekking tot het bestemmingsplan "Bedrijventerreinen Winschoten"
3. De vereniging voert aan dat het plan ten onrechte nieuwe detailhandelsactiviteiten toestaat in de vorm van niet-zelfstandige detailhandel bij bedrijven. Door de omvang van het plangebied en het aantal bedrijven biedt het plan mogelijkheden voor een aanzienlijke vergroting van het detailhandelsvloeroppervlak in Winschoten. Dit is in strijd met het beleid dat wordt gestreefd naar een concentratie van detailhandel in het centrum. Ten onrechte is geen beperking opgenomen ten aanzien van de toegestane branches en voorts is de omvang van de detailhandel niet begrensd. Gelet hierop zijn deze planregels niet handhaafbaar.
3.1. De raad stelt zich op het standpunt dat detailhandel bij recht vrijwel volledig is uitgesloten in dit plan, hetgeen in overeenstemming is met het detailhandelsbeleid. Volgens de raad is de niet-zelfstandige detailhandel voldoende duidelijk begrensd, zodat dit geen gevolgen heeft voor de detailhandel in het centrum van Winschoten. Voorts was in het voorheen geldende bestemmingsplan eenzelfde regeling opgenomen en wordt daarbij in dit plan aangesloten.
3.2. Ingevolge artikel 7, lid 7.1, van de planregels zijn de voor "Bedrijventerrein - 3.1" aangewezen gronden bestemd voor:
a. gebouwen ten behoeve van bedrijven behorende tot en met categorie 3.1 van de in de bijlage 1 opgenomen Lijst van Bedrijfsactiviteiten;
(…);
en daarbij behorende:
m. niet-zelfstandige detailhandel, niet zijnde detailhandel in voedings- en genotsmiddelen, welke als een ondergeschikt onderdeel van een bedrijf valt aan te merken;
(…).
In artikel 8, lid 8.1, aanhef en onder a en f, artikel 9, lid 9.1, aanhef en onder a en e, en artikel 10, lid 10.1, aanhef en onder a en e, is een soortgelijke regeling opgenomen voor gronden met de bestemmingen "Bedrijventerrein - 3.2", "Bedrijventerrein - 4.1" en "Bedrijventerrein - 4.2.
3.3. Ingevolge artikel 3.1.2, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro), zoals dit luidde ten tijde van belang, kan een bestemmingsplan ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening regels bevatten met betrekking tot branches van detailhandel en horeca.
Uit de Nota van Toelichting bij het Bro volgt dat met deze bepaling is bedoeld buiten twijfel te stellen dat branchering ten aanzien van detailhandel in bestemmingsplannen is toegestaan. De bepaling leidt ertoe dat gemeenten ter bevordering van de ruimtelijke economische kwaliteit in hun bestemmingsplan eisen kunnen stellen ten aanzien van de vestiging van bepaalde branches van detailhandel. Hierbij dient, aldus de Nota van Toelichting, te worden opgemerkt dat de eisen zullen moeten worden gemotiveerd vanuit overwegingen van ruimtelijke kwaliteit en niet kunnen zijn gegrond op argumenten van concurrentiebeperking.
Het al dan niet vaststellen van regels met betrekking tot branchering behoort tot de beleidsvrijheid van de raad. De vereniging heeft niet aannemelijk gemaakt dat in deze specifieke situatie een branchering met betrekking tot het productassortiment van niet-zelfstandige detailhandel noodzakelijk is vanuit een oogpunt van goede ruimtelijke ordening. De raad heeft dan ook in redelijkheid kunnen afzien van het vaststellen van regels voor een verdergaande branchering dan in het plan is vervat.
Het betoog faalt.
3.4. Wat betreft de begrenzing van de omvang van de detailhandel overweegt de Afdeling als volgt. Ter zitting heeft de raad toegelicht dat verschillende factoren, zoals onder meer de uitstraling, de omzet, de omvang in m² en het al dan niet verkopen van ter plaatse vervaardigde producten, een rol spelen bij de vraag of detailhandel als een zelfstandige of niet zelfstandige activiteit moet worden aangemerkt, hetgeen door de vereniging niet is weersproken. Om deze reden kan met het vastleggen van de maximaal toegestane omvang van de detailhandelsmogelijkheden volgens de raad niet worden verzekerd dat alleen niet-zelfstandige detailhandel wordt uitgeoefend, zodat hij dit niet noodzakelijk heeft geacht. De Afdeling acht dit niet onredelijk, nu in voormelde planregels als voorwaarde is opgenomen dat de detailhandel een ondergeschikt onderdeel is van een bedrijf dat ingevolge die bestemming is toegestaan. Derhalve is de aard en omvang van de mogelijk gemaakte detailhandel reeds uit dien hoofde beperkt. Voorts bestaat gelet daarop geen aanleiding voor het oordeel dat deze planregels niet handhaafbaar zijn.
In hetgeen de vereniging heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat in het plan onvoldoende is gewaarborgd dat ter plaatse van de door de vereniging bestreden plandelen alleen niet-zelfstandige detailhandel van beperkte functionele omvang wordt uitgeoefend.
3.5. Niet is gebleken dat de raad met deze wijze van bestemmen in strijd heeft gehandeld met het uitgangspunt dat wordt gestreefd naar een concentratie van detailhandel in het centrum, nu dit uitgangspunt betrekking heeft op zelfstandige detailhandel en de raad het niet wenselijk acht om niet-zelfstandige detailhandel in dit plan volledig uit te sluiten. Daarbij betrekt de Afdeling dat voor een groot deel zware bedrijvigheid op de bedrijventerreinen is gevestigd waar niet veel niet-zelfstandige detailhandel voorkomt. Overigens is door de vereniging niet weersproken dat met de regeling voor ondergeschikte detailhandel bij de regelingen in de voorheen geldende bestemmingsplannen is aangesloten en in zoverre sprake is van bestaande rechten. Het betoog faalt.
Conclusie
4. Gelet op het voorgaande is het beroep van de vereniging tegen het besluit van 26 juni 2013 ongegrond.
Artikel 6:19 van Pro de Awb
5. Ingevolge artikel 6:19, eerste lid, van de Awb heeft het beroep van rechtswege mede betrekking op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben.
6. De raad en de Wereldbazar stellen dat onvoldoende samenhang bestaat tussen het besluit van 26 juni 2013 en het besluit van 27 november 2013, omdat dit laatste besluit is gebaseerd op een nieuwe aanvraag, op nieuwe feiten en een nieuwe besluitvorming betreft. Volgens hen is geen sprake van het terugkomen op een eerder besluit. De raad en de Wereldbazar verwijzen hierbij naar de memorie van toelichting van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (hierna: Wab). Voorts verwijst de raad naar de uitspraak van de Afdeling van 15 februari 2012 in zaak nr. 201109418/1/A3 (www.raadvanstate.nl).
6.1. In de totstandkomingsgeschiedenis van de Wab (Kamerstukken II 2009/2010, 32 450, nr. 3, blz. 36) is het volgende opgenomen:
(…) "Als hoofdlijn geldt dat een besluit op een nieuwe aanvraag tot herziening, verlenging of vervanging van het bestreden besluit in de regel geen besluit in de zin van artikel 6:18 (thans artikel 6:19) is. Het verwerend bestuursorgaan komt dan immers niet terug van een eerder genomen besluit, maar voldoet slechts aan de verplichting om op een nieuwe aanvraag een primair besluit te nemen op basis van een nieuwe besluitvorming. Een ander uitgangspunt is dat het nieuwe besluit moet vallen binnen de feitelijke grondslag en de reikwijdte van het eerder genomen besluit. Als een besluit wordt herzien op basis van een substantieel nieuw feitencomplex, is in het algemeen geen sprake van een besluit in de zin artikel 6:18, maar van een geheel nieuw besluit. Onder omstandigheden kunnen uitzonderingen op deze regel gewenst zijn, in die zin dat een besluit op een nieuwe aanvraag toch wordt «meegenomen» in een lopende procedure. Van belang is onder meer in hoeverre het nieuwe besluit feitelijk afwijkt van het oorspronkelijke besluit, op een andere bevoegdheidsgrondslag berust of andere rechtsgevolgen in het leven roept. De bestuursrechter dient aan de hand van de omstandigheden van het concrete geval te beoordelen of het nieuwe besluit kan worden meegenomen in de procedure van het oude besluit." (…)
6.2. Het besluit van de raad van 27 november 2013 tot vaststelling van het bestemmingsplan "De Wereldbazar" maakt nieuwe detailhandel mogelijk op het perceel Papierbaan 80 te Winschoten. Dit perceel maakt deel uit van het bedrijventerrein Reiderland, welk bedrijventerrein onderdeel is van het plangebied van het bestemmingsplan "Bedrijventerreinen Winschoten", waartegen het beroep van de vereniging is gericht. Naar het oordeel van de Afdeling is het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan "De Wereldbazar" aan te merken als een besluit als bedoeld in artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, nu dit plan voor genoemd perceel als planologisch kader in de plaats treedt van het bestemmingsplan "Bedrijventerreinen Winschoten", zodat dit eerder vastgestelde bestemmingsplan in zoverre niet meer geldend is. Een appellant heeft daarom in beginsel geen belang meer bij de beoordeling van het beroep tegen het eerder vastgestelde plan. De ratio van de regeling van artikel 6:19 van Pro de Awb is het voorkomen van een verlies aan rechtsbescherming als gevolg van het afkomen, hangende de procedure tegen het oorspronkelijke besluit, van een nader besluit waarbij niet of niet geheel aan de bezwaren wordt tegemoetgekomen. De omstandigheid dat aan de vaststelling door de raad van het nieuwe bestemmingsplan een aanvraag van de Wereldbazar ten grondslag ligt, staat niet in de weg aan het ontstaan van een beroep van rechtswege.
Wat betreft de verwijzing naar voormelde uitspraak van 15 februari 2012 overweegt de Afdeling dat die uitspraak geen betrekking heeft op een nieuwe bestemmingsplan dat in de plaats treedt van een eerder bestemmingsplan en niet van betekenis is voor de vraag naar de toepasselijkheid van artikel 6:19 van Pro de Awb in het onderhavige geval.
Het betoog faalt.
7. De raad stelt voorts dat het beroep van de vereniging tegen het besluit van 26 juni 2013 niet tegen het plandeel voor het perceel Papierbaan 80 is gericht dan wel tegen de planregels die voor dat perceel gelden, zodat geen beroep van rechtswege is ontstaan tegen het besluit van 27 november 2013. Daarbij verwijst de raad naar de uitspraken van de Afdeling van 18 maart 2015 in zaken nrs. 201402371/1/R3 en 201406078/1/R1).
7.1. Het beroep van de vereniging tegen het besluit van 26 juni 2013 is gericht tegen alle plandelen waarop niet-zelfstandige detailhandel op de bedrijventerreinen is toegestaan. Dit besluit maakte geen nieuwe zelfstandige detailhandel mogelijk, zodat het beroep hier logischerwijs niet tegen kon zijn gericht. Aan het perceel Papierbaan 80 is in het bestemmingsplan "Bedrijventerreinen Winschoten" ook een bestemming toegekend, welke niet-zelfstandige detailhandel toestaat. Derhalve is het beroep ook tegen het plandeel voor het perceel Papierbaan 80 gericht. Het besluit van 27 november 2013 maakt de vestiging van de Wereldbazar op dit perceel mogelijk en voorziet derhalve in nieuwe detailhandel. Nu met het beroep tegen het besluit van 26 juni 2013 wordt beoogd nieuwe detailhandel op de bedrijventerreinen uit te sluiten en derhalve ook op het perceel Papierbaan 80, bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat artikel 6:19 van Pro de Awb in dit geval niet van toepassing is.
Wat betreft de verwijzing van de raad naar voormelde uitspraken van 18 maart 2015 overweegt de Afdeling dat de voorliggende situatie in zoverre daarmee overeenkomt dat zowel het besluit van 26 juni 2013 als besluit van 27 november 2013 betrekking heeft op de detailhandelsmogelijkheden op het bedrijventerrein Reiderland te Winschoten en meer in het bijzonder op het perceel Papierbaan 80.
Het betoog faalt.
8. De raad en de Wereldbazar stellen verder dat, gelet op de uitspraak van de Afdeling van 17 februari 2014, waarbij het beroep van de vereniging tegen het besluit van 27 november 2013 buiten zitting niet-ontvankelijk is verklaard, geen beroep van rechtswege tegen het besluit van 27 november 2013 kan zijn ontstaan. Een andere opvatting zou de rechtszekerheid van partijen aantasten, omdat die uitspraak onherroepelijk is.
8.1. Bij uitspraak van heden in zaak nr. 201400410/3/R2 is de uitspraak van 17 februari 2014 vervallen verklaard, zodat die uitspraak wordt geacht niet te zijn gedaan. Dit brengt met zich dat hetgeen de raad en de Wereldbazar hierover aanvoeren niet in de weg staat aan de behandeling van het beroep van rechtswege van de vereniging tegen het besluit van 27 november 2013. Het betoog faalt.
9. De Afdeling stelt vast dat met het besluit van 27 november 2013 niet is tegemoet gekomen aan het beroep van de vereniging tegen het besluit van 26 juni 2013, zodat dit van rechtswege mede is gericht tegen het besluit van 27 november 2013.
Het besluit van 27 november 2013
10. Het plan voorziet in detailhandel in de vorm van een overdekte markt te Winschoten, waarbij blijkens de planregels de oppervlakte per marktstand maximaal 50 m² mag bedragen. Met het plan is beoogd een zogenoemde wereldbazar mogelijk te maken, bestaande uit een gebouw van drie lagen met winkelunits en horecafaciliteiten.
Ontvankelijkheid
11. De raad en de Wereldbazar stellen dat het beroep van rechtswege van de vereniging in strijd met artikel 6:5 van Pro de Awb geen gronden bevat en derhalve niet-ontvankelijk is. Daarbij wijzen zij erop dat de brief van 10 december 2014, waarbij de vereniging de gronden tegen het besluit van 27 november 2013 naar voren heeft gebracht, is ondertekend door [gemachtigde] in de hoedanigheid van voorzitter van de vereniging, terwijl [gemachtigde] op 20 november 2014 als voorzitter is afgetreden en derhalve niet meer bevoegd is de vereniging in rechte te vertegenwoordigen.
11.1. In artikel 6:4, derde lid, van de Awb is bepaald dat het instellen van beroep bij een bestuursrechter geschiedt door het indienen van een beroepschrift bij die rechter. Ingevolge artikel 6:5, eerste lid, aanhef en onder d, Awb wordt een beroepschrift ondertekend en bevat het tenminste de gronden van het bezwaar of beroep. Wanneer degene die het beroepschrift heeft ondertekend niet voor zichzelf maar voor een ander in beroep komt, zal van de bevoegdheid tot het instellen van het beroep moeten blijken. Indien hieraan niet is voldaan kan het beroep ingevolge artikel 6:6 van Pro de Awb niet-ontvankelijk worden verklaard, mits de indiener de gelegenheid heeft gehad het verzuim te herstellen binnen een hem daartoe gestelde termijn.
11.2. In de statuten van de vereniging is bepaald dat de voorzitter en de secretaris gezamenlijk bevoegd zijn de vereniging in en buiten rechte te vertegenwoordigen. Deze bestuursleden kunnen zich daarbij door een schriftelijk gemachtigde doen vertegenwoordigen. Vast staat dat [gemachtigde] op 20 november 2014 is afgetreden als voorzitter van de vereniging, zodat [gemachtigde] ten tijde van het indienen van de gronden op 10 december 2014 tegen het besluit van 27 november 2013 niet meer in de hoedanigheid van voorzitter bevoegd was om gezamenlijk met de secretaris de vereniging in rechte te vertegenwoordigen. Nu [gemachtigde] niet overeenkomstig de statuten van de vereniging door de voorzitter en de secretaris is gemachtigd om de vereniging in rechte te vertegenwoordigen, ligt aan het indienen van deze gronden tegen het besluit van 27 november 2013 geen geldige machtiging ten grondslag. Bij brief van 5 februari 2015 is de vereniging in de gelegenheid gesteld om dit verzuim te herstellen. De vereniging heeft van deze gelegenheid geen gebruik gemaakt. De gronden zoals die zijn verwoord in de brief van 10 december 2014 zijn gelet hierop niet namens de vereniging ingediend en dienen buiten beschouwing te worden gelaten. Dit heeft niet tot gevolg dat moet worden geoordeeld dat het beroep van rechtswege van de vereniging tegen het besluit van 27 november 2013 in strijd met artikel 6:5, eerste lid, aanhef en onder d, geen gronden bevat, nu de vereniging reeds bij brief van 11 januari 2014 gronden tegen het besluit van 27 november 2013 heeft aangevoerd. Vast staat dat [gemachtigde] op dat moment bevoegd was om gezamenlijk met de secretaris de vereniging in rechte te vertegenwoordigen. Gelet op hetgeen is overwogen in de uitspraak van heden in zaak nr. 201400410/3/R2 dient de Afdeling alsnog een oordeel over deze gronden te vellen en op het beroep van rechtswege te beslissen. Het betoog faalt.
12. De raad stelt zich op het standpunt dat de stichting geen belanghebbende is bij het plan.
12.1. Ingevolge artikel 8:1 van Pro de de Awb, in samenhang gelezen met artikel 8:6 van Pro de Awb en artikel 2 van Pro bijlage 2 bij de Awb, kan een belanghebbende tegen een besluit omtrent vaststelling van een bestemmingsplan beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
Ingevolge het derde lid worden ten aanzien van rechtspersonen als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.
12.2. De stichting is opgericht door en voor ondernemers en pandeigenaren van winkels in de Torenstraat. De Torenstraat maakt deel uit van het (kern)winkelgebied van het centrum van Winschoten.
In de statuten van de stichting staat dat de stichting zich ten doel stelt met een omgevingsgerichte aanpak het sociale, fysieke en economische niveau van de Torenstraat te Winschoten naar een hoger plan te brengen.
12.3. Het plan heeft geen betrekking op de omgeving van de Torenstraat. De kortste afstand tussen de Torenstraat en het plangebied bedraagt ongeveer een kilometer.
12.4. De omgevingsgerichte aanpak houdt, aldus de stichting, ook in het beschikbaar hebben en houden van de (winkel)panden in het Torenstraatgebied voor detailhandel. Een essentiële voorwaarde voor het sociaal, fysiek en economisch naar een hoger plan brengen van het Torenstraatgebied is dat de detailhandel in het centrum geconcentreerd blijft, aldus de stichting. De stichting heeft in dat verband naar voren gebracht dat de omgevingsgerichte aanpak er ook op is gericht om verdere leegstand in de Torenstraat tegen te gaan. Er is volgens de stichting sprake van een overspannen markt en 20% leegstand in de Torenstraat. De stichting vreest dat een succesvolle Wereldbazar tot verdere leegstand in de Torenstraat zal leiden en in zoverre afbreuk zal doen aan de ontwikkelingsmogelijkheden voor het Torenstraatgebied.
12.5. Naar het oordeel van de Afdeling kan het belang als bedoeld in de doelstelling van de stichting worden geraakt door het plan, nu niet is uitgesloten dat de voorziene Wereldbazar invloed kan hebben op de mogelijkheden van ondernemers in de Torenstraat en in zoverre tot leegstand in de Torenstraat kan leiden. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is verder gebleken dat de stichting feitelijke werkzaamheden verricht ter behartiging van haar doelstelling.
12.6. Gelet hierop is de stichting belanghebbende bij het bestreden besluit.
Geconcentreerde rechtsbescherming plan en ontheffing
13. Op 1 oktober 2012 is de wet van 21 juni 2012 tot wijziging van de Wet ruimtelijke ordening en enige andere wetten (voorzien in een wettelijke grondslag voor provinciaal medebewind en voor de mogelijkheid tot afwijking van algemene regels) (Staatsblad 2012, nr. 306; hierna: Wijzigingswet), in werking getreden. Met deze wet is artikel 8.3, vierde lid, toegevoegd aan de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro), waarin het systeem van geconcentreerde rechtsbescherming is opgenomen. Dit systeem van geconcentreerde rechtsbescherming brengt met zich dat het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan en het besluit tot verlening van de ontheffing voor de mogelijkheid van beroep als één besluit moeten worden aangemerkt. Het beroep tegen het besluit tot het verlenen van de ontheffing wordt aldus geïncorporeerd in de beroepsprocedure over het bestemmingsplan. Tegen het besluit tot het verlenen van ontheffing kunnen met het oog op een doelmatige rechtsgang eerst rechtsmiddelen worden aangewend bij het besluit waarop het betrekking heeft. Voor zover het beroep van de stichting betrekking heeft op het besluit van 28 mei 2013 tot verlening van de ontheffing, maakt het derhalve deel uit van dit geding. In dat kader kunnen de bezwaren tegen de verleende ontheffing ten volle aan de orde worden gesteld en zal worden beoordeeld of het college in redelijkheid de ontheffing heeft kunnen verlenen en of de raad bij de vaststelling van het bestemmingsplan gebruik heeft mogen maken van de verleende ontheffing.
13.1. De stichting betoogt dat het college in dit geval niet bevoegd was om een ontheffing van de Omgevingsverordening te verlenen.
13.2. Het college stelt dat het op grond van artikel 1.2 van de Omgevingsverordening bevoegd was om ontheffing te verlenen van de regels van de verordening, voor zover in het betreffende artikel niet anders is bepaald. In de Omgevingsverordening is niet bepaald dat geen ontheffing van artikel 4.8, vierde lid, mogelijk is, zodat er in zoverre van een belemmering om ontheffing te verlenen volgens het college geen sprake is. Ter zitting heeft het college gesteld dat de verwezenlijking van het ruimtelijk beleid van de gemeente Oldambt met betrekking tot de vestiging van grootschalige detailhandel onevenredig zou zijn belemmerd als het de ontheffing niet zou hebben verleend. Voorts acht het college de vestiging van de Wereldbazar een wenselijke ontwikkeling voor de regio Noordoost Groningen.
13.3. Ingevolge artikel 4.8, vierde lid, van de Omgevingsverordening voorziet een bestemmingsplan niet in de vestiging van grootschalige detailhandel, waaronder een factory-outletcenter, buiten de gemeente Groningen.
Ingevolge artikel 1.2, eerste lid, is, voor zover in het betreffende artikel niet anders is bepaald, het daartoe bij of krachtens de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht aangewezen bevoegd gezag bevoegd ontheffing te verlenen van de regels van deze verordening. In alle andere gevallen zijn Gedeputeerde Staten hiertoe bevoegd.
13.4. Ingevolge artikel 4.1, eerste lid, van de Wro kunnen, indien provinciale belangen dat met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk maken, bij of krachtens provinciale verordening regels worden gesteld omtrent de inhoud van bestemmingsplannen.
Ingevolge artikel 4.1a, eerste lid, kan bij de verordening, bedoeld in artikel 4.1, eerste lid, worden bepaald dat gedeputeerde staten op aanvraag van burgemeester en wethouders ontheffing kunnen verlenen van krachtens dat lid vast te stellen regels, voor zover de verwezenlijking van het gemeentelijk ruimtelijk beleid wegens bijzondere omstandigheden onevenredig wordt belemmerd in verhouding tot de met die regels te dienen provinciale belangen. Aan de ontheffing kunnen voorschriften worden verbonden indien de betrokken provinciale belangen dat met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk maken.
13.5. De Afdeling overweegt dat aan een algemeen verbindend voorschrift, zoals neergelegd in artikel 1.2, eerste lid, van de Omgevingsverordening verbindende kracht kan worden ontzegd, indien het in strijd is met een hoger wettelijk voorschrift, dan wel indien het in strijd is met een algemeen rechtsbeginsel.
13.6. Met de Wijzigingswet is artikel 4.1a toegevoegd aan de Wro. Dat artikel voorziet in een uitdrukkelijke grondslag voor de bevoegdheid ontheffing te verlenen van regels in verordeningen die vastgesteld zijn op grond van artikel 4.1, eerste lid, van de Wro. Nu de ontheffing is verleend na 1 oktober 2012, dient dit te worden beoordeeld aan de hand van het recht, zoals dit geldt sedert de inwerkingtreding van deze wet.
13.7. Artikel 4.1a, eerste lid, van de Wro voorziet in een belangrijke beperking van de mogelijkheid om ontheffing te kunnen verlenen van de provinciale verordening. In de Memorie van Toelichting op de Wijzigingswet (Kamerstukken II 2010/11, 32 821, nr. 3, blz. 4) is ten aanzien van artikel 4.1a van de Wro het volgende opgemerkt:
(…) "Gedetailleerde beperkingen in algemene regels, gecombineerd met een ruime mogelijkheid om een afwijking daarvan toe te staan, zouden dan immers kunnen leiden tot talrijke nadere afwegingsmomenten voor concrete gevallen, waarmee het sturingsstelsel zou worden doorkruist. De ontheffing is dan ook bedoeld voor bijzondere situaties, die bij het stellen van de algemene regel niet zijn voorzien. Het gaat dan dus om niet voorzienbare omstandigheden. In het wetsvoorstel is uitdrukkelijk vastgelegd dat die ontheffing alleen aan de orde kan zijn indien de verwezenlijking van een onderdeel van het gemeentelijk onderscheidenlijk provinciaal ruimtelijk beleid in verhouding tot de met die bepalingen te dienen provinciale of nationale belangen onevenredig wordt belemmerd. Voor een verlening van een ontheffing komen dan gevallen in aanmerking waarbij een onverkorte toepassing van de algemene regel zou leiden tot gevolgen die onevenredig nadelig zijn in verhouding tot het met de algemene regel te dienen nationale belang. Hierbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan het toestaan van een wenselijke innovatieve ruimtelijke ontwikkeling, die van een zodanig groot belang wordt geacht dat in dat concrete geval de algemene regel buiten toepassing zou moeten blijven. Voor redelijkerwijs voorzienbare situaties zal in de algemene maatregel van bestuur of de provinciale verordening zelf een voorziening moeten worden getroffen, bijvoorbeeld door reeds in de regel vast te leggen voor welke situaties de regel niet van toepassing is." (…)
13.8. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 6 mei 2015 in zaak nr. 201406629/1/R6) hoeven de in artikel 4.1a, eerste lid, van de Wro bedoelde bijzondere omstandigheden niet onvoorzienbaar te zijn. Weliswaar heeft de Memorie van Toelichting van het wetsvoorstel deze strekking, maar het wetsvoorstel is nadien gewijzigd. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 4.1a van na deze wijziging volgt dat de wetgever uitdrukkelijk niet heeft beoogd de eis te stellen dat de ontwikkeling waarvoor ontheffing wordt verleend niet voorzien of niet voorzienbaar was (Kamerstukken II, 2011/12, 32 821, nr. 8, blz. 4, en nr. 13, blz. 20 en 22). In de Nota van Wijziging behorende bij de Wijzigingswet (Kamerstukken II, 2011/12, 32 821, nr. 9, blz. 2) is voorts opgemerkt:
(…) "De onderhavige wijziging voegt aan artikel 4.1a, eerste lid, een zinsnede toe die nadrukkelijk tot uitdrukking brengt dat een zodanige ontheffing alleen kan worden verleend als sprake is van bijzondere omstandigheden. De ontheffingsbevoegdheid heeft betrekking op bijzondere gevallen waar gedeputeerde staten bij het vaststellen van de algemene regels geen rekening mee hebben gehouden (…). Een zodanige ontheffingsbevoegdheid biedt de ruimte om bijvoorbeeld voor een innovatief project waarbij zwaarwegende maatschappelijke belangen spelen - maar dat in strijd is met de algemene regels - af te wijken van de algemene regels." (…)
13.9. Gelet hierop ziet de Afdeling zich gesteld voor de vraag of de in artikel 1.2, eerste lid, van de Omgevingsverordening toegekende ontheffingsbevoegdheid voldoet aan het criterium dat alleen ontheffing kan worden verleend voor zover de verwezenlijking van het gemeentelijk ruimtelijk beleid wegens bijzondere omstandigheden onevenredig wordt belemmerd in verhouding tot de met die regels te dienen provinciale belangen. Naar het oordeel van de Afdeling heeft artikel 1.2, eerste lid, van de Omgevingsverordening een ruimere strekking dan ingevolge artikel 4.1a, eerste lid, van de Wro is toegestaan. Ingevolge de Omgevingsverordening mag immers in alle gevallen ontheffing worden verleend, voor zover in het betreffende artikel niet anders is bepaald. Gelet hierop is artikel 1.2, eerste lid, van de Omgevingsverordening in strijd met artikel 4.1a, eerste lid, van de Wro. Hieruit volgt dat de ontheffingsbevoegdheid in artikel 1.2, eerste lid, van de Omgevingsverordening onverbindend is en dat de ontheffing ten onrechte is verleend. Voor zover het college ter zitting heeft gesteld dat het bij het verlenen van de ontheffing in overeenstemming met het criterium uit artikel 4.1a van de Wro heeft gehandeld, treft dit reeds hierom geen doel, nu in de stukken onvoldoende inzichtelijk is gemaakt dat aan dit criterium is voldaan.
Gelet op het voorgaande komt de ontheffing voor vernietiging in aanmerking. Nu deze vernietiging terugwerkende kracht heeft, had de raad bij de vaststelling van het plan geen gebruik mogen maken van deze ontheffing en is het plan vastgesteld in strijd met artikel 4.8, vierde lid, van de Omgevingsverordening.
Conclusie
14. Het beroep van de stichting en de vereniging is, gelet op hetgeen is overwogen onder 13.9, gegrond, zodat dit besluit en de daaraan ten grondslag gelegde ontheffing dienen te worden vernietigd.
Gelet op de aard van de vernietiging behoeft hetgeen voor het overige door de stichting en de vereniging tegen het besluit van 27 november 2013 naar voren is gebracht geen bespreking meer.
15. Uit oogpunt van rechtszekerheid en gelet op artikel 1.2.3 van het Besluit ruimtelijke ordening, ziet de Afdeling aanleiding de raad op te dragen het hierna in de beslissing nader aangeduide onderdeel van deze uitspraak binnen vier weken na verzending van de uitspraak te verwerken op de landelijke voorziening, www.ruimtelijkeplannen.nl.
Proceskosten
16. Voor een proceskostenveroordeling ten aanzien van het beroep van de vereniging tegen het besluit van 26 juni 2013 bestaat geen aanleiding.
Ten aanzien van de beroepen van de stichting en de vereniging tegen het besluit van 27 november 2013 is niet gebleken van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart de beroepen van de stichting Stichting Outlet en Funshopping Carillon en de vereniging Vereniging Handel & Nijverheid Winschoten tegen het besluit van 27 november 2013 tot vaststelling van het bestemmingsplan "De Wereldbazar" gegrond;
II. vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Oldambt van 27 november 2013 tot vaststelling van het bestemmingsplan "De Wereldbazar" alsmede de daaraan ten grondslag gelegde bij besluit van het college van gedeputeerde staten van Groningen van 28 mei 2013 verleende ontheffing;
III. draagt de raad van de gemeente Oldambt op om binnen vier weken na verzending van deze uitspraak ervoor zorg te dragen dat het hiervoor vermelde onderdeel II. wordt verwerkt op de landelijke voorziening, www.ruimtelijkeplannen.nl;
IV. verklaart het beroep van de vereniging Vereniging Handel & Nijverheid Winschoten tegen het besluit van de raad van de gemeente Oldambt van 26 juni 2013 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Bedrijventerreinen Winschoten" ongegrond;
V. gelast dat de raad van de gemeente Oldambt aan de stichting Stichting Outlet en Funshopping Carillon het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 318,00 (zegge: driehonderdachttien euro) vergoedt en aan de vereniging Vereniging Handel & Nijverheid Winschoten het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 318,00 (zegge: driehonderdachttien euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. J. Kramer en mr. J.W. van de Gronden, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.F.N. Pikart-Van den Berg, griffier.
w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Pikart-van den Berg
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 22 juli 2015
177-224-758.