Uitspraak
201407048/1/R2.
Datum uitspraak: 29 juli 2015
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellante sub 1], gevestigd te [plaats], en anderen,
2. het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Terneuzen (hierna: burgemeester en wethouders),
appellanten,
en
het college van gedeputeerde staten van Zeeland (hierna: gedeputeerde staten),
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 8 juli 2014 hebben gedeputeerde staten besloten de raad van de gemeente Terneuzen een aanwijzing te geven als bedoeld in artikel 3.8, zesde lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) ertoe strekkende dat het door de raad bij besluit van 1 juli 2014 vastgestelde bestemmingsplan "Bedrijventerrein Zaamslag-West" niet in werking treedt.
Tegen dit besluit hebben de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid [appellante sub 1] en anderen, en burgemeester en wethouders, beroep ingesteld.
Gedeputeerde staten hebben een verweerschrift ingediend.
Burgemeester en wethouders en [appellante sub 1] en anderen hebben een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 mei 2015, waar [appellante sub 1] en anderen, vertegenwoordigd door mr. P.L.J.M. van Dun, advocaat te Tilburg, burgemeester en wethouders, vertegenwoordigd door L.J.G. van Immerseel, J. Missiaen-Stobbelaar, F.O. van Hulle en N.M.J. Jansen-Geerinckx, allen werkzaam bij de gemeente, en gedeputeerde staten, vertegenwoordigd door mr. J.R.F. de Keijzer en drs. M. van Woerkom, werkzaam bij de provincie, zijn verschenen.
Overwegingen
Ontvankelijkheid
1. Gedeputeerde staten betogen dat het beroep van burgemeester en wethouders niet-ontvankelijk is, omdat dit na afloop van de daarvoor geldende termijn is ingediend.
1.1. Ingevolge artikel 3.8, vierde lid, van de Wro, voor zover thans van belang, wordt het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan zes weken na de vaststelling bekendgemaakt, indien door gedeputeerde staten, onze minister of onze minister wie het aangaat een zienswijze is ingediend en deze niet volledig is overgenomen.
Ingevolge het zesde lid, voor zover thans van belang, kunnen gedeputeerde staten, onze minister of onze minister wie het aangaat, indien aan de in het vierde lid bedoelde voorwaarden is voldaan, binnen de in het vierde lid genoemde termijn met betrekking tot het desbetreffende onderdeel van het vastgestelde bestemmingsplan aan de gemeenteraad een aanwijzing als bedoeld in artikel 4.2, eerste lid, onderscheidenlijk artikel 4.4, eerste lid, onder a, geven, ertoe strekkende dat dat onderdeel geen deel blijft uitmaken van het bestemmingsplan zoals het is vastgesteld. Artikel 4.2, tweede tot en met vierde lid, onderscheidenlijk artikel 4.4, tweede tot en met vierde lid, zijn op deze aanwijzing niet van toepassing. De kennisgeving van het besluit tot aanwijzing geschiedt tevens langs elektronische weg. Het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan wordt alsdan met uitsluiting van dat onderdeel, samen met het aanwijzingsbesluit en op gelijke wijze door burgemeester en wethouders bekendgemaakt. De in het vierde lid genoemde termijn wordt hiertoe met een week verlengd. De termijn voor indiening van een beroepschrift tegen het aanwijzingsbesluit vangt aan met ingang van de dag na die waarop dit besluit ter inzage is gelegd.
1.2. Op 23 juli 2014 hebben burgemeester en wethouders het bestemmingsplan en het aanwijzingsbesluit bekendgemaakt door middel van publicatie in de Staatscourant en het Zeeuws Vlaamsch Advertentieblad. In deze publicatie is aangegeven dat het vastgestelde bestemmingsplan met daarbij behorende stukken, waaronder het aanwijzingsbesluit, van 24 juli 2014 tot en met 3 september 2014 ter inzage liggen en dat binnen zes weken na de dag waarop deze besluiten ter inzage zijn gelegd hiertegen beroep kan worden ingesteld.
Op 27 augustus 2014 hebben burgemeester en wethouders het bestemmingsplan en het aanwijzingsbesluit nogmaals bekendgemaakt door middel van publicatie in de Staatscourant en het Zeeuws Vlaamsch Advertentieblad. In deze publicatie is aangegeven dat het vastgestelde bestemmingsplan met daarbij behorende stukken, waaronder het aanwijzingsbesluit, van 28 augustus 2014 tot en met 8 oktober 2014 ter inzage liggen en dat binnen zes weken na de dag waarop deze besluiten ter inzage zijn gelegd hiertegen beroep kan worden ingesteld.
Op 22 september 2014, na afloop van de eerste en halverwege de tweede gepubliceerde termijn, hebben burgemeester en wethouders beroep ingesteld tegen het aanwijzingsbesluit.
De Afdeling ziet zich, gelet hierop, dan ook voor de vraag gesteld of dit beroep binnen de daartoe geldende termijn is ingesteld dan wel of het beroep verschoonbaar te laat is ingesteld.
Ten aanzien van de beroepstermijn stelt de Afdeling vast dat deze termijn, ingevolge 3.8, zesde lid, van de Wro, gelezen in samenhang met artikel 6:7 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), aanvangt met de dag na die waarop het besluit ter inzage is gelegd. De eerste dag van de eerste terinzagelegging is 24 juli 2014, waardoor de eerste dag van de beroepstermijn 25 juli 2014 is. De Afdeling kan burgemeester en wethouders niet volgen in de stelling dat de beroepstermijn niet een aanvang heeft genomen op die datum, omdat de bekendmaking van het bestemmingsplan en het aanwijzingsbesluit heeft plaatsgevonden eerder dan na afloop van 7 weken na vaststelling van het plan. Daartoe overweegt de Afdeling dat uit artikel 3.8, zesde lid, van de Wro noch anderszins uit de wet volgt dat, indien de bekendmaking eerder plaatsvindt dan 6 weken na de vaststelling van het bestemmingsplan verlengd met een week, sprake is van een gebrekkige bekendmaking en terinzagelegging en de termijn voor het indienen van beroep geen aanvang neemt. Daarbij ziet de Afdeling ook overigens geen aanleiding voor het oordeel dat burgemeester en wethouders het bestemmingsplan en het aanwijzingsbesluit, niet reeds op 23 juli 2014 bekend hadden kunnen maken en vanaf 24 juli 2014 ter inzage hadden kunnen leggen. Daartoe is van belang dat de publicatie voldeed aan de wettelijke vereisten en dat enkel gedeputeerde staten van de bevoegdheid tot het geven van een reactieve aanwijzing gebruik konden maken nu niet door een minister, maar enkel door gedeputeerde staten een zienswijze was ingediend tegen het ontwerpbestemmingsplan, gedeputeerde staten reeds bij besluit van 8 juli 2014 van deze bevoegdheid gebruik hebben gemaakt en dit besluit het gehele plan raakt.
De Afdeling stelt gelet hierop vast dat de beroepstermijn is aangevangen op 25 juli 2014 en is geëindigd op 4 september 2014. Burgemeester en wethouders hebben op 22 september 2014, derhalve na afloop van deze termijn, beroep ingesteld. De Afdeling is niet gebleken van feiten of omstandigheden op grond waarvan redelijkerwijs, met toepassing van artikel 6:11 van Pro de Awb, zou moeten worden geoordeeld dat de overschrijding van de beroepstermijn door burgemeester en wethouders verschoonbaar is. Dat burgemeester en wethouders wel binnen de in de tweede publicatie vermelde termijn beroep hebben ingesteld, is niet een dergelijke omstandigheid. Daartoe neemt de Afdeling in aanmerking dat burgemeester en wethouders op de hoogte konden en derhalve moesten zijn van de omstandigheid dat met de terinzagelegging van het bestemmingplan en daarbij behorende stukken, waaronder het aanwijzingsbesluit, de beroepstermijn was aangevangen. Voorts overweegt de Afdeling dat burgemeester en wethouders ingevolge artikel 3.8, zesde lid, van de Wro, zelf zijn belast met de bekendmaking en terinzagelegging van een aanwijzingsbesluit en dat mitsdien ook door hen de beroepstermijn gekoppeld aan de terinzagelegging wordt bepaald. Gelet hierop kan niet worden aanvaard dat door het nogmaals bekendmaken en ter inzage leggen van het aanwijzingsbesluit en het binnen de daarmee gegeven termijn indienen van een beroepschrift, de overschrijding door burgemeester en wethouders van de beroepstermijn verschoonbaar is. Een andere opvatting zou met zich brengen dat een gemeentebestuur zelf de verschoonbaarheid van overschrijding van de beroepstermijn zou kunnen bewerkstelligen.
Het betoog van gedeputeerde staten slaagt.
1.3. Het beroep van burgemeester en wethouders is niet-ontvankelijk.
1.4. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Toetsingskader
2. Gedeputeerde staten hebben de bevoegdheid een reactieve aanwijzing te geven die zij ter bescherming van provinciale belangen met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk achten. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of gedeputeerde staten in redelijkheid van de noodzaak van het geven van een reactieve aanwijzing hebben kunnen uitgaan. De Afdeling toetst de beslissing van gedeputeerde staten om van de bevoegdheid gebruik te maken terughoudend. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
Het bestemmingsplan en de reactieve aanwijzing
3. Het bestemmingsplan "Bedrijventerrein Zaamslag-West" voorziet in een uitbreiding van het bedrijventerrein Zaamslag-West. Het bedrijventerrein heeft thans een omvang van ongeveer 3 ha bruto. In het plan wordt voorzien in een toevoeging van 3,6 ha bruto.
4. De reactieve aanwijzing heeft betrekking op het gehele plangebied en leidt ertoe dat het plan niet in werking treedt. Gedeputeerde staten hebben aan dit besluit, samengevat weergegeven, ten grondslag gelegd dat het plan inbreuk maakt op provinciale belangen en in strijd is met de Verordening ruimte provincie Zeeland (hierna: de verordening) en het ten aanzien van deze belangen geformuleerde beleid neergelegd in het Omgevingsplan Zeeland 2012-2018. Daartoe hebben gedeputeerde staten zich onder meer op het standpunt gesteld dat niet is aangetoond dat sprake is van een actuele regionale behoefte aan de ontwikkelingen in het plan en het plan geen beperkte afronding van een kleinschalig bedrijventerrein vormt.
De verordening
5. Ingevolge artikel 1.1, eerste lid, van de verordening wordt in deze verordening en de daarop berustende bepalingen verstaan onder:
g. bedrijventerrein: een terrein van ten minste een hectare dat bestemd en geschikt is voor gebruik door handel, nijverheid, commerciële en niet-commerciële dienstverlening en industrie en opgenomen in het Integraal Bedrijventerrein Inventarisatiesysteem;
w. grootschalig bedrijventerrein: een als zodanig op kaart 1 aangegeven bedrijventerrein;
ac. kleinschalige bedrijventerreinen: bedrijventerreinen niet zijnde een grootschalig bedrijventerrein;
Ingevolge artikel 2.2, vierde lid, wordt in een bestemmingsplan uitbreiding van op het tijdstip van inwerkingtreding van deze verordening bestaande kleinschalige bedrijventerreinen niet toegelaten, tenzij in de toelichting aannemelijk wordt gemaakt dat sprake is van een beperkte afronding waarbij de ruimtelijke kwaliteit aantoonbaar verbetert.
Het beroep van [appellante sub 1] en anderen
6. [appellante sub 1] en anderen betogen dat gedeputeerde staten de reactieve aanwijzing ten onrechte hebben gegeven omdat in dit geval aanleiding bestond geen toepassing te geven aan de verordening. Hiertoe voeren zij aan dat in het vooroverleg, met name gevoerd tussen 2007 en 2011, over het plan door de provincie is aangegeven dat er onder voorwaarden kan worden meegewerkt aan het plan.
Voorts betogen [appellante sub 1] en anderen dat gedeputeerde staten zich ten onrechte op het standpunt hebben gesteld dat het plan in strijd is met de verordening omdat het niet zou voorzien in een actuele regionale behoefte. Hiertoe voeren zij aan dat reeds bij het vooroverleg is aangegeven dat de beoogde uitbreiding is bedoeld voor bedrijven die zich uit de kern van Zaamslag willen verplaatsen of een sterke binding hebben met Zaamslag, zodat is aangetoond dat met de uitbreiding van het bedrijventerrein wordt voorzien in een regionale behoefte. Tenslotte voeren zij aan dat de beoogde uitbreiding van het bedrijventerrein weliswaar nog niet is opgenomen in het Regionaal bedrijventerreinprogramma Zeeuws-Vlaanderen 2010-2015, maar dat gelet op het gevoerde vooroverleg mag worden verwacht dat de uitbreiding alsnog in het geactualiseerde regionaal bedrijventerreinprogramma zal worden opgenomen.
6.1. Gedeputeerde staten hebben onder meer aan hun besluit ten grondslag gelegd dat de reactieve aanwijzing noodzakelijk was omdat het plan in strijd is met artikel 2.2, vierde lid, van de verordening. Gedeputeerde staten stellen dat de regionale behoefte aan de uitbreiding van het bedrijventerrein niet is aangetoond en dat het bedrijventerrein is aan te merken als een kleinschalig bedrijventerrein en dat uitbreidingen daarvan, ingevolge artikel 2.2, vierde lid, enkel zijn toegelaten als aannemelijk wordt gemaakt dat sprake is van een beperkte afronding waarbij de ruimtelijke kwaliteit aantoonbaar verbetert. Gedeputeerde staten stellen dat hiervan geen sprake is. Daartoe betogen gedeputeerde staten, onder verwijzing naar de toelichting bij artikel 2.2, vierde lid, dat onder een beperkte afronding wordt verstaan een netto afronding of uitbreiding van ten hoogste 20%. Uitbreidingen van ten hoogste 0,5 hectare kunnen eveneens als beperkt worden beschouwd. Omdat het bestaande bedrijventerrein ongeveer 3 ha bruto groot is en het plan voorziet in een uitbreiding met ongeveer 3,6 ha bruto, dan wel 2,3 ha netto, is volgens gedeputeerde staten geen sprake van een beperkte afronding.
6.2. Niet in geschil is dat de verordening gold ten tijde van de vaststelling van het plan. Evenmin is in geschil dat op kaart 1 behorende bij de verordening, waarop de grootschalige bedrijventerreinen zijn aangegeven, het bedrijventerrein Zaamslag niet is aangegeven. Het bedrijventerrein is, ingevolge artikel 1.1, eerste lid, aanhef en onder ac, van de verordening, dan ook een kleinschalig bedrijventerrein, waarop artikel 2.2, vierde lid, van de verordening van toepassing is. [appellante sub 1] en anderen hebben erkend dat de in het plan voorziene uitbreiding van het bedrijventerrein volgens de verordening en de toelichting daarop, niet kan worden aangemerkt als een beperkte afronding als bedoeld in voornoemd vierde lid. Reeds hierom hebben gedeputeerde staten zich op het standpunt kunnen stellen dat het plan, nu daarin een meer dan beperkte uitbreiding van een kleinschalig bedrijventerrein is toegelaten, in strijd is met artikel 2.2, vierde lid, van de verordening.
Voor zover is betoogd dat gedeputeerde staten ondanks de strijdigheid met de verordening de reactieve aanwijzing niet in redelijkheid hebben kunnen geven, overweegt de Afdeling het volgende. [appellante sub 1]en anderen hebben zich op het standpunt gesteld dat vanuit de provincie het vertrouwen is gewekt dat aan het plan medewerking zou worden verleend. Over de uitbreiding waarop het plan ziet zijn gesprekken gevoerd op ambtelijk niveau tussen de gemeente en de provincie. Voor zover in die gesprekken mededelingen zijn gedaan over de aanvaardbaarheid van het plan, kan daaraan niet een vertrouwen worden ontleend waaraan gedeputeerde staten gebonden zijn.
Voorts hebben [appellante sub 1] en anderen gewezen op een e-mail van 26 oktober 2011 waarin is aangegeven dat in een stafoverleg van de betrokken gedeputeerde, is besloten aan de gemeente mee te delen dat onder voorwaarden aan de uitbreiding van het bedrijventerrein Zaamslag kan worden meegewerkt. Eén van de voorwaarden die zijn gesteld is dat het bedrijventerreinprogramma zou moeten worden geactualiseerd, hetgeen inhoudt dat de uitbreiding van het bedrijventerrein in dat programma moet zijn opgenomen. Deze actualisering heeft niet plaatsgevonden. Reeds hierom is op grond van de e-mail niet een vertrouwen gewekt waaraan gedeputeerde staten is gebonden. De provincie heeft daarentegen aangegeven bezig te zijn met structurering van de bedrijfsruimte in de gehele provincie, waarbij zuinig ruimtegebruik als uitgangspunt geldt en ernaar wordt gestreefd het bestaande overaanbod aan bedrijfsruimte weg te werken. Gedeputeerde staten hebben dan ook in redelijkheid van de noodzaak van het geven van de reactieve aanwijzing ten aanzien van het plan uit kunnen gaan en de reactieve aanwijzing in redelijkheid kunnen geven. Het betoog faalt.
7. Het beroep is reeds hierom ongegrond. De Afdeling laat de overige beroepsgronden dan ook buiten bespreking.
8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Terneuzen niet-ontvankelijk;
II. verklaart het beroep van [appellante sub 1] en anderen ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, voorzitter, en mr. R. Uylenburg en mr. G.T.J.M. Jurgens, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Vogel-Carprieaux, griffier.
w.g. Hagen w.g. Vogel-Carprieaux
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 29 juli 2015
458-532.