Uitspraak
201406260/1/R1.
Datum uitspraak: 29 juli 2015
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. de raad van de gemeente Schagen,
2. [appellante sub 2], gevestigd te [plaats], waarvan de vennoten zijn [vennoot] en anderen,
appellanten,
en
het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 27 mei 2014 heeft het college van gedeputeerde staten besloten de raad van de gemeente Schagen een aantal aanwijzingen te geven als bedoeld in artikel 3.8, zesde lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) met betrekking tot het door de raad bij besluit van 22 april 2014 vastgestelde bestemmingsplan "Buitengebied Zijpe".
Tegen dit besluit hebben de raad en [appellante sub 2] beroep ingesteld.
Het college van gedeputeerde staten heeft een verweerschrift ingediend.
Het college van gedeputeerde staten en de raad hebben nadere stukken ingebracht.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 juni 2015, waar de raad, vertegenwoordigd door drs. M. Achterkamp en mr. M. Mooij, beiden werkzaam bij de gemeente, [appellante sub 2], vertegenwoordigd door [twee gemachtigden], en het college van gedeputeerde staten, vertegenwoordigd door mr. J.J. Verwindt en mr. A.F.P. van Mierlo, beiden werkzaam bij de provincie, zijn verschenen.
Buiten bezwaren van partijen is ter zitting een nadere stuk ingebracht.
Overwegingen
Het bestemmingsplan
1. Het plan biedt een juridisch planologisch kader voor het buitengebied van de voormalige gemeente Zijpe. Het bestemmingsplan vervangt de beheersverordening "Buitengebied Zijpe" die is vastgesteld door de raad op 25 juni 2013.
De reactieve aanwijzing
2. Ingevolge artikel 3.8, zesde lid, van Wro, gelezen in samenhang met het vierde lid, voor zover hier van belang, kan het college van gedeputeerde staten onverminderd andere aan hem toekomende bevoegdheden aan de raad een aanwijzing geven als bedoeld in artikel 4.2, eerste lid, van de Wro, ertoe strekkende dat dat onderdeel geen deel blijft uitmaken van het bestemmingsplan zoals het is vastgesteld (hierna: reactieve aanwijzing). Het college van gedeputeerde staten vermeldt in de redengeving de aan het besluit ten grondslag liggende feiten,
omstandigheden en overwegingen die de provincie beletten het betrokken provinciaal belang met inzet van andere aan haar toekomende bevoegdheden te beschermen.
2.1. Ingevolge artikel 4.2, eerste lid, van de Wro kan het college van gedeputeerde staten, indien provinciale belangen dat met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk maken, aan de gemeenteraad een aanwijzing geven om binnen een daarbij te bepalen termijn een bestemmingsplan vast te stellen overeenkomstig daarbij gegeven voorschriften omtrent de inhoud van dat bestemmingsplan.
2.2. Als gevolg van de reactieve aanwijzing maken de volgende gronden geen deel uit van het plangebied van het bestemmingsplan:
A: de gronden zoals aangegeven met een rode lijn op de bij de reactieve aanwijzing behorende kaartjes 1, 2, en 3 met de bestemming "Agrarisch" en "Agrarisch met waarden";
B: de gronden met de aanduiding "bollenconcentratiegebied" voor het op het bijgevoegde kaartje 4 aangegeven IIb-gebied, met uitzondering van de met een oranje kleur aangegeven percelen;
C: de gronden zoals aangegeven met een rood vlak op het bijgevoegde kaartje 5, met de bestemming "Recreatie - verblijfsrecreatie 2".
Toetsingskader
3. Het college van gedeputeerde staten heeft de bevoegdheid een reactieve aanwijzing te geven die het ter bescherming van provinciale belangen met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk acht. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het college van gedeputeerde staten in redelijkheid van de noodzaak van het geven van een reactieve aanwijzing heeft kunnen uitgaan. De Afdeling toetst de beslissing van het college van gedeputeerde staten om van de bevoegdheid gebruik te maken terughoudend. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
Intrekking
4. De raad heeft ter zitting de beroepsgronden omtrent de totstandkoming van de reactieve aanwijzing ingetrokken.
Besluitonderdeel A
5. De raad betoogt dat besluitonderdeel A van de reactieve aanwijzing onvoldoende is gemotiveerd, omdat niet duidelijk is of deze is gegeven vanwege strijd met artikel 19, eerste lid, onder b, van de Provinciale Ruimtelijke Verordening (hierna: PRV) of artikel 19, eerste lid, onder c, van de PRV.
5.1. Ingevolge artikel 19, eerste lid, van de PRV geldt voor de gronden aangeduid op kaart 4 van de PRV en op de digitale verbeelding ervan, als Ecologische hoofdstructuur (hierna: EHS) en als Ecologische Verbindingszone (hierna: EVZ), dat:
a. een bestemmingsplan de gronden als "Natuur" bestemt, indien de natuurfunctie reeds is gerealiseerd;
b. een bestemmingsplan een wijzigingsbevoegdheid bevat die bepaalt dat het college van burgemeester en wethouders een bestemming wijzigt in een natuurbestemming vanaf het moment dat:
1° de gronden zijn verworven of ontpacht ten behoeve van het realiseren van de natuurfunctie;
2° een overeenkomst voor functieverandering door middel van particulier natuurbeheer is gesloten; of
3° het college van gedeputeerde staten besluit dat het provinciale staten zal verzoeken om het besluit tot het verzoek tot onteigening aan de Kroon, als bedoeld in artikel 78 van Pro de Onteigeningswet, te nemen en dat ter voorbereiding van dit besluit van provinciale staten, het college van gedeputeerde staten een kopie van zijn besluit hiertoe aan het college van burgemeester en wethouders zendt met het verzoek over te gaan tot vaststelling van het wijzigingsplan;
c. een bestemmingsplan geen bestemmingen en regels bevat die omzetting naar de natuurfunctie onomkeerbaar belemmeren en de wezenlijke kenmerken en waarden van de EHS en de EVZ significant aantasten.
5.2. De Afdeling volgt niet het betoog van de raad dat het college van gedeputeerde staten onvoldoende heeft gemotiveerd waarom besluitonderdeel A van de reactieve aanwijzing is gegeven. Uit de overwegingen van de reactieve aanwijzing ten aanzien van besluitonderdeel A volgt naar het oordeel van de Afdeling duidelijk dat besluitonderdeel A is gegeven, omdat in het bestemmingsplan voor de gronden met de bestemmingen "Agrarisch" en "Agrarisch met waarden" die met een rode lijn staan aangegeven op de bij besluitonderdeel A behorende kaarten, geen wijzigingsbevoegdheid is opgenomen als bedoeld in artikel 19, eerste lid, onder b, van de PRV. Gelet hierop faalt het betoog van de raad.
6. De raad betoogt dat artikel 19, eerste lid, onder b, van de PRV in strijd is met artikel 3.6 van de Wro en derhalve buiten toepassing moet worden gelaten. Hiertoe voert de raad aan dat de gronden die zijn aangewezen als EHS - en tevens zijn getroffen door besluitonderdeel A - thans worden gebruikt voor agrarische doeleinden en dat niet vaststaat dat deze gronden binnen de planperiode verworven zullen worden ten behoeve van natuurontwikkeling. Het is volgens de raad derhalve onzeker of voor deze gronden binnen de planperiode toepassing kan worden gegeven aan de wijzigingsbevoegdheid als bedoeld in artikel 19, eerste lid, onder b, van de PRV. De raad voert voorts aan dat de verplichting uit de PRV in strijd is met het uitgangspunt dat met de opname van een wijzigingsbevoegdheid de ruimtelijke aanvaardbaarheid bij de toepassing daarvan in beginsel een gegeven moet zijn. Daarnaast zijn in artikel 19, eerste lid, van de PRV geen voorwaarden voor toepassing vastgelegd die overgenomen dienen te worden in het bestemmingsplan. De verplichting strekt volgens de raad dan ook tot het opnemen van een ongeclausuleerde wijzigingsbevoegdheid.
Voorts wordt volgens de raad niet voldaan aan het noodzakelijkheidsvereiste uit artikel 4.2, eerste lid, van de Wro, omdat de opname van de wijzigingsbevoegdheid niet noodzakelijk is voor het behoud en de ontwikkeling van de EHS en omdat het college van gedeputeerde staten volgens de raad eenzelfde uitkomst had kunnen bewerkstelligen met het instellen van beroep tegen de door besluitonderdeel A getroffen plandelen.
6.1. Aan de gronden die op kaarten 1, 2 en 3 van de reactieve aanwijzing staan aangegeven met een rode lijn zijn in het bestemmingsplan "Buitengebied Zijpe" onder meer de bestemmingen "Agrarisch" of "Agrarisch met waarden" toegekend.
Ingevolge artikel 3, lid 3.1, van de planregels van het bestemmingsplan "Buitengebied Zijpe" zijn de voor "Agrarisch" aangewezen gronden bestemd voor:
a. de uitoefening van volwaardige agrarische bedrijven met een grondgebonden agrarische bedrijfsvoering, met dien verstande dat:
[…]
Ingevolge artikel 4, lid 4.1, zijn de voor "Agrarisch met waarden" aangewezen gronden bestemd voor:
a. de uitoefening van volwaardige agrarische bedrijven met een grondgebonden agrarische bedrijfsvoering, met dien verstande dat:
[…]
6.2. In de toelichting bij artikel 19 van Pro de PRV staat dat dit artikel als doel heeft het behoud en de ontwikkeling van de EHS en de ecologische verbindingszones. In de Structuurvisie 2040 is opgenomen dat de provincie Noord-Holland de gebieden met een hoge biodiversiteit beschermt en deze uitbouwt tot een robuust samenhangend netwerk. Het eerste lid regelt de planologische bescherming van de EHS in gemeentelijke bestemmingsplannen. Het opnemen van de natuurfunctie in het bestemmingsplan dient pas te geschieden wanneer de natuurfunctie daadwerkelijk wordt gerealiseerd. Wel dienen bestemmingsplannen een wijzigingsbevoegdheid te bevatten, waarmee de bestemmingswijziging naar "Natuur" gerealiseerd kan worden. Dit gebeurt na verwerving of ontpachting van de desbetreffende percelen of na het afsluiten van een overeenkomst voor particulier natuurbeheer. Ook dient de wijzigingsbevoegdheid te worden gebruikt als het college van gedeputeerde staten aan provinciale staten zal verzoeken een besluit tot verzoek voor onteigening aan de Kroon te doen, aldus de toelichting bij artikel 19 van Pro de PRV.
6.3. Artikel 19, eerste lid, onder b, van de PRV verplicht tot het opnemen van een wijzigingsbevoegdheid voor gronden binnen de EHS, waarop de natuurfunctie (nog) niet is gerealiseerd. De raad heeft niet aannemelijk gemaakt dat op voorhand kan worden uitgesloten dat binnen de planperiode een deel van de als EHS aangewezen agrarische gronden zal worden verworven ten behoeve van natuurontwikkeling. Evenmin heeft de raad concrete gronden aangewezen ten aanzien waarvan op voorhand kan worden uitgesloten dat binnen de planperiode toepassing zal worden gegeven aan de wijzigingsbevoegdheid. Hetgeen de raad heeft aangevoerd geeft dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat de wijzigingsbevoegdheid, waarvan artikel 19, eerste lid, onder b, van de PRV de opname in een bestemmingsplan voor de gronden die zijn aangewezen als EHS verplicht stelt, niet uitvoerbaar is. De omstandigheid dat bij voorbaat kan worden uitgesloten dat binnen de planperiode op het gehele EHS-areaal dat thans in gebruik is voor agrarische doeleinden natuurontwikkeling zal plaatsvinden, betekent niet dat de wijzigingsbevoegdheid als zodanig niet-uitvoerbaar is. Het betoog faalt in zoverre.
6.3.1. Wat betreft de vraag naar de ruimtelijke aanvaardbaarheid van de toepassing van de wijzigingsbevoegdheid als bedoeld in artikel 19 van Pro de PRV, overweegt de Afdeling onder verwijzing naar haar uitspraak van 16 juli 2014 in zaak nr. 201307530/1/R1, dat bij algemene afwijkings- en wijzigingsbevoegdheden die geen betrekking hebben op een specifieke locatie, in beginsel kan worden volstaan met een afweging of deze in het algemeen op een ruimtelijk aanvaardbare wijze kunnen worden toegepast. In dit geval, waarin de aanvaardbaarheid van een natuurbestemming voor gronden die zijn aangewezen als EHS aan de orde is, moet ervan worden uitgegaan dat deze algemene beoordeling reeds heeft plaatsgevonden bij de aanwijzing van gebieden als EHS door provinciale staten. De verplichting van artikel 19, eerste lid, onder b, van de PRV hangt immers samen met de wens natuurwaarden te ontwikkelen op de agrarische gronden die zijn aangewezen als EHS. Ook in dit geval heeft de raad niet toegelicht voor welke concrete locaties de toepassing van de wijzigingsbevoegdheid vanuit ruimtelijk oogpunt niet aanvaardbaar is, zodat geen aanleiding bestaat voor concrete gevallen artikel 19, eerste lid, onder b, van de PRV wegens strijd met de Wro buiten toepassing te laten. Gelet hierop bestaat geen aanleiding voor het oordeel om artikel 19, eerste lid, onder b, van de PRV in concrete gevallen wegens strijd met artikel 3.6 van de Wro buiten toepassing te laten. Het betoog van de raad faalt in zoverre.
6.3.2. Het betoog van de raad dat artikel 19, eerste lid, onder b, van de PRV onverbindend moet worden verklaard, omdat vanwege de algemene term "een bestemming" rechtsonzeker is wanneer toepassing moet worden gegeven aan dat artikel, volgt de Afdeling niet. Duidelijk is dat wordt gedoeld op wijziging van bestemmingen die geen natuurbestemming zijn. Voor zover de raad betoogt dat een dergelijke wijzigingsbevoegdheid te algemeen bepaald is, overweegt de Afdeling dat uit de aanhef van artikel 19, eerste lid, volgt dat artikel 19, eerste lid, onder b, van de PRV alleen van toepassing is op gronden die zijn aangewezen als EHS of als EVZ. Het betoog faalt in zoverre.
6.3.3. Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat artikel 19, eerste lid, onder b, van de PRV in strijd is met artikel 3.6 van de Wro.
6.4. Wat het betoog van de raad betreft dat ten aanzien van besluitonderdeel A niet voldaan is aan het noodzaakvereiste van artikel 4.2, eerste lid, van de Wro, overweegt de Afdeling het volgende. Zoals de Afdeling reeds eerder heeft overwogen in de uitspraak van 20 oktober 2010 in zaak nr. 200910210/1/R1 en de uitspraak van 16 februari 2011 in zaak nr. 201005138/1/R3 volgt uit artikel 3.8, zesde lid, gelezen in samenhang met artikel 4.2, eerste lid, van de Wro, dat het college van gedeputeerde staten bevoegd is een reactieve aanwijzing te geven, indien provinciale belangen dat met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk maken.
In de parlementaire geschiedenis van de totstandkoming van de Wro (EK 2005-2006, 28 916, C, blz. 3, 4 en 14) is hierover onder meer aangegeven dat de vele streekplannen van de afgelopen decennia hebben laten zien dat de provinciale besturen naar regio en tijd heel goed in staat zijn geweest om vanuit het algemene begrip "provinciaal belang" aan te geven voor welke vraagstukken zij zich verantwoordelijk achtten en aan te geven welke beleidsinstrumenten zij inzetten ter behartiging of ter borging van de daarbij betrokken belangen. Voorts is aangegeven dat, gelet op de toenmalige streekplannen, alle provincies het tot hun verantwoordelijkheid rekenen om beleid te formuleren voor voorzieningen die naar hun omvang of schaal een groot ruimtelijk beslag leggen of naar hun (economische, milieuhygiënische, infrastructurele, landschappelijke) effecten de schaal van de afzonderlijke gemeenten overschrijden.
Dit brengt mee dat voor het antwoord op de vraag of een belang een provinciaal belang is, bepalend is of het belang zich leent voor behartiging op provinciaal niveau vanwege de daaraan klevende bovengemeentelijke aspecten. De reactieve aanwijzing is wat besluitonderdeel A betreft gegeven met het oogmerk van handhaving van algemene regels uit de PRV, die ingevolge artikel 4.1, tweede lid, van de Wro, bij de vaststelling van een bestemmingsplan in acht moeten worden genomen. In dit verband is van belang dat provinciale staten met het oog op een goede ruimtelijke ordening de opname van artikel 19 in Pro de PRV noodzakelijk hebben geacht voor het behoud en de ontwikkeling van de EHS. In hetgeen de raad heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat het college van gedeputeerde staten zich niet in redelijkheid de handhaving van artikel 19, eerste lid, onder b, van de PRV als provinciaal belang heeft kunnen aantrekken. Evenmin biedt hetgeen de raad heeft aangevoerd aanleiding voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat besluitonderdeel A noodzakelijk is voor de bevordering en het behoud van natuurontwikkeling van gronden die zijn aangewezen als EHS. De verwijzing van de raad naar de uitspraken van de Afdeling van 19 oktober 2011, in zaak nr. 200907617/1/R3, en zaak nr. 201007784/1/R1 maakt dat niet anders, omdat deze uitspraken geen betrekking hebben op de toepassing van artikel 19, eerste lid, onder b, van de PRV. Voorts ziet de Afdeling in hetgeen de raad heeft aangevoerd geen grond voor het oordeel dat besluitonderdeel A disproportioneel zou zijn. Het betoog faalt.
6.5. Voor zover de raad heeft aangevoerd dat het college van gedeputeerde staten ook beroep had kunnen instellen tegen de door besluitonderdeel A getroffen plandelen, overweegt de Afdeling dat die omstandigheid niet betekent dat daarmee de vrijheid van het college van gedeputeerde staten om te kiezen voor het geven van een reactieve aanwijzing is beperkt. Dat het college van gedeputeerde staten in dit geval oneigenlijk gebruik zou hebben gemaakt van zijn bevoegdheid om een reactieve aanwijzing te geven, heeft de raad niet aannemelijk gemaakt. In hetgeen de raad heeft aangevoerd ziet de Afdeling dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat het college van gedeputeerde staten de reactieve aanwijzing, voor zover het betreft besluitonderdeel A, in strijd met artikel 3.8, zesde lid, van de Wro heeft gegeven. Het betoog faalt.
6.6. De raad heeft in strijd met artikel 19, eerste lid, onder b, van de PRV, niet voorzien in een bevoegdheid voor het wijzigen van de bestemming "Agrarisch" en "Agrarisch met waarden" naar een natuurbestemming voor zover deze gronden ten tijde van belang waren aangewezen als EHS. De raad heeft ter zitting echter terecht aangevoerd dat op de kaarten behorend bij besluitonderdeel A tevens gronden zijn aangewezen die ten tijde van belang, niet waren aangewezen als EHS, hetgeen het college van gedeputeerde staten heeft miskend.
Gelet hierop is besluitonderdeel A niet genomen met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid. Aan de hand van het kaartmateriaal behorend bij besluitonderdeel A in samenhang bezien met het kaartmateriaal behorend bij de PRV kan voorts niet tot op perceelniveau worden afgeleid welke gronden ten tijde van belang al dan niet waren aangewezen als EHS. Gelet hierop ziet de Afdeling aanleiding om tot vernietiging van het gehele besluitonderdeel A over te gaan. Gezien het voorgaande slaagt het betoog van de raad. Gelet hierop behoeven de beroepsgronden van de raad ten aanzien van artikel 19, eerste lid, onder c, van de PRV geen bespreking.
Besluitonderdeel B
7. Het beroep van de raad is voorts gericht tegen besluitonderdeel B van de reactieve aanwijzing. Tevens is het beroep van [appellante sub 2] gericht tegen besluitonderdeel B. De raad betoogt dat kaart 4 behorend bij de reactieve aanwijzing onduidelijk is. Voorts bestaat er volgens de raad in zoverre een discrepantie tussen het papieren aanwijzingsbesluit en het aanwijzingsbesluit zoals dit bekend is gemaakt op www.ruimtelijkeplannen.nl. Daarnaast is besluitonderdeel B volgens de raad niet in overeenstemming met toezeggingen van het college van gedeputeerde staten omtrent bestaande rechten van agrariërs. Verder heeft het college van gedeputeerde staten volgens de raad in zoverre ten onrechte geen rekening gehouden met mogelijke planschadeclaims.
7.1. Het college van gedeputeerde staten acht kaart 4 voldoende duidelijk. Ten aanzien van de gestelde discrepantie tussen de papieren versie van het aanwijzingsbesluit en de op www.ruimtelijkeplannen.nl gepubliceerde digitale versie, voert het college van gedeputeerde staten aan dat de versie gepubliceerd op www.ruimtelijkeplannen.nl leidend is. Verder betoogt het college van gedeputeerde staten dat de reeds gerealiseerde bollengronden dan wel de gronden waarvoor reeds een vergunning is afgegeven, niet door de reactieve aanwijzing zijn getroffen. Wat betreft de vrees van de raad voor mogelijke planschadeclaims, betoogt het college van gedeputeerde staten dat het daarmee bij het geven van een reactieve aanwijzing geen rekening behoeft te houden.
7.2. Ingevolge artikel 1.2.1, eerste lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: het Bro) stellen, onverminderd het bepaalde bij of krachtens de wet, het college van burgemeester en wethouders, het college van gedeputeerde staten en Onze Minister of Onze Minister wie het aangaat de volgende visies, plannen, besluiten en verordeningen, in voorkomend geval met de daarbij behorende toelichting of onderbouwing, aan eenieder elektronisch beschikbaar:
[…]
b. bestemmingsplan;
[…]
g. aanwijzing als bedoeld in artikel 4.2 of 4.4 van de wet;
[…]
Ingevolge artikel 1.2.3, eerste lid, worden een visie, plan, besluit en verordening als bedoeld in artikel 1.2.1, eerste lid, in voorkomend geval met de daarbij behorende toelichting of onderbouwing, elektronisch vastgesteld. Van een zodanig elektronisch document wordt tevens een papieren versie gemaakt.
Ingevolge het tweede lid, is, indien de inhoud van een elektronisch document als bedoeld in het eerste lid tot een andere uitleg aanleiding geeft dan de papieren versie, het eerstgenoemde document beslissend.
7.3. Voor zover het betoog van de raad over het gestelde verschil tussen de papieren versie en de digitale versie van het bestreden besluitonderdeel B aldus moet worden begrepen dat het bestreden besluitonderdeel B reeds daarom in strijd met de zorgvuldigheid zou zijn voorbereid, overweegt de Afdeling dat dit betoog betrekking heeft op een mogelijke onregelmatigheid van na de datum van het bestreden besluit en reeds om die reden de rechtmatigheid van het besluitonderdeel niet kan aantasten. Deze mogelijke onregelmatigheid kan geen grond vormen voor de vernietiging van het bestreden besluitonderdeel. Overigens is ingevolge artikel 1.2.3, tweede lid, van het Bro, indien de inhoud van een elektronisch document als bedoeld in het eerste lid tot een andere uitleg aanleiding geeft dan de papieren versie, het eerstgenoemde document beslissend. Het betoog van de raad faalt.
7.4. Zoals de Afdeling echter eerder heeft overwogen (uitspraak van 15 april 2011, in zaak nr. 200902874/1/R3) is het uit het oogpunt van rechtszekerheid vereist dat de strekking van een reactieve aanwijzing duidelijk is. De strekking van een dergelijk besluit behoort dan ook niet te moeten worden afgeleid uit de overwegingen die daarin zijn opgenomen of uit hetgeen het college van gedeputeerde staten met het geven van de reactieve aanwijzing heeft beoogd; alleen het dictum van het aanwijzingsbesluit is hiervoor bepalend. In het dictum van het besluit staat dat de volgende onderdelen geen onderdeel blijven uitmaken van het bestemmingsplan "Buitengebied Zijpe": "Verbeelding: de aanduiding "bollenconcentratiegebied" voor het op het bijgevoegde kaartje 4 aangegeven IIb-gebied, met uitzondering van de met een oranje kleur aangegeven percelen". Kaart 4 van de reactieve aanwijzing is naar het oordeel van de Afdeling dermate onduidelijk dat aan de hand daarvan niet kan worden vastgesteld op welke gronden besluitonderdeel B exact betrekking heeft. Gelet hierop is de reactieve aanwijzing naar het oordeel van de Afdeling in zoverre in strijd met de rechtszekerheid. Het betoog van de raad en [appellante sub 2] slaagt. De overige beroepsgronden van de raad ten aanzien van besluitonderdeel B behoeven derhalve geen bespreking meer.
Besluitonderdeel C
8. Het beroep van de raad is voorts gericht tegen besluitonderdeel C. De raad betoogt dat er een discrepantie bestaat tussen de papieren versie van de reactieve aanwijzing en de reactieve aanwijzing zoals die op www.ruimtelijkeplannen.nl is gepubliceerd. Voorts betoogt de raad dat de bestemming "Recreatie - Verblijfsrecreatie 2" wat het perceel Grote Sloot 458 betreft - in tegenstelling tot hetgeen het college van gedeputeerde staten stelt - niet leidt tot verstedelijking, omdat ter plaatse niet wordt voorzien in extra bebouwing. Het toekennen van een agrarische bestemming aan het perceel zou volgens de raad niet getuigen van een goede ruimtelijke ordening, omdat het perceel in eigendom is van een campingeigenaar.
8.1. Het college van gedeputeerde staten betoogt dat het bestemmingplan wat het plandeel voor het perceel Grote Sloot 458 betreft in strijd met artikel 14 van Pro de PRV is vastgesteld.
8.2. Ingevolge artikel 2, aanhef en onder kk, van de PRV wordt onder verstedelijking verstaan: ontwikkeling van functies die verband houden met wonen, bedrijvigheid, voorzieningen, bovengrondse en ondergrondse infrastructuur, stedelijk water en stedelijk groen, voor zover de hiervoor genoemde functies het oprichten van bebouwing mede mogelijk maken.
Ingevolge 2, aanhef en onder u, wordt onder landelijk gebied verstaan: het gebied, niet zijnde bestaand bebouwd gebied.
Ingevolge artikel 9 wordt Pro als bestaand bebouwd gebied aangewezen de bestaande of de bij een - op het moment van inwerkingtreding van de verordening - geldend bestemmingsplan toegelaten woon- of bedrijfsbebouwing, uitgezonderd bebouwing op agrarische bouwpercelen en kassen. Onder toegelaten woon- of bedrijfsbebouwing wordt mede begrepen de daarbij behorende bebouwing ten behoeve van openbare voorzieningen, verkeersinfrastructuur alsmede stedelijk water en stedelijk groen van een stad, dorp of kern.
Ingevolge artikel 14, eerste lid, voorziet een bestemmingsplan niet in een nieuwe verstedelijking of uitbreiding van bestaande verstedelijking, als bedoeld in artikel 2 van Pro deze verordening, in het landelijk gebied anders dan de verstedelijking als bedoeld in de artikelen 12 en 13 van deze verordening.
8.3. Aan het perceel Grote Sloot 458 is gedeeltelijk de bestemming "Recreatie - Verblijfsrecreatie 2" met onder meer de aanduiding "maximum aantal niet-permanente standplaatsen 15" toegekend. Besluitonderdeel C heeft betrekking op een gedeelte van het perceel Grote Sloot 458 waaraan de bestemming "Recreatie ¬- Verblijfsrecreatie 2" is toegekend.
Ingevolge artikel 1, lid 1.32, van de planregels wordt onder centrale voorzieningen verstaan: gemeenschappelijke voorzieningen ten behoeve van een recreatieterrein als geheel, zoals een kampwinkel, kantine, ontvangstkantoor, zwembad, toilet/wasgebouw, sport- en spelvoorzieningen, gebouwen ten behoeve van beheer en onderhoud.
Ingevolge artikel 21, lid 21.1, zijn de voor "Recreatie - Verblijfsrecreatie 2" aangewezen gronden bestemd voor:
a. recreatief verblijf in mobiele en/of vaste kampeermiddelen;
b. het bedrijfswonen, al dan niet in combinatie met een beroeps- of bedrijfsactiviteit aan huis;
c. centrale voorzieningen;
[…]
met de daarbij behorende:
k. gebouwen;
l. bouwwerken, geen gebouwen zijnde;
[…]
o. openbare nutsvoorzieningen;
p. voorzieningen ten behoeve van de waterhuishouding;
q. verkeers- en verblijfsvoorzieningen;
[…]
8.4. Nu een gedeelte van het perceel Grote Sloot 458 is getroffen door de reactieve aanwijzing, is voor dat gedeelte van het perceel de beheersverordening blijven gelden. Ingevolge artikel 2.1, van de beheersverordening geldt ten aanzien van het gebruik, het bouwen en het uitvoeren van werken en werkzaamheden, de regeling en de daarbij behorende kaarten zoals opgenomen in bijlage 1 met uitzondering van de daarin opgenomen wijzigingsbevoegdheden, uitwerkingsregels en overgangsbepalingen.
In bijlage 1 is het bestemmingsplan "Buitengebied 1989, tweede herziening", opgenomen dat door de raad van de voormalige gemeente Zijpe is vastgesteld op 25 maart 1997. Aan het gedeelte van het perceel Grote Sloot 458 dat is getroffen door besluitonderdeel C van de reactieve aanwijzing is in dat bestemmingsplan de bestemming "Agrarische productiegebieden I" toegekend.
Ingevolge artikel 5, eerste lid, van de planvoorschriften van het bestemmingsplan "Buitengebied 1989, tweede herziening" zijn de gronden met de bestemming "Agrarische productiegebieden (I en II)" onverminderd het bepaalde in de artikelen 12 en 41, bestemd voor:
- agrarische bedrijfsvoering (categorie I)
- agrarische bedrijfsvoering met behoud en ontwikkeling van natuur- en landschapswaarden (categorie II);
- kleinschalig kamperen;
met de daarbij behorende bouwwerken, uitgezonderd agrarische bedrijfswoningen en kassen.
8.4.1. Bij besluit van 28 oktober 1997 heeft het college van gedeputeerde staten goedkeuring onthouden aan artikel 5, eerste lid, van de planvoorschriften van het bestemmingsplan "Buitengebied 1989, tweede herziening", voor zover daarbij werd voorzien in kleinschalig kamperen.
8.5. Gelet op overweging 7.3 laat de Afdeling in het midden of de raad met juistheid betoogt dat er een discrepantie bestaat tussen de papieren versie van de reactieve aanwijzing en de versie zoals die is gepubliceerd op www.ruimtelijkeplannen.nl. Het betoog kan niet leiden tot het door de raad daarmee beoogde doel.
8.6. Nu het college van gedeputeerde staten goedkeuring heeft onthouden aan artikel 5, eerste lid, van de planvoorschriften van het bestemmingsplan "Buitengebied 1989, tweede herziening" voor zover daarbij werd voorzien in kleinschalig kamperen, is de strook grond die is getroffen door besluitonderdeel C niet aangewezen als bestaand bebouwd gebied als bedoeld in artikel 9 van Pro de PRV. Dat op grond van de beheersverordening nog agrarische bedrijfsbebouwing mocht worden opgericht, maakt dat, wat daar ook van zij, niet anders, omdat dergelijke bebouwing blijkens artikel 9 van Pro de PRV niet wordt aangemerkt als bestaand bebouwd gebied. De raad heeft toegelicht dat op de getroffen strook grond vanwege de toekenning van de bestemming "Recreatie - Verblijfsrecreatie 2" 120 m² aan extra bebouwing voor centrale voorzieningen wordt voorzien. Gelet hierop wordt door de toekenning van de bestemming "Recreatie - Verblijfsrecreatie 2" aan het door besluitonderdeel C getroffen gedeelte van het perceel Grote Sloot 458 voorzien in verstedelijking buiten bestaand bebouwd gebied als bedoeld in artikel 9 van Pro de PRV. Het bestemmingsplan is in zoverre dan ook in strijd met artikel 14, eerste lid, van de PRV vastgesteld. Het college van gedeputeerde staten stelt terecht dat de vraag of de toekenning van een agrarische bestemming ter plaatse een goede ruimtelijke ordening betreft, in deze procedure niet aan de orde kan komen. Het betoog van de raad faalt.
8.7. In hetgeen de raad heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het college van gedeputeerde staten zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat provinciale belangen het geven van de reactieve aanwijzing wat besluitonderdeel C betreft met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk maken.
Conclusie
9. In hetgeen de raad en [appellante sub 2] hebben aangevoerd ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit, wat besluitonderdelen A en B betreft, is genomen in strijd met artikel 3:2 van Pro de Awb onderscheidenlijk de rechtszekerheid. De beroepen van de raad en [appellante sub 2] zijn gegrond, zodat het bestreden besluit, wat besluitonderdelen A en B betreft, dient te worden vernietigd.
10. Ter voorlichting aan partijen merkt de Afdeling het volgende op. Naar aanleiding van deze uitspraak dient het gemeentebestuur het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan, voor zover dat betrekking heeft op de plandelen voor de gronden die staan aangegeven op de bij het besluit van het college van gedeputeerde staten gevoegde kaarten, wat besluitonderdelen A en B betreft, onverwijld met inachtneming van de daarvoor geldende voorschriften bekend te maken. Daarna staat daartegen gedurende de in artikel 6:7 van Pro de Awb genoemde termijn voor het indienen van een beroepschrift, voor belanghebbenden beroep bij de Afdeling open.
Proceskosten
11. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen is ten aanzien van de raad en [appellante sub 2] niet gebleken.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart de beroepen van de raad van de gemeente Schagen en [appellante sub 2] gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland van 27 mei 2014, wat besluitonderdeel A en B betreft, waarbij aanwijzingen zijn gegeven met betrekking tot het bestemmingsplan "Buitengebied Zijpe" dat door de raad van de gemeente Schagen bij besluit van 22 april 2014 is vastgesteld;
III. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland aan appellanten het door hen voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierecht vergoedt ten bedrage van:
- € 328,00 (zegge: driehonderdachtentwintig euro) voor de raad van de gemeente Schagen;
- € 328,00 (zegge: driehonderdachtentwintig euro) voor [appellante sub 2].
Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, voorzitter, en mr. D.J.C. van den Broek en mr. F.D. van Heijningen, leden, in tegenwoordigheid van mr. E.C. Stoof, griffier.
w.g. Hagen w.g. Stoof
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 29 juli 2015
749.