Uitspraak
201406913/1/R3.
Datum uitspraak: 5 augustus 2015
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) in het geding tussen:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Recreatiepark Bosbad Hoeven B.V., gevestigd te Hoeven, gemeente Halderberge,
appellante,
en
de raad van de gemeente Halderberge,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 26 juni 2014 heeft de raad het bestemmingsplan "[locatie 1]-[locatie 2] te Hoeven" vastgesteld.
Tegen dit besluit heeft Bosbad Hoeven beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 maart 2015, waar Bosbad Hoeven, vertegenwoordigd door dr. R.E.J. Prins, bijgestaan door mr. J.W. Both, advocaat te Dronten, en de raad, vertegenwoordigd door mr. R. Timmermans en S.M. Thieme-van der Ree, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts zijn ter zitting [belanghebbende A] en [belanghebbende B], beide vertegenwoordigd door [gemachtigde], gehoord.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 8:51d van de Awb, voor zover hier van belang, kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.
2. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
3. Het plan beoogt te voorzien in een pension ten behoeve van de huisvesting van arbeidsmigranten in een voormalige kampeerboerderij op het perceel [locatie 1]-[locatie 2] te Hoeven. Voorts is de bestemming "Wonen" aan het perceel [locatie 1] toegekend.
4. Het perceel [locatie 1]-[locatie 2] heeft de bestemming "Horeca" en onder meer de aanduidingen "bouwvlak", "specifieke vorm van horeca - pension", "milieuzone - grondwaterbeschermingsgebied", "maximum oppervlakte (m²) = 2.000".
Ingevolge artikel 1 van Pro de planregels wordt onder parkeernorm verstaan: het door de gemeente Halderberge vastgestelde noodzakelijke aantal parkeerplaatsen conform de 'Kadernota parkeren 2012-2016'.
Ingevolge artikel 1 wordt Pro onder pension verstaan: woongelegenheid voor tijdelijke huisvesting van personen die elders hun hoofdverblijf hebben voor een aaneensluitende periode van ten minste één week.
Ingevolge artikel 1 wordt Pro onder permanente bewoning verstaan: het gebruik van een gebouw of ander onderkomen als woonruimte op een wijze, die ingevolge de bepalingen van de Wet basisregistratie personen, noopt tot inschrijving van de bewoner(s) in het bevolkingsregister van de gemeente waarin dat gebouw is gelegen; of indien betrokkene op meer dan één adres woont, het gebruik van het gebouw of ander onderkomen als verblijf waar betrokkene naar redelijke verwachting gedurende een half jaar de meeste malen zal overnachten met dien verstande dat van permanente of tijdelijke bewoning voorts wordt geacht sprake te zijn wanneer buiten het zomerseizoen (dat loopt van 1 mei tot 1 oktober) in een kalenderjaar ter plaatse door betrokkene meer dan 70 maal nachtverblijf wordt gehouden en door betrokkene niet aannemelijk is of kan worden gemaakt, dat elders over een hoofdwoonverblijf wordt beschikt.
Ingevolge artikel 3, lid 3.1, zijn de voor "Horeca" aangewezen gronden bestemd voor:
a. een pension, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van horeca - pension (sh-p)";
b. één bedrijfswoning;
c. aan-huis-verbonden beroepen of bedrijven, uitsluitend in de bedrijfswoning;
d. terras, tuinen, erven en terreinen;
e. groenvoorzieningen;
f. (onverharde) paden, wegen en parkeervoorzieningen;
g. water, waterhuishoudkundige voorzieningen en nutsvoorzieningen.
Ingevolge lid 3.4.1 is het gebruik van de gronden binnen de aanduiding "specifieke vorm van horeca - pension (sh-p)" voor pension uitsluitend toegestaan indien:
a. geen andere vorm van horeca plaatsvindt dan een pension;
b. geen permanente bewoning plaatsvindt;
c. ruimte wordt geboden voor de tijdelijke huisvesting van maximaal 220 personen;
d. wordt voorzien in voldoende parkeerplaatsen op eigen terrein, conform de parkeernormen;
e. bijbehorende voorzieningen uitsluitend betrekking hebben op de pensionvoorziening, zoals keukenvoorzieningen, voorzieningen voor sport en spel en voorzieningen voor ontspanning;
f. tijdelijke werknemers beschikken over een minimale gebruiksoppervlakte van 12 m².
Bestemming "Wonen"
5. Bosbad Hoeven betoogt dat de raad ten onrechte de bestemming "Wonen" aan de woning aan de [locatie 1] heeft toegekend. Ten onrechte is door de raad gesteld dat aan deze woning in het voorheen geldende plan abusievelijk de bestemming "Recreatie" is toegekend en dat deze omissie in dit plan is hersteld. Volgens haar is de bestaande woning een bedrijfswoning en zal de woning in de toekomst door de beheerder van het pension worden gebruikt.
5.1. De Afdeling stelt vast dat het plan twee woningen mogelijk maakt, één burgerwoning op de gronden waaraan de bestemming "Wonen" is toegekend en één bedrijfswoning op de gronden waaraan de bestemming "Horeca" is toegekend. In het voorheen geldende plan was één bedrijfswoning op de gronden toegestaan. Ter zitting is gebleken dat op de gronden twee woningen staan. De raad heeft toegelicht dat de woning op het perceel [locatie 2] de bedrijfswoning behorende bij het pension betreft en de burgerwoning op het perceel [locatie 1] in het voorheen geldende plan ten onrechte niet als zodanig was bestemd. Nu niet het voornemen bestaat om de woning op het perceel [locatie 1] als bedrijfswoning ten behoeve van het complex in gebruik te nemen en de woning als burgerwoning in gebruik is, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad niet in redelijkheid deze bestemming heeft kunnen toekennen. Het betoog faalt.
Bestemming "Horeca"
Mogelijkheden voorheen geldende bestemmingsplan
6. Bosbad Hoeven wijst erop dat het voorheen geldende bestemmingsplan "Buitengebied Halderberge" in 2011 is vastgesteld. Door nu al een nieuw bestemmingsplan vast te stellen, waarbij wordt afgeweken van de bestemming zoals toegekend in het vorige plan en de illegale huisvesting van arbeidsmigranten als zodanig wordt bestemd, wordt volgens haar in strijd met de beginselen van behoorlijk bestuur, waaronder het vertrouwensbeginsel, gehandeld. Voorts is dit in strijd met de gemeentelijke beleidslijn die in dat plan is opgenomen, hetgeen inhoudt dat in het buitengebied maximaal 50 arbeidsmigranten op het terrein van een agrarisch bedrijf zelf mogen worden gevestigd.
Daarnaast heeft het college van burgemeester en wethouders ten onrechte niet handhavend opgetreden tegen het huisvesten van arbeidsmigranten op het perceel in strijd met het voorheen geldende plan.
6.1. De raad stelt zich op het standpunt dat de gemeente geen eigenaar is van het perceel en dat ten tijde van de vaststelling van voorheen geldende plan geen verzoek was ingediend om de huisvesting van arbeidsmigranten ter plaatse toe te staan. [belanghebbende A], de initiatiefnemer, heeft na de vaststelling van dat plan medewerking verzocht voor de huisvesting van arbeidsmigranten. De raad heeft hieraan medewerking willen verlenen door het onderhavige plan vast te stellen.
6.2. In het voorheen geldende plan waren de bestemming "Recreatie" en de aanduidingen "kampeerboerderij" aan het perceel toegekend.
Ingevolge artikel 3.1, tweede lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) wordt de bestemming van gronden, met inbegrip van de met het oog daarop gestelde regels, binnen een periode van tien jaar telkens opnieuw vastgesteld. Dit artikellid sluit niet uit dat de raad binnen een kortere periode dan tien jaar een nieuw bestemmingsplan vaststelt. Het enkele feit dat het perceel in het voorgaande plan is opgenomen, vormt geen grond voor het oordeel dat door of namens de raad verwachtingen zijn gewekt dat binnen de planperiode geen nieuw plan zal worden vastgesteld. In het algemeen kunnen aan een geldend bestemmingsplan geen blijvende rechten worden ontleend. De raad kan op grond van gewijzigde planologische inzichten en na afweging van alle betrokken belangen andere bestemmingen en regels voor gronden vaststellen. De raad heeft toegelicht dat de huisvesting van arbeidsmigranten niet was toegestaan in het voorheen geldende plan en dat hij een pension voor de huisvesting van arbeidsmigranten, mede gelet op de gebruiksmogelijkheden die het vorige plan toestond, in overeenstemming acht met een goede ruimtelijke ordening. Gelet hierop en op recente regionale afspraken over de huisvesting van arbeidsmigranten heeft de raad naar aanleiding van een verzoek daartoe besloten medewerking te verlenen aan het initiatief. De Wro staat niet in de weg aan het als zodanig bestemmen van een particulier initiatief, mits dit in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. Dat dit gebruik illegaal plaatsvond, betekent evenmin dat de raad dit niet als zodanig mocht bestemmen. Het betoog faalt.
6.3. Wat betreft het betoog dat ten onrechte niet handhavend is opgetreden tegen de illegale huisvesting van de arbeidsmigranten, overweegt de Afdeling dat dit geen betrekking heeft op het plan, maar een handhavingskwestie betreft die in de onderhavige procedure niet aan de orde is.
Planregeling voor de huisvesting van arbeidsmigranten
7. Bosbad Hoeven betoogt dat de bestemming "Horeca" en de aanduiding "pension" ten onrechte zijn toegekend, omdat geen sprake zal zijn van een pension, maar van permanente huisvesting van arbeidsmigranten. Voorts dienen andere vormen van horeca te zijn uitgesloten, omdat een café voor 220 arbeidsmigranten onwenselijk wordt geacht, en is de beperking tot een pension niet duidelijk en derhalve niet handhaafbaar. Ook is niet duidelijk wat wordt bedoeld met keukenvoorzieningen, voorzieningen voor sport en spel en voorzieningen voor ontspanning. Ten onrechte is voorts niet bepaald dat het volbouwen van het terrein niet is toegestaan.
7.1. De Afdeling stelt vast dat ingevolge artikel 3, lid 3.1, van de planregels de voor "Horeca" met de aanduiding "specifieke vorm van horeca - pension (sh-p)"aangewezen gronden zijn bestemd voor een pension. Nu het gebruik van de gronden voor een pension ingevolge lid 3.4.1 uitsluitend is toegestaan indien geen permanente bewoning plaatsvindt en zowel pension als permanente bewoning in artikel 1 zijn Pro gedefinieerd, is in het plan voldoende vastgelegd dat permanente huisvesting van arbeidsmigranten niet is toegestaan en kan hier voorts handhavend tegen worden opgetreden. Daarnaast is in lid 3.1 uitsluitend een pension en geen andere vorm van horeca toegestaan, zodat een café ter plaatse planologisch niet mogelijk is. Voor zover Bosbad Hoeven betoogt dat niet duidelijk is wat wordt bedoeld met bijbehorende voorzieningen zoals keukenvoorzieningen, voorzieningen voor sport en spel en voorzieningen voor ontspanning, overweegt de Afdeling dat dit ingevolge lid 3.4.1, aanhef en onder e, voorzieningen betreffen die behoren bij de bedrijfsvoering van het pension. Voor de uitleg van de begrippen keukenvoorzieningen, voorzieningen voor sport en spel en voorzieningen voor ontspanning kan worden aangesloten bij de betekenis die hieraan in het algemeen spraakgebruik wordt gegeven. Anders dan Bosbad Hoeven betoogt is de planregeling op deze punten derhalve niet onduidelijk of rechtsonzeker. De Afdeling overweegt verder dat in lid 3.2.1 is bepaald dat bedrijfsgebouwen uitsluitend binnen het op de verbeelding aangeduide bouwvlak mogen worden gebouwd en hiervoor, net zoals in het voorheen geldende plan, een maximum oppervlakte van 2.000 m² geldt, zodat niet mogelijk is gemaakt dat het gehele terrein kan worden bebouwd. Het betoog faalt.
Behoefte
8. Bosbad Hoeven betoogt dat de behoefte aan huisvesting voor 220 arbeidsmigranten in de gemeente Hoeven niet is aangetoond, maar slechts is meegewerkt aan een particulier verzoek. Daarbij wijst zij erop dat reeds een groot aantal arbeidsmigranten in de directe omgeving van haar perceel wordt gehuisvest. Niet is onderzocht of behoefte bestaat aan huisvestiging in een pension of aan reguliere huisvesting voor arbeidsmigranten, zoals uit de Woonvisie Halderberge 2010 volgt. Onduidelijk is waar de stelling in de plantoelichting dat de regio West-Brabant huisvesting voor ongeveer 17.000-21.000 arbeidsmigranten dient te realiseren op is gebaseerd. Uit de Quickscan arbeidsmigranten Regio West-Brabant (hierna: quickscan) volgt dat 490 arbeidsmigranten werkzaam zijn in Halderberge. Volgens Bosbad Hoeven zijn er echter slechts 250 arbeidsmigranten werkzaam in Halderberge, omdat de stelling dat ongeveer de helft van de arbeidsmigranten zich niet heeft laten registeren niet juist is. Gelet daarop is de opgave voor huisvesting in Halderberge te hoog. Voorts volgt uit de quickscan dat de gemeente Halderberge reeds 750 arbeidsmigranten heeft gehuisvest, zodat al ruim in huisvesting is voorzien voor de arbeidsmigranten die in Halderberge werkzaam zijn.
8.1. De raad stelt zich op het standpunt dat met het plan een invulling wordt gegeven aan de regionale opgave om de huisvesting voor arbeidsmigranten te verbeteren. Dit vloeit voort uit de nationale verklaring van partijen betrokken bij de (tijdelijke) huisvesting van EU-arbeidsmigranten samen met onder meer de rijksoverheid, Vereniging Nederlandse Gemeenten (hierna: VNG) en enkele andere regio's, de vereniging van woningbouwcorporaties Aedes, de koepel van uitzendorganisaties en een aantal werkgevers- en werknemersorganisaties. Ter uitvoering van deze verklaring is de quickscan opgesteld en de uitkomsten hiervan zijn aan het plan ten grondslag gelegd.
8.2. In hoofdstuk 2 van de plantoelichting is op de behoefte aan huisvesting voor arbeidsmigranten ingegaan. Hierbij wordt gesteld dat uit de quickscan, die in maart 2013 in opdracht van de Regio West-Brabant in samenwerking met de provincie Noord-Brabant en het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties (hierna: Ministerie van BZK) door het bureau Gerrichhauzen en Partners is opgesteld, volgt dat ongeveer 17.000 tot 21.000 arbeidsmigranten in economisch opzicht aan de regio West-Brabant zijn gebonden. Geconcludeerd wordt dat uit de quickscan alsmede de Structuurvisie Halderberge 2025 en de Woonvisie Halderberge: diversiteit in kernkwaliteit (hierna: woonvisie Halderberge) volgt dat behoefte bestaat aan de realisering van huisvesting voor arbeidsmigranten en met het voorliggende plan voor een gedeelte in deze behoefte wordt voorzien.
In de quickscan is opgenomen dat arbeidsmigranten wat betreft hun huisvestingsbehoefte uiteenvallen in drie groepen, namelijk kort verblijf, permanent tijdelijk verblijf en permanent verblijf. Het aantal in Halderberge werkzame arbeidsmigranten is geraamd op ongeveer 550 personen. In de quickscan is opgenomen dat de huisvestingsopgave van arbeidsmigranten per gemeente dient te worden afgeleid van het aantal arbeidsmigranten dat economisch aan de gemeente is gebonden. Hieruit volgt dat in Halderberge een opgave bestaat voor huisvesting van 750 arbeidsmigranten, waarbij dit aantal is onderverdeeld in huisvestiging voor 550 arbeidsmigranten die werkzaam zijn in de gemeente en voor 200 arbeidsmigranten die economisch zijn gebonden aan de gemeente. Het aantal in Halderberge woonachtige arbeidsmigranten is geraamd op 750 tot 850 personen. Ongeveer de helft van de groep arbeidsmigranten is thans goed gehuisvest. De andere helft van deze groep woont in illegale huisvesting. Deze huisvestiging dient te worden gelegaliseerd dan wel dienen er alternatieve locaties te worden gevonden. Dit leidt voor Halderberge tot een kwalitatieve opgave tot 2020 om huisvesting voor 190 arbeidsmigranten te legaliseren en voorts voor 190 arbeidsmigranten die gebruikmaken van illegale huisvesting in andere huisvestiging te voorzien. Bij deze opgave is geen rekening gehouden met de groei van het aantal arbeidsmigranten, zodat dit een minimale inspanningsverplichting betreft.
8.3. De Afdeling is van oordeel dat Bosbad Hoeven niet aannemelijk heeft gemaakt dat de raad de behoefte aan de huisvesting van arbeidsmigranten in Halderberge onvoldoende heeft onderbouwd en gelet daarop niet in huisvesting voor 220 arbeidsmigranten heeft kunnen voorzien. Voor zover Bosbad Hoeven stelt dat reeds een groot aantal arbeidsmigranten in de directe omgeving van haar perceel wordt gehuisvest, overweegt de Afdeling dat de raad heeft toegelicht dat de bestaande huisvesting van arbeidsmigranten in Villapark Pagnevaart illegaal is, hetgeen door Bosbad Hoeven niet is bestreden. De raad heeft hiermee derhalve terecht geen rekening gehouden bij het bepalen van de behoefte aan als zodanig bestemde huisvesting voor arbeidsmigranten.
Wat betreft het betoog dat niet is onderzocht of behoefte bestaat aan tijdelijke huisvesting, wijst de Afdeling er op dat in de woonvisie Halderberge de behoefte naar reguliere woningen voor arbeidsmigranten is uiteengezet, maar dat hieruit tevens volgt dat er behoefte blijft bestaan aan goede logiesachtige voorzieningen voor arbeidsmigranten die tijdelijk in Nederland werken. Voorts volgt uit de quickscan dat 30 tot 40% van de arbeidsmigranten behoefte heeft aan huisvestingsmogelijkheden voor kort verblijf.
Over de in de quickscan opgenomen opgave voor huisvesting van arbeidsmigranten overweegt de Afdeling als volgt. In de quickscan staat dat voor de inschatting van het aantal arbeidsmigranten dat woont of werkt in een gemeente gebruik is gemaakt van de "Toolkit Inschatting aantal arbeidsmigranten op gemeentelijk niveau" van het ministerie van BZK en de VNG. Aan deze toolkit is een onderzoek uit 2011 ten grondslag gelegd waaruit volgt dat ongeveer 47% van de arbeidsmigranten is geregistreerd en ongeveer 53% niet is geregistreerd. Bosbad Hoeven heeft niet aannemelijk gemaakt dat thans niet meer van deze veronderstelling kan worden uitgegaan, zodat zij niet aannemelijk heeft gemaakt dat slechts 250 arbeidsmigranten in Halderberge werkzaam zijn. De omstandigheid dat uit quickscan volgt dat in de gemeente Halderberge reeds 750 arbeidsmigranten zijn gehuisvest, betekent daarnaast niet dat in dit geval geen behoefte bestaat aan de huisvesting. Uit de quickscan volgt dat de helft van de arbeidsmigranten in illegale huisvesting woont en derhalve voor Halderberge een opgave is opgenomen om illegale huisvesting voor 190 arbeidsmigranten te legaliseren en voorts voor 190 arbeidsmigranten die illegaal zijn gehuisvest elders in andere legale huisvestiging te voorzien. Met het plan wordt derhalve voldaan aan de opgave uit de quickscan om huisvesting ter plaatse te legaliseren en wordt voorts deels voldaan aan de opgave om in andere legale huisvesting te voorzien. Het plan leidt gelet daarop niet tot een toename van het aantal in Halderberge woonachtige arbeidsmigranten.
Het betoog faalt.
Alternatieve locatie
9. Bosbad Hoeven betoogt dat de raad ten onrechte geen alternatieve locaties heeft bezien die meer geschikt zijn, zoals het leegstaande voormalige gemeentehuis in Oudenbosch, in bebouwing van een woningbouwvereniging, vrijkomende bedrijfsgebouwen of bebouwing bij agrarische bedrijven. De migranten dienen voorts hoofdzakelijk op het terrein van hun werkgevers te wonen in de gemeente waar ze werkzaam zijn.
9.1. Wat betreft het betoog dat de raad ten onrechte geen alternatieve locaties heeft bezien die geschikter zijn, overweegt de Afdeling als volgt. De raad dient bij de keuze van een bestemming een afweging te maken van alle belangen die betrokken zijn bij de vaststelling van het plan. Daarbij heeft de raad beleidsvrijheid. De voor- en nadelen van alternatieven dienen in die afweging te worden meegenomen.
De raad heeft gesteld dat met het plan medewerking is verleend aan het verzoek van [belanghebbende A] om de bestaande illegale huisvesting van arbeidsmigranten als zodanig te bestemmen. Voor deze functiewijziging wordt gebruik gemaakt van bestaande bebouwing, zodat leegstand en verpaupering van de gebouwen en de omgeving wordt voorkomen. De raad acht de locatie bovendien gunstig gelegen, namelijk aan de rand van de kern Hoeven. Wat betreft het voormalige gemeentehuis in Oudenbosch heeft de raad ter zitting toegelicht dat ter plaatse plannen bestaan voor woningbouw en hij hiertoe reeds in overleg is getreden met een ontwikkelaar. Voorts is dit een kleiner gebouw, zodat daar slechts in huisvesting van maximaal 100 arbeidsmigranten zou kunnen worden voorzien.
Bosbad Hoeven heeft haar stelling dat andere meer geschikte locaties in aanmerking komen voor de realisatie van de huisvesting voor arbeidsmigranten en dat de raad deze alternatieven had moeten onderzoeken voor het overige niet nader onderbouwd. Het betoog faalt.
Verordening ruimte 2014 van de provincie Noord-Brabant (hierna: Verordening 2014)
10. Bosbad Hoeven betoogt dat het plan in strijd is met de Verordening 2014, omdat aantasting van het buitengebied dient te worden voorkomen en huisvestiging van arbeidsmigranten geen kwaliteitsverbetering is van het landschap als bedoeld in artikel 3.2 van de Verordening 2014. Daarnaast is het plan ook in strijd met de Handreiking kwaliteitsverbetering van het landschap van de provincie Noord-Brabant.
Voorts ligt het plangebied volgens haar in de groenblauwe mantel, waar volgens artikel 6.7 van de Verordening 2014 niet kan worden voorzien in huisvesting van 220 arbeidsmigranten. Volgens Bosbad Hoeven kan voorts niet van de in artikel 6.10 van de Verordening 2014 opgenomen mogelijkheid voor een logiesfunctie in de groenblauwe mantel gebruik worden gemaakt, omdat geen sprake is van een bedrijfsgebouw. Verder zal de ecologische hoofdstructuur (hierna: EHS) worden aangetast.
Bosbad Hoeven betoogt voorts dat in strijd met artikel 7.10, tweede lid, aanhef en onder c, van de Verordening 2014 niet is gebleken dat de beoogde uitbreidingsmogelijkheden in redelijke verhouding staat tot de op grond van artikel 3.1 vereiste zorgplicht voor ruimtelijke kwaliteit. Voorts kon geen toepassing worden gegeven aan artikel 7.14 van de Verordening 2014, omdat dit artikel alleen ziet op de vestiging van een horecabedrijf op een zogeheten VAB-locatie.
Verder heeft de raad ten onrechte geen rekening gehouden met de omstandigheid dat het perceel in een grondwaterbeschermingsgebied ligt.
Tot slot wijst Bosbad Hoeven er op dat in de toelichting op artikel 36.6 van de Verordening 2014 is opgenomen dat meer ruimte dient te worden gegeven aan particulier initiatieven, maar dat daarbij wel dient te worden bijgedragen aan een provinciaal doel. Hieraan is volgens haar niet voldaan.
10.1. De Afdeling stelt vast dat het plangebied in de Verordening 2014 is aangewezen als gemengd landelijk gebied, grondwaterbeschermingsgebied en boringsvrije zone. Het plangebied is in de Verordening 2014 niet aangewezen als groenblauwe mantel of EHS, zodat de betogen over strijd met artikel 6.7 en 6.10 van de Verordening 2014 en de bepalingen over de EHS in de Verordening 2014 feitelijke grondslag missen.
10.2. Ingevolge artikel 1.20 van de Verordening 2014 wordt onder bouwperceel verstaan: aaneengesloten (virtueel) vlak waarop functioneel bij elkaar behorende bebouwing en voorzieningen worden geconcentreerd, bestaande uit een bouwvlak, waarbinnen de gebouwen zijn toegelaten, met de direct daaraan grenzende gronden waar ook bouwwerken geen gebouwen zijnde en vergunningvrije bouwwerken zijn toegestaan.
Ingevolge 1.85 wordt onder vestiging verstaan: mogelijk maken van een ruimtelijke ontwikkeling binnen het bouwvlak van een bestaand bouwperceel die op grond van het geldende planologische regime niet is toegelaten.
Ingevolge artikel 3.2 bepaalt een bestemmingsplan dat een ruimtelijke ontwikkeling buiten bestaand stedelijk gebied mogelijk maakt, dat die ruimtelijke ontwikkeling gepaard gaat met een fysieke verbetering van de aanwezige of potentiële kwaliteiten van bodem, water, natuur, landschap, cultuurhistorie of van de extensieve recreatieve mogelijkheden van het gebied of de omgeving.
Ingevolge artikel 7.10, eerste lid, kan een bestemmingsplan dat is gelegen in gemengd landelijk gebied voorzien in een vestiging van een niet-agrarische functie, anders dan bepaald in de artikelen 7.7 tot en met artikel 7.9 mits:
a. de totale omvang van het bouwperceel van de beoogde ontwikkeling ten hoogste 5.000 m² bedraagt;
(…).
Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder c, kan een bestemmingsplan in afwijking van het eerste lid, onder a, d en i, voorzien in een uitbreiding van een bestaande niet-agrarische functie, mits de toelichting een verantwoording bevat waaruit blijkt dat de beoogde uitbreiding in redelijke verhouding staat tot de op grond van artikel 3.1 vereiste zorgplicht voor ruimtelijke kwaliteit.
Ingevolge artikel 7.14, eerste lid, kan een bestemmingsplan dat is gelegen in gemengd landelijk gebied, in afwijking van artikel 7.10, eerste lid, aanhef en onder a, voorzien in een vestiging van een horecabedrijf of van een maatschappelijke voorziening, mits de omvang van het bouwperceel van de beoogde ontwikkeling ten hoogste 1,5 hectare bedraagt.
Ingevolge artikel 16.1 bevat de toelichting bij een bestemmingsplan ter plaatse van de aanduiding "Grondwaterbeschermingsgebied" in aanvulling op hoofdstuk 3 "Structuren" een verantwoording waaruit blijkt dat de risico's voor de kwaliteit van het grondwater geheel of nagenoeg geheel gelijk blijven.
10.3. Het provinciebestuur van Noord-Brabant heeft op 1 november 2011 de "Handreiking kwaliteitsverbetering van het landschap, de rood-met-groen koppeling" (hierna: handreiking) vastgesteld als hulpmiddel om invulling te geven aan artikel 3.2 van de Verordening 2014. Het provinciebestuur gebruikt deze handreiking om in de regionaal ruimtelijke overleggen afspraken te maken over hoe gemeenten toepassing geven aan de uitvoering van de kwaliteitsverbetering van het landschap. Op 26 juni 2013 hebben zestien gemeentebesturen in West-Brabant, waaronder het gemeentebestuur van Halderberge, in samenspraak met het provinciebestuur in dat kader de notitie "Kwaliteitsverbetering van het landschap in West-Brabant" (hierna: notitie kwaliteitsverbetering) vastgesteld. In de notitie is een drietal categorieën te onderscheiden, waarbij categorie 1 ruimtelijke ontwikkelingen betreffen met nauwelijks tot geen landschappelijke invloed en waarbij geen (extra) kwaliteitsverbetering van het landschap wordt geëist. Binnen deze categorie worden drie ontwikkelingen onderscheiden, waarbij onder c kleinschalige ontwikkelingen worden begrepen die plaatsvinden binnen bestaande en/of binnen de geldende planologische regeling passende bebouwing. Volgens de notitie behoort hiertoe onder meer huisvesting van seizoensarbeiders in omgebouwde bestaande bedrijfsgebouwen. In de plantoelichting is onderbouwd dat het plan tot categorie 1.c van de notitie kwaliteitsverbetering behoort en is geconcludeerd dat een kwaliteitsverbetering van het landschap gelet op het voorgaande in dit geval niet noodzakelijk is. Bosbad Hoeven heeft gelet op het voorgaande niet aannemelijk gemaakt dat de raad het plan in strijd met artikel 3.2 van de Verordening 2014 heeft vastgesteld. Het betoog faalt.
10.4. De Afdeling stelt vast dat in het voorheen geldende bestemmingsplan reeds een bouwperceel met eenzelfde oppervlakte en eenzelfde maximale bebouwingsoppervlakte ten behoeve van een niet-agrarische functie was toegestaan. Dit betrof geen huisvestiging voor arbeidsmigranten, maar een kampeerboerderij, zodat het plan geen uitbreiding van een bestaande niet-agrarische functie mogelijk maakt, maar een wijziging van de niet-agrarische functie. Derhalve is artikel 7.10, tweede lid, aanhef en onder c, van de Verordening 2014 niet van toepassing.
Wat betreft het betoog van Bosbad Hoeven dat geen toepassing kon worden gegeven aan artikel 7.14 van de Verordening 2014, omdat uit de toelichting van de Verordening 2014 volgt dat de vestiging van een horecabedrijf alleen mogelijk is op een VAB-locatie in de zin van een vrijkomend agrarisch bedrijf, overweegt de Afdeling dat een dergelijke uitleg niet uit het begrip vestiging als bedoeld in artikel 1.85 in samenhang met artikel 7.14, eerste lid, van de Verordening 2014 volgt. Het betoog faalt.
10.5. Wat betreft het grondwaterbeschermingsgebied overweegt de Afdeling als volgt. In de plantoelichting is een verantwoording opgenomen over de gevolgen van het plan voor de kwaliteit van het grondwater. Geconcludeerd is dat als gevolg van de wijziging van de bestemming geen bouwkundige activiteiten worden verricht waarbij de grond wordt geroerd. Voorts is vanwege de ligging van het plangebied in het grondwaterbeschermingsgebied de aanduiding "milieuzone -grondwaterbeschermingsgebied" aan het hele plangebied toegekend. Ingevolge artikel 9, lid 9.2, van de planregels geldt dat de gronden mede bestemd zijn voor de bescherming van de grondwaterkwaliteit ten behoeve van de openbare drinkvoorziening en dat de regels van de Provinciale Milieuverordening Noord-Brabant van toepassing zijn. Gelet op het voorgaande bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de raad onvoldoende belang heeft gehecht aan de omstandigheid dat het plangebied als grondwaterbeschermingsgebied is aangewezen en de raad niet aan artikel 16.1 van de Verordening 2014 heeft voldaan. Het betoog faalt.
10.6. Het betoog van Bosbad Hoeven dat het initiatief in strijd is met hetgeen in de toelichting op artikel 36.6 van de Verordening 2014 is opgenomen, kan niet slagen. Dit artikel ziet op een proactieve aanwijzing als bedoeld in artikel 4.2, eerste lid, van de Wro. Het college van gedeputeerde staten heeft geen proactieve aanwijzing aan de raad gegeven om het voorliggende plan vast te stellen, zodat dit artikel niet van toepassing is.
Gemeentelijk beleid
11. Bosbad Hoeven betoogt dat het plan in strijd is met het gemeentelijk beleid. In de beleidsnotitie "Huisvesting arbeidsmigranten / kamerverhuur / pensions" (hierna: beleidsnotitie huisvesting arbeidsmigranten) staat dat huisvesting dient te zijn gesitueerd in bestaand stedelijk gebied en dat overconcentratie op straat- en buurtniveau dient te worden voorkomen. Voorts staat hierin dat maximaal vier personen op basis van kamerverhuur mogen worden gehuisvest. Huisvesting van 220 arbeidsmigranten in één gebouw is derhalve niet proportioneel.
11.1. De raad stelt zich op het standpunt dat deze beleidsnotitie alleen betrekking heeft op huisvesting van arbeidsmigranten in de bebouwde kom, zodat dit beleid in dit geval niet van toepassing is.
11.2. De Afdeling stelt vast dat in de door het college van burgemeester en wethouders vastgestelde beleidsnotitie huisvesting arbeidsmigranten voorwaarden zijn geformuleerd voor het huisvesten van arbeidsmigranten in bestaand stedelijk gebied. De raad heeft ter zitting toegelicht dat dit beleid hoofdzakelijk tot doel heeft te voorkomen dat een groot aantal arbeidsmigranten in één woning in een woonwijk zijn gehuisvest, hetgeen overlast voor omwonenden oplevert. Nu het plangebied niet in bestaand stedelijk gebied ligt en het geen woning betreft, is de Afdeling van oordeel dat de raad terecht stelt dat geen strijd bestaat met de beleidsnotitie huisvesting arbeidsmigranten, omdat deze niet van toepassing is. Het betoog faalt.
Parkeeroverlast
12. Bosbad Hoeven vreest ernstige parkeeroverlast op de Bovenstraat ten gevolge van de huisvesting van arbeidsmigranten. Zij betoogt dat in de planregels ten onrechte niet is verzekerd dat 128 parkeerplaatsen op het terrein zullen worden gerealiseerd. Voorts biedt het terrein onvoldoende ruimte voor 128 parkeerplaatsen, omdat volgens haar een parkeerplaats minimaal 2,50 m breed dient te zijn. Daarnaast had niet van het kencijfers van het nationale kennisplatform CROW kunnen worden uitgegaan, omdat arbeidsmigranten voornamelijk met eigen vervoer naar Nederland komen en geen rekening is gehouden met bezoekers van arbeidsmigranten.
12.1. De raad stelt zich op het standpunt dat het plan in voldoende parkeerplaatsen voorziet. Aan de hand van een door [belanghebbende A] overgelegde inrichtingstekening is vastgesteld dat voldoende ruimte op eigen terrein bestaat voor het aantal benodigde parkeerplaatsen en dat de afmetingen en afstanden daarvan voldoen aan de kencijfers van CROW.
12.2. In de plantoelichting is toegelicht dat het parkeerbeleid van de gemeente Halderberge is vastgelegd in de Kadernota parkeren 2012-2016 (hierna: parkeernota) die op 15 oktober 2012 door de raad is vastgesteld en de hierin opgenomen parkeernormering is gebaseerd op de kencijfers van het CROW. Uit de parkeernota volgt dat voor een pensionvoorziening een norm van 1,5 parkeerplaats per kamer geldt. [belanghebbende A] is voornemens om 84 kamers te realiseren. Daarnaast geldt een parkeernorm van 1,9 voor een (bedrijfs)woning. In de plantoelichting is geconcludeerd dat gelet hierop 128 parkeerplaatsen dienen te worden gerealiseerd.
12.3. De gronden waarop de aanwezige parkeerplaatsen liggen en waarop de aan te leggen parkeerplaatsen zijn voorzien hebben in het plan de bestemming "Horeca" gekregen. Deze gronden zijn onder meer bestemd voor parkeervoorzieningen. Ingevolge artikel 1 in Pro samenhang met artikel 3, lid 3.4.1, aanhef en onder d, van de planregels is een voorwaardelijke verplichting opgenomen dat het gebruik van de gronden voor het pension alleen is toegestaan indien op eigen terrein is voorzien in voldoende parkeerplaatsen overeenkomstig de parkeernorm uit de parkeernota, hetgeen volgens de plantoelichting 128 parkeerplaatsen betreft.
Wat betreft het betoog dat in het plangebied onvoldoende ruimte voor 128 parkeerplaatsen bestaat, overweegt de Afdeling dat in de plantoelichting een inrichtingstekening is opgenomen waarop de situering van de benodigde parkeerplaatsen op het terrein is weergegeven. Uit deze tekening volgt dat voldoende ruimte aanwezig is voor de aanleg van 128 parkeerplaatsen op eigen terrein. Niet is gebleken dat hierbij niet aan de in de Bouwverordening gemeente Halderberge 2010 (hierna: bouwverordening) gestelde afmetingen voor parkeerplaatsen kan worden voldaan. Daarbij wijst de Afdeling erop dat een parkeerplaats ten tijde van het bestreden besluit ingevolge artikel 2.5.30, tweede lid, aanhef en onder a, van de bouwverordening een minimale breedte van 1,80 m dient te hebben.
Voor zover Bosbad Hoeven betoogt dat in dit geval niet van de norm van 1,5 parkeerplaats per kamer voor een pensionvoorziening kon worden uitgegaan, overweegt de Afdeling dat Bosbad Hoeven niet aannemelijk heeft gemaakt dat een pension voor arbeidsmigranten een relevante grotere parkeerbehoefte oplevert. Niet is gebleken dat de raad niet in redelijkheid van de kencijfers van CROW heeft kunnen uitgaan.
In hetgeen Bosbad Hoeven heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het plan in onvoldoende parkeerplaatsen voorziet. Het betoog faalt.
Wateroverlast
13. Bosbad Hoeven betoogt dat uit de reactie van het dagelijks bestuur van het Waterschap Brabantse Delta (hierna: waterschap) volgt dat de bestaande riolering in de huidige situatie te weinig capaciteit heeft om zowel het vuilwater als het hemelwater afkomstig van het plangebied te verwerken. Ten onrechte is daarom niet onderzocht wat de effecten zijn van de toename van het verharde oppervlak in het plangebied op de verwerking van het hemelwater en staat niet vast dat het plan niet tot wateroverlast op haar recreatiepark zal leiden. Ten onrechte heeft de raad geen gevolg gegeven aan de aanbeveling van het waterschap dat een passende oplossing dient te worden gezocht waarbij de bestaande riolering niet nog meer wordt belast.
13.1. In de waterparagraaf van de plantoelichting is opgenomen dat in de huidige situatie een oppervlakte van ongeveer 3.175 m² in het plangebied is verhard. Ten behoeve van de aanleg van de benodigde parkeerplaatsen zal de omvang van de verharding in het plangebied met een oppervlakte van ongeveer 1.650 m² toenemen. Niet in geschil is dat de riolering het hemelwater in de bestaande situatie niet altijd kan verwerken. Gelet hierop is tussen [belanghebbende A], het gemeentebestuur en het dagelijks bestuur van het waterschap overleg gevoerd en is afgesproken dat het hemelwater van het dakoppervlak van in totaal 2.450 m² zal worden opgevangen in een te realiseren vijver en mogelijk in een aanvullend reservoir, om de riolering in zoverre te ontlasten. Op basis van de door het waterschap aangegeven jaarlijkse neerslaghoeveelheid ter plaatse (780 m³ per ha) is vastgesteld dat ongeveer 192 m³ hemelwater geborgen dient te worden in de vijver of het reservoir en op een later moment gedoseerd via de riolering kan worden afgevoerd. In de planregels is voorzien in waterhuishoudkundige voorzieningen. Het betoog van Bosbad Hoeven dat de raad ten onrechte geen gevolg heeft gegeven aan de aanbeveling van het waterschap om een passende oplossing te zoeken waarbij de bestaande riolering niet nog meer wordt belast, kan derhalve niet worden gevolgd. Niet aannemelijk is gemaakt dat de raad in zoverre onvoldoende rekening heeft gehouden met het voorkomen van mogelijke wateroverlast op het perceel van Bosbad Hoeven ten gevolge van het plan. Het betoog faalt.
Verstoring van fauna
14. Bosbad Hoeven betoogt dat ten gevolge van het plan verstoring van de aanwezige fauna op het recreatiepark zal optreden. Niet is gebleken dat de raad dit bij zijn besluitvorming heeft betrokken.
14.1. In de plantoelichting staat dat het plan geen invloed heeft op de fauna, omdat alleen een inpandige verbouwing in combinatie met een functiewijziging is mogelijk gemaakt. Het gebouw of delen daarvan zullen niet worden gesloopt en voorts zullen de bestaande groenvoorzieningen niet worden verwijderd. Gelet hierop kan het betoog van Bosbad Hoeven dat de raad het belang van de op het recreatiepark aanwezige fauna niet in zijn besluitvorming heeft betrokken niet worden gevolgd. De stelling dat vogels last zullen hebben van de gebruiksmogelijkheden die het plan biedt, is voorts niet nader onderbouwd. Niet is gebleken dat de nieuwe functie zich niet verdraagt met de aanwezige fauna. Het betoog faalt.
Externe veiligheid
15. Bosbad Hoeven betoogt dat de raad ten onrechte heeft gesteld dat geen bedrijven rondom het plangebied zijn gelegen die een risico vormen op het gebied van externe veiligheid en het plan vanwege de opslag van chloorbleekloog en de propaantank op haar perceel niet had kunnen worden vastgesteld. Bosbad Hoeven dient voorts de mogelijkheid te behouden om deze risicovolle activiteiten op haar terrein te verplaatsen of uit te breiden.
15.1. In de plantoelichting staat dat het recreatiepark geen inrichting is waarop het Besluit externe veiligheid inrichtingen (hierna: Bevi) van toepassing is. Vanwege de opslag van chloorbleekloog en de propaantank op het perceel van Bosbad Hoeven zijn de veiligheidsafstandseisen uit het Besluit algemene regels voor inrichtingen milieubeheer (hierna: Activiteitenbesluit milieubeheer) wel van toepassing. In de plantoelichting is geconcludeerd dat voor de opslag van chloorbleekloog een afstand van 15 m geldt en voor de propaantank een maximale afstand van 50 m geldt ten opzichte van buiten de inrichting gelegen kwetsbare objecten. Vastgesteld is dat de opslag van chloorbleekloog en de propaantank op het perceel van Bosbad Hoeven op een afstand van 400 m onderscheidenlijk 273 m tot de grens van het plangebied zijn gesitueerd, zodat aan de van toepassing zijnde veiligheidsafstandseisen wordt voldaan. Nu voorts voldoende ruimte bestaat om deze activiteiten op het perceel van Bosbad Hoeven uit te breiden dan wel te verplaatsen, bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat zij onevenredig in haar bedrijfsmogelijkheden wordt belemmerd. Gelet op het voorgaande heeft de raad in redelijkheid geen aanleiding gezien voor het oordeel dat de opslag van chloorbleekloog en de propaantank op het perceel van Bosbad Hoeven in de weg staat aan de vaststelling van het voorliggende plan. Het betoog faalt.
Geluidoverlast
16. Bosbad Hoeven vreest voorts voor geluidoverlast van de toenemende verkeersbewegingen langs haar terrein. Ten onrechte heeft de raad in het kader van de goede ruimtelijke ordening geen onderzoek naar deze geluidbelasting verricht. Bovendien staan op het terrein van Bosbad Hoeven (bedrijfs)woningen waarop de Wet geluidhinder (hierna: Wgh) van toepassing is, zodat het wegverkeerlawaai in dat kader onderzocht had moeten worden. De dichtstbijzijnde vakantiewoningen zijn daarnaast niet op een afstand van 400 m gelegen zoals de raad stelt, maar op korte afstand van de perceelsgrens. Dat dit stacaravans zijn doet daar niet aan af.
16.1. Wat betreft het betoog dat op het terrein van Bosbad Hoeven (bedrijfs)woningen staan waarop de Wgh van toepassing is, overweegt de Afdeling dat het plan niet de aanleg of verbreding van een weg mogelijk maakt, zodat geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad in het kader van de Wgh onderzoek naar het wegverkeerslawaai ter plaatse van het recreatiepark had moeten verrichten.
Bij de vaststelling van een bestemmingsplan dient de raad bij de vereiste belangenafweging in het kader van een goede ruimtelijke ordening evenwel de geluidbelasting die ten gevolge van het plan op het recreatiepark zal worden ondervonden te betrekken. De stelling van de raad dat het voorliggende plan slechts een functiewijziging mogelijk maakt en het voorheen geldende bestemmingsplan reeds nachtverblijf van 220 recreanten toestond, zodat geen sprake is van een toename van geluidbelasting ter plaatse van het recreatiepark ten gevolge van de verkeersbewegingen en nader onderzoek naar geluid niet nodig is, acht de Afdeling in dat kader onvoldoende. Deze omstandigheid ontslaat de raad niet van de plicht om in het kader van een goede ruimtelijke ordening de gevolgen van het gewijzigde gebruik voor de omgeving te onderzoeken. Daarbij wijst de Afdeling er voorts op dat in de plantoelichting in het kader van de luchtkwaliteit is opgenomen dat op grond van publicatie nr. 317, "Kencijfers parkeren en verkeersgeneratie" van het CROW is berekend dat het plan in het worst case scenario een toename van 440 verkeersbewegingen per etmaal ten opzichte van de huidige situatie tot gevolg heeft. Anders dan de raad ter zitting heeft gesteld, is aannemelijk dat het aantal verkeersbewegingen op de Bovenstraat ten gevolge van het plan toeneemt. Gelet op het voorgaande heeft de raad ten onrechte geen onderzoek gedaan naar de indirecte geluidhinder ter plaatse van het recreatiepark veroorzaakt door verkeer dat het pension aandoet of verlaat. De Afdeling is van oordeel dat de raad ten onrechte alleen heeft bezien in hoeverre het recreatiepark tot geluidoverlast voor het pension zal leiden, maar niet heeft bezien of het pension met de daarbij behorende verkeersbewegingen tot geluidoverlast voor het recreatiepark zal leiden. De raad heeft zich zonder het verrichten van een onderzoek naar de geluidbelasting als gevolg van de toename van het verkeer niet in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de bestemming strekt tot een goede ruimtelijke ordening.
Het betoog slaagt.
Overlast vanwege aantasting privacy, veiligheid, afval en brandveiligheid
17. Bosbad Hoeven vreest dat de gasten op haar recreatiepark overlast zullen ondervinden van de huisvesting van 220 arbeidsmigranten op het naastgelegen perceel. Zij vreest onder meer voor de privacy van haar gasten en gelet daarop dient op de perceelsgrens een groenstrook van 15 m te worden aangelegd waardoor geen zicht op het recreatiepark bestaat. Ten onrechte is met het belang van Bosbad Hoeven geen rekening gehouden. Voorts betoogt Bosbad Hoeven dat geen voorzieningen zijn getroffen voor het huishoudelijk afval, zodat niet is uitgesloten dat haar perceel vervuild raakt. Niet wordt voldaan aan het Afvalplan Halderberge van juni 2003 op grond waarvan ondergrondse containers dienen te worden gerealiseerd. Bosbad Hoeven vreest verder voor de bereikbaarheid voor hulpdiensten zoals de brandweer en dat sprake is van onvoldoende brandpreventie.
17.1. De raad stelt zich op het standpunt dat met de eigenaar en de huurder op 4 oktober 2013 een overeenkomst met een kettingbeding is gesloten. Hierin zijn afspraken vastgelegd over de wijze waarop de eigenaar en huurder toezien op de beheersmatige aspecten van de huisvesting van de arbeidsmigranten, waaronder klachten of overlast. Op grond van deze overeenkomst zal voorts 24 uur per dag een beheerder op het complex aanwezig zijn.
17.2. Wat betreft het zicht vanaf het plangebied op het recreatiepark en omgekeerd, overweegt de Afdeling als volgt. De bestemming "Horeca" maakt het mogelijk om aan de west- en noordzijde van het plangebied een groenvoorziening te kunnen realiseren die het zicht ontneemt vanaf het plangebied op het perceel van Bosbad Hoeven waar recreatie is toegestaan. De raad heeft ter zitting gesteld dat het realiseren van een volledige groenstrook en de instandhouding daarvan evenwel gelet op de afstand tot de dichtstbijzijnde stacaravans op het recreatiepark, het aanwezige groen op het recreatiepark en de gebruiksmogelijkheden van het vorige plan, niet noodzakelijk is voor de ruimtelijke aanvaardbaarheid van het plan. Hetgeen Bosbad Hoeven heeft aangevoerd is onvoldoende voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op dit standpunt heeft kunnen stellen, omdat niet aannemelijk is dat de privacy van de gasten van het recreatiepark onevenredig zal worden aangetast. Het betoog faalt.
17.3. Voor zover Bosbad Hoeven vreest voor overlast op de openbare weg en aantasting van de omgeving van het recreatiepark overweegt de Afdeling dat dit, wat daar ook van zij, een aspect is van de handhaving van de openbare orde. Ook de gestelde overlast in de vorm van afval op het recreatiepark betreft een handhavingsaspect dat in het kader van deze procedure niet aan de orde kan komen. Overigens is in artikel 7, lid 7.2 en 7.3, van de planregels een regeling opgenomen voor de bouw van ondergrondse bouwwerken, waardoor het plan het mogelijk maakt om ondergrondse afvalcontainers op het terrein te plaatsen. Het betoog faalt.
17.4. De raad heeft voorts toegelicht dat wat betreft het aspect brandveiligheid als gevolg van het plan niets wijzigt ten opzichte van de feitelijke situatie, omdat alleen sprake is van een functiewijziging en geen nieuwe bebouwing wordt gerealiseerd. Bosbad Hoeven heeft niet aannemelijk gemaakt dat in zoverre toch moet worden gevreesd voor een onveilige situatie en dat de raad onvoldoende rekening heeft gehouden met dit aspect bij de vaststelling van het plan. Het betoog faalt.
Waardedaling en financiële uitvoerbaarheid
18. Bosbad Hoeven vreest voor een lage bezetting van haar recreatiepark ten gevolge van de te verwachten overlast als gevolg van het plan en gelet daarop vreest zij voor een daling van de omzet en waardeverlies van haar (on)roerend goed.
Bosbad Hoeven voert verder aan dat de uit te keren tegemoetkoming in planschade aan de financiële uitvoerbaarheid van het plan in de weg kunnen staan en dat de omvang van deze planschade onderzocht had moeten worden. Voorts wijzen zij er op dat [belanghebbende A] er financieel slecht voorstaat, zodat niet vast staat dat de tegemoetkoming in planschade kan worden verhaald op de initiatiefnemer.
18.1. De raad stelt zich op het standpunt dat in de anterieure overeenkomst is vastgelegd dat een eventuele tegemoetkoming in planschade voor rekening van de initiatiefnemer komt.
18.2. Wat de eventueel nadelige invloed van het plan op de omzet van Bosbad Hoeven en de waarde van (on)roerend goed betreft, bestaat geen grond voor de verwachting dat die inkomstenderving zodanig zal zijn dat de raad bij de afweging van de belangen hieraan een groter gewicht had moeten toekennen dan hij heeft gedaan. Het betoog faalt.
18.3. In het kader van een beroep tegen een bestemmingsplan kan een betoog dat ziet op de uitvoerbaarheid van dat plan, waaronder ook de financiële uitvoerbaarheid is begrepen, slechts leiden tot vernietiging van het bestreden besluit indien en voor zover het aangevoerde leidt tot de conclusie dat de raad op voorhand in redelijkheid had moeten inzien dat het plan niet kan worden uitgevoerd binnen de planperiode van in beginsel tien jaar.
Over het betoog dat een planschaderisicoanalyse had moeten worden opgesteld overweegt de Afdeling dat daartoe geen wettelijke verplichting bestaat. Wel dient de raad, gelet op artikel 3.1.6, eerste lid, onder f, van het Besluit ruimtelijke ordening in samenhang met artikel 1.1.1, derde lid, inzicht te bieden in de financiële uitvoerbaarheid van het plan. Daarbij kunnen eventueel te betalen tegemoetkomingen in planschade en een mogelijk verhaal van deze kosten een rol spelen. De gemeente Halderberge is op 4 oktober 2013 met [belanghebbende A] een overeenkomst als bedoeld in artikel 6.24, eerste lid, onder b, van de Wro aangegaan, op grond waarvan de tegemoetkoming in planschade kan worden verhaald op de initiatiefnemer van het plan. Voor zover Bosbad Hoeven betoogt dat [belanghebbende A] onvoldoende vermogen heeft om eventuele planschadekosten te dragen en dat daarmee het plan financieel niet uitvoerbaar is, wordt overwogen dat in deze procedure niet de financiële positie van een concrete projectontwikkelaar ter beoordeling staat, maar de financiële uitvoerbaarheid van het plan als zodanig. Bosbad Hoeven heeft niet aannemelijk gemaakt dat er een zodanige planschade zal ontstaan dat geen van de bij de overeenkomst betrokken partijen, waaronder de gemeente, de mogelijke financiële gevolgen zal kunnen dragen. Gelet op het voorgaande heeft de raad op voorhand in redelijkheid geen aanleiding behoeven te zien om te oordelen dat de in het plan voorziene ontwikkeling niet binnen de planperiode ten uitvoering zal worden gebracht. Het betoog faalt.
Relativiteit
19. Bosbad Hoeven betoogt dat onvoldoende onderzoek naar de geluidbelasting vanwege de Bovenstraat op de voorziene huisvesting voor migranten is verricht en zij kan zich voorts niet met de uitkomsten van de door de Omgevingsdienst Midden- en West-Brabant opgestelde notitie "SRM I berekening geluidbelasting Bovenstraat op migrantenhuisvesting" van 28 oktober 2013 (hierna: notitie geluidbelasting) verenigen.
Verder betoogt zij dat het plan geen deugdelijke huisvesting voor arbeidsmigranten mogelijk maakt, onder andere vanwege de omvang per kamer en de privacy. Uit de planregels volgt dat per arbeidsmigrant een gebruiksoppervlakte van 12 m² dient te worden gerealiseerd, onduidelijk is of dit mogelijk is. Veel kamers zullen hierdoor door twee personen worden bewoond. Daarnaast blijkt niet dat in medische voorzieningen op het terrein zal worden voorzien en dat het terrein structureel zal worden schoongemaakt.
19.1. Ingevolge artikel 8:69a van Awb vernietigt de bestuursrechter een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.
Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) heeft de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van de appellant.
19.2. Het bezwaar van Bosbad Hoeven met betrekking tot het verrichte akoestische onderzoek naar wegverkeerslawaai ter plaatse van het voorziene pension heeft geen betrekking op een eigen belang van Bosbad Hoeven, maar alleen op het bedoelde pension. Het betreft een geluidsnorm voor de bepaling van hetgeen een goede ruimtelijke ordening vereist uit een oogpunt van een goed woon- en leefklimaat bij de huisvesting voor arbeidsmigranten. Voorts strekt de voorwaarde over de gebruiksoppervlakte voor tijdelijke werknemers tot bescherming van de belangen van een goede huisvesting van de arbeidsmigranten die gebruik maken van het pension (vergelijk r.o. 8.4 van de uitspraak van de Afdeling van 12 februari 2014 in zaak nr. 201307466/1/R2). Hetzelfde geldt voor hetgeen over de hygiëne en medische voorzieningen op het terrein is aangevoerd. De in geding zijnde normen hebben kennelijk niet de strekking de bedrijfseconomische belangen van Bosbad Hoeven te beschermen, zodat artikel 8:69a van de Awb eraan in de weg staat dat het besluit in zoverre om de aangevoerde redenen wordt vernietigd. Deze beroepsgronden blijven om deze reden buiten bespreking.
20. Voor zover in deze uitspraak is geoordeeld dat een beroepsgrond faalt en niet uitdrukkelijk op de toepasselijkheid van artikel 8:69a van de Awb is ingegaan, heeft de Afdeling zich niet uitgesproken over de vraag of dat artikel van toepassing is.
Conclusie
21. In hetgeen Bosbad Hoeven heeft aangevoerd ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit wat betreft de vaststelling van het plandeel met de bestemming "Horeca" voor het perceel [locatie 1]-[locatie 2] is genomen in strijd met artikel 3:2 van Pro de Awb. Het beroep is gegrond. De Afdeling ziet in het belang bij een spoedige beslechting van het geschil aanleiding de raad op de voet van artikel 8:51d van de Awb op te dragen de gebreken in het bestreden besluit binnen de hierna te noemen termijn te herstellen. De raad dient daartoe met inachtneming van overweging 16.1 alsnog onderzoek te doen naar de mogelijke geluidhinder ter plaatse van het recreatiepark vanwege wegverkeer van en naar het pension. De raad dient voorts te onderbouwen of de geluidhinder ten gevolge van de toename van het verkeer tezamen met de geluidhinder van het reeds aanwezige verkeer op de Bovenstraat ter plaatse van het recreatiepark uit een oogpunt van goede ruimtelijke ordening aanvaardbaar is. De raad dient te bezien of het besluit in het licht van de uitkomsten van deze onderzoeken in stand kan blijven of dat het besluit moet worden gewijzigd door vaststelling van een andere planregeling. In dat laatste geval hoeft geen toepassing te worden gegeven aan afdeling 3.4 van de Awb. Het mogelijke besluit tot wijziging van het plan dient op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te worden gemaakt en te worden medegedeeld.
Proceskosten
22. In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en vergoeding van het betaalde griffierecht.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. draagt de raad van de gemeente Halderberge op om binnen 16 weken na verzending van deze tussenuitspraak:
1. met inachtneming van overwegingen 16.1 en 21 de daar omschreven gebreken te herstellen en
2. de Afdeling en de andere partijen de uitkomst mede te delen en een eventuele wijziging van het besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen;
Aldus vastgesteld door mr. J. Kramer, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.F.N. Pikart-van den Berg, griffier.
w.g. Kramer w.g. Pikart-van den Berg
lid van de enkelvoudige kamer griffier
Uitgesproken in het openbaar op 5 augustus 2015
429-758.