Uitspraak
201410586/1/R1.
Datum uitspraak: 12 augustus 2015
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant], wonend te Weerselo, gemeente Dinkelland,
en
de raad van de gemeente Dinkelland,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 4 november 2014 heeft de raad het bestemmingsplan "[locatie] te Weerselo" vastgesteld.
Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
De maatschap [vergunninghouder] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 juli 2015, waar [appellant], bijgestaan door ing. K. van 't Hoff, en de raad, vertegenwoordigd door mr. M.Y. Rutjes, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [vergunninghouder], vertegenwoordigd door [gemachtigde], gehoord.
Overwegingen
1. Bij uitspraak van 18 september 2013, in zaak nr. 201207314/1/R1 (www.raadvanstate.nl), heeft de Afdeling de besluiten van de raad van 22 mei 2012 en 28 mei 2013 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Weerselo Kern" onder gegrondverklaring van de daartegen gerichte beroepen van [appellant] gedeeltelijk vernietigd. De vernietiging betreft de functieaanduiding "sa-ab" voor het perceel [locatie], niet zijnde bouwvlak.
Het besluit van 4 november 2014 strekt ertoe om voor een gedeelte van het perceel [locatie] een nieuw bestemmingplan vast te stellen. Dit plan voorziet in het toekennen van de bestemming "Agrarisch" aan het grootste gedeelte van het plangebied en van de bestemming "Groen" aan een beperkt gedeelte. De gronden waaraan de bestemming "Agrarisch" is toegekend, kennen deels de functieaanduidingen "specifieke vorm van agrarisch - kuilvoer" en/of "specifieke vorm van agrarisch - bijvoedermiddel". Aldus verkrijgt [vergunninghouder], die op het perceel [locatie] een rundveehouderij exploiteert, de mogelijkheid om ter plaatse een aantal zogenoemde sleufsilo's te realiseren en in gebruik te hebben.
2. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
3. [appellant], omwonende, heeft in beroep naar voren gebracht dat bij de besluitvorming omtrent het gebruik van het plangebied een aantal algemene rechtsbeginselen niet in acht is genomen. De beroepsgrond dat de raad heeft gehandeld in strijd met het verbod op reformatio in peius, heeft hij ter zitting ingetrokken. Hij heeft echter staande gehouden dat de raad andere algemene rechtsbeginselen heeft veronachtzaamd.
3.1. De Afdeling stelt vast dat de desbetreffende beroepsgronden grotendeels zien op besluitvorming van het college van burgemeester en wethouders van Dinkelland ten aanzien van een verzoek van [appellant] om handhavend op te treden jegens [vergunninghouder]. Dit verzoek hield verband met het realiseren van een sleufsilo op een moment waarop dit volgens [appellant] planologisch niet was toegestaan.
3.2. De besluitvorming van het college van burgemeester en wethouders omtrent het verzoek om handhaving is in deze procedure niet aan de orde. Dit betekent dat voor zover [appellant] met het oog op de besluitvorming op zijn verzoek om handhaving een beroep heeft gedaan op algemene rechtsbeginselen, dit buiten beschouwing moet blijven. Voor zover het beroep op schending van algemene rechtsbeginselen ziet op het vaststellen van het bestemmingsplan, wordt dit in het hierna volgende besproken.
4. [appellant] heeft betoogd dat hij op geen enkele wijze is betrokken bij of op de hoogte is gesteld van het ontwerp van het bestemmingsplan.
4.1. Blijkens de stukken is voldaan aan de wettelijke vereisten ter zake van de kennisgeving van de terinzagelegging. In de Wet ruimtelijke ordening, noch in enig ander wettelijk voorschrift valt een bepaling aan te wijzen op grond waarvan het gemeentebestuur in een geval als hier aan de orde verplicht is eventuele belanghebbenden persoonlijk in kennis te stellen van de terinzagelegging van het ontwerp van een bestemmingsplan. Evenmin is voorzien in een bepaling op grond waarvan anderszins overleg met omwonenden zou moeten plaatsvinden over de inhoud van een ontwerpbestemmingsplan. Dat is niet anders wanneer, zoals in dit geval, aan het opstellen van een ontwerpplan een procedure bij de Afdeling is voorafgegaan. De beroepsgrond faalt.
5. [appellant] heeft verder betoogd dat de raad met het vaststellen van het plan ten onrechte een illegale situatie heeft gelegaliseerd door de volgens hem illegaal aangelegde sleufsilo als zodanig te bestemmen.
5.1. De Afdeling overweegt dat niet is gebleken dat de raad bij het vaststellen van het bestemmingsplan gewicht heeft toegekend aan de omstandigheid dat één van de door dit plan mogelijk gemaakte sleufsilo's feitelijk reeds was gerealiseerd. Verder is er geen geschreven of ongeschreven rechtsregel aan te wijzen die zich er in algemene zin tegen verzet dat een situatie die illegaal is ontstaan, als zodanig wordt bestemd. Daarbij geldt wel als voorwaarde dat de raad de bestemming uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig heeft mogen achten. De Afdeling zal de vraag of in dit geval aan die voorwaarde is voldaan, in het vervolg van de uitspraak bespreken. De beroepsgrond faalt.
6. [appellant] heeft aangevoerd dat de versie van het bestemmingsplan zoals die op www.ruimtelijkeplannen.nl is geplaatst, op de verbeelding geen functieaanduidingen laat zien. Daardoor komt deze versie volgens hem niet overeen met de intentie van de raad zoals die onder meer blijkt uit de papieren versie van de verbeelding. Verder heeft [appellant] naar voren gebracht dat onduidelijk is waarom de raad ervoor heeft gekozen de in het oorspronkelijke bestemmingsplan voorkomende functieaanduiding "sa-ab" uit te splitsen in "specifieke vorm van agrarisch - kuilvoer" (sa-kui) en "specifieke vorm van agrarisch - bijvoedermiddel" (sa-bij). In dat verband heeft hij erop gewezen dat opslag van bijvoedermiddel een andere mate van hinder kan opleveren dan opslag van kuilvoer.
6.1. Het door [appellant] veronderstelde verschil tussen de digitale en de papieren versie van de verbeelding is reeds aan de orde geweest in de uitspraak van de Afdeling van 14 januari 2015, in zaak nr. 201404839/1/A4 (www.raadvanstate.nl), met dien verstande dat het toen het ontwerpplan betrof. Die zaak had betrekking op de besluitvorming op een verzoek van [appellant] om handhavend op te treden. In de uitspraak van 14 januari 2015 heeft de Afdeling overwogen dat het veronderstelde verschil ziet op de technische systematiek van de weergave van het plan op www.ruimtelijkeplannen.nl, waarbij de detailinformatie van een locatie, waaronder de aanduidingen, in een apart venster op het scherm wordt getoond. Die omstandigheid betekent volgens de uitspraak in zaak nr. 201404839/1/A4 niet dat de raad de desbetreffende aanduiding niet of onjuist heeft toegekend aan het perceel. De Afdeling ziet geen aanleiding om thans tot een andere conclusie te komen.
Van de zijde van de raad is uiteengezet dat hij heeft gekozen voor een andere opzet van de functieaanduidingen omdat op die wijze beter inzichtelijk wordt gemaakt dat de in het plan voorziene opslag van diverse soorten agrarische bedrijfsstoffen voldoet aan de afstandseisen die zijn vervat in artikel 3.46 van het Activiteitenbesluit milieubeheer. De raad heeft bij zijn besluit dus - anders dan [appellant] meent - in aanmerking genomen dat opslag van bijvoedermiddel een andere mate van hinder kan opleveren dan opslag van kuilvoer. De Afdeling kan [appellant] niet volgen in zijn standpunt dat de raad niet voor een dergelijke opzet had mogen kiezen.
De beroepsgronden falen.
7. [appellant] heeft naar voren gebracht dat de raad aan zijn besluit wat de landschappelijke inpassing betreft een advies van een ervenconsulent van "Het Oversticht" ten grondslag heeft gelegd dat in mei 2009 is opgesteld in verband met de toen voorziene bouw van een nieuwe stal. Volgens [appellant] is dit advies niet bruikbaar voor het thans vastgestelde plan, aangezien dat niet voorziet in de bouw van de stal maar in het aanleggen van sleufsilo's. Met de aanwezigheid van die sleufsilo's is bij het opstellen van het advies geen rekening gehouden, aldus [appellant]. Ter zitting heeft [appellant] nog opgemerkt dat in de praktijk ook niet de hand wordt gehouden aan het advies.
7.1. Zoals [appellant] met juistheid heeft opgemerkt, maakt het advies geen melding van de aanwezigheid van sleufsilo's en is de opslag van kuilvoer en bijvoedermiddel niet als zodanig ingetekend op de bij het advies behorende schets. Het advies gaat overigens uit van de actuele situatie van het terrein, waarbij de loop van de ter plaatse stromende Hilbertsbeek is verlegd. De in het advies voorgestelde groenvoorziening is langs deze beek gesitueerd en is onder meer bedoeld ter afscherming van een aantal bedrijfsgebouwen, waaronder de destijds voorziene nieuwe stal. De groenvoorziening kan evenwel ook dienen om de volgens het plan toegestane opslag van kuilvoer en bijvoedermiddel aan het zicht van omwonenden te onttrekken. In verband daarmee stond het de raad naar het oordeel van de Afdeling vrij om opnieuw gebruik te maken van het advies van de ervenconsulent.
Verder neemt de Afdeling in aanmerking dat het advies als bijlage bij de planregels is opgenomen en dat artikel 3, lid 3.3.2, onder a, van de planregels de aanleg en instandhouding van de in deze bijlage genoemde landschapsmaatregelen, met inachtneming van het vermelde onder b, als voorwaarde voor het realiseren van de bestemming stelt. De vraag of daadwerkelijk aan bedoelde voorwaarde wordt voldaan, gaat evenwel het bestek van deze procedure te buiten.
De beroepsgrond faalt.
8. [appellant] heeft verder te kennen gegeven dat hij bevreesd is voor geluid- en geurhinder als gevolg van de activiteiten die het bestemmingsplan toelaat. Naar zijn mening wordt niet voldaan aan de afstandseisen die in dat verband in acht moeten worden genomen. Volgens [appellant] heeft de raad zich bij de beoordeling van deze aspecten ten onrechte beperkt tot de activiteiten in het plangebied en is in het licht daarvan onder meer het verrichte akoestisch onderzoek onvolledig geweest. Naar zijn mening hadden ook de bedrijfsactiviteiten in aanmerking genomen dienen te worden voor zover die plaatsvinden op de gedeelten van het perceel die buiten het plangebied vallen. [appellant] heeft voorts betoogd dat de raad voor de beoordeling van het aspect geur had moeten aansluiten bij het gemeentelijke beleid inzake geluid wat het typeren van de omgeving betreft.
8.1. Ingevolge artikel 3, lid 3.1, aanhef en ander c en d, van de planregels zijn de als "Agrarisch" aangewezen gronden bestemd voor de opslag van kuilvoer ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van agrarisch - kuilvoer" en voor de opslag van bijvoedermiddelen ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van agrarisch - bijvoedermiddel".
Ingevolge lid 3.2.3, aanhef en ander a, geldt voor het bouwen van bouwwerken, geen gebouwen zijnde, dat sleufsilo's mogen worden gebouwd binnen de aanduidingen "specifieke vorm van agrarisch - kuilvoer" en "specifieke vorm van agrarisch - bijvoedermiddel".
Ingevolge lid 3.3.1, aanhef en onder a, wordt tot een gebruik, strijdig met de bestemming, in ieder geval gerekend het gebruik van de gronden ten behoeve van het opslaan van mest, hooibalen en/of andere agrarische producten buiten de aanduidingen "specifieke vorm van agrarisch - kuilvoer" en "specifieke vorm van agrarisch - bijvoedermiddel".
8.2. De raad heeft bij zijn besluitvorming acht geslagen op zowel het Activiteitenbesluit milieubeheer als de brochure "Bedrijven en milieuzonering" van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (hierna: de brochure). Hij heeft gesteld dat volledig kan worden voldaan aan de afstandseisen die zijn vervat in het Activiteitenbesluit milieubeheer. Weliswaar geldt dit niet in ieder opzicht ten aanzien van de richtafstanden die in de brochure zijn vermeld, maar naar de mening van de raad behoeft daaraan in dit geval geen doorslaggevend gewicht te worden toegekend omdat de in de brochure genoemde afstanden een indicatief karakter hebben. Verder heeft hij naar voren gebracht dat de situering van de opslag op een ander gedeelte van het terrein ertoe zou leiden dat alsnog strijd ontstaat met de afstandseisen van het Activiteitenbesluit milieubeheer en/of dat de bedrijfsvoering ter plaatse wordt bemoeilijkt.
8.3. Ingevolge artikel 3.46, eerste lid, van het Activiteitenbesluit milieubeheer vindt het opslaan van agrarische bedrijfsstoffen, voor zover hier van belang, plaats op ten minste:
a. 100 meter afstand tot een geurgevoelig object dat binnen de bebouwde kom is gelegen, of
b. 50 meter afstand tot een geurgevoelig object dat buiten de bebouwde kom is gelegen.
Ingevolge artikel 3.46, derde lid, vindt in afwijking van het eerste lid het opslaan van kuilvoer plaats op ten minste 25 meter afstand tot een geurgevoelig object.
Indien de afstand van het opgeslagen kuilvoer tot een geurgevoelig object minder dan 50 meter bedraagt, is het opgeslagen kuilvoer ingevolge artikel 3.46, vierde lid, voor zover hier van belang, afgedekt, behoudens de periode dat veevoeder aan de veevoederopslag wordt toegevoegd of onttrokken.
Bijlage 2 bij de brochure noemt voor de opslag van kuilvoer een richtafstand van 50 meter uit een oogpunt van voorkoming van geurhinder. Volgens de bijlage behoeft uit een oogpunt van voorkoming van geluidhinder geen minimumafstand te worden aangehouden bij de opslag van kuilvoer. Voor de opslag van bijvoedermiddel kent de brochure geen specifieke richtafstanden.
8.4. De kortste afstand tussen de in het plan voorziene opslag van kuilvoer en het dichtstbijzijnde geurgevoelige object bedraagt ten minste 32 meter en de kortste afstand tussen de opslag van bijvoedermiddel en het dichtstbijzijnde geurgevoelige object ruim 50 meter. Dit geurgevoelige object betreft de woning van [appellant], die buiten de bebouwde kom ligt. Verder bedraagt de kortste afstand tussen de opslag van kuilvoer en het dichtstbijzijnde geurgevoelige object binnen de bebouwde kom ruim 50 meter en de kortste afstand tussen de opslag van bijvoedermiddel en het dichtstbijzijnde geurgevoelige object binnen de bebouwde kom ruim 100 meter.
Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad terecht acht geslagen op de afstandseisen uit het Activiteitenbesluit milieubeheer en heeft hij tevens de richtafstanden uit de brochure bij zijn besluitvorming mogen betrekken. Bij die besluitvorming stond de ruimtelijke aanvaardbaarheid van bedrijfsonderdelen die buiten het plangebied vallen, op zichzelf niet ter toets. Wel diende de raad na te gaan of de voorziene activiteiten in het plangebied, bezien in combinatie met activiteiten daarbuiten, in de weg staan aan een aanvaardbaar woon- en leefklimaat. Niet gebleken is dat de raad zich daarvan onvoldoende heeft vergewist. Mede gezien het bestaan van afzonderlijke afstandseisen en richtafstanden voor de opslag van agrarische bedrijfsstoffen, behoefde het onderzoek van de raad niet zo ver te gaan dat tot in detail informatie werd ingewonnen omtrent de bedrijfsactiviteiten buiten het plangebied. In verband daarmee kan de Afdeling de stelling van [appellant] dat het akoestisch onderzoek onvolledig is geweest, niet onderschrijven. De Afdeling ziet voorts geen aanleiding voor de conclusie dat de raad, in aanvulling op het voorgaande, de gebiedstypering van het gemeentelijke beleid inzake geluid had behoren te betrekken bij het beoordelen van het aspect geur.
De raad heeft terecht geconcludeerd dat, gelet op het vorenstaande, kan worden voldaan aan alle afstandseisen uit het Activiteitenbesluit milieubeheer. Voor zover [appellant] heeft betoogd dat het Activiteitenbesluit milieubeheer gelet op artikel 6.24c van dat Besluit alleen voor bestaande situaties opslag van kuilvoer op minder dan 50 meter van een geurgevoelig object toestaat, kan de Afdeling dat niet onderschrijven. Daartoe wordt overwogen dat de in artikel 3.46, derde lid, genoemde minimumafstand van 25 meter onverkort voor nieuwe situaties geldt, terwijl het in artikel 6.24c vervatte overgangsrecht voor bestaande situaties de mogelijkheid biedt om, onder nader genoemde voorwaarden, een kortere afstand dan 25 meter aan te houden. De raad heeft verder met juistheid opgemerkt dat waar op minder dan 50 meter van de woning van [appellant] kuilvoer wordt opgeslagen, de opslag ingevolge artikel 3.46, vierde lid, van het Activiteitenbesluit milieubeheer moet worden afgedekt.
De Afdeling is van oordeel dat de raad, ook in het licht van de uitspraak in zaak nr. 201207314/1/R1, deugdelijk heeft gemotiveerd waarom hij het plan heeft vastgesteld in weerwil van het feit dat niet volledig wordt voldaan aan de richtafstanden van de brochure. In dat verband wordt opgemerkt dat de raad in reactie op de zienswijze die [appellant] tegen het ontwerpplan naar voren heeft gebracht, de voor- en nadelen van verschillende alternatieve locaties voor de sleufsilo's heeft besproken. Ter zitting is van de kant van de raad nader toegelicht waarom hij de voorkeur heeft gegeven aan de gekozen locatie. De Afdeling is, gehoord deze toelichting, van oordeel dat de raad deze keuze in redelijkheid heeft kunnen maken. [appellant] kan dan ook niet worden gevolgd in zijn standpunt dat de raad het plan uit een oogpunt van voorkoming van geluid- en geurhinder niet aldus heeft mogen vaststellen en de gekozen bestemmingen niet noodzakelijk heeft mogen achten.
Voor zover [appellant] specifiek heeft gewezen op mogelijke geur- en geluidhinder bij het toevoegen of onttrekken van kuilvoer of bijvoedermiddel, wordt opgemerkt dat het toevoegen van voorraden blijkens het verhandelde ter zitting met een zeer beperkte frequentie zal plaatsvinden. Gelet op de aard en omvang van de veehouderij is dit anders waar het gaat om het onttrekken van voorraden. Dit laatste is, zo is ter zitting naar voren gekomen, vrijwel dagelijks voor langere tijd aan de orde. In aanmerking genomen dat wordt voldaan aan de afstandseisen van het Activiteitenbesluit milieubeheer en gelet op hetgeen de raad voor het overige bij zijn afweging heeft betrokken, kan echter niet met vrucht worden gesteld dat de raad aan dat aspect overwegende betekenis had dienen te hechten. Overigens is ter zitting van de zijde van de raad benadrukt dat regelmatig wordt gecontroleerd of de in artikel 3.46, vierde lid, van het Activiteitenbesluit milieubeheer neergelegde afdekplicht wordt nageleefd.
De beroepsgronden falen.
9. Volgens [appellant] heeft de raad gehandeld in strijd met het verbod van willekeur door bij het vaststellen van het plan uitsluitend oog te hebben voor de belangen van [vergunninghouder].
9.1. Zoals hiervoor reeds is overwogen, heeft de raad bij zijn besluit gemotiveerd waarom in het plan bepaalde mogelijkheden worden geboden aan [vergunninghouder] als exploitante van het perceel en hoe die mogelijkheden zich volgens de raad verhouden tot de belangen van omwonenden, onder wie [appellant]. Gelet daarop en gezien hetgeen hiervoor verder is overwogen, kan naar het oordeel van de Afdeling niet met vrucht worden gesteld dat de raad, zoals [appellant] stelt, bij de besluitvorming alleen oog heeft gehad voor de belangen van de maatschap en het verbod van willekeur heeft geschonden. De beroepsgrond faalt.
10. Het beroep is ongegrond.
11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. G. van der Wiel, voorzitter, en mr. D.J.C. van den Broek en mr. B.P.M. van Ravels, leden, in tegenwoordigheid van mr. C. Sparreboom, griffier.
w.g. Van der Wiel w.g. Sparreboom
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 12 augustus 2015
195.