Uitspraak
201406399/1/A1.
Datum uitspraak: 12 augustus 2015
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Leersum, gemeente Utrechtse Heuvelrug,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 24 juni 2014 in zaak nr. 13/6183 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Utrechtse Heuvelrug.
Procesverloop
Bij besluit van 9 juli 2013 heeft het college [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast om de zonder omgevingsvergunning geplaatste garage op het perceel [locatie] te Leersum (hierna: het perceel) binnen twaalf weken na dagtekening van het besluit te verwijderen en verwijderd te houden.
Bij besluit van 24 oktober 2013 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 24 juni 2014 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
[partij A] en [partij B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [partij]) hebben, daartoe in de gelegenheid gesteld, een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 maart 2015, waar [appellant], bijgestaan door mr. S. Haak, advocaat te Utrecht, en het college, vertegenwoordigd door mr. R. Oosterhuis en mr. E.T.E. Kemperman, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Tevens is daar [partij] gehoord.
Overwegingen
1. Niet in geschil is dat [appellant] de garage waartegen het college handhavend optreedt, in 1992 zonder bouwvergunning (thans: omgevingsvergunning) heeft gebouwd.
Het college heeft [appellant] de last onder dwangsom opgelegd in verband met het overtreden van artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo.
Daarin is bepaald dat het verboden is een zonder omgevingsvergunning gebouwd bouwwerk of deel daarvan in stand te laten.
2. [partij] heeft het college bij brief van 21 september 2008 verzocht om handhavend op te treden ter zake van onder meer de zonder vergunning gebouwde garage. Op 2 mei 2012 heeft [partij], onder verwijzing naar dit verzoek, opnieuw om handhaving verzocht.
Dit heeft ertoe geleid dat het college op 10 januari 2013 een voornemen tot handhavend optreden aan [appellant] heeft verzonden. Naar aanleiding van de zienswijzen van [appellant] op dat voornemen heeft het college bij besluit van 4 april 2013 het verzoek van [partij] om handhavend op te treden afgewezen. Tegen dat besluit heeft [partij] bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 30 mei 2013 heeft het college het bezwaar van [partij] gegrond verklaard en aangekondigd dat het alsnog tot handhavend optreden tegen de garage zal overgaan. Bij het besluit van 9 juli 2013 heeft het college [appellant] de hiervoor vermelde last onder dwangsom opgelegd.
3. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de besluitvorming door het college onrechtmatig is. Volgens hem kon het college niet bij het besluit van 30 mei 2013 het bezwaar van [partij] gegrond verklaren en het besluit van 4 april 2013 gedeeltelijk herroepen, zonder daarbij tegelijk een inhoudelijk besluit omtrent de handhaving te nemen. Hij verwijst hierbij onder meer naar de uitspraak van de Afdeling van 2 maart 2005, in zaak nr. 200405564/1). Verder stelt hij dat de rechtbank niet heeft onderkend dat door de wijze waarop de besluitvorming heeft plaatsgevonden, niet valt vast te stellen of het besluit van 9 juli 2013 een primair besluit, dan wel een beslissing op bezwaar inhoudt.
3.1. Ingevolge artikel 7:11, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (verder: Awb) vindt, indien het bezwaar ontvankelijk is, op grondslag daarvan een heroverweging van het bestreden besluit plaats.
Ingevolge het tweede lid, herroept het bestuursorgaan, voor zover de heroverweging daartoe aanleiding geeft, het bestreden besluit en neemt het voor zover nodig in de plaats daarvan een nieuw besluit.
3.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 10 december 2014 in zaak nr. 201403852/1/A1) vloeit uit artikel 7:11 van Pro de Awb voort dat, indien het bestuursorgaan na heroverweging tot de conclusie komt dat het aangevochten besluit niet in stand kan blijven, het bestuursorgaan, behoudens in het (zich hier niet voordoende) geval waarin enkele herroeping van dat besluit voldoende is, voor het onjuist bevonden besluit een nieuw besluit in de plaats stelt.
Niet kan worden volstaan met het in het vooruitzicht stellen van een nieuw besluit. Het besluit van 30 mei 2013, waarbij het college heeft volstaan met de gegrondverklaring van het bezwaar tegen het besluit van 4 april 2013 en de gedeeltelijke herroeping van dat besluit, is in zoverre genomen in strijd met artikel 7:11.
Tussen de gegrondverklaring van het door [partij] gemaakte bezwaar en de gedeeltelijke herroeping van het besluit van 4 april 2013 in het besluit van 30 mei 2013, en het daarna genomen besluit tot het opleggen van de last onder dwangsom van 9 juli 2013, bestaat een onverbrekelijke samenhang, omdat het college na de gedeeltelijke herroeping van het besluit van 4 april 2013 nog inhoudelijk moest beslissen over het verzoek om handhaving van [partij]. Het onvolledige besluit van 30 mei 2013 en het later genomen besluit van 9 juli 2013 vormen tezamen het volledige, in heroverweging genomen, besluit op het door [partij] gemaakte bezwaar. Tegen dat besluit stond daarom rechtstreeks beroep op de rechter open. De rechtbank heeft dan ook het besluit van 9 juli 2013 ten onrechte aangemerkt als een primair besluit en niet onderkend dat het college niet bevoegd was het besluit van 24 oktober 2013 te nemen.
3.3. De rechtbank had het besluit van 24 oktober 2013 moeten vernietigen. Zij had verder de beroepsgronden tegen dat besluit in aanmerking moeten nemen als te zijn gericht tegen het door de besluiten van 30 mei 2013 en 9 juli 2013 tezamen gevormde volledige besluit op bezwaar. Nu het besluit van 24 oktober 2013 en het samengestelde besluit van 30 mei en 9 juli 2013 echter dezelfde strekking hebben, te weten dat handhavend wordt opgetreden tegen de illegale bouw van de garage, kan en zal de Afdeling het hoger beroep beoordelen als waren de bij de rechtbank voorgedragen beroepsgronden gericht tegen het samengestelde besluit van 30 mei en 9 juli 2013.
Het betoog slaagt.
4. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat niet tegen de garage kan worden opgetreden, omdat deze moet worden aangemerkt als een bijbehorend bouwwerk in achtererfgebied, waarvoor ingevolge artikel 2 van Pro bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor), geen omgevingsvergunning is vereist.
4.1. Ingevolge artikel 2, aanhef en derde lid, van Bijlage II bij het Bor, zoals dit luidde ten tijde van belang, is een omgevingsvergunning voor activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a en c, van de Wabo niet vereist, indien deze activiteiten betrekking hebben op een op de grond staand bijbehorend bouwwerk in achtererfgebied, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
a. voor zover op een afstand van niet meer dan 2,5 m van het oorspronkelijk hoofdgebouw, niet hoger dan:
1°. 4 m,
2°. 0,3 m boven de bovenkant van de scheidingsconstructie met de tweede bouwlaag van het hoofdgebouw, en
3°. het hoofdgebouw,
b. voor zover op een afstand van meer dan 2,5 m van het oorspronkelijk hoofdgebouw:
1° niet hoger dan 3 m,
2° de oppervlakte van vergunningvrije bijbehorende bouwwerken binnen een afstand van 1 m van een naburig erf niet meer dan 10m²,
3° als gevolg van het bijbehorende bouwwerk de totale oppervlakte van vergunningvrije bijbehorende bouwwerken op een afstand van meer dan 2,5 m van het oorspronkelijk hoofdgebouw niet meer dan 30m², en,
4° functioneel ondergeschikt aan het hoofdgebouw.
4.2. De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak geoordeeld dat de garage niet valt onder de categorie omgevingsvergunningvrije bouwwerken als bedoeld in artikel 2, aanhef en derde lid, onder b, van Bijlage II bij het Bor, omdat, naar tussen partijen niet in geschil is, de garage, die deels op een afstand van meer dan 2,5 meter van het hoofdgebouw is gelegen, niet voldoet aan alle in die bepaling genoemde eisen, reeds omdat deze hoger is dan 3 meter. Volgens een constateringsrapport van 2 juli 2012 van een toezichthouder van de gemeente, dat zich onder de gedingstukken bevindt, is de garage aan de woning gebouwd en is deze 3,38 m breed en 3,43 m hoog. [appellant] heeft de aldus gemeten hoogte van de garage niet betwist, zodat geen aanleiding bestaat om dit oordeel van de rechtbank onjuist te achten.
Voor zover [appellant] heeft gesteld dat voor het bouwwerk geen omgevingsvergunning is vereist ingevolge het bepaalde in artikel 2, aanhef en derde lid, onder a, van Bijlage II bij het Bor, wordt overwogen dat die grond niet slaagt, omdat de garage zich niet geheel binnen een afstand van 2,5 m van het hoofdgebouw bevindt. Bovendien voldoet het bouwwerk, naar door [appellant] in het aanvullend hoger beroepschrift van 20 februari 2015 is erkend, niet aan de in dat artikelonderdeel onder 2° gestelde hoogtemaat.
Het betoog faalt.
5. [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat hem ten aanzien van de bouw van de garage een geslaagd beroep op het overgangsrecht toekomt, zodat niet tegen de zonder vergunning gebouwde garage kan worden opgetreden.
5.1. Dit betoog faalt evenzeer. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat ook als zou worden aangenomen dat het bouwovergangsrecht in de door [appellant] genoemde bestemmingsplannen van toepassing zou zijn, dit onverlet laat dat het overgangsrecht geen bouwvergunning vervangende titel verschaft of anderszins de bouw van de garage legaliseert. Dit betekent dat daarvoor een omgevingsvergunning vereist blijft.
6. De conclusie is dat de garage zonder de daartoe vereiste vergunning is gebouwd en dat deze, in strijd met artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo, in stand wordt gelaten.
Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
7. [appellant] betoogt voor het eerst in hoger beroep dat de opgelegde last te verstrekkend is, omdat het college in het licht van de vereiste proportionaliteit had moeten volstaan met een last om de garage tot 3,30 m dan wel 3,00 m hoogte terug te brengen.
Aangezien het hoger beroep is gericht tegen de aangevallen uitspraak, er geen reden is waarom deze grond niet reeds bij de rechtbank kon worden aangevoerd en [appellant] dit uit een oogpunt van een zorgvuldig en doelmatig gebruik van rechtsmiddelen en omwille van de zekerheid omtrent hetgeen in geschil is, had behoren te doen, dient deze grond buiten beschouwing te blijven.
8. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte tot het oordeel is gekomen dat voor de overtreding geen concreet zicht op legalisatie bestaat. Hij voert daartoe aan dat de rechtbank op onjuiste gronden heeft geconcludeerd dat de garage in strijd is met het bestemmingsplan. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, bedraagt de oppervlakte van de garage minder dan 50 m², te weten slechts 26 m², aldus [appellant]. Als gevolg van die omissie heeft de rechtbank ook ten onrechte in het midden gelaten of de garage voor of achter de voorgevel van zijn woning is gebouwd. Volgens [appellant] is deze achter de voorgevel gebouwd en derhalve in overeenstemming met het bestemmingsplan, zodat daarvoor een omgevingsvergunning moet worden verleend.
Voor zover de garage toch in strijd is met het bestemmingsplan, betoogt [appellant] dat de rechtbank heeft miskend dat het college niet in redelijkheid heeft mogen weigeren hem daarvoor een omgevingsvergunning te verlenen. Volgens hem heeft de rechtbank, in navolging van het college, bij de vraag of een omgevingsvergunning kan worden verleend, ten onrechte de beleidsregels "Beleid planologische afwijkingen 2011" (hierna: het beleid) betrokken. Niet dat beleid, maar het bestemmingsplan is voor die vraag relevant, aldus [appellant]. Voor zover het beleid toch relevant is, heeft de rechtbank dit volgens [appellant] onjuist uitgelegd, door het college te volgen in het standpunt dat voor de bepaling van de maximale inhoudsmaat van de woning ook de bijgebouwen meetellen.
8.1. Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied Leersum 2005, herziening 2009" rust op het perceel de bestemming "Wonen".
Ingevolge artikel 1, aanhef en onder 53, van de planregels, wordt in dit plan onder "voorgevel" verstaan, de naar de openbare weg gekeerde gevel van een gebouw of, indien het een gebouw betreft met meer dan één naar de weg gekeerde gevel, de gevel die kennelijk als zodanig moet worden aangemerkt.
Ingevolge artikel 14, eerste lid, zijn de op de plankaart als "Wonen" aangewezen gronden bestemd voor:
a. wonen.
Ingevolge het tweede lid, mogen op en in de gronden als bedoeld in lid 1, uitsluitend worden gebouwd:
a. woningen;
b. bijgebouwen, waaronder begrepen hobbykassen, dierenverblijven en soortgelijke gebouwen;
c. (…) en,
d. andere bouwwerken.
Ingevolge het derde lid, gelden voor het bouwen van bouwwerken als bedoeld in lid 2, de volgende bepalingen:
b. de inhoud van een woning mag:
1. niet meer bedragen dan 600m³ of,
2. (…);
d. bijgebouwen mogen uitsluitend worden gebouwd op tenminste 1m achter het verlengde van de voorgevel van de betreffende woning;
e. de gezamenlijke oppervlakte van bij eenzelfde woning behorende bouwvergunningplichtige bijgebouwen en overkappingen mag onverminderd het bepaalde onder f:
1. niet meer bedragen dan 50m² of
2. (…).
8.2. [appellant] draagt terecht voor dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat tussen partijen niet in geschil is dat de oppervlakte van de garage meer bedraagt dan 50 m², nu [appellant] stelt dat deze oppervlakte 26 m² bedraagt en niet is gebleken dat hij zich in beroep op een ander standpunt heeft gesteld. Dit leidt echter niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak. Daartoe wordt het volgende overwogen.
Ingevolge artikel 14, derde lid, aanhef en onder d, van de planregels, mogen bijgebouwen uitsluitend worden gebouwd op ten minste 1 m achter het verlengde van de voorgevel van de betreffende woning. Anders dan [appellant] betoogt, bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de garage aan dit voorschrift voldoet. Zijn stelling dat deze zich achter het verlengde van de voorgevel van zijn woning bevindt, volgt de Afdeling niet.
De Afdeling volgt het college in het standpunt dat de voorgevel van de woning van [appellant] de gevel is, die is gekeerd naar het bospad dat toegang geeft tot het perceel van [appellant]. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat dit bospad de hoofdontsluiting van het perceel vormt en dat dit pad het laatst wordt verlaten om bij de woning te kunnen komen. De omstandigheid dat dit bospad de gedeelde eigendom is van de vereniging Natuurmonumenten en van Staatsbosbeheer, maakt dit niet anders, nu beide volgens de gedingstukken bestemmingsverkeer tot aan de woningen van onder meer [appellant] toelaten. Verder is bij dit oordeel van belang dat zich in en aan deze gevel van de woning de voordeur en het huisnummer bevinden.
Voor het aanmerken van de naar de Rijksstraatweg gekeerde gevel van de woning als de voorgevel, bestaat, anders dan [appellant] stelt, geen aanleiding. Doordat de Rijksstraatweg op ongeveer 650 m afstand van de woning is gelegen en zich tussen de woning en die weg een aanzienlijk bosperceel bevindt, is feitelijk geen sprake van een naar die weg gekeerde gevel van de woning. Ook verder bestaan daarvoor geen aanknopingspunten.
De rechtbank is daarom terecht tot het oordeel gekomen dat de garage in strijd is met de bouwregels van het bestemmingsplan.
Het betoog faalt.
8.3. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer de uitspraak van 4 juni 2014, in zaak nr. 201307546/1/A1), volstaat in beginsel het enkele feit dat het college niet bereid is gebruik te maken van zijn bevoegdheid om een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan te verlenen, voor het oordeel dat geen concreet zicht op legalisering bestaat. Een besluit tot weigering gebruik te maken van deze bevoegdheid is als zodanig in deze procedure niet aan de orde, zodat de rechterlijke toetsing ter zake zeer terughoudend is.
Het college is niet bereid medewerking aan legalisering van de garage te verlenen, omdat het dit ruimtelijk ongewenst acht. Het heeft zich daarbij beroepen op het beleid, waarin is bepaald dat woningen buiten de bebouwde kom mogen worden vergroot tot maximaal 600m³. Aan deze regel voldoet de woning met garage van [appellant] volgens het college niet.
Er bestaan geen aanknopingspunten voor het oordeel dat op voorhand moet worden geconcludeerd dat het ter zake door het college ingenomen standpunt rechtens onjuist is en de vereiste medewerking niet zal kunnen worden geweigerd. De stelling van [appellant], dat niet het beleid, maar het bestemmingsplan relevant is en daaruit volgt dat onder "woning" geen bijgebouwen worden verstaan, treft geen doel, reeds omdat moet worden afgeweken van het bestemmingsplan. Daarbij is het beleid van toepassing.
De conclusie is dat de rechtbank met juistheid heeft overwogen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat geen concreet zicht op legalisering van de garage bestaat.
Het betoog faalt.
9. [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat zich overige bijzondere omstandigheden voordoen die het college hadden moeten doen afzien van het handhavend optreden. Hij voert daartoe aan dat de handhaving in strijd is met het vertrouwensbeginsel, mede gelet op de inconsistente besluitvorming door het college, waarbij eerder van handhaving werd afgezien. Verder is handhaving volgens [appellant] onevenredig in verhouding tot de daarmee te dienen belangen en is aan het besluit van het college om tot handhaving over te gaan, geen redelijke belangenafweging ten grondslag gelegd.
9.1. Het beroep op het vertrouwensbeginsel heeft [appellant] voor het eerst in hoger beroep naar voren gebracht.
Aangezien het hoger beroep is gericht tegen de aangevallen uitspraak, er geen reden is waarom deze grond niet reeds bij de rechtbank kon worden aangevoerd en [appellant] dit uit een oogpunt van een zorgvuldig en doelmatig gebruik van rechtsmiddelen en omwille van de zekerheid omtrent hetgeen in geschil is, had behoren te doen, dient deze grond buiten beschouwing te blijven.
Het betoog dat het handhavend optreden onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, slaagt niet. Het college heeft het algemeen belang dat gediend is met handhaving en het voorkomen van precedentwerking, kunnen laten prevaleren boven de persoonlijke belangen van [appellant] bij het in stand laten van de garage. De omstandigheid dat het handhavend optreden hoge kosten voor [appellant] met zich brengt, leidt niet tot een ander oordeel. Dat het, naar [appellant] stelt, gaat om een overtreding van geringe aard en ernst omdat uitgaande van de regels voor vergunningvrij bouwen, de garage slechts een gering aantal centimeters te hoog is, leidt evenmin tot de conclusie dat het handhavend optreden onevenredig is.
De rechtbank heeft voorts terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat aan het besluit om tot handhaving over te gaan een onredelijke belangenafweging ten grondslag is gelegd. Zij heeft in de daartoe door [appellant] onder meer genoemde omstandigheid dat het verzoek om handhaving zou zijn gestoeld op een burenconflict, terecht geen reden gezien.
In hetgeen [appellant] voor het overige naar voren heeft gebracht, heeft de rechtbank terecht evenmin grond gezien voor het oordeel dat het college niet in redelijkheid tot het handhavend optreden heeft kunnen besluiten.
Het betoog faalt.
10. Gelet op hetgeen onder 3.2 en 3.3 is overwogen, is het hoger beroep gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd.
Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het tegen het besluit van het college van 24 oktober 2013 ingestelde beroep gegrond verklaren, dat besluit vernietigen, en het tegen het samengestelde besluit van het college van 30 mei 2013 en 9 juli 2013 ingestelde beroep ongegrond verklaren.
11. Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten van [appellant] te worden veroordeeld. Voor het overige is van voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten niet gebleken.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 24 juni 2014 in zaak nr. 13/6183;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Utrechtse Heuvelrug van 24 oktober 2013, kenmerk H120067, gegrond;
IV. vernietigt dat besluit;
V. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep tegen het besluit van 30 mei 2013, kenmerk H120067, en 9 juli 2013, kenmerk H120067, van het college van burgemeester en wethouders van Utrechtse Heuvelrug ongegrond;
VI. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Utrechtse Heuvelrug tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.960,00 (zegge: negentienhonderdzestig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VII. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Utrechtse Heuvelrug aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 406,00 (zegge: vierhonderdzes euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. R. van der Spoel en mr. E.A. Minderhoud, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.A.W. van Leeuwen, griffier.
w.g. Slump w.g. Van Leeuwen
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 12 augustus 2015
641.