Uitspraak
201308780/1/R3.
Datum uitspraak: 4 februari 2015
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de raad van de gemeente Sint Anthonis,
appellant,
en
het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 23 juli 2013, kenmerk C213197/3441209, heeft het college aan de raad van de gemeente Sint Anthonis (hierna: de raad) een aantal aanwijzingen gegeven als bedoeld in artikel 3.8, zesde lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) met betrekking tot het door de raad bij besluit van 17 juni 2013 vastgestelde bestemmingsplan "Buitengebied Sint Anthonis 2013" (hierna: het plan).
Tegen dit besluit heeft de raad beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 oktober 2014, waar de raad, vertegenwoordigd door A.T.W. Hermens en A.C.J. van Helden, beiden werkzaam bij de gemeente, en het college, vertegenwoordigd door mr. M.N.J. van der Stappen, werkzaam bij de provincie, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Het college heeft de bevoegdheid een reactieve aanwijzing te geven die het ter bescherming van provinciale belangen met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk acht. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het college in redelijkheid van de noodzaak van het geven van een reactieve aanwijzing heeft kunnen uitgaan. De Afdeling toetst de beslissing van het college om van de bevoegdheid gebruik te maken terughoudend. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
Intrekking reactieve aanwijzing
2. Ter zitting heeft het college de reactieve aanwijzing, die bij zijn besluit van 17 september 2013, kenmerk C2129328/3467292, met betrekking tot bovengenoemd bestemmingsplan was gegeven, ingetrokken. Het college heeft ter zitting tevens de aanwijzing ingetrokken die bij het bestreden besluit was gegeven met betrekking tot het plandeel met de bestemming "Agrarisch - intensieve veehouderij" aan de [locatie] in [plaats]. Gelet hierop ligt thans uitsluitend nog het beroep van de raad tegen de bij het besluit van 23 juli 2013 gegeven aanwijzingen 3.1 en 7.1 ter beoordeling voor.
Aanwijzing 3.1 (koelkelders voor kadaveropslag buiten het bouwvlak)
3. Bij het bestreden besluit heeft het college een aanwijzing gegeven met betrekking tot artikel 3, lid 3.4.5, en artikel 9, lid 9.4.5 van de planregels, inhoudende dat deze bepalingen geen deel blijven uitmaken van het plan.
3.1. De artikelen 3 en 9 van de planregels hebben betrekking op de bestemmingen "Agrarisch" en "Agrarisch met waarden".
In artikel 3, lid 3.2.2, en artikel 9, lid 9.2.2, is vermeld welke bouwwerken binnen de bestemmingsvlakken/bouwvlakken mogen worden gebouwd.
Ingevolge artikel 3, lid 3.4.5, en artikel 9, lid 9.4.5, kan bij omgevingsvergunning van het bepaalde in artikel 3, lid 3.2.2 en artikel 9, lid 9.2.2. worden afgeweken ten behoeve van het bouwen van koelkelders voor kadaveropslag, met dien verstande dat:
a. de koelkelder uitsluitend mag worden gerealiseerd direct aansluitend aan doch op maximaal 50 meter afstand van een bestemmingsvlak met de bestemmingen "Agrarisch - Grondgebonden", "Agrarisch - Intensieve veehouderij", "Agrarisch - Niet grondgebonden", of "Agrarisch - Paardenhouderij";
b. de noodzaak voor realisering van de koelkelder wordt aangetoond;
c. er wordt aangetoond dat realisatie van de koelkelder vanwege milieuhygiënische redenen niet mogelijk is binnen het bestemmingsvlak;
d. de afstand tot woningen van derden minimaal 50 meter bedraagt;
e. de koelkelder een maximale bouwhoogte heeft van 1 m;
f. de koelkelder een maximale oppervlakte heeft van 9 m²;
g. de ondergrondse bouwdiepte maximaal 2 m onder peil bedraagt.
Ingevolge artikel 37, lid 37.1, onder a, is in alle planregels het bouwvlak gelijk aan het bestemmingsvlak, tenzij op de verbeelding binnen een bestemmingsvlak een bouwvlak is ingetekend dat kleiner is dan het bestemmingsvlak.
3.2. Het college heeft aan de aanwijzing ten grondslag gelegd dat de betreffende bepalingen het realiseren van koelkelders buiten de bestemmingsvlakken mogelijk maken. Het college acht het plan in zoverre in strijd met artikel 1.1, onder 19, van de Verordening ruimte 2012 (hierna: de Verordening), waarin een bouwblok wordt omschreven als een "aaneengesloten terrein waarbinnen gebouwen, bijbehorende bouwwerken en andere voorzieningen ten behoeve van eenzelfde bestemming worden geconcentreerd". Hieruit blijkt volgens het college dat koelkelders binnen een bouwblok moeten worden geconcentreerd. Gelet op de systematiek van het plan dienen de bestemmingsvlakken voor agrarische bedrijven beschouwd te worden als een bouwblok in de zin van de Verordening. Dit betekent dat koelkelders binnen het desbetreffende detailbestemmingsvlak dienen te worden opgenomen en niet binnen de omringende gebiedsbestemming, aldus het college.
Het plan is volgens het college in zoverre tevens in strijd met artikel 2.1, tweede lid, aanhef en onder a, van de Verordening.
Het college acht de betreffende bepalingen verder in strijd met artikel 8.3, eerste lid, onder d, en artikel 8.4 van de Verordening, waarin respectievelijk is bepaald dat gebouwen, bijbehorende bouwwerken en voorzieningen ten behoeve van grondgebonden agrarische bedrijven in de agrarische gebieden worden geconcentreerd binnen het bouwvlak en dat overige niet-grondgebonden agrarische bedrijven in die gebieden een bepaalde maximale omvang niet mogen overschrijden.
Voor zover in het plan binnen de groenblauwe mantel de bestemming "Agrarisch" of "Agrarisch met waarden" is toegekend, zijn de betreffende planregels volgens het college ook in strijd met het met laatstgenoemde artikelen corresponderende artikel 6.4, eerste lid, onder d, en artikel 6.5 van de Verordening.
Het plan verdraagt zich op dit punt ten slotte evenmin met artikel 9.2, artikel 9.3 en artikel 9.4 van de Verordening, met betrekking tot de toegestane omvang van intensieve veehouderijen, aldus het college.
3.3. De raad betoogt in beroep tegen de reactieve aanwijzing dat het realiseren van koelkelders voor kadavers van agrarische bedrijven binnen een bestemmingsvlak in diverse situaties wegens Europese regelgeving en vanuit milieuhygiënisch oogpunt niet mogelijk is. Ingevolge die regelgeving dienen kadavers te worden aangeboden aan de openbare weg, met ten hoogste een wagenlengte afstand daarvan. De afwijkingsbevoegdheid is in het plan opgenomen om een oplossing te kunnen bieden voor de agrarische bedrijven binnen de gemeente waarvan de bestemmingsvlakken meer dan 50 m vanaf de openbare weg liggen, aldus de raad.
Het is volgens de raad bovendien vanuit milieuhygiënisch oogpunt gewenst dat het openen van de klep van de destructiewagen om kadavermateriaal in te laden plaatsvindt op afstand van het agrarisch bedrijf, ter voorkoming van verspreiding van kiemen van bedrijfsgebonden ziekten. De regeling zal volgens de raad geen extra verrommeling van het buitengebied tot gevolg hebben omdat de koelkelders slechts een maximale hoogte van 1 m en maximale omvang van 9 m² mogen hebben en landschappelijk dienen te worden ingepast. Door het vervangen van de in de huidige praktijk veel gebruikte kunststof koepels door koelkelders zal juist een landschappelijke verbetering optreden, aldus de raad.
De raad heeft ten slotte nog aangevoerd dat een onderbouwing dat sprake is van aantasting van provinciale belangen in de reactieve aanwijzing ontbreekt.
3.4. Ingevolge artikel 1.1, onder 19, van de Verordening, wordt onder bouwblok verstaan: een aaneengesloten terrein, waarbinnen gebouwen, bijbehorende bouwwerken en andere permanente voorzieningen ten behoeve van eenzelfde bestemming worden geconcentreerd.
Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, draagt een bestemmingsplan dat voorziet in een ruimtelijke ontwikkeling buiten bestaand stedelijk gebied bij aan de zorg voor het behoud en de bevordering van de ruimtelijke kwaliteit van het daarbij betrokken gebied en de naaste omgeving, in het bijzonder aan het principe van zorgvuldig ruimtegebruik. De toelichting bij dat plan bevat daaromtrent een verantwoording.
Ingevolge artikel 2.1, tweede lid, onder a, houdt het principe van zorgvuldig ruimtegebruik, bedoeld in het eerste lid, in ieder geval in dat ingeval van vestiging van een ruimtelijke ontwikkeling is verzekerd dat gebruik wordt gemaakt van bestaande bebouwing, tenzij in deze verordening uitdrukkelijk anders is bepaald.
Ingevolge artikel 6.4, eerste lid, onder d, bepaalt een bestemmingsplan dat is gelegen in de groenblauwe mantel dat gebouwen, bijbehorende bouwwerken en andere permanente voorzieningen ten behoeve van een grondgebonden agrarisch bedrijf worden geconcentreerd in een bouwblok.
Ingevolge artikel 8.3, eerste lid, onder d, bepaalt een bestemmingsplan dat is gelegen in agrarisch gebied dat gebouwen, bijbehorende bouwwerken en andere permanente voorzieningen ten behoeve van een grondgebonden agrarisch bedrijf worden geconcentreerd in een bouwblok.
Artikel 6.5 en artikel 8.4 stellen regels voor de maximale omvang van overige niet-grondgebonden agrarische bedrijven in onderscheidenlijk de groenblauwe mantel en agrarisch gebied. De artikelen 9.2, 9.3 en 9.4 betreffen onderscheidenlijk de maximale omvang van intensieve veehouderijen in extensiveringsgebieden, verwevingsgebieden en landbouwontwikkelingsgebieden.
3.5. Het vervoer en de verwerking van dierlijke bijproducten (hierna ook: kadavers) is geregeld in verordening (EU) nr. 142/2011 van de Commissie van 25 februari 2011 tot uitvoering van Verordening (EG) nr. 1069/2009 van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van gezondheidsvoorschriften inzake niet voor menselijke consumptie bestemde dierlijke bijproducten en afgeleide producten.
Hieraan is onder meer uitvoering gegeven in de Wet dieren (Wet van 19 mei 2011). Artikel 3.3 van de Wet dieren regelt de zogenoemde werkgebieden, zijnde de gebieden waarin een ondernemer met uitsluiting van andere ondernemers kadavers verwerkt of door verbranding verwijdert. Artikel 3.4, eerste en tweede lid, van deze wet bepaalt dat de houder van de aangewezen dierlijke bijproducten die afstaat aan de ondernemer in het desbetreffende werkgebied en dat de ondernemer die producten ophaalt, verwerkt of door verbranding verwijdert. Ingevolge artikel 3.4, derde lid, kan bij ministeriële regeling worden voorzien in nadere regels ten aanzien van de in het eerste en tweede lid genoemde verplichtingen.
Hierin is voorzien door de Regeling van de Minister van Economische Zaken van 7 december 2012, nr. WJZ/12346914, houdende regels met betrekking tot dierlijke producten (Regeling dierlijke producten; hierna: de Regeling).
Ingevolge artikel 3.25, eerste lid, van de Regeling, zorgt de houder van kadavers die bij de ondernemer zijn aangegeven op grond van artikel 3.22 ervoor dat deze op de dag dat ze worden opgehaald, worden aangeboden op een plaats die vanaf een wagenlengte van de openbare weg binnen het bereik van de laadkraan van het vervoermiddel ligt waarmee de kadavers worden opgehaald.
3.6. Ter zitting heeft de raad erkend dat de hierboven weergegeven regelgeving er niet toe dwingt dat de kadavers uitsluitend in een aan de openbare weg gelegen koelkelder mogen worden bewaard. De regelgeving staat er immers niet aan in de weg dat kadavers langere tijd in een binnen het bestemmingsvlak gelegen koelkelder worden bewaard en op de dag van ophalen elders op het perceel worden aangeboden op een wagenlengte van de openbare weg. Van strijd van de in geding zijnde bepalingen van de Verordening met een hoger wettelijk voorschrift zoals Europese regelgeving is derhalve geen sprake. Ook overigens is in hetgeen is aangevoerd geen grond gelegen voor het oordeel dat het college de reactieve aanwijzing niet op die bepalingen had mogen doen steunen.
3.7. Volgens artikel 6.4, eerste lid, onder d, en artikel 8.3, eerste lid, onder d, dienen gebouwen, bijbehorende bouwwerken en andere permanente voorzieningen te worden geconcentreerd in een bouwblok. Hieronder vallen - naar niet in geschil is - tevens koelkelders als bedoeld in de door de reactieve aanwijzing getroffen planregels. De Afdeling acht het standpunt van het college dat bebouwing buiten het bouwblok dient te worden tegengegaan, omdat dit, in strijd met evengenoemde artikelen en tevens in afwijking van artikel 6.5, artikel 8.4 en de artikelen 9.2, 9.3 en 9.4, kan leiden tot een feitelijk groter bouwblok dan 1,5 ha, niet onredelijk.
Dat de betreffende planregels volgens de raad flexibiliteit bieden en vanuit milieuhygiënisch oogpunt gewenst zijn, doet er niet aan af dat ze in strijd zijn met de Verordening.
3.8. Wat betreft het betoog van de raad dat het college niet heeft onderbouwd dat sprake is van aantasting van provinciale belangen, overweegt de Afdeling dat de te beschermen provinciale ruimtelijke belangen - zoals ook blijkt uit de vooroverlegreactie van 28 februari 2013 - zijn vastgelegd in de Verordening, die het toetsingskader vormt voor ruimtelijke plannen. Op een ontwikkeling als deze, de realisering van voorzieningen buiten het bouwblok, zien de verschillende, door het college weergegeven bepalingen van de Verordening met betrekking tot de handhaving van bestaande bouwblokken, zorgvuldig ruimtegebruik en de bevordering van de ruimtelijke kwaliteit. Niet valt in te zien dat het hier geen belangen betreft die zich lenen voor behartiging op provinciaal niveau vanwege de daaraan klevende bovengemeentelijke aspecten.
3.9. Gelet op het voorgaande heeft het college in redelijkheid kunnen oordelen dat provinciale belangen het geven van deze aanwijzing noodzakelijk maken. Het betoog faalt.
Aanwijzing 7.1 (wijzigingsbevoegdheid ten behoeve van de realisering van zonnecollectoren en - panelen)
4. Bij het bestreden besluit heeft het college voorts een aanwijzing gegeven met betrekking tot artikel 41, lid 41.7, aanhef en onder g, van de planregels, voor zover het betreft de zinsnede "exclusief de gronden binnen het bestemmingsvlak met de aanduidingen "tuin" en "specifieke vorm van agrarisch - erfverharding", inhoudende dat deze bepalingen geen deel blijven uitmaken van het plan.
4.1. Ingevolge artikel 41, lid 41.7, van de planregels is het college van burgemeester en wethouders bevoegd het plan te wijzigen ten behoeve van het uitbreiden van een bestaand bestemmingsvlak voor het inrichten en het gebruik van gronden ten behoeve van zonnecollectoren en -panelen die ten dienste staan van een bestaande (bedrijfs)woning, met dien verstande dat:
a. de zonnecollectoren en/of - panelen uitsluitend mogen worden gerealiseerd direct aansluitend aan doch op maximaal 10 meter afstand van een bestemmingsvlak waarbinnen een (bedrijfs)woning is toegestaan;
b. aangetoond wordt dat binnen het aangrenzende bestemmingsvlak als bedoeld onder a geen reële mogelijkheden zijn voor het geheel of gedeeltelijk realiseren van de zonnecollectoren en/of -panelen;
c. de afstand tot de as van de weg minimaal 15 meter bedraagt;
d. het bestemmingsvlak met maximaal 250 m² mag worden uitgebreid;
e. de totale oppervlakte die gebruikt wordt voor het plaatsen van zonnecollectoren en -panelen maximaal 250 m² bedraagt;
f. de zonnecollectoren en -panelen een maximale bouwhoogte hebben van 2 meter;
g. de oppervlakte van een bestemmingsvlak voor een agrarisch bedrijf exclusief de gronden binnen het bestemmingsvlak met de aanduidingen 'tuin' en 'specifieke vorm van agrarisch - erfverharding', na wijziging niet meer bedraagt dan:
1. de oppervlakte die noodzakelijk is voor de agrarische bedrijfsvoering bij een bestemmingsvlak volgens de bestemming "Agrarisch - Grondgebonden";
2. 1,5 ha. bij een bestemmingsvlak volgens de bestemmingen "Agrarisch - Niet grondgebonden" en "Agrarisch - Paardenhouderij";
3. 1,5 ha. bij een bestemmingsvlak volgens de bestemming "Agrarisch - Intensieve veehouderij", gelegen ter plaatse van de aanduiding "reconstructiewetzone - verwevingsgebied", met dien verstande dat:
-sprake is van een duurzame locatie en
-tenminste 10% van het bouwvlak wordt aangewend voor een goede landschappelijke inpassing;
4. 1,5 ha. bij een bestemmingsvlak volgens de bestemming "Agrarisch - Intensieve veehouderij", gelegen ter plaatse van de aanduiding "reconstructiewetzone - landbouwontwikkelingsgebied", met dien verstande dat tenminste 10% van het bouwvlak wordt aangewend voor een goede landschappelijke inpassing;
5. de oppervlakte die nodig is voor de realisering van maximaal 3 ha. netto glas binnen een bestemmingsvlak volgens de bestemming "Agrarisch - Glastuinbouw";
h. realisatie van zonnecollectoren en -panelen ten behoeve van een bedrijf met de bestemming "Agrarisch - Intensieve veehouderij" gelegen ter plaatse van de aanduiding "reconstructiewetzone - extensiveringsgebied" is niet mogelijk.
4.2. Het college heeft aan de aanwijzing ten grondslag gelegd dat de raad met instemming van de kant van de provincie de strikte bouwblokken van het voorheen vigerende plan heeft aangepast aan bestaande legale situaties middels aanduidingen als "erfverharding" en "tuin". Door bij het bepalen van de maximale oppervlakte van een bestemmingsvlak bepaalde delen daarvan niet mee te nemen, ontstaat volgens het college de mogelijkheid bouwvlakken verder te vergroten. Het college acht het plan in zoverre in strijd met artikel 1.1, onder 19, van de Verordening, waaruit volgens het college blijkt dat alle voorzieningen meegeteld moeten worden bij het bepalen van de oppervlakte van een bouwblok. Gelet op de systematiek van het plan dienen de bestemmingsvlakken voor agrarische bedrijven beschouwd te worden als een bouwblok in de zin van de Verordening, zodat zonnecollectoren en -panelen binnen de detailbestemmingsvlakken worden opgenomen en niet binnen de omringende gebiedsbestemming, aldus het college.
Het college acht de betreffende planregel verder in strijd met artikel 8.3, eerste lid, onder c, en artikel 8.4 van de Verordening, waarin respectievelijk is bepaald dat grondgebonden agrarische bedrijven in de agrarische gebieden tot maximaal 1,5 ha mogen uitbreiden en dat ook overige niet-grondgebonden agrarische bedrijven in die gebieden een bepaalde maximale omvang niet mogen overschrijden.
Voor zover in het plan binnen de groenblauwe mantel de bestemming "Agrarisch" en "Agrarisch met waarden" is toegekend, is de betreffende planregel volgens het college ook in strijd met het met laatstgenoemde artikelen corresponderende artikel 6.4, eerste lid, onder c, en artikel 6.5 van de Verordening.
Het plan verdraagt zich op dit punt ten slotte evenmin met artikel 9.2, artikel 9.3 en artikel 9.4 van de Verordening, met betrekking tot de toegestane omvang van intensieve veehouderijen, aldus het college.
4.3. De raad betoogt in beroep tegen de reactieve aanwijzing dat hij het standpunt van het college deelt dat zonnecollectoren en -panelen in beginsel binnen een detailbestemmingsvlak en niet binnen de omringende gebiedsbestemming moeten worden opgenomen. Volgens de raad moet echter een uitzondering kunnen worden gemaakt voor de situatie waarin in het bestemmingsvlak daarvoor geen ruimte is. De raad staat op het standpunt dat de realisatie van 250 m² aan zonnecollectoren en -panelen een gewenste duurzame ontwikkeling is, die niet beperkt dient te worden doordat er in diverse bestaande situaties een aanzienlijk gedeelte van het bestemmingsvlak is aangeduid als "tuin" en/of "erfverharding".
4.4. Ingevolge artikel 6.4, eerste lid, onder c, kan een bestemmingsplan dat is gelegen in de groenblauwe mantel voorzien in een uitbreiding van een grondgebonden agrarisch bedrijf tot ten hoogste 1,5 hectare mits uit de toelichting blijkt dat deze uitbreiding noodzakelijk is voor de agrarische bedrijfsvoering en deze uitbreiding een positieve bijdrage levert aan de bescherming en ontwikkeling van de onderkende ecologische en landschappelijke waarden en kenmerken.
Ingevolge artikel 8.3, eerste lid, onder c, kan een bestemmingsplan dat is gelegen in agrarisch gebied voorzien in een uitbreiding van een grondgebonden agrarisch bedrijf tot ten hoogste 1,5 hectare mits uit de toelichting blijkt dat deze uitbreiding noodzakelijk is voor de agrarische bedrijfsvoering.
Voor een volledige weergave van de overige door het college ingeroepen artikelen van de Verordening wordt hier kortheidshalve verwezen naar 3.4.
4.5. Volgens artikel 6.4, eerste lid, onder d, en artikel 8.3, eerste lid, onder d, dienen gebouwen, bijbehorende bouwwerken en andere permanente voorzieningen te worden geconcentreerd in een bouwblok. Hieronder vallen - naar niet in geschil is - tevens zonnecollectoren en - panelen als bedoeld in de door de reactieve aanwijzing getroffen planregels. De Afdeling acht het standpunt van het college dat bebouwing buiten het bouwblok dient te worden tegengegaan, omdat dit, tevens in afwijking van artikel 6.5, artikel 8.4 en de artikelen 9.2, 9.3 en 9.4, kan leiden tot een feitelijk groter bouwblok dan 1,5 ha, niet onredelijk.
Dat de betreffende planregels volgens de raad wenselijk zijn in het kader van het belang van duurzaamheid, dat het als uitzondering bedoeld is voor een gering aantal gevallen en dat de maximale bebouwing van de percelen in de vorm van gebouwen en bouwwerken nog steeds 1,5 ha zal zijn, doet er niet aan af dat ze in strijd zijn met de Verordening.
4.6. Wat betreft het betoog van de raad dat het college niet heeft onderbouwd dat sprake is van aantasting van provinciale belangen, overweegt de Afdeling onder verwijzing naar hetgeen is overwogen in 3.8., dat ook ten aanzien van vergroting van bouwblokken niet valt in te zien dat het hier geen belangen betreft die zich lenen voor behartiging op provinciaal niveau vanwege de daaraan klevende bovengemeentelijke aspecten.
4.7. Gelet op het voorgaande heeft het college in redelijkheid kunnen oordelen dat provinciale belangen het geven van deze reactieve aanwijzing noodzakelijk maken. Het betoog faalt.
5. Het beroep van de raad is ongegrond.
6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. B.J. van Ettekoven, voorzitter, en mr. N.S.J. Koeman en mr. B.P.M. van Ravels, leden, in tegenwoordigheid van mr. N.T. Zijlstra, griffier.
w.g. Van Ettekoven w.g. Zijlstra
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 4 februari 2015
240.