Uitspraak
201404621/1/R2.
Datum uitspraak: 19 augustus 2015
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de stichting Stichting Natuur en Milieu Overijssel, gevestigd te Zwolle, en de vereniging Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten in Nederland, gevestigd te ’s-Graveland (hierna: de stichting en de vereniging),
appellanten,
en
het college van gedeputeerde staten van Overijssel,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 6 november 2013, heeft het college een vergunning onder voorschriften als bedoeld in artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) verleend aan [vergunninghouder] voor het in werking hebben en uitbreiden van een melkrundveehouderij aan de [locatie] te Blokzijl (hierna: de Nbw-vergunning).
Bij besluit van 25 april 2014 heeft het college het door de stichting en de vereniging hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit hebben de stichting en de vereniging beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 augustus 2015, waar de stichting en de vereniging, vertegenwoordigd door ing. E.G.W. Mensink, en het college, vertegenwoordigd door mr. J. van Kippersluis en A. Willigenburg, werkzaam bij de provincie, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [vergunninghouder], vertegenwoordigd door mr. J.T. Fuller, advocaat te Zwolle, gehoord.
Overwegingen
Wettelijk kader
1. Ingevolge artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998 is het verboden zonder vergunning projecten of andere handelingen te realiseren onderscheidenlijk te verrichten die gelet op de instandhoudingsdoelstelling de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in een Natura 2000-gebied kunnen verslechteren of een significant verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen. Zodanige projecten of andere handelingen zijn in ieder geval projecten of handelingen die de natuurlijke kenmerken van het desbetreffende gebied kunnen aantasten.
Ingevolge artikel 19f, eerste lid, maakt de initiatiefnemer voor projecten waarover gedeputeerde staten een besluit op een aanvraag voor een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, nemen, en die niet direct verband houden met of nodig zijn voor het beheer van een Natura 2000-gebied maar die afzonderlijk of in combinatie met andere projecten of plannen significante gevolgen kunnen hebben voor het desbetreffende gebied, alvorens gedeputeerde staten een besluit nemen, een passende beoordeling van de gevolgen voor het gebied waarbij rekening wordt gehouden met de instandhoudingsdoelstelling van dat gebied.
Ingevolge artikel 19g, eerste lid, kan, indien een passende beoordeling is voorgeschreven op grond van artikel 19f, eerste lid, een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, slechts worden verleend indien gedeputeerde staten zich op grond van de passende beoordeling ervan hebben verzekerd dat de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zullen worden aangetast.
Het bestreden besluit
2. Het college heeft bij het bestreden besluit vergunning verleend voor het in werking hebben en uitbreiden van een melkrundveehouderij. Omdat de uitbreiding van de veehouderij de kwaliteit van natuurlijke habitats kan verslechteren vanwege de depositie van stikstof op hiervoor gevoelige habitattypen in enkele Natura 2000-gebieden, waarvan het gebied "De Wieden" het meest nabijgelegen is, is een Nbw-vergunning nodig. De instandhoudingsdoelstellingen van deze gebieden hebben onder meer betrekking op voor stikstof gevoelige habitattypen en soorten die hiervan afhankelijk zijn.
In een passende beoordeling zijn de gevolgen van de totale ammoniakemissie van de uit te breiden melkveehouderij beoordeeld. Hierbij is uitgegaan van het beoogde en vergunde stalsysteem dat in de Regeling ammoniak en veehouderij (hierna: de Rav) de code A1.9.2 heeft. In de Rav is aan dit stalsysteem een emissiefactor van 4,7 kilogram ammoniak per jaar per dier toegekend. Op basis van het totaal aantal te houden dieren is een vergelijking gemaakt met de op de relevante referentiedata rechtens toegestane situatie ter plaatse van de veehouderij. Voorts is door middel van zogenoemde externe saldering rekening gehouden met een verminderde depositie als gevolg van enkele stoppende veehouderijen. Op basis hiervan is geconcludeerd dat de depositie van ammoniak op de voorkomens van hiervoor gevoelige habitattypen in de betrokken Natura 2000-gebieden per saldo niet zal toenemen als gevolg van het project, zodat de natuurlijke kenmerken van deze gebieden niet zullen worden aangetast.
Het beroep
3. De stichting en de vereniging stellen dat bij de beoordeling van de ammoniakemissie van het vergunde bedrijf ten onrechte is uitgegaan van een emissiefactor van 4,7 kilogram ammoniak per jaar per dier. De emissiefactor in de Rav is immers een voorlopige emissiefactor die na een periode nog kan worden bijgesteld en mogelijk hoger kan blijken te zijn dan waarmee rekening is gehouden. Mocht dat het geval blijken, kunnen negatieve gevolgen voor de betrokken Natura 2000-gebieden niet worden uitgesloten, aldus de stichting en de vereniging. Voorts stellen zij dat het college ten onrechte geen voorschriften heeft verbonden aan de Nbw-vergunning waaruit volgt dat de vergunninghouder maatregelen moet treffen indien de definitieve emissiefactor hoger blijkt te zijn dan de voorlopige emissiefactor.
3.1. In Bijlage 1 van de Rav is een stalsysteem opgenomen onder de code A1.9.2 en beschreven als ligboxenstal met roostervloer voorzien van een bolle rubber toplaag en afdichtflappen in de roosterspleten, met mestschuif (BWL 2010.30. V2) met daarbij permanent opstallen. De bijbehorende emissiefactor is 4,7 kilogram ammoniak per jaar per dier. Bij dit stalsysteem staat vermeld dat voor dit systeem een voorlopige emissiefactor is vastgesteld als bedoeld in de Beleidsregels voorlopige emissiefactoren Regeling ammoniak en veehouderij.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Rav kan de minister voor een huisvestingssysteem dat niet in bijlage 1 is opgenomen een bijzondere emissiefactor vaststellen die bij de berekening van de ammoniakemissie wordt toegepast in plaats van de emissiefactor die anders zou worden toegepast ingevolge artikel 2.
Volgens artikel 2 van Pro de Beleidsregels voorlopige emissiefactoren Regeling ammoniak en veehouderij (hierna: de beleidsregels) kan de minister voor een nieuw huisvestingssysteem een voorlopige emissiefactor vaststellen, indien:
a. voor het huisvestingssysteem een bijzondere emissiefactor is vastgesteld.
b. de voorlopige emissiefactor niet hoger is dan de maximale emissiewaarde. Wanneer voor de betreffende diercategorie geen maximale emissiewaarde is vastgesteld, wordt in plaats van die maximale emissiewaarde de emissiewaarde gehanteerd die overeenkomt met 80% van de waarde van de emissiefactor voor overige huisvesting.
Volgens artikel 3 gelezen Pro in verbinding met artikel 1, wordt de waarde van een voorlopige emissiefactor van een huisvestingssysteem berekend door bij de waarde van de bijzondere emissiefactor als bedoeld in artikel 3 van Pro de Regeling ammoniak en veehouderij 15% van de maximale emissiewaarde, of - wanneer voor de betreffende diercategorie geen maximale emissiewaarde is vastgesteld - van de emissiewaarde die daarvoor op grond van artikel 2, tweede lid [lees: aanhef en onder b], in de plaats treedt, op te tellen.
Volgens artikel 5, tweede lid, wordt indien de definitieve emissiefactor hoger is dan de voorlopig vastgestelde emissiefactor, bij de eerstvolgende wijziging van de Regeling ammoniak en veehouderij vervangen door de definitieve emissiefactor maar wordt de vermelding dat het een voorlopig vastgestelde emissiefactor betreft vervangen door de aanduiding dat de voorlopige emissiefactor blijft gelden voor huisvestingssystemen waarvoor vergunning is verleend voordat de wijziging van de regeling in werking is getreden.
3.2. Een bijzondere emissiefactor als bedoeld in de Rav wordt als volgt vastgesteld. Na een aanvraag hiertoe ten behoeve van een proefstal adviseert de Technische adviescommissie Rav (hierna: TacRav) van de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland de staatssecretaris van infrastructuur en milieu hierover. De TacRav maakt bij dit advies gebruik van een beoordeling door een onafhankelijke deskundige. Een voorlopig advies wordt vervolgens in bredere deskundige kring beoordeeld, waarna het advies wordt uitgebracht. Op basis van dit advies neemt de staatssecretaris een beslissing omtrent de hoogte van de bijzondere emissiefactor.
Gelet op artikel 3 van Pro de beleidsregels komt een voorlopige emissiefactor tot stand door de bijzondere emissiefactor te verhogen met 15% van de maximale emissiewaarde, of - wanneer voor de betreffende diercategorie geen maximale emissiewaarde is vastgesteld - van de emissiewaarde die daarvoor op grond van artikel 2, aanhef en onder b, in de plaats treedt, op te tellen.
3.3. De enkele stelling van de stichting en de vereniging dat de voorlopige emissiefactor een schatting is op basis van de kenmerken van het stalsysteem maakt niet aannemelijk dat deze emissiefactor niet de beste wetenschappelijke kennis ter zake is (vergelijk de uitspraak van het Hof van 7 september 2004, C-127/02; ECLI:EU:C:2004:482 (nr.61). Gelet op de methode waarop een bijzondere emissiefactor wordt vastgesteld en ter compensatie van mogelijke onzekerheden de voorlopige emissiefactor hoger is dan de bijzondere emissiefactor waarvan deze wordt afgeleid, bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het college niet de emissiefactor die hoort bij het stalsysteem met code A1.9.2 in de Rav mocht gebruiken in de passende beoordeling van de gevolgen van de vergunde veehouderij voor de betrokken Natura 2000-gebieden. Dat in de toekomst de emissiefactor van dit stalsysteem mogelijk wordt gewijzigd, mede gelet op artikel 5 van Pro de beleidsregels, zoals de stichting en de vereniging stellen, maakt dit niet anders.
Voorts bestaat geen aanleiding waarom het college voorschriften aan de Nbw-vergunning had moeten verbinden op grond waarvan de vergunninghouder maatregelen moet treffen indien de definitieve emissiefactor hoger blijkt te zijn dan de voorlopige emissiefactor. Nu het bevoegde gezag een beoordeling dient te maken van een vergunningaanvraag naar het recht zoals dat geldt ten tijde van het nemen van het besluit tot verlening van de vergunning - hetgeen mede ten grondslag ligt aan het bepaalde in artikel 5, tweede lid van de beleidsregels -, kunnen eventuele wijzigingen van de emissiefactoren na de datum van de verlening van een Nbw-vergunning er niet toe leiden dat een onherroepelijke Nbw-vergunning dient te worden gewijzigd of ingetrokken (vergelijk de uitspraak van 13 november 2013, zaak nr. 201303243/1/R2 e.a. nr’s, onder 5.5). In het door de stichting en de vereniging aangevoerde bestaat geen aanleiding om thans anders te oordelen.
Gelet op het vorenstaande ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het college zich niet op grond van de passende beoordeling ervan heeft verzekerd dat de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zullen worden aangetast.
4. Het beroep is ongegrond.
5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. Th.C. van Sloten, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M. Scheele, griffier.
w.g. Van Sloten w.g. Scheele
lid van de enkelvoudige kamer griffier
Uitgesproken in het openbaar op 19 augustus 2015
723.