Uitspraak
201502208/1/A2.
Datum uitspraak: 26 augustus 2015
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant],
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 3 februari 2015 in zaak nr. 14/8652 in het geding tussen:
[appellant]
en
de raad voor rechtsbijstand (lees: het bestuur van de raad voor rechtsbijstand; hierna: de raad).
Procesverloop
Bij besluit van 4 april 2014 heeft de raad een aanvraag van [appellant] om een toevoeging voor rechtsbijstand afgewezen.
Bij besluit van 5 september 2014 heeft de raad het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 3 februari 2015 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting op 4 augustus 2015 gevoegd behandeld met zaken nrs. 201502206/1/A2 en 201502209/1/A2. Ter zitting zijn [appellant], vertegenwoordigd door mr. J.M.G. Hulsman, advocaat te Delft, en de raad, vertegenwoordigd door mr. M. Doets en mr. C.W. Wijnstra, beiden werkzaam bij de raad, verschenen. Na de zitting zijn de zaken gesplitst.
Overwegingen
1. De Afdeling heeft de beroepen gevoegd behandeld vanwege de eensluidende rechtsvraag die in alle zaken voorligt.
2. Ingevolge artikel 12, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wet op de rechtsbijstand (hierna: de Wrb) wordt rechtsbijstand niet verleend indien het een belang betreft waarvan de behartiging redelijkerwijze aan de aanvrager zelf kan worden overgelaten, zo nodig met bijstand van een andere persoon of instelling van wie onderscheidenlijk waarvan de werkzaamheden niet vallen binnen de werkingssfeer van deze wet.
Ingevolge artikel 28, eerste lid, aanhef en onder c, kan de raad de toevoeging weigeren, indien de aanvraag een rechtsprobleem betreft dat naar zijn oordeel eenvoudig afgehandeld kan worden.
De raad voert bij de toepassing van de Wrb beleid, onder meer neergelegd in het Handboek Toevoegen 2007 en, ten tijde van belang, de Werkinstructie ‘B010 bestuursrecht’.
Volgens aantekening 21 bij artikel 28 van de Wrb in het Handboek wordt geen rechtsbijstand op basis van toevoeging verleend indien de aanvraag betrekking heeft op de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (hierna: de Wahv).
Volgens paragraaf 2 van de Werkinstructie wordt voor het verweer tegen een vordering tot gijzeling geen toevoeging verstrekt in verband met de zelfredzaamheid van de rechtzoekende, ongeacht de hoogte van het financieel belang. Op de zitting wordt niet meer ingegaan op de inhoud van de zaak. In een gijzelingszaak kunnen alleen argumenten worden aangevoerd die betrekking hebben op de financiële situatie van rechtzoekende. Deze argumenten zijn feitelijk van aard, hiervoor is de bijstand van de advocaat niet noodzakelijk, aldus het beleid.
In paragraaf 2 is verder vermeld dat als sprake is van een veelheid van zaken één toevoeging wordt verstrekt voor het oplossen van al deze zaken: boete/gijzeling. Het op de rails zetten van het leven van de rechtzoekende wordt daarbij gezien als zwaarwegend belang.
Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Wahv kunnen ter zake van de in de bijlage bij deze wet omschreven gedragingen die in strijd zijn met op het verkeer betrekking hebbende voorschriften gesteld bij of krachtens de Wegenverkeerswet 1994, de Wet aansprakelijkheidsverzekering motorrijtuigen, de Provinciewet of de Gemeentewet, op de wijze bij deze wet bepaald administratieve sancties worden opgelegd.
Ingevolge artikel 22, eerste lid, is met de inning van de administratieve sancties de officier van justitie belast.
Ingevolge artikel 28, eerste lid, kan de officier van justitie bij het arrondissementsparket Noord-Nederland, indien niet of niet volledig verhaal overeenkomstig de artikelen 26 en 27 heeft plaatsgevonden, bij de kantonrechter van de rechtbank van het arrondissement waar het adres is van degene aan wie de administratieve sanctie is opgelegd een vordering instellen om te worden gemachtigd om per gedraging waarvoor een administratieve sanctie is opgelegd het dwangmiddel gijzeling toe te passen van degene aan wie de administratieve sanctie is opgelegd, voor ten hoogste één week.
3. [appellant] heeft een toevoeging voor rechtsbijstand aangevraagd voor het voeren van verweer tegen een vordering van de officier van justitie tot machtiging om hem te gijzelen op grond van de Wahv.
De raad heeft die aanvraag afgewezen, omdat het hier een belang betreft waarvan de behartiging redelijkerwijs aan de aanvrager zelf kan worden overgelaten, zo nodig met bijstand van een andere persoon of instelling. Volgens de raad mag van een rechtzoekende worden verwacht dat hij ter zitting van de kantonrechter zelf verweer voert tegen de vordering tot een machtiging om gijzeling toe te passen en daarbij informatie verstrekt over zijn betalings(on)mogelijkheden. Gesteld noch gebleken is dat het handelen in overeenstemming met de beleidsregel in dit geval voor [appellant] gevolgen heeft die onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen, aldus de raad.
De rechtbank heeft dit standpunt gevolgd en het beroep ongegrond verklaard.
4. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het beleid op grond waarvan de raad zijn aanvraag heeft afgewezen, niet kennelijk onredelijk is. Hij voert daartoe aan dat gijzeling een dermate ingrijpend dwangmiddel is dat reeds daarom rechtsbijstand van een advocaat nodig is wanneer een machtiging wordt gevorderd om dit dwangmiddel toe te passen. Volgens [appellant] geldt dit temeer, nu hem is gebleken dat rechters onder tijdsdruk regelmatig machtigingen om gijzeling verlenen, zonder te verifiëren of betrokkene wel over voldoende middelen beschikt om een eventuele openstaande boete te betalen. Dit heeft volgens hem tot gevolg dat de toepassing van het dwangmiddel gijzeling geregeld onrechtmatig is. [appellant] voert verder aan dat het voor betrokkene vaak moeilijk is om inzage te krijgen in het dossier waarover de rechter beschikt, waardoor ter zitting onvoldoende tegenwicht kan worden geboden aan de rechter. Dit heeft tot gevolg dat het dwangmiddel van gijzeling verwordt tot een punitieve sanctie zonder deugdelijke rechtsgrond. Mensen met onvoldoende draagkracht worden hierdoor onevenredig hard getroffen, vooral wanneer zij geen gebruik kunnen maken van rechtsbijstand door een advocaat, aldus [appellant]. Hij wijst er in dit verband op dat hij in totaal 37 dagen in gijzeling heeft doorgebracht, terwijl hij dak- en thuisloos is en geen inkomen heeft en dat hij, telkens als hij zich in het aanpassingsproces naar een uitkering begeeft, weer in gijzeling wordt genomen.
4.1. De raad voert het beleid dat voor het verweer tegen de vordering tot gijzeling geen toevoeging wordt verstrekt. Dit beleid is ingegeven door de wens het systeem van rechtsbijstandsverlening financieel beheersbaar te houden. In dat verband heeft de raad ter zitting uiteengezet dat er ten tijde van de totstandkoming van het beleid bij het Centraal Justitieel Incasso Bureau ongeveer 65.000 zaken in behandeling waren waarin het voornemen bestond een vordering om een machtiging tot gijzeling in te stellen en in potentie in al deze zaken om een toevoeging zou kunnen worden gevraagd. In de toelichting op het beleid, zoals door de raad ter zitting nader toegelicht, is vermeld dat het ter zitting bij de kantonrechter in de kern gaat om de vraag of degene aan wie een administratieve sanctie is opgelegd onwillig, dan wel niet bij machte is om de sanctie te voldoen. De Afdeling volgt de raad in zijn standpunt dat betrokkene in het algemeen in staat moet worden geacht zelf zijn financiële situatie toe te lichten, zo nodig met bijstand van een andere persoon of instelling, zoals een bewindvoerder of een medewerker van het Juridisch Loket. Dat, naar [appellant] stelt, kantonrechters onder tijdsdruk regelmatig machtigingen om toestemming tot gijzeling verlenen zonder te verifiëren of de betrokkene wel over voldoende middelen beschikt om een eventuele openstaande boete te betalen, maakt dit naar het oordeel van de Afdeling niet anders. Het vorenstaande laat evenwel onverlet dat zich gevallen kunnen voordoen waarin als gevolg van bijzondere persoonlijke omstandigheden, zoals een uitzichtloze situatie of ernstige geestelijke of maatschappelijke problemen, van degene aan wie een administratieve sanctie is opgelegd in redelijkheid niet kan worden verwacht dat hij, zo nodig met bijstand van een derde, zijn situatie bij de kantonrechter toelicht. In een dergelijk geval dient de raad te onderzoeken of zich de in het beleid genoemde situatie voordoet waarin er een veelheid van zaken is en het gaat om het op de rails zetten van het leven van rechtzoekende. Volgens het beleid is dat een reden om een toevoeging te verstrekken. Doet de in het beleid bedoelde situatie zich niet voor, dan geldt dat, nu het gaat om een beleidsregel, de raad op grond van artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) dient te onderzoeken of zich bijzondere - bij het opstellen van het beleid niet verdisconteerde - omstandigheden voordoen die ertoe nopen dat wordt afgeweken van het beleid. Gelet op het vorenstaande is de Afdeling van oordeel dat de raad, gelet op de mogelijkheid die het beleid biedt om in bepaalde gevallen toch een toevoeging te verstrekken alsmede de mogelijkheid die artikel 4:84 van de Awb de raad biedt om in bijzondere gevallen in afwijking van het beleid te handelen, in redelijkheid tot het vaststellen van dit beleid heeft kunnen komen.
4.2. Nu het beleid van de raad de toetsing in rechte kan doorstaan moet worden bezien of zich in dit geval bijzondere persoonlijke omstandigheden voordoen, op grond waarvan moet worden geoordeeld dat toepassing had moeten worden gegeven aan de in het beleid opgenomen uitzondering voor een veelheid van zaken dan wel aan de in artikel 4:84 van de Awb opgenomen bevoegdheid om van het beleid af te wijken. Naar het oordeel van de Afdeling is dit het geval. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat [appellant] bij zijn aanvraag om een toevoeging heeft vermeld dat hij reeds twintig dagen in gijzeling heeft doorgebracht, terwijl hij niet in staat is de opgelegde sancties te betalen. Voorts heeft hij bij de aanvraag een aantal bewijzen van ontslag uit penitentiaire inrichtingen overgelegd, waarin meerdere parketnummers zijn vermeld, zodat daaruit kan worden afgeleid dat het gaat om een veelheid aan zaken. Deze feiten en omstandigheden hadden voor de raad aanleiding moeten vormen om te onderzoeken of zich in het geval van [appellant] een situatie voordoet waarbij het gaat om het op de rails zetten van het leven van rechtzoekende, dan wel om bijzondere omstandigheden die nopen tot afwijken van het beleid. Uit het dossier kan niet worden afgeleid dat dit is gebeurd. Gelet hierop bestaat dan ook zonder nadere toelichting geen grond voor het oordeel dat de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat gesteld noch gebleken is dat het handelen in overeenstemming met de beleidsregel in dit geval voor [appellant] gevolgen heeft die onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. De rechtbank heeft dat niet onderkend.
4.3. Het betoog slaagt.
5. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 5 september 2014 van de raad alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt wegens strijd met 7:12, eerste lid, van de Awb voor vernietiging in aanmerking. Het vorenstaande betekent dat de raad opnieuw op het door [appellant] tegen het besluit van 4 april 2014 gemaakte bezwaar dient te beslissen.
6. De raad dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 3 februari 2015 in zaak nr. 14/8652;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
IV. vernietigt het besluit van het bestuur van de raad voor rechtsbijstand van 5 september 2014, kenmerk 3ID5258;
V. veroordeelt het bestuur van de raad voor rechtsbijstand tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.960,00 (zegge: negentienhonderdzestig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VI. gelast dat het bestuur van de raad voor rechtsbijstand aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 168,00 (zegge: honderdachtenzestig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. A. Hammerstein en mr. J.J. van Eck, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. Wieland, griffier.
w.g. Slump w.g. Wieland
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 26 augustus 2015
502.