Uitspraak
201404443/1/R2.
Datum uitspraak: 9 september 2015
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de stichting Stichting Milieuzorg Zeist en omstreken, gevestigd te Bilthoven, gemeente De Bilt,
appellante,
en
het college van burgemeester en wethouders van Soest,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 1 april 2014, kenmerk Ruimte/1153233, heeft het college het wijzigingsplan "Vliegbasis Soesterberg NMM" vastgesteld.
Tegen dit besluit heeft de stichting beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 juli 2015, waar de stichting, vertegenwoordigd door P. Greeven, en het college, vertegenwoordigd door mr. J. Gundelach, advocaat te Almelo, en G. Huttinga en J.K. Starink, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts is de minister van Defensie vertegenwoordigd door mr. R.D. Reinders, advocaat te Den Haag, en [partij], als partij gehoord.
Overwegingen
Belang
1. Het college stelt zich op het standpunt dat de stichting geen belang meer heeft bij de beoordeling van haar beroep. Daarbij heeft het college er op gewezen dat de bij besluit van 17 juni 2014 verleende omgevingsvergunning voor de aanleg van het evenemententerrein met de bijbehorende tribune inmiddels onherroepelijk is geworden en dat het vergunde project geheel in overeenstemming is met het wijzigingsplan.
1.1. In de omstandigheid dat de genoemde omgevingsvergunning inmiddels in rechte onaantastbaar is geworden, ziet de Afdeling, anders dan het college betoogt, geen aanleiding voor het oordeel dat de stichting niet langer belang heeft bij een uitspraak op haar beroep. Daarbij is in aanmerking genomen dat een bestemmingsplan, waarvan een wijzigingsplan deel uitmaakt, zich leent voor herhaalde toepassing.
Het plan
2. Het plan voorziet in het wijzigen van de begrenzing van de bestemming "Cultuur en Ontspanning" waardoor meer ruimte wordt geboden voor de gewenste locatie van het zogenoemde geaccidenteerde evenemententerrein (hierna: het evenemententerrein) behorende bij het Nationaal Militair Museum (hierna: NMM). De aanleg van het evenemententerrein is reeds voorzien in het geldende bestemmingsplan "Vliegbasis Soesterberg" (hierna: het moederplan). Ter compensatie van het wijzigen van de begrenzing van de bestemming "Cultuur en Ontspanning" voorziet het plan binnen het terrein van het Museumkwartier in uitbreiding van de bestemming "Natuur".
Omvang wijzigingsbevoegdheid
3. De stichting betoogt dat het plan voorziet in een fundamentele wijziging van het moederplan, waarvoor een herziening van het moederplan noodzakelijk is.
3.1. Het college stelt zich op het standpunt dat het plan niet voorziet in een fundamentele wijziging van de opzet van het moederplan. Inhoudelijk wijzigt er niets aan de bestemmingen "Cultuur en Ontspanning" en "Natuur". Het plan blijft binnen de in de wijzigingsbevoegdheid van het moederplan toegestane maximale vergroting van 20% van de oppervlakten van deze bestemmingen.
3.2. Ingevolge artikel 20.1, sub a, van de regels van het moederplan kan het college van burgemeester en wethouders bestemmingsgrenzen en grenzen van bouwvlakken wijzigen, zodanig dat de geldende oppervlakte van de bij de wijziging betrokken vlakken en zones niet meer dan 20% wordt verkleind of vergroot.
3.3. Niet in geschil is dat het plan in overeenstemming is met artikel 20.1, sub a, van de planregels van het moederplan. Gelet op de situering van het bestemmingsvlak "Cultuur en ontspanning" van het moederplan waar het evenemententerrein is voorzien en gelet op de situering van de in geding zijnde vergroting van het bestemmingsvlak "Cultuur en ontspanning", heeft het college zich naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan niet voorziet in een fundamentele wijziging van de opzet van het moederplan. Bovendien is, anders dan de stichting meent, toepassing van een wijzigingsbevoegdheid als bedoeld in artikel 20.1, sub a, van de planregels van het moederplan niet louter bedoeld voor wijzigingen van ondergeschikte aard.
Het betoog faalt.
Ecologische Hoofdstructuur
4. De stichting betoogt dat het plan niet voldoet aan de eisen van de saldobenadering voor de Ecologische Hoofdstructuur (hierna: EHS-saldobenadering) zoals die aan het moederplan ten grondslag is gelegd en dat het plan een significante aantasting van de EHS tot gevolg heeft. Ter zitting heeft zij gesteld dat het haar in het bijzonder gaat om behoud van de waardevolle bossen in het plangebied, met name eikenstrubbebossen, zoals in de EHS-saldobenadering voor het moederplan is aangegeven.
4.1. Het college stelt zich op het standpunt dat in de procedure voor het moederplan de EHS-saldobenadering is uitgevoerd waarin de effecten van de mogelijke activiteiten ter plaatse van de bestemming "Cultuur en ontspanning" en de omgeving daarvan zijn meegewogen. Reeds bij de vaststelling van het moederplan is overwogen dat de daarin geregelde wijzigingsbevoegdheid uitvoerbaar is. De effecten op de omgeving worden niet anders nu in het plan is gekozen voor een ten opzichte van het moederplan iets gewijzigde locatie van het evenemententerrein. Het college heeft aan het plan het in opdracht van de gemeente Soest opgestelde rapport van bureau Van den Bijtel Ecologisch Onderzoek van november 2013 (hierna: het rapport Van den Bijtel) en het in opdracht van de gemeente Soest door Heijmans Utiliteitsbouw B.V. opgestelde rapport ‘Ecologische onderbouwing uitwisseling bestemmingsvlakken NMM’ Soesterberg’ van 2013 (hierna: het rapport Heijmans) ten grondslag gelegd. Het college stelt zich op het standpunt dat noch uit het rapport Van den Bijtel noch uit het rapport Heijmans blijkt dat het plan een significante aantasting met zich brengt van de aaneengeslotenheid en de robuustheid van de EHS. Evenmin blijkt uit deze rapporten dat een significante aantasting plaatsvindt van de bijzondere soorten in de EHS en van de foerageer- en/of migratieroutes.
4.2. De Afdeling stelt voorop dat het college bij de toetsing van het plan de EHS-saldobenadering, die aan het moederplan ten grondslag is gelegd, als uitgangspunt heeft mogen nemen. Het college is vervolgens bij het nemen van het bestreden besluit op basis van de rapporten Van den Bijtel en Heijmans nagegaan of het plan in kwantitatieve en kwalitatieve zin in overeenstemming is met de EHS-saldobenadering.
4.2.1. Tussen partijen is niet in geschil dat het plan in kwantitatieve zin in overeenstemming is met de EHS-saldobenadering.
4.2.2. In het rapport Van den Bijtel is uiteengezet dat het plan geen significante aantasting van de aaneengeslotenheid van de EHS met zich brengt. Voor de aanvang van de herinrichting van het Museumkwartier ten behoeve van het NMM waren twee aaneengesloten bospercelen in het gebied aanwezig: in het uiterste oosten ten zuiden van Poort-noord en ten westen van de verbindingsweg tussen de rondweg en de ontsluitingsweg van de hangars, waar het evenemententerrein is gepland. Het plan leidt tot opsplitsing van het aanwezige bosperceel in twee percelen van respectievelijk 1,4 en 0,7 ha. Voor aan bosmilieus gebonden soorten met grotere leefgebieden, zoals boommarter, havik en zwarte specht, die afhankelijk zijn van grote aaneengesloten boscomplexen, was het perceel ook in de bestaande situatie al te klein om als zelfstandig leefgebied te kunnen functioneren. Voor dergelijke soorten vormde het perceel een onderdeel van het leefgebied dat ze gebruikten om te foerageren. In het rapport Van den Bijtel staat dat het aannemelijk is dat als gevolg van het plan daarin geen verandering zal komen. Daarbij komt nog dat gronden ten noorden van de rondweg, die voorheen bebouwd en bestraat waren, worden omgevormd naar bos. Aan de noordzijde van het gebied ontstaat daardoor een meer aaneengesloten boscomplex, aldus het rapport Van den Bijtel.
4.2.3. Wat de robuustheid van de EHS betreft is in het rapport Van den Bijtel uiteengezet dat vanwege het plan een oppervlakte van 6.612 m2 bos wordt verwijderd. Om een afname van de oppervlakte gronden met de bestemming "Natuur" te voorkomen, voorziet het plan elders in het Museumkwartier op vier locaties, met een gezamenlijke oppervlakte van 9.429 m2, in een wijziging van de bestemming "Cultuur en ontspanning" naar de bestemming "Natuur". De aanleg en het gebruik van het evenemententerrein zullen dan ook niet leiden tot een significante aantasting van de robuustheid van de EHS. Weliswaar bestaat volgens het rapport Van den Bijtel een deel van het betrokken gebied uit een bijzonder waardevolle oude boskern, maar over de exacte begrenzing van de oude boskernen in het Museumkwartier is enige discussie mogelijk. In de Nota van zienswijzen en in het verweerschrift heeft het college uiteengezet dat dit samenhangt met het feit dat het wijzigingsplangebied grotendeels is gesitueerd ter plaatse van een berg met puin. Dit puin is in de Tweede Wereldoorlog op deze locatie neergelegd. Op deze locatie kan volgens het college om die reden geen sprake zijn van een oude boskern. Slechts een deel van het bos is bos van een goede ecologische kwaliteit, zij het niet van grote ecologische waarde. Ter zitting heeft het college in aanvulling op de rapporten Van den Bijtel en Heijmans onweersproken gesteld dat zich in het plangebied geen waardevolle eikenstrubbebossen bevonden, maar verspreid voorkomende dennen.
4.2.4. Verder is in het rapport Van den Bijtel uiteengezet dat de inrichting en het gebruik van het evenemententerrein naar verwachting niet zullen leiden tot een aantasting van de bijzondere soorten in de EHS en geen nadelige gevolgen zullen hebben voor foerageer- en/of migratieroutes, zo die al aanwezig zijn.
4.2.5. De Afdeling ziet in hetgeen de stichting heeft aangevoerd geen grond voor het oordeel dat het college zich niet op basis van de rapporten Van den Bijtel en Heijmans, alsmede gelet op hetgeen ter aanvulling daarop in het verweerschrift en ter zitting onweersproken is gesteld omtrent de kwaliteit van het bos dat in het plangebied aanwezig was, op het standpunt heeft mogen stellen dat het plan ook in kwalitatieve zin in overeenstemming is met de EHS-saldobenadering. De stichting heeft ook verder niet, bijvoorbeeld door een eigen aanvullend onderzoek, aannemelijk gemaakt dat het plan een significante aantasting met zich brengt van de EHS, van de in de EHS levende bijzondere soorten en van de foerageer- en/of migratieroutes.
Het betoog faalt.
Boswet
5. Voor zover de stichting zich beroept op compensatieverplichtingen die voortvloeien uit de Boswet, heeft zij niet aannemelijk gemaakt dat niet aan die compensatieverplichtingen kan worden voldaan. Uit de overgelegde stukken blijkt dat op 1 oktober 2012 krachtens de Boswet een kapmelding is gedaan voor het kappen van bos binnen het gehele Museumkwartier, waarvan de ontvangst bij brief van 2 oktober 2012 is bevestigd door het ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie. Een deel van het gekapte bos bevond zich in het plangebied. Op grond van artikel 3 van Pro de Boswet in verbinding met het Besluit herbeplanting artikel 3 Boswet Pro is voorzien in herbeplanting. Blijkens het verweerschrift en de daarbij als bijlage 3.4 gevoegde kaart van het Museumkwartier inclusief het plangebied waarop het gekapte bos en het nieuw aan te planten bos zijn ingetekend, kan ruimschoots worden voldaan aan de compensatieverplichtingen die voortvloeien uit de Boswet. Anders dan de stichting kennelijk meent, bestaat geen grond voor het oordeel dat het college vanwege de ouderdom van het deel van het bos dat zich bevond in het wijzigingsplangebied krachtens de Boswet en het Besluit herbeplanting artikel 3 Boswet Pro gehouden is een zogenoemde kwaliteitsslag in acht te nemen bij de herbeplanting. Gelet op het voorgaande bestaat geen grond voor het oordeel dat de verplichtingen die voortvloeien uit de Boswet aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staan.
Het betoog faalt.
Flora- en faunawet
6. De stichting betoogt dat voor het kappen van bomen binnen het wijzigingsplangebied ontheffing op grond van de Flora- en faunawet (hierna: Ffw) had moeten worden aangevraagd vanwege de nesten van eekhoorns, de verblijfplaatsen van vleermuizen in aanwezige boomholten en het in de nabijheid aanwezige nest van een buizerd.
6.1. Het college stelt zich op basis van het rapport Van den Bijtel en het rapport Heijmans op het standpunt dat de bestemmingswijziging met inachtneming van enkele mitigerende maatregelen zonder overtreding van de Ffw kan plaatsvinden.
6.2. De vragen of voor de uitvoering van het wijzigingsplan een vrijstelling geldt dan wel een ontheffing op grond van de Ffw nodig is en zo ja, of deze ontheffing kan worden verleend, komen in beginsel pas aan de orde in een procedure op grond van de Ffw. Dat doet er niet aan af dat het college het plan niet heeft kunnen vaststellen, indien en voor zover hij op voorhand in redelijkheid had moeten inzien dat de Ffw aan de uitvoerbaarheid van het plan binnen de planperiode in de weg staat.
6.3. Blijkens het rapport Heijmans behoorde het voormalige bos op de planlocatie tot het leefgebied van de eekhoorn. Uit het ecologische onderzoek is gebleken dat in de omgeving van deze locatie in 2010 eekhoornnesten in de bomen aanwezig waren. Overeenkomstig de gedragscode Flora en Fauna van Bouwend Nederland is voorafgaand aan de vaststelling van het plan in de winter van 2012-2013 door een gecertificeerd ecoloog gecontroleerd of er in de te kappen bomen eekhoornnesten aanwezig waren. Uit deze controle bleek dat er geen nesten aanwezig waren. Verder is uit inventarisatie van mogelijke verblijfplaatsen van vleermuizen geen aanwezigheid van bomen met holten in het wijzigingsplangebied geconstateerd. In het verweerschrift heeft het college aangegeven dat het gekapte bos zich op meer dan 75 meter van het door de stichting bedoelde buizerdnest bevond.
6.4. Gelet op het voorgaande, biedt hetgeen de stichting heeft aangevoerd geen grond voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de Ffw niet aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat.
Het betoog faalt.
Gebruik van het evenemententerrein
7. De stichting betoogt dat het gebruik van het evenemententerrein verstoring van de omringende natuur, waaronder de boscorridor en de heidecorridor aan weerszijden van het Museumkwartier, veroorzaakt en dat daarom in de planregels nadere voorwaarden voor het gebruik van het evenemententerrein hadden moeten worden opgenomen. De stichting voert verder aan dat met name de veldleeuwerik, waarvan op de voormalige vliegbasis een kernpopulatie voorkomt, zeer gevoelig is voor verstoring.
7.1. Het college stelt zich op basis van de aan het plan ten grondslag gelegde ecologische onderzoeken op het standpunt dat het gebruik van het evenemententerrein geen onaanvaardbare verstoring van de omringende natuur, waaronder de boscorridor en de heidecorridor aan weerszijden van het Museumkwartier en de broedlocaties van de veldleeuwerik, met zich zal brengen.
7.2. De Afdeling overweegt dat het evenemententerrein in het plan de bestemming "Cultuur en ontspanning" heeft. Ingevolge artikel 3, lid 3.1, aanhef en onder c, van de planregels zijn de aldus aangewezen gronden bestemd voor evenementen, mits de ter plaatse voorkomende landschaps- en natuurwaarden niet wezenlijk worden verstoord. Deze planregel komt letterlijk overeen met artikel 3, lid 3.1, aanhef en onder c, van de planregels van het moederplan. Gelet op de uitspraak van de Afdeling in zaak nrs. 201208983/1/R2 en 201209397/1/R2 van 19 juni 2013, ziet de Afdeling in hetgeen de stichting in de voorliggende procedure heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat het college in het plan uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nadere regels had moeten opnemen ten aanzien van het gebruik van het evenemententerrein. Daarbij is mede in aanmerking genomen dat de Afdeling in overweging 9 van genoemde uitspraak van 19 juni 2013, ten aanzien van het betoog van de stichting over het verzekeren in het moederplan dat manifestaties en evenementen niet tijdens het broedseizoen mogen worden gehouden, heeft overwogen dat de noodzaak van een dergelijke maatregel ter bescherming van inheemse vogelsoorten in de daarvoor bedoelde procedure op grond van de Ffw aan de orde kan worden gesteld. Het plaatsen van een reptielenscherm om te voorkomen dat reptielen zich gaan vestigen op het evenemententerrein, betreft eveneens een maatregel die in het kader van een procedure op grond van de Ffw aan de orde kan worden gesteld. Overigens heeft het college in het verweerschrift gesteld dat het reptielenscherm zal worden aangelegd. Het reptielenscherm maakt deel uit van het civieltechnisch ontwerp van het evenemententerrein, waarvoor de hiervoor in overweging 1 genoemde omgevingsvergunning is verleend. Het college heeft zich op basis van de aan het plan ten grondslag gelegde ecologische onderzoeken op het standpunt mogen stellen dat het gebruik van het evenemententerrein geen onaanvaardbare verstoring van de omringende natuur, waaronder de boscorridor en de heidecorridor aan weerszijden van het Museumkwartier en de broedlocaties van de veldleeuwerik, met zich zal brengen. Wat betreft dit laatste is mede in aanmerking genomen dat het college in het verweerschrift onweersproken heeft gesteld dat de afstand tussen het evenemententerrein en de rand van het open gebied waar zich broedlocaties van de veldleeuwerik bevinden, ruim 130 meter bedraagt.
Het betoog faalt.
De bestemming "Natuur"
8. De stichting betoogt dat artikel 4, lid 4.3.2, onder e, van de planregels in strijd is met de uitspraak van de Afdeling in zaak nrs. 201208983/1/R2 en 201209397/1/R2 van 19 juni 2013.
8.1 Ingevolge artikel 4, lid 4.3.2, onder e, van de planregels is geen omgevingsvergunning als bedoeld in lid 4.3.1 van dit artikel vereist voor werken of werkzaamheden die voortvloeien uit een door burgemeester en wethouders goedgekeurd inrichtings- en beheerplan voor het betreffende gebied.
8.2. In het verweerschrift heeft het college - evenals de raad van de gemeente Soest ten aanzien van de gelijkluidende bepaling in artikel 8.3.2, onder e, van de planregels van het moederplan - gesteld dat de in artikel 4, lid 4.3.2, onder e, van de planregels genoemde uitzondering op de omgevingsvergunningplicht niet noodzakelijk is in de regels van het plan. Nu het college zich in zoverre op een ander standpunt stelt dan hij in het bestreden besluit heeft gedaan en niet is gebleken dat gewijzigde omstandigheden hiertoe aanleiding hebben gegeven, is het bestreden besluit in zoverre niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid.
Het betoog slaagt.
Conclusie
9. Gelet op hetgeen onder 8.2 is overwogen ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit, voor zover dat ziet op de vaststelling van artikel 4, lid 4.3.2, onder e, van de planregels, is genomen in strijd met artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht. Het beroep is gegrond, zodat het bestreden besluit in zoverre dient te worden vernietigd.
10. Uit oogpunt van rechtszekerheid en gelet op artikel 1.2.3 van het Besluit ruimtelijke ordening, ziet de Afdeling aanleiding het college op te dragen het hierna in de beslissing nader aangeduide onderdeel van deze uitspraak binnen vier weken na verzending van de uitspraak te verwerken in de elektronisch vastgestelde plannen die te raadplegen zijn op de landelijke voorziening, www.ruimtelijkeplannen.nl.
Proceskosten
11. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Soest van 1 april 2014, kenmerk Ruimte/1153233, voor zover dat ziet op de vaststelling van artikel 4, lid 4.3.2, onder e, van de planregels;
III. draagt het college van burgemeester en wethouders van Soest op om binnen vier weken na verzending van deze uitspraak ervoor zorg te dragen dat het hiervoor vermelde onderdeel II wordt verwerkt in het elektronisch vastgestelde plan dat te raadplegen is op de landelijke voorziening, http://www.ruimtelijkeplannen.nl;
IV. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Soest aan de stichting Stichting Milieuzorg Zeist e.o. het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 328,00 (zegge: driehonderdachtentwintig euro) vergoedt;
Aldus vastgesteld mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter en mr. J.G.C. Wiebenga en mr. D.J.C. van den Broek, leden, in tegenwoordigheid van mr. P.J.A.M. Broekman, griffier.
w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Broekman
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 9 september 2015
12.