Uitspraak
201304768/2/R2.
Datum uitspraak: 9 september 2015
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. de vereniging naar Duits recht Landesverband Burgerinitiativen Umweltschutz Niedersachsen e.V. en de vereniging naar Duits recht Besorgte Borkummer Bürger e.V. (hierna: LBU en BBB), gevestigd te Hannover (Duitsland) onderscheidenlijk Borkum (Duitsland),
2. Stadt Borkum (Duitsland), gemeente Jemgum (Duitsland) en gemeente Krummhörn (Duitsland) (hierna Stadt Borkum en andere),
3. de stichting Stichting Natuur en Milieu en de vereniging naar Duits recht Deutsche Umwelthilfe e.V. (hierna: SNM en DU), gevestigd te Utrecht onderscheidenlijk Frankfurt/Main (Duitsland),
4. de vereniging Landelijke Vereniging tot Behoud van de Waddenzee, gevestigd te Harlingen, en andere (hierna: de Waddenvereniging en andere),
5. de stichting Stichting Greenpeace Nederland, gevestigd te Amsterdam, en andere (hierna: Greenpeace en andere),
appellanten,
en
de staatssecretaris van Economische Zaken,
het college van gedeputeerde staten van Groningen,
het college van gedeputeerde staten van Fryslân,
het college van gedeputeerde staten van Drenthe,
verweerders.
Procesverloop
Bij besluit van 22 juni 2012, kenmerk 279063, heeft de staatssecretaris aan RWE Eemshaven Holding B.V. (hierna: RWE) een vergunning krachtens de artikelen 16 en 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) verleend voor het oprichten, in werking nemen, in werking houden en regulier onderhoud van een elektriciteitscentrale in de Eemshaven, alsmede voor daarmee samenhangende werkzaamheden tot verlenging van de Wilhelminahaven en het treffen van natuurmaatregelen in de Emmapolder alsmede in de buitendijkse kwelders en de uitkoop van garnalenvisserij in de Dollard.
Bij besluit van 19 juni 2012, kenmerk 2012-26657, hebben de colleges van gedeputeerde staten van Groningen, Fryslân en Drenthe (hierna: de colleges) aan RWE een vergunning krachtens de artikelen 16 en 19d van de Nbw 1998 verleend voor het oprichten, in werking nemen, in werking houden en regulier onderhoud van een elektriciteitscentrale in de Eemshaven, alsmede voor daarmee samenhangende werkzaamheden tot verlenging van de Wilhelminahaven en het treffen van natuurmaatregelen in de Emmapolder alsmede in de buitendijkse kwelders en de uitkoop van garnalenvisserij in de Dollard.
Bij brief van 14 december 2012 heeft RWE een aanvullende aanvraag ingediend.
Bij besluit van 18 april 2013, heeft de staatssecretaris de bezwaren van LBU en BBB, Stadt Borkum en andere, SNM en DU, de Waddenvereniging en andere en Greenpeace en andere deels gegrond verklaard, het besluit van 22 juni 2012 gewijzigd in die zin dat er aanvullingen en aanpassingen in zijn aangebracht, en deels ongegrond verklaard.
Bij besluit van 16 april 2013 hebben de colleges de bezwaren van LBU en BBB, Stadt Borkum en andere, SNM en DU, de Waddenvereniging en andere en Greenpeace en andere deels gegrond verklaard, het besluit van 19 juni 2012 gewijzigd in die zin dat er aanvullingen en aanpassingen in zijn aangebracht, en deels ongegrond verklaard.
Tegen deze besluiten op bezwaar hebben LBU en BBB, Stadt Borkum en andere, SNM en DU, de Waddenvereniging en andere en Greenpeace en andere beroep ingesteld.
Verweerders hebben een verweerschrift ingediend.
Daartoe in de gelegenheid gesteld heeft RWE een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht.
LBU en BBB, Stadt Borkum en andere, SNM en DU, de Waddenvereniging en andere, Greenpeace en andere, verweerders en RWE hebben hun zienswijze daarop naar voren gebracht.
LBU en BBB, Stadt Borkum en andere, SNM en DU, de Waddenvereniging en andere, Greenpeace en andere, verweerders en RWE hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 februari 2014, waar LBU en LBB en Stadt Borkum en andere, beide vertegenwoordigd door J. Musch, advocaat te Wildeshausen (Duitsland), SNM en DU, vertegenwoordigd door drs. ing. J.G. Vollenbroek, I. Csikos MSc en A. Ragas, de Waddenvereniging en andere, vertegenwoordigd door A. Wouda, Greenpeace en andere, vertegenwoordigd door B.N. Kloostra, advocaat te Amsterdam, en enkele deskundigen, en verweerders, vertegenwoordigd door mr. H.J.M. Besselink, advocaat te Den Haag, zijn verschenen. Tevens is ter zitting RWE, vertegenwoordigd door mr. D.N. Broerse, advocaat te Amsterdam, en enkele deskundigen, als partij gehoord.
Bij tussenuitspraak van 16 april 2014, in zaak nr. 201304768/1/R2, heeft de Afdeling verweerders opgedragen om binnen 26 weken na de verzending van de tussenuitspraak de daarin omschreven gebreken in de besluiten van 16 april 2013 en 18 april 2013 te herstellen. Deze tussenuitspraak is aangehecht.
Greenpeace en andere hebben een nader stuk ingediend.
Bij besluit van 2 oktober 2014, kenmerk 538137, hebben verweerders ter uitvoering van voormelde tussenuitspraak opnieuw op de bezwaren beslist en de besluiten van 19 en 22 juni 2012 gewijzigd in die zin dat er nieuwe voorschriften aan de vergunning zijn verbonden.
Daartoe in de gelegenheid gesteld hebben LBU en BBB, Stadt Borkum en andere, SNM en DU, de Waddenvereniging en andere en Greenpeace en andere een zienswijze naar voren gebracht over de wijze waarop verweerders de gebreken hebben hersteld.
Verweerders hebben een nader verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht wederom een deskundigenbericht uitgebracht.
LBU en BBB, Stadt Borkum en andere, SNM en DU, de Waddenvereniging en andere, Greenpeace en andere, verweerders en RWE hebben hun zienswijze daarop naar voren gebracht.
LBU en BBB, Stadt Borkum en andere, SNM en DU, Greenpeace en andere en RWE hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak opnieuw ter zitting behandeld op 10 juni 2015, waar LBU en LBB en Stadt Borkum en andere, beide vertegenwoordigd door J. Musch, advocaat te Wildeshausen (Duitsland) en J. Albrecht, SNM en DU, vertegenwoordigd door drs. ing. J.G. Vollenbroek en drs. E. Korevaar, de Waddenvereniging en andere, vertegenwoordigd door A. Wouda, Greenpeace en andere, vertegenwoordigd door mr. B.N. Kloostra, advocaat te Amsterdam en drs. J. Tonckens, en verweerders, vertegenwoordigd door mr. H.J.M. Besselink, advocaat te Den Haag, zijn verschenen. Tevens is ter zitting RWE, vertegenwoordigd door mr. J.J. Peelen, advocaat te Amsterdam, en enkele deskundigen, als partij gehoord.
Overwegingen
De besluiten van 16 en 18 april 2013
1. De Afdeling heeft in de tussenuitspraak overwogen dat in de passende beoordeling de gevolgen van de centrale op de Natura 2000-gebieden Lieftinghsbroek en Drouwenerzand ten onrechte niet zijn onderzocht. Verweerders hebben derhalve niet de zekerheid verkregen dat de natuurlijke kenmerken van de Natura 2000-gebieden Lieftinghsbroek en Drouwenerzand ten gevolge van de stikstofdepositie van de centrale niet zullen worden aangetast. Verder heeft de Afdeling in de tussenuitspraak overwogen dat verweerders onvoldoende inzichtelijk hebben gemaakt dat de omstandigheid dat de bijdrage van RWE aan de concentratie van kwik in de lucht en het water ver onder de streefwaarden ligt, zonder meer betekent dat de toename van kwik geen afbreuk doet aan het behalen van de instandhoudingsdoelstellingen. Voorts is niet gebleken of verweerders terecht geen rekening hebben gehouden met cumulatie van andere kwikbronnen. De Afdeling heeft in de tussenuitspraak derhalve geoordeeld dat de besluiten van 16 april 2013 en 18 april 2013, zijn genomen in strijd met de artikelen19f en 19g van de Nbw 1998 en artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).
Opdracht
2. Bij de tussenuitspraak heeft de Afdeling verweerders opgedragen om binnen 26 weken na de verzending van de tussenuitspraak met inachtneming van overweging 19.3 van de tussenuitspraak alsnog toereikend onderzoek te doen naar de gevolgen van het project op de Natura 2000-gebieden Lieftinghsbroek en Drouwenerzand. Op basis daarvan dienen verweerders te motiveren waarom de natuurlijke kenmerken van de Natura 2000-gebieden Lieftinghsbroek en Drouwenerzand ten gevolge van de stikstofdepositie door de centrale niet zullen worden aangetast, dan wel de bestreden besluiten te wijzigen, dan wel de bestreden besluiten te vervangen door besluiten tot weigering van de vergunningen.
Daarnaast heeft de Afdeling verweerders opgedragen met inachtneming van overweging 24.5 van de tussenuitspraak alsnog toereikend onderzoek te doen naar de gevolgen van de toename van kwik als gevolg van het vergunde project voor de relevante Natura 2000-gebieden, waarbij in ieder geval rekening moet worden gehouden met mogelijke cumulatieve effecten en met de mate waarin aan de instandhoudingsdoelstellingen kan worden voldaan. Op basis daarvan dienen verweerders te motiveren waarom de natuurlijke kenmerken van deze gebieden door de toename van kwik niet zullen worden aangetast, dan wel de bestreden besluiten te wijzigen, dan wel de bestreden besluiten te vervangen door besluiten tot weigering van de vergunningen.
Het besluit van 2 oktober 2014
3. Bij besluit van 2 oktober 2014, kenmerk 538137, hebben verweerders opnieuw op de bezwaren beslist en de besluiten van 16 april 2013 en 18 april 2013 gewijzigd door nieuwe voorschriften aan de vergunning te verbinden. Hierin zijn natuurmaatregelen voorgeschreven voor de Natura 2000-gebieden Lieftinghsbroek en Drouwenerzand. Het besluit van 2 oktober 2014 wordt, gelet op artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
Opzet uitspraak
4. De Afdeling zal allereerst aan de hand van de beroepsgronden de algemene systematiek beoordelen die verweerders hebben gehanteerd voor de beoordeling van de effecten van de stikstofdepositie. Achtereenvolgens zal de Afdeling daarna ingaan op de concrete beoordelingen voor de Natura 2000-gebieden Lieftinghsbroek en Drouwenerzand. Vervolgens zal het aspect cumulatie worden besproken. Daarna zullen de beroepsgronden ten aanzien van de beoordeling van de gevolgen van de kwikemissie van de centrale aan de orde komen. Tot slot zal de Afdeling ingaan op de verzoeken om van de tussenuitspraak terug te komen.
Systematiek beoordeling stikstofdepositie
5. SNM en DU, de Waddenvereniging en andere en Greenpeace en andere betogen dat de natuurlijke kenmerken van de Natura 2000-gebieden Lieftinghsbroek en Drouwenerzand door de toename van stikstofdepositie ten gevolge van de centrale zullen worden aangetast. Zij bestrijden de conclusies van de onderzoeken die verweerders aan hun besluit ten grondslag hebben gelegd. De Waddenvereniging en andere betwijfelen of de effecten van het hele project op de Natura 2000-gebieden zijn beoordeeld. Volgens hen is niet inzichtelijk of ook de extra depositie ten gevolge van de door de centrale veroorzaakte toename van het aantal scheepvaartbewegingen bij de beoordeling is betrokken. SNM en DU en Greenpeace en andere betogen voorts dat ten onrechte bij de onderzoeken de concepten van de PAS-gebiedsanalyses zijn betrokken. Verder stellen Greenpeace en andere dat de in de onderzoeken gehanteerde kritische depositiewaarden ontoereikend zijn om de vraag te beantwoorden of ten gevolge van het project significante effecten plaatsvinden. Volgens hen zijn de gehanteerde kritische depositiewaarden een gemiddelde waarde waarbij significante effecten kunnen optreden en had moeten worden uitgegaan van de laagste waarden. Voorts betogen de Waddenvereniging en andere dat verweerders bij de beoordeling van de stikstofdepositie ten onrechte dezelfde systematiek hebben gehanteerd die verweerders in de oorspronkelijke passende beoordeling hadden gebruikt, terwijl die in de tussenuitspraak door de Afdeling ontoereikend is bevonden. SNM en DU, de Waddenvereniging en andere en Greenpeace en andere voeren verder aan dat verweerders ten onrechte de reguliere beheermaatregelen hebben betrokken bij hun standpunt dat significante effecten zijn uitgesloten.
5.1. De resultaten van het onderzoek naar de gevolgen van de centrale voor het Natura 2000-gebied Lieftinghsbroek zijn neergelegd in het rapport "Aanvulling op de passende beoordeling van RWE en projectplan natuurmaatregelen Lieftinghsbroek", gedateerd 15 september 2014 (hierna: het rapport Lieftinghsbroek). In het rapport "Aanvulling op de passende beoordeling van RWE en projectplan natuurmaatregelen Natura 2000-gebied Drouwenerzand, gedateerd 15 september 2014 (hierna het rapport Drouwenerzand), zijn de resultaten neergelegd van het onderzoek naar de gevolgen van de centrale voor het Natura 2000-gebied Drouwenerzand.
In de rapporten Lieftinghsbroek en Drouwenerzand is allereerst per habitattype uiteengezet wat de huidige staat van instandhouding is. Daarna is beschreven welke zogenoemde systeemfactoren, zoals de aanwezigheid van andere flora en de vegetatiestructuur, van belang zijn voor een goede staat van instandhouding van het habitattype. Voorts is uiteengezet welke rol stikstofdepositie heeft voor de staat van instandhouding. Daarnaast is voor elk habitattype vermeld wat de effectiviteit is van de bestaande beheermaatregelen. Vervolgens is beoordeeld in hoeverre de stikstofdepositie van de centrale zal leiden tot significante effecten op de habitattypen. Daarbij is allereerst bezien of de som van de achtergronddepositie en de depositietoename ten gevolge van de centrale de kritische depositiewaarden van de aangewezen habitattypen overschrijdt. Indien dat niet het geval is, is gesteld dat significante effecten ten gevolge van de centrale voor het habitattype zijn uitgesloten. Voor de habitattypen waarbij de som van de achtergronddepositie en de depositietoename ten gevolge van de centrale de kritische depositiewaarden van de aangewezen habitattypen overschrijdt, is in de rapporten Lieftinghsbroek en Drouwenerzand nader onderzocht of de centrale leidt tot significante effecten. Hierbij is per habitattype een relatie gelegd tussen enerzijds de toename van de stikstofdepositie ten gevolge van de centrale en anderzijds de staat van instandhouding van het habitattype, de aanwezigheid van relevante systeemfactoren, de rol van stikstofdepositie voor de staat van instandhouding en de reeds bestaande beheermaatregelen.
5.2. Over de stelling dat niet inzichtelijk is of de effecten van het hele project zijn beoordeeld, hebben verweerders uiteengezet dat in de aanvullingen op de passende beoordeling is aangesloten bij de uitgangspunten die in de passende beoordeling zijn gehanteerd. In bijlage 7 van de passende beoordeling zijn de invoergegevens van de depositieberekeningen vermeld. Hieruit blijkt dat niet alleen de depositietoename ten gevolge van de bouw en exploitatie van de centrale op zichzelf, maar ook van de bijbehorende scheepvaart bij de beoordeling is betrokken. De Afdeling ziet in het aangevoerde dan ook geen grond voor het oordeel dat niet de effecten van het hele project zijn beoordeeld.
5.3. Uit de rapporten Lieftinghsbroek en Drouwenerzand blijkt verder dat de informatie voor de beschrijving van de huidige staat van instandhouding, de relevante systeemfactoren en de effectiviteit van de beheermaatregelen onder meer is ontleend aan de concepten van de PAS-gebiedsanalyses. In deze gebiedsanalyses is bezien hoe groot de stikstofproblematiek is voor de stikstofgevoelige habitattypen, hoe de daling in depositie er naar verwachting uitziet en welke ecologische herstelmaatregelen getroffen kunnen worden om minimaal het behoud van de natuurwaarden te garanderen en op termijn de doelstellingen te kunnen realiseren. De Afdeling ziet in het aangevoerde geen aanleiding voor het oordeel dat de concepten van de PAS-gebiedsanalyses niet mede ten grondslag mochten worden gelegd aan de rapporten Lieftinghsbroek en Drouwenerzand.
5.4. Ten aanzien van het betoog dat onjuiste kritische depositiewaarden zijn gebruikt, overweegt de Afdeling voorts het volgende. De kritische depositiewaarden zijn ontleend aan het rapport "Overzicht van kritische depositiewaarden voor stikstof, toegepast op habitattypen en Natura 2000-gebieden", mede bekend als het Alterra-rapport 2397. In dit rapport worden, rekening houdend met bandbreedtes, concrete waarden per habitat(sub)type genoemd. Deze zogenoemde kritische depositiewaarden worden omschreven als de grens waarboven het risico bestaat dat de kwaliteit van het habitat significant wordt aangetast als gevolg van de verzurende en/of vermestende invloed van atmosferische stikstofdepositie. In het deskundigenbericht staat dat volgens de actuele inzichten en algemene consensus de kritische depositiewaarden uit het Alterra-rapport 2397 als toetsingswaarden worden gehanteerd bij het beoordelen van de effecten van stikstofdepositie op habitattypen. De deskundige concludeert dat de gehanteerde kritische depositiewaarden de meest recente inzichten geven in de gevoeligheid van habitattypen voor stikstofdepositie. De Afdeling ziet geen aanleiding om aan het deskundigenbericht op dit punt te twijfelen. Het aangevoerde geeft daarom geen grond voor het oordeel dat in de rapporten Lieftinghsbroek en Drouwenerzand onjuiste kritische depositiewaarden als toetsingsmaatstaf zijn gebruikt bij het antwoord op de vraag of significante effecten ten gevolge van het project zijn uit te sluiten.
5.5. Zoals reeds onder 5.1 is uiteengezet is in de rapporten Lieftinghsbroek en Drouwenerzand bij de beoordeling van de toename van de stikstofdepositie per gebied gekeken naar de specifieke omstandigheden van het gebied, de specifieke kenmerken van de habitattypen, de staat van instandhouding en de factoren die van belang zijn voor het functioneren en het voorkomen van de habitattypen. Anders dan in de passende beoordeling die in de tussenuitspraak ter beoordeling stond, is in de rapporten Lieftinghsbroek en Drouwenerzand een relatie gelegd tussen de toename van de stikstofdepositie ten gevolge van de centrale en voornoemde aspecten. In tegenstelling tot hetgeen de Waddenvereniging en andere betogen is in de rapporten Lieftinghsbroek en Drouwenerzand dan ook niet dezelfde systematiek gehanteerd als in de passende beoordeling die in de tussenuitspraak ter beoordeling stond en door de Afdeling ontoereikend is bevonden om de vereiste zekerheid te verkrijgen dat de natuurlijke kenmerken van de Natura 2000-gebieden niet zullen worden aangetast.
Zoals de Afdeling verder reeds in de tussenuitspraak heeft overwogen is een beoordeling van de effecten van een toename van stikstofdepositie waarbij, zoals in het onderhavige geval, per gebied wordt gekeken naar de specifieke omstandigheden, de specifieke kenmerken van de habitattypen, de staat van instandhouding en de factoren die van belang zijn voor het functioneren en het voorkomen van de habitattypen, in beginsel in lijn met het arrest van 7 september 2004 in zaak nr. C-127/02 (Kokkelvisserij; www.curia.europa.eu) van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen. Daarnaast is in de rapporten Lieftinghsbroek en Drouwenerzand rekening gehouden met de effecten van de voortzetting van bestaande beheermaatregelen. Deze zijn als feitelijke ontwikkeling in de onderzoeken betrokken. Onder verwijzing naar haar uitspraak van 30 oktober 2013 in zaak nrs. 201203812/1/R2 en 201203820/1/R2, overweging 9.3, overweegt de Afdeling dat een dergelijke handelswijze in principe mogelijk is. Wel moet met een voldoende mate van zekerheid vaststaan dat de maatregelen daadwerkelijk zullen worden uitgevoerd. Voorts dienen niet alleen de verwachte positieve effecten, maar ook eventuele negatieve effecten daarvan op de kwalificerende habitattypen, habitatsoorten en vogelsoorten te worden beoordeeld in het licht van de instandhoudingsdoelstellingen voor het betrokken Natura 2000-gebied. Of aan deze vereisten wordt voldaan en of de systematiek bij de beoordeling van de effecten op de specifieke gebieden juist is toegepast, zal de Afdeling in het licht van het aangevoerde in de navolgende overwegingen beoordelen. De Afdeling ziet evenwel geen aanleiding voor het oordeel dat de systematiek die bij de beoordeling van de effecten van de stikstofdepositietoename in de rapporten Lieftinghsbroek en Drouwenerzand is gehanteerd in zijn algemeenheid onaanvaardbaar is.
Lieftinghsbroek
6. SNM en DU, de Waddenvereniging en andere en Greenpeace en andere kunnen zich niet verenigen met de uitkomsten van het rapport Lieftinghsbroek. Zij stellen dat in het rapport Lieftinghsbroek onvoldoende zekerheid is gegeven dat de centrale geen significante effecten zal hebben voor de habitattypen waarvoor het Natura 2000-gebied Lieftinghsbroek is aangewezen. Zij betogen dat de effecten van het project niet zijn beoordeeld aan de hand van de juiste instandhoudingsdoelstellingen. Volgens hen is voor een aantal habitattypen waarvoor het Natura 2000-gebied Lieftinghsbroek is aangewezen ten onrechte uitgegaan van een behouddoelstelling in plaats van een verbeterdoelstelling. Voorts stellen zij dat in het rapport Lieftinghsbroek ten onrechte is uitgegaan van een achtergrondbelasting van 1416 mol N/ha/jaar. Zij wijzen erop dat in het bestemmingsplan Buitengebied Menterwolde is uitgegaan van een achtergrondbelasting van meer dan 1830 mol N/ha/jaar en in het concept van de PAS-gebiedsanalyse voor Lieftinghsbroek staat dat de gemiddelde depositie op het Natura 2000-gebied ongeveer 1600 mol N/ha/jaar bedraagt. Volgens Greenpeace en andere hadden verweerders van de achtergronddepositie uit het concept van de PAS-gebiedsanalyse moeten uitgaan, omdat deze achtergronddepositie is berekend met het meest actuele programma Aerius dat ten opzichte van het gehanteerde OPS-model gedetailleerdere uitkomsten geeft. Specifiek ten aanzien van het habitattype blauwgraslanden (H6410) betogen SNM en DU, de Waddenvereniging en andere en Greenpeace en andere dat in het rapport Lieftinghsbroek niet is onderkend dat stikstofdepositie een doorslaggevende factor is voor de staat van instandhouding van het habitattype. Bovendien is de effectiviteit van de beheermaatregelen overschat. Greenpeace en andere wijzen in dit verband op het rapport "Review en nader onderzoek: Passende beoordeling en natuurmaatregelen Drouwenerzand en Lieftinghsbroek", gedateerd 14 december 2014, dat is opgesteld door Tonckens Ecologie (hierna: de review van Tonckens).
6.1. Blijkens het aanwijzingsbesluit, zoals dat luidde ten tijde van belang, is het gebied Lieftinghsbroek aangewezen voor de habitattypen blauwgraslanden (H6410), beuken-eikenbossen met hulst (H9120), eiken-haagbeukenbossen (H9160A) en vochtige alluviale bossen (H91E0C). Voor de habitattypen H6410, H9160 en H91E0 is als instandhoudingsdoelstelling "behoud oppervlakte en verbetering kwaliteit" opgenomen. Voor het habitattype H9120 is als instandhoudingsdoelstelling "behoud oppervlakte en kwaliteit" vermeld.
Boshabitattypen (H9120), (H9160A) en (H91E0C)
6.2. Over de instandhoudingsdoelstellingen van de boshabitattypen is terecht aangevoerd dat in het rapport Lieftinghsbroek onjuiste instandhoudingsdoelstellingen zijn vermeld voor de habitattypen eiken-haagbeukenbos (H9160A) en vochtige alluviale bossen (H91E0C). In het rapport Lieftinghsbroek is namelijk abusievelijk vermeld dat voor deze habitattypen een behouddoelstelling geldt in plaats van een verbeterdoelstelling voor de kwaliteit. De onjuiste aanname dat voor de betreffende boshabitattypen een behouddoelstelling geldt is evenwel niet van belang geacht voor de conclusie in het rapport Lieftinghsbroek dat de centrale niet leidt tot significante effecten voor de habitattypen. In dat verband is namelijk doorslaggevend geacht dat de som van de achtergronddepositie en de toename van de depositie ten gevolge van de centrale de kritische depositiewaarden van de habitattypen niet overschrijdt. Dat in het rapport Lieftinghsbroek onjuiste instandhoudingsdoelstellingen zijn vermeld voor de habitattypen eiken-haagbeukenbos (H9160A) en vochtige alluviale bossen (H91E0C) leidt daarom naar het oordeel van de Afdeling op zichzelf niet tot de conclusie dat het rapport reeds daarom niet aan het herstelbesluit ten grondslag mocht worden gelegd.
6.3. Zoals hiervoor is overwogen, is voor de conclusie van verweerders dat het project niet leidt tot significante effecten voor de boshabitattypen doorslaggevend geacht dat de som van de achtergronddepositie en de toename van de depositie ten gevolge van de centrale de kritische depositiewaarden van de habitattypen niet overschrijdt. Over het bezwaar dat in het rapport Lieftinghsbroek is uitgegaan van een te lage achtergronddepositie, overweegt de Afdeling het volgende. In het rapport Lieftinghsbroek is vermeld dat de actuele achtergronddepositiewaarde voor het Natura 2000-gebied Lieftinghsbroek volgens de meest recente berekening van het Planbureau voor de Leefomgeving en het RIVM 1312 mol N/ha/jaar bedraagt. Dit betreft de situatie in 2013. Vanwege de gunstige meteorologische omstandigheden wordt het meetjaar 2013 evenwel als te positief beschouwd voor de lange termijn. In het rapport Lieftinghsbroek is voor de vaststelling van de achtergronddepositie dan ook uitgegaan van de prognose van het RIVM (GDN-kaart) voor het jaar 2015. De achtergronddepositie is op grond hiervan vastgesteld op 1416 mol N/ha/jaar.
In het concept van de PAS-gebiedsanalyse is een hogere achtergronddepositie vermeld dan in het rapport Lieftinghsbroek. In het concept van de PAS-gebiedsanalyse voor Lieftinghsbroek staat namelijk dat de achtergronddepositie in 2013 ongeveer 1600 mol N/ha/jaar bedroeg. Uit het deskundigenbericht volgt dat het verschil tussen de achtergronddepositiewaarde zoals vastgesteld door het RIVM en de achtergrondwaarde die is vermeld in het concept van de PAS-gebiedsanalyse is te verklaren doordat verschillende modellen zijn gebruikt voor de berekening, te weten onderscheidenlijk het OPS-model en Aerius 1.6.
De Afdeling stelt voorop dat het gebruikte OPS-model een algemeen aanvaard model is voor het uitvoeren van depositieberekeningen. Het Aerius programma genereert weliswaar nauwkeurigere depositieberekeningen dan het OPS-model, maar ten tijde van het nemen van het bestreden besluit was het Aerius programma blijkens het deskundigenbericht niet beschikbaar voor derden en nog in ontwikkeling. Dat in het rapport Lieftinghsbroek voor de vaststelling van de achtergronddepositie is uitgegaan van de prognose van het RIVM die is gebaseerd op het OPS-model, maakt dan ook niet dat niet is uitgegaan van de beste wetenschappelijke kennis inzake de achtergronddepositie. Dat in het bestemmingsplan Buitengebied Menterwolde staat dat de achtergrondbelasting 1830 mol N/ha/jaar bedraagt, brengt op zichzelf evenmin met zich dat de in het rapport Lieftinghsbroek vermelde achtergronddepositie onjuist is.
6.4. Gezien het voorgaande hebben verweerders er van mogen uitgaan dat de achtergronddepositie in het Natura 2000-gebied Lieftinghsbroek 1416 mol N/ha jaar bedraagt. Voorts is onbestreden dat de extra depositie op de boshabitattypen ten gevolge van de centrale 1,4 mol N/ha/jaar bedraagt. In het rapport Lieftinghsbroek staat dat de kritische depositiewaarde voor het habitattype beuken-eikenbossen met hulst (H9120), eiken-haagbeukenbossen (H9160A) en vochtige alluviale bossen (H91E0C) onderscheidenlijk 1429, 1429 en 1857 mol N/ha/jaar bedraagt. Zoals de Afdeling reeds heeft overwogen onder 5.4 is er geen grond voor het oordeel dat in het rapport Lieftinghsbroek is uitgegaan van onjuiste kritische depositiewaarden. In hetgeen is aangevoerd ziet de Afdeling dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat de conclusie in het rapport Lieftinghsbroek dat de som van de achtergronddepositie en de toename van de depositie ten gevolge van de centrale de kritische depositiewaarden van deze habitattypen niet overschrijdt, onjuist is. Verweerders hebben aan het rapport Lieftinghsbroek dan ook de zekerheid mogen ontlenen dat de centrale niet leidt tot significante effecten voor de boshabitattypen in het Natura 2000-gebied Lieftinghsbroek.
Blauwgraslanden (H6410)
6.5. Over de instandhoudingsdoelstelling van het habitattype blauwgraslanden (H6410) is terecht aangevoerd dat in het rapport Lieftinghsbroek een onjuiste instandhoudingsdoelstelling is vermeld. In het rapport Lieftinghsbroek is namelijk abusievelijk vermeld dat voor dit habitattype een behouddoelstelling geldt in plaats van een verbeterdoelstelling voor de kwaliteit van het habitat. De deskundige heeft er in het deskundigenbericht echter terecht op gewezen dat bij de beoordeling van de effecten in het rapport Lieftinghsbroek wel daadwerkelijk is getoetst aan de verbeteropgave voor de kwaliteit van het habitattype. Dat bij de weergave van de instandhoudingsdoelstellingen in het rapport Lieftinghsbroek een onjuiste instandhoudingsdoelstelling is vermeld voor het habitattype blauwgraslanden (H6410) leidt daarom op zichzelf niet tot het oordeel dat de effecten van de centrale op dit habitattype niet juist zijn beoordeeld.
6.6. In het rapport Lieftinghsbroek staat dat de kritische depositiewaarde van het habitattype blauwgraslanden (H6410) in het Natura 2000-gebied Lieftinghsbroek reeds wordt overschreden door de achtergronddepositie. Het habitattype verkeert in een matig gunstige staat van instandhouding. Dit is vooral het gevolg van het verzwakken van de toevoer van basenrijk water in de afgelopen decennia, waardoor verdroging en verzuring van de bovengrond optraden. Atmosferische stikstofdepositie is volgens het rapport een relevante, maar geen dominante factor voor de staat van instandhouding van het habitattype. Volgens het rapport Lieftinghsbroek is voor het bereiken van een goede staat van instandhouding doorslaggevend dat duurzaam hooilandbeheer wordt uitgevoerd en dat de hydrologische situatie in het gebied wordt verbeterd. Er worden reeds maatregelen getroffen om aan deze belangrijkste condities voor de instandhouding van het blauwgrasland te voldoen. Door het hooilandbeheer wordt bovendien veel meer stikstof afgevoerd (980 mol/jaar) dan door de centrale wordt toegevoegd (0,69 mol/jaar). Voorts is ten gevolge van de verhoging van de grondwaterstand in het blauwgrasland de buffering tegen verzurende stoffen voldoende hersteld om de geringe bijdrage van RWE te bufferen. In het rapport Lieftinghsbroek is vermeld dat de bijdrage van de centrale geen invloed heeft op de aard, omvang en effectiviteit van de beheeropgave. Bovendien wordt door het beheer een netto toename van stikstof in het systeem voorkomen. Een geringe toename van de stikstofdepositie ten gevolge van de centrale zal dan ook niet leiden tot significante effecten voor het habitattype blauwgraslanden (H6410), zo is in het rapport Lieftinghsbroek geconcludeerd.
6.7. Gezien het voorgaande is in het rapport Lieftinghsbroek de veronderstelde effectiviteit van het hooilandbeheer en de hydrologische beheermaatregelen doorslaggevend geacht voor de conclusie dat de centrale niet leidt tot significante effecten voor het habitattype blauwgraslanden (H6410). Zoals de Afdeling onder 5.5 heeft overwogen kunnen beheermaatregelen in beginsel als feitelijke ontwikkeling in de passende beoordeling worden betrokken. In dit geval stelt de deskundige evenwel dat het hooilandbeheer inherent is aan het voortbestaan van blauwgrasland, omdat hooilandbeheer een essentiële voorwaarde vormt voor het behoud van het habitattype. De deskundige leidt uit het Alterra-rapport 2397 af dat het hooilandbeheer daarom al verdisconteerd is in de kritische depositiewaarde. Oftewel, de kritische depositiewaarde is volgens de deskundige de hoeveelheid stikstofdepositie die een blauwgrasland kan verwerken, waarbij reeds rekening is gehouden met de omstandigheid dat door het hooilandbeheer jaarlijks stikstof uit het systeem wordt verwijderd. De afvoer van stikstof door hooilandbeheer kan daarom niet worden aangewend om de effecten van een toename van een stikstofdepositie boven de kritische depositiewaarde als verwaarloosbaar te beschouwen, zo stelt de deskundige. In hetgeen is aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding om aan het deskundigenbericht op dit punt te twijfelen. Verweerders hebben niet gesteld dat meer of intensiever hooilandbeheer wordt uitgevoerd dan noodzakelijk is voor het behoud van het habitattype. Verweerders hebben in dit geval dan ook niet de effecten van de beheermaatregel in de vorm van hooilandbeheer mogen betrekken bij hun standpunt dat de centrale, ondanks een overschrijding van de kritische depositiewaarde, niet zal leiden tot significante effecten.
Naast de effecten van het hooilandbeheer zijn in het rapport Lieftinghsbroek ook de effecten van hydrologische beheermaatregelen bij de beoordeling betrokken. Uit de stukken blijkt dat deze hydrologische beheermaatregelen evenwel alleen beogen de verzurende en niet de vermestende effecten van stikstofdepositie te verminderen. Reeds daarom geeft hetgeen is aangevoerd aanleiding voor het oordeel dat verweerders niet de vereiste zekerheid hebben verkregen dat de hydrologische beheermaatregelen tot gevolg zullen hebben dat de toename van de stikstofdepositie ten gevolge van de centrale niet leidt tot significante effecten voor het habitattype blauwgraslanden (H6410).
Natuurmaatregelen Lieftinghsbroek
7. In het rapport Lieftinghsbroek staat dat RWE te kennen heeft gegeven aanvullende natuurmaatregelen te willen treffen ten behoeve van het habitattype blauwgraslanden (H6410). Aan de onderhavige vergunningen zijn vervolgens, gelet op de in de aanvraag van RWE vervatte natuurmaatregelen, voorschriften verbonden op grond waarvan stikstof gerelateerde maatregelen uitgevoerd dienen te worden. Nu hiervoor is vastgesteld dat zonder deze maatregelen niet de zekerheid is verkregen dat significante effecten van de centrale voor het habitattype blauwgraslanden (H6410) zijn uitgesloten, zal de Afdeling in het navolgende naar aanleiding van de beroepsgronden ingaan op deze maatregelen.
8. SNM en DU, de Waddenvereniging en andere en Greenpeace en andere betogen dat de natuurmaatregelen die in de vergunningen ten behoeve van het habitattype blauwgrasland (H6410) zijn voorgeschreven niet in de passende beoordeling hadden mogen worden betrokken. Zij voeren hiertoe allereerst aan dat de maatregelen niet zijn verbonden aan het project. Volgens hen zijn de maatregelen namelijk niet additioneel ten opzichte van het reguliere beheer. Voorts betogen zij dat de maatregelen geen mitigerende maatregelen zijn, maar compenserende maatregelen. Zij verwijzen in dit verband naar het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 15 mei 2014, in zaak C-521/12, Briels (ECLI:EU:C:2014:330). SNM en DU en Greenpeace en andere betogen daarnaast, onder verwijzing naar de review van Tonckens, dat de maatregelen onvoldoende effectief zijn om significante effecten voor het Natura 2000-gebied Lieftinghsbroek uit te sluiten. Bovendien kunnen de maatregelen volgens hen afbreuk doen aan de kwaliteit van het habitattype.
8.1. In bijlage 1 bij het besluit van 2 oktober 2014 is vermeld dat RWE maatregelen zal uitvoeren in het Natura 2000-gebied Lieftinghsbroek. Deze maatregelen zijn toegespitst op het wegnemen van stikstof uit het habitattype blauwgraslanden (H6410) door het plaggen van kleine stukjes blauwgrasland op sterk beschaduwde plekken. De plekken worden licht bekalkt en krijgen in de eerste jaren een extra maaibeurt, als dit nodig mocht blijken. In de naastgelegen bosrand worden daarnaast bomen gekapt die voor veel schaduw en bladafval zorgen. Tot slot zijn er maatregelen voorzien in de zogenoemde Paardenwei om aldaar te trachten het habitattype tot ontwikkeling te brengen. Deze laatste maatregel is evenwel door verweerders niet bij de beoordeling betrokken en zal dan ook in deze uitspraak verder niet meer aan de orde komen.
8.2. In het arrest Briels beantwoordde het Hof prejudiciële vragen van de Afdeling in een zaak over de verbreding van de snelweg A2. Het Hof oordeelde:
"18 Met zijn vragen, die samen dienen te worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn aldus moet worden uitgelegd dat een plan of project dat niet direct verband houden met of nodig is voor het beheer van een GCB, dat negatieve gevolgen heeft voor een type natuurlijke habitat dat in dit gebied voorkomt, en dat voorziet in maatregelen voor de ontwikkeling van een areaal van gelijke of grotere omvang van dat habitattype in dit gebied, de natuurlijke kenmerken van dat gebied aantast, en of dergelijke maatregelen in voorkomend geval als ‘compenserende maatregelen’ in de zin van lid 4 van dit artikel kunnen worden aangemerkt.
[…]
21 Het Hof heeft aldus geoordeeld dat een ingreep geen aantasting van de natuurlijke kenmerken van een gebied, te weten een natuurlijke habitat, in de zin van artikel 6, lid 3, tweede volzin, van de habitatrichtlijn meebrengt, indien dat gebied wordt bewaard in een gunstige staat van instandhouding, hetgeen neerkomt op het duurzame behoud van de bepalende kenmerken van het betrokken gebied die verband houden met de aanwezigheid van een type natuurlijke habitat waarvan de instandhoudingsdoelstelling rechtvaardigde dat dit gebied in de lijst van GCB’s in de zin van die richtlijn werd opgenomen (arrest Sweetman e.a., EU:C:2013:220, punt 39).
22 In het hoofdgeding staat vast dat het betrokken Natura 2000-gebied door de Commissie als GCB en door het Koninkrijk der Nederlanden als speciale beschermingszone is aangewezen, met name wegens de aanwezigheid in dit gebied van het natuurlijke habitattype „blauwgraslanden", waarvan de instandhoudingsdoelstelling ziet op de uitbreiding van de oppervlakte van deze habitat en de verhoging van de kwaliteit ervan.
23 Bovendien blijkt uit de aan het Hof overgelegde stukken dat het tracéproject Rijksweg A2 significante negatieve gevolgen voor de habitattypen en beschermde soorten in dit gebied zal hebben, inzonderheid voor het bestaande areaal en voor de kwaliteit van het beschermde natuurlijke habitattype „blauwgraslanden", wegens de uitdroging en de verzuring van de bodem door stikstofdepositie.
24 Een dergelijk project dreigt het duurzame behoud van de wezenlijke kenmerken van het betrokken Natura 2000-gebied in gevaar te brengen en kan bijgevolg, zoals de advocaat-generaal in punt 41 van haar conclusie heeft opgemerkt, de natuurlijke kenmerken van het gebied aantasten in de zin van artikel 6, lid 3 van de habitatrichtlijn.
25 Anders dan de Nederlandse regering stelt, hierin ondersteund door de regering van het Verenigd Koninkrijk, doen de in het tracéproject Rijksweg A2 voorgestelde beschermingsmaatregelen niet af aan die vaststelling.
26 Ten eerste moet immers in herinnering worden geroepen dat in het bij artikel 6, lid 3, tweede volzin, van de habitatrichtlijn vastgestelde toestemmingscriterium het voorzorgsbeginsel ligt besloten, aangezien de bevoegde nationale instantie de toestemming voor het voorgelegde plan of project moet weigeren wanneer zij nog niet de zekerheid heeft verkregen dat het plan of project geen effecten heeft die de natuurlijke kenmerken van dat gebied zullen aantasten. Zo kan op efficiënte wijze worden voorkomen dat de natuurlijke kenmerken van de beschermde gebieden worden aangetast als gevolg van plannen of projecten. Met een minder streng toestemmingscriterium zou de verwezenlijking van de doelstelling van bescherming van de gebieden waartoe deze bepaling strekt, niet even goed kunnen worden gegarandeerd (arresten Waddenvereniging en Vogelbeschermingsvereniging, C-127/02, EU:C:2004:482, punten 57 en 58, en Sweetman e.a., EU:C:2013:220, punt 41).
27 Een overeenkomstig artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn uitgevoerde beoordeling mag dus geen leemten vertonen en moet volledige, precieze en definitieve constateringen en conclusies bevatten die elke redelijke wetenschappelijke twijfel over de gevolgen van de geplande werkzaamheden voor het betrokken beschermde gebied kunnen wegnemen (zie in die zin arrest Sweetman e.a., EU:C:2013:220, punt 44 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
28 Bijgevolg verlangt het voorzorgsbeginsel van de bevoegde nationale instantie dat zij bij de toepassing van artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn de gevolgen van het project voor het betrokken Natura 2000-gebied beoordeelt in het perspectief van de instandhoudingsdoelstellingen van dit gebied, rekening houdend met de in dit project vastgestelde beschermingsmaatregelen waarmee wordt beoogd de eventuele schadelijke gevolgen die rechtstreeks uit dit project voortvloeien, te voorkomen of te verminderen, teneinde ervoor te zorgen dat het betrokken project de natuurlijke kenmerken van dat gebied niet aantast. Uit de voorgaande overwegingen volgt dan ook dat artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn aldus moet worden uitgelegd dat een plan of een project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een GCB, dat negatieve gevolgen heeft voor een in dit gebied voorkomend type natuurlijke habitat en dat voorziet in maatregelen voor het tot ontwikkeling brengen in dit gebied van een areaal van gelijke of grotere omvang van dit habitattype, de natuurlijke kenmerken van dat gebied aantast. Deze maatregelen kunnen in voorkomend geval slechts als „compenserende maatregelen" in de zin van lid 4 van dit artikel worden aangemerkt, voor zover de bij deze bepaling gestelde voorwaarden vervuld zijn."
8.3. Verweerders hebben toegelicht dat de maatregelen die ten behoeve van het habitattype blauwgraslanden (H6410) zijn voorgeschreven in de vergunning additioneel zijn ten opzichte van het bestaande beheer. Weliswaar zijn sommige maatregelen eveneens genoemd in het concept van de PAS-gebiedsanalyse, maar de maatregelen zijn daarin slechts als mogelijke maatregelen genoemd. Door de maatregelen voor te schrijven in de vergunning worden de maatregelen met zekerheid en op afzienbare termijn uitgevoerd. Gezien deze toelichting en gelet op de aard en de concreetheid van de maatregelen acht de Afdeling het standpunt van verweerders dat de aan de vergunningen verbonden maatregelen additioneel zijn en geen maatregelen betreffen die in het kader van algemeen beheer worden uitgevoerd, juist.
8.4. Anders dan Greenpeace en andere ziet de Afdeling in het arrest Briels geen aanknopingspunten voor het oordeel dat natuurmaatregelen die worden uitgevoerd ter plaatse van een Natura 2000-gebied nooit mitigerende maatregelen zijn. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 24 december 2014 in zaak nr. 201309655/1/R2 leidt de Afdeling uit het arrest Briels af dat bij de beoordeling of een project leidt tot een aantasting van de natuurlijke kenmerken van een gebied, die beschermingsmaatregelen mogen worden betrokken, waarmee wordt beoogd de schadelijke gevolgen die rechtstreeks uit het project voortvloeien te voorkomen of te verminderen ter plaatse van de locatie van het voorkomen van het habitattype dat negatieve gevolgen van het project ondervindt. De in de vergunning voorgeschreven natuurmaatregelen kunnen derhalve als mitigerende maatregel worden meegewogen in de passende beoordeling, in dit geval het rapport Lieftinghsbroek, indien deze worden uitgevoerd of effecten hebben ter plaatse van de arealen van een habitattype waar een toename van stikstofdepositie plaatsvindt.
8.5. Verweerders hebben uiteengezet dat alleen de voorgeschreven plagmaatregel noodzakelijk is om een aantasting van de natuurlijke kenmerken te voorkomen. Het bekalken van geplagd blauwgrasland is louter additioneel. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat op beide locaties waar het habitattype in het Natura 2000-gebied voorkomt, stukjes blauwgrasland geplagd gaan worden. Door het plaggen wordt blijkens het rapport Lieftinghsbroek voorts meer stikstof afgevoerd, te weten 249,6 mol N, dan door de centrale gedurende de hele levensduur op het habitattype wordt gedeponeerd, namelijk 20,6 mol N. In het deskundigenbericht is verder vermeld dat het plaggen van kleine stukjes blauwgrasland met een lage actuele kwaliteit een positieve bijdrage kan leveren aan de kwaliteit van het blauwgrasland in het Lieftinghsbroek. Gezien het voorgaande ziet de Afdeling in het aangevoerde geen aanleiding om aan de effectiviteit van de plagmaatregel te twijfelen. Het plaggen vindt bovendien plaats op de beide arealen waar ten gevolge van de centrale een toename van de stikstofdepositie plaatsvindt. Nu de maatregel derhalve dient om mogelijke negatieve effecten van het project te voorkomen of te verminderen ter plaatse van de locatie van het voorkomen van het habitattype dat negatieve gevolgen van het project ondervindt, is de in de vergunning voorgeschreven plagmaatregel aan te merken als mitigerende maatregel. Dat de maatregelen niet ter plaatse van het hele areaal worden uitgevoerd, maakt niet dat de maatregelen niet als mitigerend kunnen worden aangemerkt. Verweerders hebben kunnen kiezen voor maatregelen die op zodanige wijze worden uitgevoerd dat de effecten het grootst zijn en het beste aansluiten bij het gewenste resultaat. Verweerders hebben de plagmaatregel dan ook terecht meegewogen in het rapport Lieftinghsbroek. Van een compenserende maatregel is, anders dan wordt betoogd, geen sprake.
8.6. Gelet op het hiervoor overwogene komt de Afdeling tot het oordeel dat verweerders terecht hebben aangenomen dat de toename van stikstofdepositie als gevolg van het project, bezien in samenhang met de voorgeschreven mitigerende maatregelen, niet zal leiden tot een aantasting van de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied Lieftinghsbroek.
Drouwenerzand
9. SNM en DU en Greenpeace en andere voeren aan dat in het rapport Drouwenerzand ten onrechte niet de effecten zijn beoordeeld op het habitattype oude eikenbossen (H9190). Onder verwijzing naar de review van Tonckens stellen zij dat het habitattype in het Natura 2000-gebied aanwezig is. De Waddenvereniging en andere voeren voorts aan dat bij de beoordeling van de effecten op de overige habitattypen ten onrechte niet is uitgegaan van de hoogste achtergronddepositiewaarde in het gebied. SNM en DU, de Waddenvereniging en andere en Greenpeace en andere stellen voorts, eveneens onder verwijzing naar de review van Tonckens, dat de effecten van de centrale op de overige habitattypen zijn onderschat. Zij stellen dat voor alle habitattypen de kritische depositiewaarden worden overschreden en de instandhoudingsdoelstellingen nog niet zijn bereikt. Voorts verkeren sommige habitattypen niet in een gunstige staat van instandhouding. Volgens SNM en DU en Greenpeace en andere worden de effecten van de bestaande beheermaatregelen daarnaast overschat. Bovendien is ten onrechte niet onderkend dat de beheermaatregel begrazing ook negatieve effecten heeft voor de staat van instandhouding van de habitattypen.
9.1. Blijkens het aanwijzingsbesluit, zoals dat luidde ten tijde van belang, is het gebied Drouwenerzand aangewezen voor de habitattypen stuifzandheiden met struikhei (H2310), binnenlandse kraaiheibegroeiingen (H2320), zandverstuivingen (H2330), jeneverbesstruwelen (H5130), heischrale graslanden (H6230) en oude eikenbossen (H9190). Voor de habitattypen H2320 en H2330 is als instandhoudingsdoelstelling "behoud oppervlakte en kwaliteit" opgenomen. Voor de habitattypen H2310, H5130 en H6230 is als instandhoudingsdoelstelling "behoud oppervlakte en verbetering kwaliteit" vermeld en voor het habitattype H9190 "uitbreiding oppervlakte en verbetering kwaliteit".
Oude eikenbossen (H9190)
9.2. Het Natura 2000-gebied Drouwenerzand is, zoals hierboven is vermeld, onder meer aangewezen voor het habitattype oude eikenbossen (H9190). In het rapport Drouwenerzand zijn de effecten van het project op het habitattype evenwel niet beoordeeld, omdat het habitattype volgens het rapport Drouwenerzand niet in het Natura 2000-gebied voorkomt. Verweerders hebben er in dit verband op gewezen dat het habitattype niet op de habitattypenkaart van het Drouwenerzand is aangeduid. In het concept van het beheerplan en het concept van de PAS-gebiedsanalyse is eveneens vermeld dat het habitattype niet in het gebied aanwezig is. Verweerders hebben gelet op deze stukken aannemelijk mogen achten dat het habitattype oude eikenbossen (H9190) niet in het Natura 2000-gebied voorkomt. Aan de review van Tonckens waarin staat dat het habitattype wel in het gebied aanwezig is, hebben verweerders geen doorslaggevend gewicht hoeven toekennen. Overigens heeft de staatssecretaris bij besluit van 28 mei 2015 onder meer het aanwijzingsbesluit voor het Natura 2000-gebied gewijzigd. De aanwijzing voor het habitattype oude eikenbossen (H9190) is komen te vervallen, omdat het bosperceel dat tot het habitattype werd gerekend niet de juiste vegetatiekundige samenstelling heeft.
Nu verweerders ervan hebben mogen uitgaan dat het habitattype oude eikenbossen (H9190) niet in het Natura 2000-gebied Drouwenerzand voorkomt en evenmin op grond van de stukken aannemelijk is dat het habitattype in het verleden wel in het gebied voorkwam dan wel in potentie aanwezig is geweest, hebben verweerders het habitattype niet bij de beoordeling hoeven te betrekken. Het betoog faalt.
Achtergrondwaarden
9.3. In het rapport Drouwenerzand is vermeld dat de achtergronddepositie in het areaal met de kwalificerende habitattypen in het zuidelijke deel 1148 mol N/ha/jaar, in het noordelijke middengebied waar de meest waardevolle en kwetsbare vegetaties liggen 1303 mol N/ha/jaar en in het westelijke deel maximaal 1704 mol N/ha/jaar bedraagt. De Waddenvereniging en andere hebben hun stelling dat het OPS-model, waarmee de achtergrondwaarden zijn berekend, zodanig grofmazig is dat de achtergrondwaarden niet per deelgebied mogen worden gedifferentieerd, niet nader onderbouwd. De Afdeling ziet in het aangevoerde dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat in het rapport Drouwenerzand is uitgegaan van onjuiste achtergronddepositiewaarden.
Stuifzandheiden (H2310), (H2320), (H2330) en (H5130)
9.4. In het rapport Drouwenerzand staat dat de kritische depositiewaarden voor de habitattypen stuifzandheiden met struikhei (H2310), binnenlandse kraaiheibegroeiingen (H2320), zandverstuivingen (H2330) en jeneverbesstruwelen (H5130), die tezamen ook de ‘stuifzandheiden’ worden genoemd, worden overschreden. De habitattypen bevinden zich volgens het rapport Drouwenerzand in principe in een goede staat van instandhouding. De toename van de stikstofdepositie op de habitattypen ten gevolge van de centrale bedraagt maximaal 1,2 mol N/ha/jaar per jaar. Stikstofdepositie vormt ten gevolge van het bestaande beheer volgens het rapport evenwel geen knelpunt meer voor de habitattypen. Bovendien wordt door schapenbegrazing in het Drouwenerzand minimaal 43-90 mol N/ha/jaar onttrokken. De bijdrage van de centrale van maximaal 1,2 mol N/ha/jaar zal dit positieve effect niet ongedaan maken. In het rapport Drouwenerzand is geconcludeerd dat de centrale dan ook niet zal leiden tot significante effecten voor de habitattypen stuifzandheiden.
9.5. In de review van Tonckens is gesteld dat stikstofdepositie, in meer of mindere mate, afhankelijk van het specifieke habitattype, nog steeds een knelpunt vormt voor de habitattypen. Bestaand intensief beheer heeft geleid tot een overwegend goede staat van instandhouding van de habitattypen, maar een toename van de stikstofdepositie kan dit bereikte evenwicht snel in negatieve zin doen omslaan, zo staat in de review van Tonckens. In het deskundigenbericht is de review van Tonckens, onder verwijzing naar het concept van de PAS-gebiedsanalyse, op dit punt bevestigd. De deskundige stelt dat uit het concept van de PAS-gebiedsanalyse volgt dat stikstofdepositie nog steeds een probleem vormt in het Natura 2000-gebied Drouwenerzand. Het bestaande beheer is noodzakelijk voor de handhaving of verbetering van de actuele kwaliteit van de habitattypen, nu de huidige achtergronddepositiewaarde de kritische depositiewaarden ruim overschrijdt. Volgens de deskundige kan in dit geval de toename van de stikstofdepositie ten gevolge van de centrale daarom een inbreuk vormen op de door het beheer bereikte huidige kwaliteit van de habitattypen.
In hetgeen door verweerders naar voren is gebracht ziet de Afdeling geen aanleiding om het deskundigenbericht op dit punt niet te volgen. Het aangevoerde geeft dan ook aanleiding om te twijfelen aan de stelling van verweerders dat stikstofdepositie ten gevolge van het bestaande beheer geen knelpunt meer vormt voor de habitattypen en dat de depositietoename van de centrale de positieve effecten van het beheer niet ongedaan zal maken. Verweerders hebben dan ook niet de vereiste zekerheid gekregen dat het bestaande beheer tot gevolg heeft dat de toename van de stikstofdepositie ten gevolge van de centrale niet leidt tot significante effecten voor de stuifzandheiden (H2310), (H2320), (H2330) en (H5130).
Heischrale graslanden (H6230*)
9.6. In het rapport Drouwenerzand staat dat de achtergronddepositie de kritische depositiewaarde van het habitattype heischrale graslanden (H6230*) overschrijdt. Het habitattype verkeert in een matige staat van instandhouding. In het rapport Drouwenerzand is gesteld dat het evenwel niet waarschijnlijk is dat stikstof hiervoor een belangrijke oorzaak is. De meer waarschijnlijke oorzaken zijn de hydrologie en het gebrek aan zaadbezetting door intensieve begrazing, zo staat in het rapport Drouwenerzand. Bovendien wordt door schapenbegrazing minimaal 43-90 mol N/ha/jaar onttrokken. De bijdrage van de centrale van 1,1 mol N/ha/jaar zal dit positieve effect niet ongedaan maken. In het rapport Drouwenerzand is geconcludeerd dat de stikstoftoename ten gevolge van de centrale de matige staat van instandhouding van de heischrale graslanden (H6230*) niet verder zal verslechteren. Het project zal dan ook niet leiden tot significante effecten op het habitattype heischrale graslanden (H6230*), zo staat in het rapport Drouwenerzand.
9.7. In de review van Tonckens is gesteld dat niet de grondwaterstand, maar de vrij intensieve schapenbegrazing in combinatie met de te hoge achtergronddepositie de oorzaak vormt voor de matige staat van instandhouding van het habitattype heischrale graslanden (H6230*). Ook in het deskundigenbericht staat dat niet kan worden vastgesteld dat de matige staat van instandhouding van het habitattype niet wordt veroorzaakt door de achtergronddepositie die de kritische depositiewaarde overschrijdt. De deskundige stelt dat het bestaande beheer in dit geval noodzakelijk is voor het behoud of de verbetering van de huidige kwaliteit van het habitattype. Daarbij komt dat niet kan worden uitgesloten dat het bestaande beheer in de vorm van intensieve schapenbegrazing ook negatieve effecten kan hebben voor de kwaliteit van het habitattype. Volgens de deskundige kan in dit geval elke toename van de stikstofdepositie, dus ook de toename ten gevolge van de centrale, een inbreuk vormen op de door het beheer bereikte huidige kwaliteit van het habitattype.
Door verweerders is naar voren gebracht dat uit nader onderzoek is gebleken dat begrazing door schapen geen negatieve, maar positieve gevolgen heeft voor de kwaliteit van het habitattype. Wat daar verder ook van zij, de eventuele negatieve effecten van schapenbegrazing zijn niet doorslaggevend geweest voor de conclusie van de deskundige dat in dit geval niet is uitgesloten dat de toename van de centrale een inbreuk kan vormen op de door het beheer bereikte huidige kwaliteit van het habitattype. In hetgeen door verweerders naar voren is gebracht ziet de Afdeling dan ook geen aanleiding om deze conclusie van de deskundige niet te volgen. Hetgeen is aangevoerd geeft dan ook aanleiding om te twijfelen aan de stelling van verweerders dat stikstofdepositie geen knelpunt vormt voor het habitattype en dat de depositietoename van de centrale de positieve effecten van het beheer niet ongedaan zal maken. Verweerders hebben dan ook niet de vereiste zekerheid gekregen dat het bestaande beheer tot gevolg heeft dat de toename van de stikstofdepositie ten gevolge van de centrale niet leidt tot significante effecten voor het habitattype heischrale graslanden (H6230*).
Natuurmaatregelen Drouwenerzand
10. In het rapport Drouwenerzand staat dat RWE te kennen heeft gegeven aanvullende natuurmaatregelen te willen treffen ten behoeve van de habitattypen stuifzandheiden (H2310), (H2320), (H2330) en (H5130) en heischrale graslanden (H6230*). Aan de onderhavige vergunningen zijn vervolgens, gelet op de in de aanvraag van RWE vervatte natuurmaatregelen, voorschriften verbonden op grond waarvan stikstof gerelateerde maatregelen uitgevoerd dienen te worden. Nu hiervoor is vastgesteld dat zonder deze maatregelen niet de zekerheid is verkregen dat significante effecten van de centrale voor de habitattypen stuifzandheiden (H2310), (H2320), (H2330) en (H5130) en heischrale graslanden (H6230*), zal de Afdeling in het navolgende naar aanleiding van de beroepsgronden ingaan op deze maatregelen.
11. SNM en DU, de Waddenvereniging en andere en Greenpeace en andere betogen dat de natuurmaatregelen die in de vergunningen voor het Natura 2000-gebied Drouwenerzand zijn voorgeschreven, niet in de passende beoordeling hadden mogen worden betrokken. Zij voeren hiertoe allereerst aan dat de maatregelen niet zijn verbonden aan het project. Volgens hen zijn de maatregelen namelijk niet additioneel ten opzichte van het reguliere beheer. Voorts betogen zij onder verwijzing naar het arrest Briels dat de maatregelen geen mitigerende maatregelen zijn, maar compenserende maatregelen.
SNM en DU en Greenpeace en andere betogen daarnaast dat de natuurmaatregelen die in de vergunningen zijn voorgeschreven onvoldoende effectief zijn om significante effecten voor het Natura 2000-gebied Drouwenerzand uit te sluiten. Zij verwijzen in dit verband naar de review van Tonckens en naar het eveneens door Tonckens Ecologie opgestelde rapport "Passende beoordeling en natuurmaatregelen Drouwenerzand en Lieftinghsbroek, uitvoeringsplan Drouwenerzand en bostypen Lieftinghsbroek", gedateerd 20 mei 2015. Volgens hen zijn de voorziene plagwerkzaamheden die worden uitgevoerd voor de habitattypen stuifzandheiden met struikhei (H2310), binnenlandse kraaiheibegroeiingen (H2320) en zandverstuivingen (H2330) geen maatregelen die bijdragen aan een kwaliteitsverbetering van de habitattypen. Bovendien is onduidelijk ten behoeve van welk habitattype de plagwerkzaamheden worden uitgevoerd. Ook is ten onrechte geen maatregel voorgeschreven ten behoeve van het habitattype jeneverbesstruwelen (H5130). Verder stellen SNM en DU en Greenpeace en andere dat de maaimaatregelen ten behoeve van het habitattype heischrale graslanden (H6230*) waarschijnlijk onvoldoende effect hebben.
11.1. In bijlage 1 bij het besluit van 2 oktober 2014 is vermeld dat RWE maatregelen zal uitvoeren in het Natura 2000-gebied Drouwenerzand. Deze maatregelen zijn toegespitst op het wegnemen van stikstof uit het gebied met stuifzandheiden (habitattypen H2310, H2320, H2330 en H5130) door het plaggen van vergraste stuifzandheide ten noorden en ten oosten van de huidige zandverstuiving. Daarnaast zal RWE maatregelen uitvoeren die de kwaliteit van het habitattype heischrale graslanden (H6230*) verbeteren. Tot slot worden twee agrarische percelen aangekocht teneinde het areaal heischraal grasland uit te breiden. Deze laatste maatregel is evenwel door verweerders niet bij de beoordeling betrokken en zal dan ook in deze uitspraak verder niet meer aan de orde komen.
11.2. Verweerders hebben toegelicht dat de maatregelen die zijn voorgeschreven in de vergunning additioneel zijn ten opzichte van het bestaande beheer. Weliswaar zijn sommige maatregelen eveneens genoemd in het concept van de PAS-gebiedsanalyse, maar de maatregelen zijn daarin slechts als mogelijke maatregelen genoemd. Door de maatregelen voor te schrijven in de vergunning worden de maatregelen met zekerheid en op afzienbare termijn uitgevoerd. Gezien deze toelichting en gelet op de aard en de concreetheid van de maatregelen acht de Afdeling het standpunt van verweerders dat de aan de vergunningen verbonden maatregelen additioneel zijn en geen maatregelen betreffen die in het kader van algemeen beheer worden uitgevoerd, aannemelijk.
11.3. Verweerders hebben toegelicht dat de zogenoemde stuifzandheiden, waaronder de jeneverbesstruwelen (H5130) een dynamisch mozaïek vormen. Grenzen tussen de habitattypen liggen niet vast, maar verschuiven licht op basis van verstuiving, begrazing en dynamisch beheer. Ten behoeve van dit dynamisch mozaïek met habitattypen zijn in de vergunning plagwerkzaamheden voorgeschreven. Door locatiegewijs sterk vergraste stuifzandheiden te plaggen komt er meer variatie tussen de stadia van de habitattypen, waardoor de diversiteit van het gebied toeneemt, zo stellen verweerders. De Afdeling ziet in het aangevoerde geen aanleiding om aan deze toelichting van verweerders te twijfelen. Er bestaat dan ook geen grond voor het oordeel dat de plagmaatregelen niet ten behoeve van de kwaliteit van alle habitattypen die behoren tot de stuifzandheiden, dus ook het habitattype jeneverbesstruwelen (H5130), worden uitgevoerd. Door het plaggen wordt blijkens het rapport Drouwenerzand voorts meer stikstof afgevoerd, te weten 38.500 mol, dan door de centrale gedurende de hele levensduur op de habitattypen wordt gedeponeerd, namelijk 4392 mol. De Afdeling ziet in het aangevoerde geen reden om aan de effectiviteit van de voorgeschreven plagwerkzaamheden te twijfelen. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is bovendien gebleken dat het plaggen plaatsvindt op arealen waar ten gevolge van de centrale een toename van de stikstofdepositie plaatsvindt. Nu de maatregel derhalve dient om mogelijke negatieve effecten van het project te voorkomen of te verminderen ter plaatse van de locatie van het voorkomen van het habitattype dat negatieve gevolgen van het project ondervindt, is de in de vergunning voorgeschreven plagmaatregel aan te merken als mitigerende maatregel. Dat de maatregelen niet ter plaatse van het hele areaal worden uitgevoerd, maakt niet dat de maatregelen niet als mitigerend kunnen worden aangemerkt. Verweerders hebben kunnen kiezen voor maatregelen die op zodanige wijze worden uitgevoerd dat de effecten het grootst zijn en het beste aansluiten bij het gewenste resultaat, in dit geval het bereiken van een mozaïek van habitattypen. Verweerders hebben de plagmaatregel dan ook terecht meegewogen in het rapport Drouwenerzand. Van een compenserende maatregel is, anders dan wordt betoogd, geen sprake.
11.4. Over het habitattype heischrale graslanden (H6230*) hebben verweerders toegelicht dat uit nader onderzoek is gebleken dat het habitattype alleen voorkomt in een aantal smalle stroken in het zuidelijke deel van het heidegebied. In het rapport Drouwenerzand is uiteengezet dat er verschillende maatregelen, zoals plaggen, uitrasteren of maaien, kunnen worden uitgevoerd teneinde de kwaliteit van het habitattype heischrale graslanden (H6230*) te verbeteren. In het uitvoeringsplan Drouwenerzand zijn de maatregelen geconcretiseerd. In het uitvoeringsplan is als maatregel opgenomen dat de totale oppervlakte van het habitat eenmalig wordt gemaaid en het maaisel wordt afgevoerd. Door de maatregel zal 2000 mol stikstof worden afgevoerd. Met een totale bijdrage van de centrale van 36 mol stikstof gedurende de hele levensduur van de centrale zal dan ook veel meer stikstof worden afgevoerd dan door RWE zal worden toegevoegd. In het aangevoerde ziet de Afdeling geen aanleiding om aan de effectiviteit van de maaimaatregel te twijfelen. Uit de stukken is bovendien gebleken dat de maatregel plaatsvindt op het areaal waar ten gevolge van de centrale een toename van de stikstofdepositie plaatsvindt. Nu de maatregel derhalve is bedoeld om mogelijke negatieve effecten van het project te voorkomen of te verminderen ter plaatse van de locatie van het voorkomen van het habitattype dat negatieve gevolgen van het project ondervindt, is de in de vergunning voorgeschreven maaimaatregel aan te merken als mitigerende maatregel. Verweerders hebben de maatregel dan ook terecht meegewogen bij hun beoordeling. Van een compenserende maatregel is, anders dan wordt betoogd, geen sprake.
11.5. Gelet op het hiervoor overwogene komt de Afdeling tot het oordeel dat verweerders terecht hebben aangenomen dat de toename van stikstofdepositie als gevolg van het project, bezien in samenhang met de voorgeschreven mitigerende maatregelen, niet zal leiden tot een aantasting van de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied Drouwenerzand.
Cumulatie
12. SNM en DU, de Waddenvereniging en andere en Greenpeace en andere stellen dat de beoordeling van de cumulatieve effecten niet juist is uitgevoerd. Zij stellen dat het bestemmingsplan Buitengebied Menterwolde en de verdubbeling van de rijstroken op de N33 ten onrechte buiten beschouwing zijn gelaten. SNM en DU en Greenpeace en andere betogen daarnaast dat diverse uitbreidingsmogelijkheden voor veehouderijen ten onrechte niet bij de beoordeling van de cumulatieve effecten zijn betrokken. SNM en DU verwijzen in dit verband naar het rapport "Onderzoek Uitbreidingsruimte Veehouderij", gedateerd 30 september 2013, het rapport "Cumulatietoets Passende Beoordeling RWE t.b.v. Natura 2000-gebieden Drouwenerzand & Lieftinghsbroek", gedateerd 12 december 2014, en de notitie "Inschatting onbenutte ruimte veehouderijen rondom Drouwenerzand o.b.v. landbouwtellingen". Volgens SNM en DU blijkt uit deze stukken dat een groot deel van de toegestane stikstofdepositie voor veehouderijen niet is verwerkt in de achtergronddepositie en derhalve had moeten worden betrokken bij de beoordeling van de cumulatieve effecten. Zij stellen allereerst dat verweerders onbenutte ruimte van veehouderijen die niet op grond van de Nbw 1998 vergunningplichtig zijn, maar vanwege bestaand gebruik nog kunnen uitbreiden, in de cumulatietoets hadden moeten betrekken. Daarnaast stellen zij dat rekening had moeten worden gehouden met op grond van de Nbw 1998 vergunde stikstofdepositie voor veehouderijen die feitelijk nog niet is benut. Tot slot betogen SNM en DU dat in de cumulatietoets de Nbw-vergunningen voor veehouderijen hadden moeten worden betrokken die zijn verleend tussen de periode 1 april 2012 en 2 oktober 2014.
12.1. Onder verwijzing naar rechtsoverweging 10.2 van de uitspraak van 30 oktober 2013 met zaak nrs. 201203812/1/R2 en 201203820/1/R2, stelt de Afdeling over de beoordeling van de cumulatieve effecten het volgende voorop. Bij het beoordelen van de mogelijke cumulatieve effecten in het kader van de vergunningverlening ingevolge de Nbw 1998, hoeft geen rekening te worden gehouden met andere projecten waarvoor een Nbw-vergunning is vereist, maar nog niet is verleend. Hierbij is van belang dat in afwachting van een besluit op een aanvraag voor een Nbw-vergunning doorgaans niet zeker is of - en zo ja met welke voorschriften - de vergunning verleend zal worden. Dergelijke andere vergunningplichtige projecten zijn derhalve aan te merken als een onzekere toekomstige gebeurtenis.
Met betrekking tot andere projecten waarvoor een Nbw-vergunning is verleend ten tijde van het nemen van het bestreden besluit en die ook reeds zijn uitgevoerd dan wel bestaande activiteiten waarvoor geen Nbw-vergunning benodigd is, overweegt de Afdeling dat de gevolgen van die activiteiten in de meeste gevallen kunnen worden geacht in de omgeving te zijn verdisconteerd en derhalve in beginsel niet meer afzonderlijk in de beoordeling van de cumulatieve effecten hoeven te worden betrokken.
Andere projecten waarvoor een Nbw-vergunning is verleend, maar die nog niet of slechts ten dele zijn uitgevoerd ten tijde van het nemen van het bestreden besluit, en die afzonderlijk of in combinatie met andere projecten of plannen negatieve effecten op de natuurlijke kenmerken van een Natura 2000-gebied kunnen hebben, dienen wel afzonderlijk in de beoordeling van de mogelijke cumulatieve effecten te worden betrokken.
12.2. Ten aanzien van het aangevoerde dat het bestemmingsplan Buitengebied Menterwolde ten onrechte niet bij de beoordeling is beschouwd, overweegt de Afdeling onder verwijzing naar overweging 38.4 van de tussenuitspraak dat bestemmingsplannen een planologische grondslag kunnen bieden voor projecten waarvoor een Nbw-vergunning noodzakelijk is. Voor dergelijke projecten is, zolang geen Nbw-vergunning is verleend, evenwel nadere besluitvorming vereist. Dat, zoals Greenpeace en andere terecht stellen, een besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan aan het bepaalde in artikel 19j van de Nbw 1998 moet voldoen, maakt dit niet anders. Naar het oordeel van de Afdeling is bij de beoordeling van de cumulatieve effecten dan ook terecht geen rekening gehouden met de mogelijkheden die het bestemmingsplan Buitengebied Menterwolde biedt.
12.3. Over de verdubbeling van de rijbanen van de N33 hebben verweerders onweersproken gesteld dat in de passende beoordeling voor deze ontwikkeling is vermeld dat het project niet leidt tot effecten voor de Natura 2000-gebieden Drouwenerzand en Lieftinghsbroek. Verweerders hebben op grond hiervan terecht bij de beoordeling van de cumulatieve effecten niet de verdubbeling van de rijbanen van de N33 betrokken.
12.4. Over het betoog dat diverse uitbreidingsmogelijkheden voor veehouderijen ten onrechte niet in de cumulatietoets zijn betrokken, overweegt de Afdeling het volgende. Anders dan SNM en DU stellen, hoeft bij de beoordeling van de cumulatieve effecten niet zonder meer rekening te worden gehouden met alle stikstof die feitelijk nog niet wordt gedeponeerd, maar die veehouderijen zonder nadere toestemming op grond van de Nbw 1998 nog wel kunnen deponeren. Zoals hiervoor reeds is overwogen, dienen in beginsel alleen projecten waarvoor een Nbw-vergunning is verleend, maar die nog niet of slechts ten dele zijn uitgevoerd ten tijde van het nemen van het bestreden besluit, en die afzonderlijk of in combinatie met andere projecten of plannen negatieve effecten op de natuurlijke kenmerken van een Natura 2000-gebied kunnen hebben, afzonderlijk in de beoordeling van de mogelijke cumulatieve effecten te worden betrokken. Het betoog dat verweerders bij de cumulatieve beoordeling de mogelijke toekomstige depositie hadden moeten betrekken van veehouderijen die vanwege bestaand gebruik nog kunnen uitbreiden, maar niet op grond van de Nbw 1998 vergunningplichtig zijn, faalt reeds daarom, nog daargelaten of het mogelijk is de bedoelde veehouderijen op grond van de regeling voor bestaand gebruik uit te breiden zonder vergunning. SNM en DU en Greenpeace en andere hebben er daarnaast op gewezen dat in ieder geval twaalf veehouderijen in de omgeving van het Drouwenerzand minder dieren houden dan waarvoor op grond van de Nbw 1998 vergunning is verleend. Voorts wijzen zij erop dat er na het vaststellen van de achtergronddepositie nog vergunningen voor veehouderijen zijn verleend. SNM en DU en Greenpeace en andere gaan daarbij evenwel uit van de onjuiste veronderstelling dat alle projecten waarvoor een Nbw-vergunning is verleend, maar die niet of slechts ten dele zijn uitgevoerd, zonder meer bij de cumulatietoets dienen te worden betrokken. Tevens is immers vereist dat de projecten afzonderlijk of in combinatie met andere projecten of plannen negatieve effecten op de natuurlijke kenmerken van een Natura 2000-gebied kunnen hebben. Uit de reactie van het college van gedeputeerde staten van Drenthe op de door SNM en DU overgelegde notitie en de door Greenpeace en andere overgelegde vergunningen blijkt dat dat voor de door SNM en DU en Greenpeace en andere genoemde projecten niet het geval is. De Afdeling acht het gelet op het voorgaande dan ook niet onjuist dat verweerders de door SNM en DU en Greenpeace en andere genoemde projecten niet in de beoordeling hebben betrokken. Het betoog faalt.
Conclusie Lieftinghsbroek en Drouwenerzand
13. Gezien al het voorgaande komt de Afdeling tot de volgende conclusie. Er bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de systematiek die bij de beoordeling van de effecten van de stikstofdepositietoename in de rapporten Lieftinghsbroek en Drouwenerzand is gehanteerd, in zijn algemeenheid onaanvaardbaar is. Verder hebben verweerders terecht de natuurmaatregelen die in de vergunningen zijn voorgeschreven bij de beoordeling betrokken en bestaat er geen aanleiding voor het oordeel dat deze maatregelen onvoldoende zijn om significante effecten uit te sluiten. Voorts hebben verweerders geen van de door appellanten genoemde projecten bij de beoordeling van de cumulatieve effecten moeten betrekken. Gezien het voorgaande hebben verweerders de zekerheid verkregen dat de toename van de stikstofdepositie ten gevolge van de centrale niet zal leiden tot een aantasting van de natuurlijke kenmerken van de Natura 2000-gebieden Lieftinghsbroek en Drouwenerzand.
Kwik
14. De Afdeling stelt voorop dat in deze procedure uitsluitend de gevolgen van de uitstoot van kwik via de lucht en het afvalwater voor de Natura 2000-gebieden ter beoordeling staan. Bepalend is of op grond van de passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat als gevolg van de door RWE veroorzaakte toename van kwik de natuurlijke kenmerken van de betrokken Natura 2000-gebieden niet zullen worden aangetast. In deze procedure staat dus niet ter beoordeling of aan de algemene doelstellingen van de Europese Kaderrichtlijn Water wordt voldaan. Evenmin kan de aanvaardbaarheid van de vergunde kwikemissienormen uit de vergunningen op grond van de Wet milieubeheer (hierna: Wm) en de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (hierna: Wvo) in deze procedure aan de orde komen.
15. LBU en BBB, Stadt Borkum en andere, SNM en DU, de Waddenvereniging en andere en Greenpeace en andere betogen dat verweerders niet de zekerheid hebben verkregen dat de door het project veroorzaakte toename van kwik niet leidt tot een aantasting van de natuurlijke kenmerken van de Natura 2000-gebieden. Zij kunnen zich niet verenigen met de uitkomsten van het rapport "Beoordeling kwikemissies uit de RWE-centrale in het Eemshavengebied", gedateerd 15 september 2014 (hierna: het kwikrapport). LBU en BBB en Stadt Borkum en andere betogen onder verwijzing naar de notitie "Kritiek op het kwikrapport voor de kolencentrale Eemshaven van Arcadis", gedateerd 13 november 2014, dat het onderzoek dat is uitgevoerd naar de gevolgen van de kwikemissie gebreken vertoont in de modellering en de berekeningen. Het modelgebied is volgens hen op onjuiste wijze vastgesteld. LBU en BBB en Stadt Borkum en andere stellen onder meer dat geen rekening is gehouden met de verdeling van de windrichting, de windsnelheden en de getijdenstromingen in de Waddenzee. Volgens hen is bovendien niet onderkend dat kwik over zeer grote afstanden kan worden getransporteerd. Hierdoor zijn sommige Natura 2000-gebieden ten onrechte buiten beschouwing gelaten. Tot slot stellen zij dat is uitgegaan van onjuiste kwikdeposities in het modelgebied.
15.1. In het kwikrapport zijn de resultaten neergelegd van het onderzoek naar de effecten van de door de centrale veroorzaakte toename van kwik op de Natura 2000-gebieden. In het kwikrapport staat dat ten gevolge van de exploitatie van de centrale op twee manieren kwik vrijkomt: als emissie naar water via de lozing van afvalwater uit de afvalwaterbehandelings-installatie (ABI) en als emissie naar de lucht uit de schoorsteenpijp hetgeen resulteert in een bijdrage aan de atmosferische depositie. De verspreiding van het kwik uit de ABI in het oppervlaktewater en het sediment is gemodelleerd met het D-WAQ waterkwaliteitsmodel van Deltares. De atmosferische kwikdepositie vanuit de schoorsteen is met het OPS-Pro model berekend, zo staat in het kwikrapport. Het modelgebied voor de beoordeling van de atmosferische depositie is gelijk aan dat van het D-WAQ waterkwaliteitsmodel. Volgens het kwikrapport vindt de hoogste atmosferische depositie plaats in de directe omgeving van de centrale. De totale atmosferische kwikdepositie vanuit de centrale bedraagt gemiddeld 3,8 mg Hg/ha/jaar. Omdat de depositiesnelheid laag is, daalt slechts een kleine hoeveelheid kwik neer in de relevante Natura 2000-gebieden, zo staat in het kwikrapport.
15.2. In het deskundigenbericht is geconcludeerd dat zowel het waterkwaliteitsmodel D-WAQ alsmede het luchtverspreidingsmodel OPS worden toegepast en geschikt zijn voor de berekening van de kwikconcentraties en deposities. Met de combinaties van de twee modellen is getracht een zo getrouw mogelijke benadering van de werkelijkheid na te bootsen. Dat er verschillen bestaan tussen gemeten en modelmatig berekende kwikconcentraties in het sediment, betekent volgens de deskundige niet dat de modelvalidatie onjuist is. De waarden die in het OPS-model voor de depositiesnelheden worden aangehouden liggen verder binnen de bandbreedten die in de literatuur zijn vermeld. Evenzeer is bij de modellering op een juiste wijze rekening gehouden met de verdeling van de windrichting en windsnelheden in de beschouwde gebieden en de in de kustzone afwijkende meteorologie. Omdat ook gebruik is gemaakt van een waterkwaliteitsmodel is voorts rekening gehouden met zeewaterstromen en getijdenwerking. Verder is er in het deskundigenbericht op gewezen dat de studie met name is gericht op de gebieden die het dichtst bij de centrale liggen en het meest door de emissies worden beïnvloed. De locatie waar de hoogste kwikconcentratie is berekend, is in het kwikrapport bepalend geacht. Omdat de gevolgen zijn beoordeeld aan de hand van deze hoogst belaste locatie geeft de beoordeling een goed beeld van de belasting op Duits grondgebied en zijn de exacte modelgrenzen minder relevant. Volgens de deskundige is de gemiddelde kwikdepositie in het modelgebied, te weten 3,8 mg Hg/ha/jaar, juist berekend. Tot slot heeft de deskundige geconcludeerd dat de vrees van LBU en BBB en Stadt Borkum en andere dat de atmosferische depositie volledig zal neerslaan op de Natura 2000-gebieden, niet realistisch is.
De Afdeling ziet in hetgeen LBU en BBB en Stadt Borkum en andere hebben aangevoerd geen aanleiding om aan het deskundigenbericht op dit punt te twijfelen. Gezien voornoemde conclusies van de deskundige ziet de Afdeling in het aangevoerde dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat het kwikrapport, voor zover het gaat om de berekening van de kwikdepositie, gebreken dan wel leemten in kennis bevat. Het betoog faalt.
16. LBU en BBB, Stadt Borkum en andere en SNM en DU betogen dat de effecten van de kwiktoename in het kwikrapport zijn onderschat. Zij stellen dat de huidige kwikbelasting van de Wadden reeds hoog is, hetgeen ernstige gevolgen heeft voor de waterkwaliteit. SNM en DU stellen dat verweerders ten onrechte niet hebben onderkend dat niet wordt voldaan aan de door het RIVM voorgestelde norm voor de kwikconcentratie in water van 0,066 ng opgelost totaal kwik/L. Voorts wordt aan de milieukwaliteitsnorm van 0,02 mg/kg voor biota uit het Besluit kwaliteitseisen en monitoring water 2009 (hierna: het Bkmw 2009) niet voldaan. In het kwikrapport is ten onrechte evenwel niet aan deze normen getoetst, zo stellen SNM en DU en de Waddenvereniging en andere. Volgens LBU en BBB, Stadt Borkum en andere en SNM en DU zijn de in het kwikrapport gehanteerde USEPA normen ontoereikend om de effecten van de kwikemissie te beoordelen. Hierdoor zijn onder meer de effecten van de door het project veroorzaakte toename van kwik voor vogeleieren onderschat. Voorts is de conclusie in het kwikrapport dat een toevoeging van twee procent aan de huidige achtergrondconcentratie kwik niet significant is, onjuist. Nu de milieukwaliteitsnormen worden overschreden hadden bovendien in de vergunning strengere emissie-eisen moeten worden gesteld dan de eisen die zijn voorgeschreven in de vergunningen op grond van de Wm en de Wvo.
16.1. In het kwikrapport is de vergunde kwikemissie op grond van de Wm en de Wvo als uitgangspunt gehanteerd. Derhalve is ervan uitgegaan dat de hoeveelheid kwik uit de schoorsteenpijp maximaal 95 kg per jaar en de hoeveelheid kwik uit de ABI maximaal 1,39 kg per jaar bedraagt. In het kwikrapport zijn de effecten van deze kwikemissie onderzocht op een aantal modelsoorten die kenmerkend zijn voor de relevante Natura 2000-gebieden. In het kwikrapport is weergegeven dat in het onderzoek normen voor totaal-kwik zijn gehanteerd die zijn ontleend aan normen die in de Verenigde Staten worden gebruikt, zoals de USEPA-norm voor vogeleieren. Voor de modelsoorten is bezien of aan de normen wordt voldaan. Daarnaast is per modelsoort op basis van ecologische parameters en verschillende bioaccumulatiemodelleringen onderzoek gedaan naar de rol van kwik in slib, het zeewater, en de voedselketen. Vervolgens is bezien welke gevolgen de toename van kwik heeft voor de instandhoudingsdoelstellingen. Voor de soorten die in een matig gunstige of slechte staat van instandhouding verkeren is gekeken welke factoren op de populatieomvang en de conditie invloed hebben.
In het kwikrapport is het volgende geconcludeerd. De bijdrage van kwik uit de centrale aan de bioaccumulatie is bijzonder klein, te weten maximaal twee procent bij zeer ongunstig gekozen voorwaarden (worst case). De veranderingen in de bioaccumulatie zijn dermate klein dat deze volledig in het niet vallen in vergelijking met de concentratieverschillen die reeds optreden. Bovendien is de berekende toename niet waarneembaar. Er is geen enkele diersoort met een instandhoudingsdoelstelling waarvan een ongunstige staat van instandhouding wordt veroorzaakt, wordt verergerd of in gevaar gebracht door de kwiksituatie in het Eems-Dollard estuarium. De voor sommige soorten matig gunstige of slechte staat van instandhouding wordt primair veroorzaakt door andere factoren die op de populatieomvang of de conditie invloed hebben, zoals de schelpdiervisserij, klimaatverandering of de intensivering van landbouw in de broedgebieden. De kwikemissie door de centrale heeft geen invloed op de kwaliteit van het leefgebied van de relevante soorten. De slotconclusie van het kwikrapport luidt dat een zichtbaar of meetbaar, laat staan een significant negatief effect, van de centrale op de instandhoudingsdoelstellingen van de relevante soorten in de relevante Natura 2000-gebieden voor het aspect kwik geheel kan worden uitgesloten.
16.2. Uit het deskundigenbericht blijkt dat er in de literatuur verschillende normen worden gehanteerd voor kwik. Dit betreffen concentratienormen voor kwik in water, normen voor kwik in biota en normen voor kwik in vogeleieren. In het kwikrapport zijn weliswaar bepaalde normen voor kwik weergegeven en is voor de modelsoorten bezien of aan die normen wordt voldaan, maar uit het kwikrapport volgt dat de overschrijding van de gekozen normen niet doorslaggevend is geweest voor het antwoord op de vraag of de kwikemissie van de centrale leidt tot significante effecten. Verweerders hebben ter zitting bevestigd dat een overschrijding van de normen slechts een aanleiding vormde om af te wegen of een nadere ecologische beoordeling moest plaatsvinden. Een dergelijk nader ecologisch onderzoek is ook uitgevoerd.
Het betoog van appellanten dat ten onrechte niet aan bepaalde milieukwaliteitsnormen is getoetst gaat uit van de veronderstelling dat de door hen genoemde milieukwaliteitsnormen als grens kunnen fungeren waarboven het risico bestaat dat de instandhouding van soorten significant wordt aangetast als gevolg van de invloed van kwikemissie. Uit het deskundigenbericht volgt evenwel dat er geen bewezen causaal verband bestaat tussen de gevolgen van een overschrijding van de door appellanten genoemde normen en de gevolgen voor de instandhoudingsdoelstellingen. De Afdeling ziet reeds hierom geen grond voor het oordeel dat verweerders bij de beoordeling van de kwikemissie ten onrechte niet hebben getoetst aan de door appellanten genoemde normen.
16.3. Voor zover SNM en DU stellen dat in het kwikrapport ten onrechte is geconcludeerd dat een toevoeging van twee procent aan de huidige achtergrondconcentratie van kwik niet significant is, overweegt de Afdeling dat de conclusie in het kwikrapport dat geen significante effecten plaatsvinden, niet is gebaseerd op het enkele feit dat de toename van de kwikconcentratie maximaal twee procent bedraagt. In het kwikrapport is de berekende procentuele toename alleen vermeld om inzichtelijk te maken dat de toename wegvalt bij de berekende concentratieverschillen die hoe dan ook al voorkomen tussen de diverse locaties in het Eems-Dollard estuarium. SNM en DU hebben dit laatste niet gemotiveerd bestreden. In het kwikrapport is voorts geconcludeerd dat er geen enkele diersoort is waarvan een ongunstige staat van instandhouding wordt veroorzaakt, wordt verergerd of in gevaar wordt gebracht door de kwiksituatie in het Eems-Dollard estuarium. Voor de soorten die in een matig gunstige of slechte staat van instandhouding verkeren is onderbouwd dat niet kwik, maar andere factoren de primaire oorzaak vormen voor de huidige staat van instandhouding. In hetgeen LBU en BBB, Stadt Borkum en andere en SNM en DU hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding om aan de conclusie van het kwikrapport te twijfelen. De enkele stelling dat de slechte staat van instandhouding van sommige soorten, zoals de visdief en de scholekster, wordt veroorzaakt door een te hoge kwikconcentratie is daartoe onvoldoende.
Gezien het voorgaande hebben verweerders op grond van het kwikrapport mogen concluderen dat de kwikemissie van de centrale niet leidt tot significante effecten op de Natura 2000-gebieden.
17. Voorts stellen LBU en BBB, Stadt, Borkum en andere en SNM en DU dat de gevolgen van de cumulatie met andere projecten die kwikemissie veroorzaken, zoals Ensartec, Golden Raand en de verbreding van de vaargeul Eemshaven-Noordzee, niet zijn onderzocht.
17.1. In het kwikrapport is ten aanzien van de cumulatieve effecten in paragraaf 11 vermeld dat de emissie van de meeste kwikbronnen reeds in de achtergrondconcentratie is verdisconteerd. Twee nieuwe kwikbronnen, Ensartech en de biomassacentrale van Golden Raand, zijn nog niet in de achtergrondconcentratie opgenomen. In het kwikrapport zijn de effecten met deze projecten daarom afzonderlijk beoordeeld. In het kwikrapport is vermeld dat de emissie van kwik naar de lucht van beide projecten zodanig gering is, dat deze niet leidt tot een meet- of merkbare verandering van de kwikbelasting op de Natura 2000-gebieden. Voorts loost Ensartech geen kwikemissie op het oppervlaktewater en is onbekend wat de lozing van kwik door de biomassacentrale van Golden Raand is. RWE heeft in dit verband nader toegelicht dat Golden Raand op grond van de Waterwet geen vergunning heeft voor het lozen van kwik. In het kwikrapport is geconcludeerd dat cumulatieve effecten op de Natura 2000-gebieden met andere kwikbronnen zijn uitgesloten.
Gelet op het voorgaande zijn de cumulatieve effecten met de kwikbronnen Ensartech en Golden Raand onderzocht. De uitkomsten van dit onderzoek zijn niet gemotiveerd bestreden. Ten aanzien van de verbreding van de vaargeul Eemshaven-Noordzee hebben verweerders verder onweersproken gesteld dat door de verbreding van de vaargeul geen kwikemissie vrijkomt. De Afdeling ziet dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat verweerders ten onrechte de verbreding van de vaargeul niet hebben betrokken bij de beoordeling van de cumulatieve effecten. Gezien het voorgaande bestaat er geen grond voor het oordeel dat het onderzoek naar de cumulatieve effecten gebreken dan wel leemten in kennis bevat. Verweerders hebben op grond van het kwikrapport mogen concluderen dat cumulatieve effecten op de Natura 2000-gebieden met andere kwikbronnen zijn uitgesloten.
18. Gelet op al het hiervoor overwogene hebben verweerders op grond van het kwikrapport de zekerheid verkregen dat de kwikemissie van de centrale niet zal leiden tot een aantasting van de natuurlijke kenmerken van de betrokken Natura 2000-gebieden. Verweerders hebben dan ook geen aanleiding hoeven zien om in de bestreden vergunning strengere emissie-eisen op te nemen dan die zijn voorgeschreven in de vergunningen op grond van de Wm en de Wvo.
Verzoeken om van de tussenuitspraak terug te komen.
19. SNM en DU en Greenpeace en andere betogen voorts dat het arrest Briels aanleiding geeft om op de tussenuitspraak terug te komen. Zij kunnen zich niet verenigen met het oordeel dat de in de vergunning voorgeschreven natuurmaatregelen voor de Natura 2000-gebieden Duinen Ameland, Duinen Schiermonnikoog, Fochteloërveen, Witterveld, Drentsche Aa en Bakkeveense Duinen zijn aan te merken als mitigerende maatregelen. Volgens hen moet uit het arrest Briels worden afgeleid dat de maatregelen compenserend van aard zijn. In het licht van het arrest Briels heeft de Afdeling volgens SNM en DU en Greenpeace en andere ten onrechte overwogen dat de voorgeschreven natuurmaatregelen voldoende effectief zijn om een aantasting van de natuurlijke kenmerken van de Natura 2000-gebieden uit te sluiten. De maatregelen hebben namelijk niet betrekking op het hele areaal van de habitattypen.
19.1. In de overwegingen 18.8 tot en met 18.13 en 19.2 van de tussenuitspraak heeft de Afdeling, samengevat weergegeven, overwogen dat de verplicht uit te voeren maatregelen voor de Natura 2000-gebieden Duinen Ameland, Duinen Schiermonnikoog, Fochteloërveen, Witterveld, Drentsche Aa en Bakkeveense Duinen zijn aan te merken als mitigerende maatregelen, omdat deze maatregelen zijn bedoeld om mogelijke negatieve effecten van het project te voorkomen of te verzachten. Verweerders hebben geen aanleiding hoeven zien om te veronderstellen dat de effecten van de maatregelen niet toereikend zullen zijn om te verzekeren dat het project niet leidt tot significante effecten. Derhalve is terecht aangenomen dat de toename van stikstofdepositie als gevolg van het project, bezien in samenhang met de mitigerende maatregelen, niet zal leiden tot een aantasting van de natuurlijke kenmerken van de Natura 2000-gebieden, zo heeft de Afdeling in de tussenuitspraak geoordeeld.
19.2. Voor het arrest Briels en de uitleg daarvan verwijst de Afdeling naar de overwegingen 8.2 en 8.4 van deze uitspraak.
19.3. De stikstofmaatregelen die zijn voorgeschreven voor de Natura 2000-gebieden bestaan voornamelijk uit het verwijderen van bomen en struweel, maaien, plaggen, het intensiveren of uitbreiden van begrazing en het stimuleren van verstuiving. Daarmee wordt onder meer stikstof uit de bodem afgevoerd en de dynamiek tussen de habitattypen bevorderd. Voorts worden in de Natura 2000-gebieden op diverse locaties hydrologische maatregelen getroffen. Daarmee wordt onder meer de bufferende werking van de bodem tegen verzurende stoffen versterkt. De maatregelen worden uitgevoerd op diverse verspreide locaties in de Natura 2000-gebieden, waarbij in het bijzonder de hydrologische maatregelen een effect hebben op een groter gebied dan de locatie van uitvoering. Uit de stukken blijkt dat is gekozen voor locaties waar met de maatregelen het meeste succes te behalen valt. Naar het oordeel van de Afdeling wordt met de maatregelen beoogd de schadelijke gevolgen die rechtstreeks uit het project voortvloeien te voorkomen of te verminderen ter plaatse van de locatie van het voorkomen van de habitattypes die negatieve gevolgen van het project ondervinden. Weliswaar worden sommige maatregelen uitgevoerd buiten het kwalificerend habitat, maar dat laat in dit geval onverlet dat niet is gebleken dat de effecten van die maatregelen niet plaatsvinden op de locaties van het voorkomen van de habitattypen. Zoals reeds in de tussenuitspraak is overwogen, hebben verweerders de maatregelen dan ook terecht meegewogen in de passende beoordeling. Anders dan wordt betoogd is geen sprake van compenserende maatregelen. Het arrest Briels leidt dan ook niet tot een ander oordeel dan in de tussenuitspraak is gegeven. Reeds daarom ziet de Afdeling in het arrest Briels geen aanleiding om van de tussenuitspraak terug te komen.
20. SNM en DU kunnen zich niet verenigen met overweging 13.1.4 van de tussenuitspraak. Volgens hen heeft de Afdeling in de tussenuitspraak ten onrechte geoordeeld dat de natuurmaatregelen die in de vergunning zijn voorgeschreven geen deel uitmaken van het project. LBU en BBB en Stadt Borkum en andere kunnen zich evenmin verenigen met de tussenuitspraak, voor zover daarin is geoordeeld dat verweerders de zekerheid hebben verkregen dat de door het project veroorzaakte stikstofdepositie niet leidt tot een aantasting van de natuurlijke kenmerken van de Duitse Natura 2000-gebieden.
Naar het oordeel van de Afdeling zijn hier geen zeer uitzonderlijke gevallen aan de orde die nopen tot het terugkomen van de in de tussenuitspraak gegeven oordelen, zodat van de in de tussenuitspraak gegeven oordelen moet worden uitgegaan.
Conclusie
21. Gelet op de tussenuitspraak zijn de beroepen tegen de besluiten van 16 april 2013 en 18 april 2013 gegrond. De besluiten dienen derhalve te worden vernietigd.
22. Gelet op deze einduitspraak zijn de beroepen tegen het herstelbesluit van 2 oktober 2014, kenmerk 538137, ongegrond.
Proceskosten
23. Verweerders dienen op hierna te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld. Vanwege de omvang en complexiteit van de zaken bestaat aanleiding ten aanzien van de kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand een wegingsfactor 1,5 toe te passen (bijlage bij het Besluit proceskosten bestuursrecht, onderdeel C1). Verder komen de kosten voor het opstellen van diverse deskundigenrapporten voor vergoeding in aanmerking. Wat betreft het verzoek van enkele appellanten om vergoeding van de reiskosten van hun rechtsbijstandverlener, overweegt de Afdeling dat in het toegekende bedrag van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand de reiskosten die door de beroepsmatige rechtsbijstandverlener zijn gemaakt, zijn verdisconteerd.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart de beroepen tegen het besluit van de staatssecretaris van Economische Zaken van 18 april 2013, en de besluiten van de colleges van gedeputeerde staten van Groningen, Fryslân en Drenthe van 16 april 2013 gegrond;
II. vernietigt het besluit van de staatssecretaris van Economische Zaken van 18 april 2013, en de besluiten van de colleges van gedeputeerde staten van Groningen, Fryslân en Drenthe van 16 april 2013;
III. verklaart de beroepen tegen de besluiten van de staatssecretaris van Economische Zaken en de colleges van gedeputeerde staten van Groningen, Fryslân en Drenthe van 2 oktober 2014, kenmerk 538137, ongegrond;
IV. veroordeelt de staatssecretaris van Economische Zaken en de colleges van gedeputeerde staten van Groningen, Fryslân en Drenthe tot vergoeding van bij partijen in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten:
a. ten aanzien van de vereniging Landesverband Burgerinitiativen Umweltschutz Niedersachsen e.V. en de vereniging Besorgte Borkummer Bürger e.V. tot een bedrag van € 3307,50 (zegge: drieduizend driehonderdzeven euro en vijftig cent), geheel toe te rekenen aan door een derde verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander en dat de staatssecretaris en de colleges ieder een kwart van het bedrag dienen te vergoeden;
b. ten aanzien van Stadt Borkum, gemeente Jemgum en gemeente Krummhörn tot een bedrag van € 3307,50 (zegge: drieduizend driehonderdzeven euro en vijftig cent), geheel toe te rekenen aan door een derde verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen en dat de staatssecretaris en de colleges ieder een kwart van het bedrag dienen te vergoeden;
c. ten aanzien van de stichting Stichting Natuur en Milieu en de vereniging Deutsche Umwelthilfe e.V. tot een bedrag van € 12.279,28 (zegge: twaalfduizend tweehonderdnegenenzeventig euro en achtentwintig cent), waarvan € 3307,50 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander en dat de staatssecretaris en de colleges ieder een kwart van het bedrag dienen te vergoeden;
d. ten aanzien van de vereniging Landelijke Vereniging tot Behoud van de Waddenzee en andere tot een bedrag van € 791,34 (zegge: zevenhonderdeenennegentig euro en vierendertig cent), waarvan € 735,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen en dat de staatssecretaris en de colleges ieder een kwart van het bedrag dienen te vergoeden;
e. ten aanzien van de stichting Stichting Greenpeace Nederland en andere tot een bedrag van € 15.664,63 (zegge: vijftienduizend zeshonderdvierenzestig euro en drieënzestig cent), waarvan € 3307,50 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen en dat de staatssecretaris en de colleges ieder een kwart van het bedrag dienen te vergoeden;
V. gelast dat de staatssecretaris van Economische Zaken en de colleges van gedeputeerde staten van Groningen, Fryslân en Drenthe aan appellanten het door hen voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierecht vergoedt, ten bedrage van:
a. € 318,00 (zegge: driehonderdachttien euro) voor de vereniging Landesverband Burgerinitiativen Umweltschutz Niedersachsen e.V. en de vereniging Besorgte Borkummer Bürger e.V., met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander en dat de staatssecretaris en de colleges ieder een kwart van het bedrag dienen te vergoeden;
b. € 318,00 (zegge: driehonderdachttien euro) voor Stadt Borkum, gemeente Jemgum en gemeente Krummhörn, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen en dat de staatssecretaris en de colleges ieder een kwart van het bedrag dienen te vergoeden;
c. € 318,00 (zegge: driehonderdachttien euro) voor de stichting Stichting Natuur en Milieu en de vereniging Deutsche Umwelthilfe e.V., met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander en dat de staatssecretaris en de colleges ieder een kwart van het bedrag dienen te vergoeden;
d. € 318,00 (zegge: driehonderdachttien euro) voor de vereniging Landelijke Vereniging tot Behoud van de Waddenzee en andere, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen en dat de staatssecretaris en de colleges ieder een kwart van het bedrag dienen te vergoeden;
e. € 318,00 (zegge: driehonderdachttien euro) voor stichting Stichting Greenpeace Nederland en andere, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen en dat de staatssecretaris en de colleges ieder een kwart van het bedrag dienen te vergoeden.
Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, voorzitter, en mr. E. Helder en mr. R. Uylenburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.J. Westland, griffier.
w.g. Hagen w.g. Westland
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 9 september 2015
683.