Uitspraak
201410651/1/A3.
Datum uitspraak: 23 september 2015
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 19 november 2014 in zaak nr. 14/1301 in het geding tussen:
de vereniging Gezelschap van Gildehuizen, gevestigd te Den Haag,
en
de minister.
Procesverloop
Bij besluit van 12 augustus 2013 heeft de minister 2282 verzoeken om informatie van het Gezelschap gedeeltelijk toegewezen.
Bij besluit van 9 januari 2014 heeft de minister het door het Gezelschap daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 19 november 2014 heeft de rechtbank het door het Gezelschap daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 9 januari 2014 gedeeltelijk vernietigd en bepaald dat de minister binnen zes maanden een nieuw besluit op bezwaar neemt. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de minister hoger beroep ingesteld.
Het Gezelschap heeft een verweerschrift ingediend.
Het Gezelschap heeft aan de Afdeling toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 augustus 2015, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. J.P. Heinrich, advocaat te Den Haag, en B.N. van der Roest, werkzaam bij het ministerie, en het Gezelschap, vertegenwoordigd door mr. K. el Malahy Idrissi, advocaat te Den Haag, [deken] en onderscheidenlijk [penningmeester] van het Gezelschap, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Het Gezelschap heeft in de periode tussen 23 mei 2013 en 29 juli 2013 2282 verzoeken om informatie op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) aan de minister gestuurd. Alle verzoeken hebben betrekking op de Subsidieregeling ESF 2007-2013 (herzien) Actie E: sociale innovatie (hierna: de Subsidieregeling), die door het Agentschap Sociale Zaken en Werkgelegenheid is uitgevoerd. In elk individueel verzoek heeft het Gezelschap de volgende, op een individueel subsidiedossier betrekking hebbende, informatie gevraagd:
1. De inhoud van de projectaanvraag en de gegevens met betrekking tot het adviesbureau en de betrokken adviseur;
2. De namen van andere projecten waarbij de adviseur betrokken is en het aantal uren van deze betrokkenheid;
3. Het thema waar het project zich op heeft gericht met nadere gegevens daarover;
4. De doorlooptijd van het project en de uren waarop een adviseur actief is geweest;
5. De wijze waarop is vastgesteld dat er geen sprake is geweest van scholing dan wel instrumentontwikkeling;
6. De wijze waarop is vastgesteld dat werknemers actief en aantoonbaar betrokken zijn geweest bij het project;
7. De wijze waarop is vastgesteld dat de betrokken adviseur voldoende kennis en ervaring heeft;
8. De wijze waarop is gecontroleerd dat de resultaten van het project algemeen overdraagbaar zijn aan derden;
9. Het verslag dat van het project is opgemaakt;
10. De eventuele afwijzingsgronden van de gevraagde subsidie.
1.1. Bij het in bezwaar gehandhaafde besluit van 12 augustus 2013 heeft de minister de vragen onder 3, 5, 6, 7 en 8 in algemene zin beantwoord. Daarbij heeft de minister ook het zogenoemde toetskader einddeclaratie, waaraan de subsidieaanvragen op grond van de Subsidieregeling zijn getoetst, verstrekt. Met betrekking tot de vragen onder 1, 2, 4 en 9 heeft de minister een selectie van 47 subsidiedossiers gemaakt en daaruit steeds vier documenten, te weten de aanvragen, eindrapporten, einddeclaraties en urenoverzichten, aan het Gezelschap verstrekt. Voordien had hij belanghebbenden met toepassing van artikel 4:8 van Pro de Awb in de gelegenheid gesteld om een zienswijze hierover naar voren te brengen. Passages waarin bedrijfs- en fabricagegegevens en persoonsgegevens staan, heeft de minister op grond van artikel 10, het eerste lid, en het tweede lid, onder e, van de Wob weggelakt. In het kader van de vraag onder 2 heeft de minister een overzicht samengesteld en verstrekt van de tien adviesbureaus die de meeste aanvragen hebben ingediend, waarbij per project de betrokkenheid van de adviseur inzichtelijk is gemaakt. In het kader van de vraag onder 10 heeft de minister nog een overzicht verstrekt van de gronden van afwijzing ten aanzien van alle projecten waarbij de tien adviesbureaus betrokken waren.
2. De rechtbank heeft overwogen dat de minister niet kan worden gevolgd in het door hem in beroep gevoerde verweer dat het verstrekken van alle subsidiedossiers zou leiden tot onevenredige benadeling als bedoeld in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob. De Wob stelt immers het algemeen belang van openbaarheid voorop en veronderstelt daarmee dat bestuursorganen zich de moeite, die met het behartigen van dit openbaar belang gemoeid is, zonder meer moeten getroosten. De rechtbank heeft dan ook geoordeeld dat het Gezelschap recht heeft op de geanonimiseerde informatie uit alle dossiers waar het om heeft gevraagd. Daarbij heeft de rechtbank overwogen dat het vragen van toestemming aan belanghebbende derden en het met de hand anonimiseren van dossiers, niet de enige weg is waarlangs de minister die informatie bekend kan stellen. Volgens de rechtbank heeft de minister de mogelijkheid om de opgevraagde informatie in zijn datasysteem te bewerken en de statistische gegevens waarin het Gezelschap geïnteresseerd is, daaruit te genereren.
De rechtbank heeft het beroep van het Gezelschap gegrond verklaard, het besluit, voor zover daarbij de informatie inzake alle aanvragen op grond van de Subsidieregeling aan het Gezelschap is onthouden, vernietigd en de minister opgedragen een nieuw besluit te nemen met inachtneming van de overwegingen van de uitspraak.
3. De minister betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het Gezelschap misbruik heeft gemaakt van zijn bevoegdheid om verzoeken om informatie op grond van de Wob in te dienen. In dit verband wijst hij erop dat het Gezelschap in plaats van één verzoek met betrekking tot 2282 dossiers, 2282 afzonderlijke verzoeken heeft ingediend. Bij elk verzoek kan, indien daarop niet tijdig wordt beslist, een dwangsom worden verbeurd. Voorts voert de minister in dit verband aan dat het Gezelschap door verstrekking van de informatie uit de 47 geselecteerde subsidiedossiers in feite al beschikt over de informatie die het wilde verkrijgen, maar desondanks aandringt op verstrekking van informatie uit de 2235 andere subsidiedossiers.
3.1. De Afdeling heeft in de uitspraken van 19 november 2014 in zaak nrs. 201311752/1/A3 en 201400648/1/A3 overwogen dat ingevolge artikel 13, gelezen in verbinding met artikel 15, van Boek 3 van het Burgerlijk Wetboek de bevoegdheid om bij de bestuursrechter beroep in te stellen, niet kan worden ingeroepen voor zover deze bevoegdheid wordt misbruikt. Deze artikelen verzetten zich derhalve tegen inhoudelijke behandeling van een bij de bestuursrechter ingesteld beroep dat misbruik van recht behelst en bieden een wettelijke grondslag voor niet-ontvankelijkverklaring van een zodanig beroep. Daartoe zijn zwaarwichtige gronden vereist die onder meer aanwezig zijn indien rechten of bevoegdheden zodanig evident zijn aangewend zonder redelijk doel of voor een ander doel dan waartoe zij zijn gegeven, dat het aanwenden van die rechten of bevoegdheden blijk geeft van kwade trouw.
3.2. Het Gezelschap heeft te kennen gegeven dat het een kennisbank wil oprichten waarin kennis en ervaring worden gedeeld met betrekking tot sociale innovatie van bedrijven. Het wil hierin de verzochte informatie over het ESF-subsidieproject opnemen, opdat een ieder inzicht krijgt in de kennis en ervaringen die in dat kader zijn opgedaan. Dit maakt het onder meer mogelijk om uitvoering te geven aan de in de Wob-verzoeken door het Gezelschap geuite wens om te onderzoeken hoe het Agentschap SZW de projecten waarvoor subsidie op grond van de Subsidieregeling is aangevraagd, heeft beoordeeld. Het Gezelschap heeft in de loop van de procedure elf ingebrekestellingen verzonden, maar heeft nimmer verzocht om vaststelling van een dwangsom. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, ziet het geschil tussen partijen dan ook niet op de vaststelling van dwangsommen.
3.3. Gelet op het vorenstaande heeft de minister niet aannemelijk gemaakt dat het Gezelschap niet tot doel heeft dat de door hem verzochte documenten openbaar worden gemaakt in de zin van de Wob. Het Gezelschap heeft de bevoegdheid een verzoek op grond van de Wob in te dienen daarom niet evident aangewend zonder redelijk doel of voor een ander doel dan waartoe zij gegeven is, zodanig dat het aanwenden van die bevoegdheid blijk geeft van kwade trouw. Er bestaat dan ook geen grond voor het oordeel dat het Gezelschap misbruik maakt van de bevoegdheid om verzoeken in te dienen op grond van de Wob.
4. De minister betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat hij niet mocht volstaan met openbaarmaking van informatie uit 47 subsidiedossiers in plaats van openbaarmaking van informatie uit de 2282 beschikbare subsidiedossiers. Volgens hem heeft de rechtbank met dit oordeel miskend dat bij een omvangrijk verzoek om informatie op grond van de Wob onder omstandigheden kan worden volstaan met openbaarmaking van een deel van de gevraagde informatie.
In dit geval, zo heeft de minister toegelicht, heeft een gesprek met het Gezelschap plaatsgevonden, waaruit naar voren is gekomen dat het Gezelschap twijfels heeft of bij de toekenning van subsidie is voldaan aan de voorwaarden die de Subsidieregeling stelt. Gelet hierop en gelet op de evidente belasting die het geanonimiseerd openbaar maken van de gevraagde informatie met zich zou brengen, heeft de minister een selectie van de subsidiedossiers gemaakt. Bij het maken van die selectie is rekening gehouden met het aantal subsidiedossiers waarmee een redelijk inzicht kan worden verkregen in de werkwijze van het Agentschap SZW en is aandacht besteed aan de specifieke twijfels die het Gezelschap tijdens het gesprek heeft geuit. De minister stelt zich op het standpunt dat het Gezelschap met de informatie uit 47 subsidiedossiers het doel kan bereiken, waarvoor het die informatie heeft gevraagd. In het hoger beroepschrift heeft de minister ter ondersteuning van zijn betoog gewezen op de uitspraak van de Afdeling van 5 december 2012 in zaak nr. 201109732/1/A3. Ter zitting heeft de minister voorts nog gewezen op artikel 7, tweede lid, van de Wob, waarin is bepaald dat de informatie in de door de verzoeker verzochte vorm wordt verstrekt, tenzij het verstrekken van de informatie in die vorm redelijkerwijs niet gevergd kan worden.
4.1. Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Wob verstrekt een bestuursorgaan bij de uitvoering van zijn taak, onverminderd het elders bij wet bepaalde, informatie overeenkomstig deze wet en gaat het daarbij uit van het algemeen belang van openbaarheid van informatie.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, kan een ieder een verzoek om informatie, neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid, richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
Ingevolge het vijfde lid wordt een verzoek om informatie ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11.
Ingevolge artikel 7, eerste lid, verstrekt het bestuursorgaan de informatie met betrekking tot de documenten die de verlangde informatie bevatten door:
a. kopie ervan te geven of de letterlijke inhoud ervan in andere vorm te verstrekken,
b. kennisneming van de inhoud toe te staan,
c. een uittreksel of een samenvatting van de inhoud te geven, of
d. inlichtingen daaruit te verschaffen.
Ingevolge het tweede lid verstrekt het bestuursorgaan de informatie in de door de verzoeker verzochte vorm, tenzij:
a. het verstrekken van de informatie in die vorm redelijkerwijs niet gevergd kan worden;
b. de informatie reeds in een andere, voor de verzoeker gemakkelijk toegankelijke vorm voor het publiek beschikbaar is.
4.2. Het Gezelschap heeft op grond van artikel 3, eerste lid, van de Wob verzocht om informatie uit 2282 verschillende subsidiedossiers. Gelet op artikel 3, vijfde lid, van de Wob dient de minister de informatie uit al die dossiers openbaar te maken, tenzij daarvan op grond van de in artikel 10 en Pro 11 opgenomen weigeringsgronden of beperkingen dient te of kan worden afgezien. Ingevolge artikel 7 van Pro de Wob kan het verstrekken van de verlangde informatie in een andere dan door de verzoeker gewenste vorm aanvaardbaar zijn. Onder verwijzing naar de uitspraak van 24 september 2008 in zaak nr. 200800706/1 overweegt de Afdeling dat een voorwaarde hiervoor is dat dezelfde informatie wordt verstrekt als het geval zou zijn bij verstrekking in de door verzoeker gewenste vorm. In artikel 7 van Pro de Wob kunnen dan ook geen aanknopingspunten worden gevonden voor het door de minister ingenomen standpunt dat hij, gezien de omvang van de verzoeken, verstrekking van een deel van de door het Gezelschap verlangde informatie achterwege mocht laten, ook al kon daaraan geen weigeringsgrond of beperking als bedoeld in artikel 10 en Pro 11 ten grondslag worden gelegd. In de door de minister aangehaalde uitspraak van 5 december 2012 kunnen evenmin aanknopingspunten voor het standpunt van de minister worden gevonden, nu de situatie die daar aan de orde was verschilt van de thans aan de orde zijnde situatie. In de situatie die daar aan de orde was, was - anders dan in deze zaak - door het bestuursorgaan medegedeeld dat de verzochte informatie niet onder hem berustte. Ten bewijze daarvan had het bestuursorgaan een aantal dossiers verstrekt. De Afdeling achtte overlegging van andere dossiers in dat kader niet nodig en oordeelde dat de mededeling van het bestuursorgaan niet ongeloofwaardig was.
4.3. Gelet op het vorenstaande heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de minister niet mocht volstaan met openbaarmaking van informatie uit 47 van de 2282 subsidiedossiers waarop de verzoeken van het Gezelschap betrekking hebben.
5. Tot slot richt de minister zich in hoger beroep tegen de overwegingen van de rechtbank over de wijze en vorm van verstrekking van de verlangde informatie. De minister voert aan dat de rechtbank met deze overwegingen heeft miskend dat de minister de belanghebbende derden niet (slechts) heeft verzocht om toestemming in de zin van artikel 10, derde lid, van de Wob, maar om het indienen van een zienswijze zoals voorgeschreven in artikel 4:8, eerste lid, van de Awb. De minister betwijfelt voorts of en in hoeverre van hem kon worden gevergd dat hij statistische gegevens verstrekt. Daarbij wijst hij erop dat de Wob niet verplicht tot het vervaardigen van nieuwe documenten.
5.1. In de met de beroepsgrond bestreden overwegingen heeft de rechtbank te kennen gegeven dat het vragen van toestemming aan belanghebbende derden en het met de hand anonimiseren van dossiers, niet de enige weg is waarlangs de minister de informatie bekend kan stellen. Ook heeft zij in die overwegingen te kennen gegeven dat het de minister vrij staat om gegevens in zijn datasysteem te bewerken en de statistische gegevens waarin eiseres geïnteresseerd is, daaruit te genereren. Ter motivering van haar keuze om niet zelf in de zaak te voorzien heeft de rechtbank er voorts op gewezen dat de minister verschillende wegen ten dienste staan om in de gevolgen van de vernietiging te voorzien. De Afdeling leidt uit de bewoordingen van deze overwegingen af dat deze niet meer dan een suggestie over de wijze en vorm van openbaarmaking inhouden. Naar het oordeel van de Afdeling betreffen deze overwegingen van de rechtbank overwegingen ten overvloede die niet dragend zijn voor de beslissing in de aangevallen uitspraak. Hetgeen de minister tegen deze overwegingen heeft aangevoerd kan reeds hierom niet leiden tot vernietiging van de aangevallen uitspraak.
6. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
7. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het besluit op bezwaar dat de minister op grond van de aangevallen uitspraak dient te nemen, slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld.
8. De minister dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. bepaalt dat tegen het door de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid nieuw te nemen besluit op bezwaar slechts beroep kan worden ingesteld bij de Afdeling;
III. veroordeelt de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid tot vergoeding van bij de vereniging Gezelschap van Gildehuizen in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 980,00 (zegge: negenhonderdtachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
IV. bepaalt dat van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid een griffierecht van € 497,00 (zegge: vierhonderdzevenennegentig euro) wordt geheven;
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. J. Kramer en mr. D.J.C. van den Broek, leden, in tegenwoordigheid van mr. E.A. Binnema, griffier.
w.g. Van Altena w.g. Binnema
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 23 september 2015
589.