Uitspraak
201500718/1/A2.
Datum uitspraak: 30 september 2015
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
het bestuur van de raad voor rechtsbijstand (hierna: de raad),
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 18 december 2014 in zaak nr. 14/1117 in het geding tussen:
[wederpartij], kantoorhoudend te [plaats],
en
de raad.
Procesverloop
Bij besluit van 25 juni 2013 heeft de raad de deelname van [wederpartij] aan het vreemdelingenpiketrooster per 1 juli 2013 beëindigd.
Bij besluit van 6 januari 2014 heeft de raad het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 18 december 2014 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 6 januari 2014 vernietigd, het besluit van 25 juni 2013 herroepen en bepaald dat haar uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de raad hoger beroep ingesteld.
[wederpartij] heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 juli 2015, waar de raad, vertegenwoordigd door mr. C.W. Wijnstra en mr. M. Doets, beiden werkzaam bij de raad, en [wederpartij] zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 14 van Pro de Wet op de rechtsbijstand (hierna: Wrb) worden alle in Nederland kantoor houdende advocaten die daartoe een aanvraag hebben ingediend, door het bestuur ingeschreven indien zij voldoen aan de in artikel 15 bedoelde Pro voorwaarden. Het bestuur kan regels stellen met betrekking tot deze voorwaarden. Deze regels behoeven de goedkeuring van de minister van Veiligheid en Justitie.
Ingevolge artikel 15, aanhef en onder b, kunnen de door het bestuur te stellen regels met betrekking tot de voorwaarden betrekking hebben op de deskundigheid van de advocaat op bepaalde rechtsgebieden.
De raad heeft de regels bedoeld in de artikelen 14 en 15 van de Wrb neergelegd in de Inschrijvingsvoorwaarden advocatuur 2013, versie geldig per 1 september 2013 (Stcrt. 2013, 24666) (hierna: de Inschrijvingsvoorwaarden).
Ingevolge artikel 1, onder g, van de Inschrijvingsvoorwaarden worden advocaten voor maximaal drie roostergebieden uit onderstaande lijst ingeschreven.
1. rooster strafpiket/ rooster Wet overdracht tenuitvoerlegging strafvonnissen-overleveringspiket Amsterdam;
2. rooster minderjarigenstrafpiket;
3. rooster psychiatrisch patiëntenpiket;
4. rooster vreemdelingenpiket.
Ingevolge het bepaalde onder h, worden advocaten die staan ingeschreven op het beschikbaarheidsrooster aanmeldcentrum asielzoekers (hierna: het AC-rooster) naast die inschrijving op het AC-rooster ingeschreven voor maximaal twee piketten.
2. Bij brief van 22 maart 2013 heeft de raad [wederpartij] te kennen gegeven dat per 1 januari 2013 aan maximaal drie piketroosters kan worden deelgenomen. De raad heeft [wederpartij] om die reden gevraagd kenbaar te maken voor welke piketroosters hij ingeschreven wil blijven staan.
Bij een antwoordformulier dat is ondertekend op 16 april 2013 heeft [wederpartij] opgave gedaan van de twee piketroosters en het AC-rooster waarop hij ingeschreven wil blijven staan. Verder heeft hij de raad verzocht hem op het vreemdelingenpiketrooster te laten staan.
Aan het besluit van 25 juni 2013 heeft de raad ten grondslag gelegd dat de begrenzing van deelname aan het aantal piketroosters vooraf is afgestemd met de Orde van Advocaten en dat de inschrijvingsvoorwaarden algemene voorschriften zijn en het niet mogelijk is hierop een uitzondering te maken.
Aan het besluit van 6 januari 2014 heeft de raad het advies van de commissie voor bezwaar van 2 januari 2014 ten grondslag gelegd. De commissie heeft in dit advies overwogen dat zowel de tekst van artikel 15, aanhef en onder b, van de Wrb als de toelichting op dit artikel spreekt over de mogelijkheid voor de raad om voorwaarden te stellen met betrekking tot de deskundigheid van de ingeschreven advocaat op bepaalde rechtsgebieden. De piketten waar het hier om gaat betreffen steeds rechtzoekenden die in een benarde positie verkeren, terwijl het veelal ook gaat om kwetsbare personen. De rechtshulpverlener in piketzaken kent de zaak en de rechtzoekende doorgaans maar zeer beperkt en dient daarom in ieder geval over uitstekende parate kennis te beschikken, naast uiteraard de nodige sociale vaardigheden. Gelet op de grote belangen die voor rechtzoekenden op het spel staan, is naar het oordeel van de commissie dan ook te rechtvaardigen dat de raad wil waken voor verwatering van kennis. Tegen die achtergrond valt niet in te zien waarom de raad geen maximum zou mogen stellen aan het aantal piketinschrijvingen. Voor zover [wederpartij] heeft gesteld dat de rechtsgebieden nauw aan elkaar verwant zijn, is deze stelling door de commissie verworpen. De afzonderlijke piketten zijn in het verleden juist ingesteld omdat voor de afzonderlijke piketten telkens andere kennis en vaardigheden waren vereist. Artikel 15, aanhef en onder b, van de Wrb kan naar het oordeel van de commissie als basis dienen voor de in artikel 1, onder g en h, van de Inschrijvingsvoorwaarden genoemde regels. De regels zijn volgens de commissie algemeen verbindende voorschriften. Een dergelijk voorschrift kan onverbindend zijn ingeval sprake is van willekeur in die zin dat de raad, in aanmerking genomen de belangen die aan hem ten tijde van de totstandbrenging van de Inschrijvingsvoorwaarden bekend waren of behoorden te zijn, in redelijkheid niet tot het betreffende voorschrift heeft kunnen komen. Omdat aan de raad de taak is opgedragen voorwaarden te stellen die de kwaliteit van door de overheid gefinancierde rechtsbijstand bevorderen, kan niet worden gezegd dat de raad door het aantal piketten waaraan een advocaat kan deelnemen te beperken op onredelijke of willekeurige wijze invulling heeft gegeven aan artikel 15, aanhef en onder b, van de Wrb. Verder is niet gebleken van strijdigheid met een of meer regels van geschreven of ongeschreven recht, zodat de voorwaarde in kwestie voldoende grondslag biedt voor het besluit van 25 juni 2013. Nu de Inschrijvingsvoorwaarden niet in een mogelijkheid tot afwijking van het aantal piketten waaraan men kan deelnemen voorzien, mag de raad hiervan niet afwijken. De stelling van [wederpartij] dat de raad het AC-rooster ten onrechte als een piketrooster heeft aangemerkt, wat hiervan ook zij, kan niet leiden tot een ander standpunt, omdat bij dit soort zaken eveneens sprake is van toewijzing van advocaten die beurtelings rechtsbijstand verlenen. De jarenlange ervaring van [wederpartij] en het gegeven dat hij alle opleidingen steeds heeft gevolgd waardoor hij bepaalde specialismen heeft opgebouwd maakt niet dat afgeweken kan worden van de Inschrijvingsvoorwaarden, aldus de commissie voor bezwaar in het advies van 2 januari 2014.
3. De raad betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat artikel 1, onder g en h, van de Inschrijvingsvoorwaarden in strijd is met artikel 15, aanhef en onder b, van de Wrb en dat aan deze bepalingen daarom verbindende kracht moet worden ontzegd. De raad voert hiertoe aan dat de inschrijving van advocaten een van de aan hem toebedeelde taken is en dat hij de bevoegdheid heeft gekregen om aan de inschrijving van advocaten voorwaarden te verbinden. De raad is van mening dat hij om die reden ook het aantal rechtsterreinen waarvoor een advocaat kan staan ingeschreven mag beperken. Hij wijst er in dit verband op dat de minister tijdens de parlementaire behandeling van de Wrb naar voren heeft gebracht dat de tijd voorbij is dat een advocaat op het gehele terrein van het recht deskundig kan zijn en het niet meer dan redelijk is ook bij het stellen van inschrijvingsvoorwaarden rekening te houden met de deskundigheid van de betrokken advocaat. De raad heeft voor de invoering van de voorwaarden genoemd in artikel 1, onder g en h, van de Inschrijvingsvoorwaarden gekozen, omdat hij signalen heeft ontvangen dat er veel belangstelling bestond voor het doen van piketten, terwijl de affiniteit met het betreffende rechtsgebied niet altijd even groot was. Het is de raad verder gebleken dat het doen van piketten een manier is om aan zaken te komen. Daarenboven is door advocaten die werkzaam zijn op het gebied van de Wet bijzondere opnemingen in psychiatrische ziekenhuizen of het vreemdelingenrecht de zorg uitgesproken over de kwaliteit van de verleende rechtsbijstand. Er is derhalve gehandeld op zorgen over de algemene situatie, aldus de raad.
3.1. De in artikel 1, onder g en h, van de Inschrijvingsvoorwaarden opgenomen bepalingen werken naar buiten, zijn voor de daarbij betrokken advocaten en de raad bindend en de voorwaarden zijn opgesteld door de raad, die daartoe de bevoegdheid ontleent aan de Wrb. De in artikel 1, onder g en h, opgenomen voorwaarden zijn daarom algemeen verbindende voorschriften. Deze voorschriften kunnen slechts buiten toepassing worden gelaten indien deze in strijd zijn met een hogere regeling dan wel met een algemeen rechtsbeginsel. Het is aan het regelgevend bevoegd gezag de verschillende belangen die bij de Inschrijvingsvoorwaarden betrokken zijn tegen elkaar af te wegen. Gelet op de aan de raad opgedragen taak om voorwaarden die de kwaliteit van de door de overheid gefinancierde rechtsbijstand bevorderen op te stellen en gelet op de motieven die aan de vaststelling van de Inschrijvingsvoorwaarden ten grondslag liggen, zoals nader toegelicht in de aan het besluit van 6 januari 2014 ten grondslag gelegde, onder 2 weergegeven motivering, heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat de in artikel 1, onder g en h, van de Inschrijvingsvoorwaarden neergelegde bepalingen de hiervoor bedoelde toets niet kunnen doorstaan. De raad heeft dan ook in redelijkheid kunnen komen tot deze bepalingen. Hieruit volgt dat de raad de deelname van [wederpartij] aan het vreemdelingenpiketrooster per 1 juli 2013 kon beëindigen. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
Het betoog slaagt.
4. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 6 januari 2014 alsnog ongegrond verklaren.
5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 18 december 2014 in zaak nr. 14/1117;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, voorzitter, en mr. A. Hammerstein en mr. E. Steendijk, leden, in tegenwoordigheid van mr. B. van Dokkum, griffier.
w.g. Bijloos w.g. Van Dokkum
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 30 september 2015
480-735.