Uitspraak
201501442/1/A3.
Datum uitspraak: 7 oktober 2015
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
het college van burgemeester en wethouders van Valkenswaard,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 15 januari 2015 in zaak nr. 14/1718 in het geding tussen:
[wederpartij], wonend te [woonplaats]
en
het college.
Procesverloop
Bij brief van 26 juli 2013 heeft [wederpartij] krachtens de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) verzocht om verstrekking van documenten.
Bij brief van 24 augustus 2013 heeft [wederpartij] het college in gebreke gesteld wegens het niet tijdig nemen van een besluit op voormeld verzoek.
Bij besluit van 18 september 2013 heeft het college het verzoek van [wederpartij] gedeeltelijk ingewilligd.
Bij besluit van 7 januari 2014 heeft het college het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij besluit van 30 juni 2014 heeft het college het verzoek van [wederpartij] om toekenning van een dwangsom afgewezen.
Bij uitspraak van 15 januari 2015 heeft de rechtbank het door [wederpartij] tegen de besluiten van 7 januari 2014 en 30 juni 2014 ingestelde beroep gegrond verklaard, deze besluiten vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 juni 2015, waar het college, vertegenwoordigd door mr. C.W.M. van Alphen, werkzaam bij de gemeente, en [wederpartij], vertegenwoordigd door [gemachtigde], werkzaam bij Lemkens Juridisch Advies te Nijmegen, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 13, eerste lid, van Boek 3 van het Burgerlijk Wetboek (hierna: het BW) kan degene aan wie een bevoegdheid toekomt, haar niet inroepen, voor zover hij haar misbruikt.
Ingevolge het tweede lid kan een bevoegdheid onder meer worden misbruikt door haar uit te oefenen met geen ander doel dan een ander te schaden of met een ander doel dan waarvoor zij is verleend of in geval men, in aanmerking nemende de onevenredigheid tussen het belang bij de uitoefening en het belang dat daardoor wordt geschaad, naar redelijkheid niet tot die uitoefening had kunnen komen.
Ingevolge het derde lid kan uit de aard van een bevoegdheid voortvloeien dat zij niet kan worden misbruikt.
Ingevolge artikel 15 vindt Pro artikel 13 buiten Pro het vermogensrecht toepassing, voor zover de aard van de rechtsbetrekking zich daartegen niet verzet.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Wob kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
Ingevolge het derde lid behoeft de verzoeker bij zijn verzoek geen belang te stellen.
2. [wederpartij] is een vrouw met de Filipijnse nationaliteit, woonachtig in [plaats]. Zij heeft [gemachtigde] volgens de overgelegde machtiging gemachtigd haar te vertegenwoordigen en alle handelingen te verrichten teneinde gegevens op grond van de Wob op te vragen alsmede al hetgeen daartoe door [gemachtigde] zelf noodzakelijk wordt geacht, te doen. Bij brief van 26 juli 2013 heeft [gemachtigde] als gemachtigde van [wederpartij] het college verzocht om openbaarmaking van "alle documenten die betrekking hebben op de eerste bekeuring welke tot een zogenaamde Mulderbeschikking leidde in het kalenderjaar tweeduizendentien uitgeschreven door een bij u in dienst zijnde bevoegde opsporingsambtenaar". Hieronder moeten volgens de brief onder andere worden begrepen "de akte van aanstelling en het aanstellingsbesluit, eventuele wijzigingsbesluiten, het brondocument, een op ambtseed opgemaakt en op een proces-verbaal gelijkend document, waaruit ondubbelzinnig blijkt hoe de vermeende overtreding is waargenomen en alle documenten waaruit de betrouwbaarheid en bekwaamheid van de verbalisant blijken zoals alle processen-verbaal van beëdiging".
3. In hoger beroep betoogt het college dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat er te weinig aanknopingspunten zijn om vast te stellen dat [wederpartij] misbruik heeft gemaakt van een wettelijke bevoegdheid. Daartoe voert het college aan dat [gemachtigde], als gemachtigde van [wederpartij], naar verschillende gemeentes in Nederland identieke verzoeken heeft verstuurd en dat [gemachtigde] bij brief van 7 mei 2013, als gemachtigde van [persoon], een vergelijkbaar verzoek bij het college heeft gedaan. Verder wijst het college op de uitspraken van de Afdeling van 19 november 2014 in zaken nrs. 201311752/1/A3 en 201400648/1/A3.
4. In de door het college aangehaalde uitspraken van 19 november 2014 heeft de Afdeling overwogen dat ingevolge artikel 13, gelezen in verbinding met artikel 15, van Boek 3 van het Burgerlijk Wetboek de bevoegdheid om bij de bestuursrechter beroep in te stellen, niet kan worden ingeroepen voor zover deze bevoegdheid wordt misbruikt. Deze artikelen verzetten zich tegen inhoudelijke behandeling van een bij de bestuursrechter ingesteld beroep dat misbruik van recht behelst en bieden een wettelijke grondslag voor niet-ontvankelijkverklaring van een zodanig beroep. Daartoe zijn zwaarwichtige gronden vereist, die onder meer aanwezig zijn indien rechten of bevoegdheden zodanig evident zijn aangewend zonder redelijk doel of voor een ander doel dan waartoe zij zijn gegeven, dat het aanwenden van die rechten of bevoegdheden blijk geeft van kwade trouw.
5. Ter beoordeling van de vraag of zodanige situatie zich in dit geval voordoet, overweegt de Afdeling het volgende.
6. Onder verwijzing naar de voormelde uitspraken van 19 november 2014, overweegt de Afdeling dat met openbaarmaking op grond van de Wob wordt beoogd dat een ieder kennis kan nemen van overheidsinformatie. De omstandigheid dat in artikel 3, derde lid, van de Wob is bepaald dat de indiener van een Wob-verzoek geen belang bij zijn verzoek hoeft te stellen, laat onverlet dat de bevoegdheid tot het indienen van een Wob-verzoek met dit oogmerk is toegekend. Misbruik van recht kan zich voordoen indien een bevoegdheid wordt aangewend voor een ander doel dan waarvoor zij is gegeven. Derhalve kan het doel van een Wob-verzoek relevant zijn om te beoordelen of misbruik van recht heeft plaatsgevonden.
7. In het Wob-verzoek van 26 juli 2013 wordt gesteld dat [wederpartij] de stukken wenst te verkrijgen in verband met een onderzoek dat zij is gestart. Deze stelling is in de ingebrekestelling van 24 augustus 2013 herhaald. Met zijn betoog dat [wederpartij] misbruik heeft gemaakt van haar bevoegdheid om een Wob-verzoek in te dienen, heeft het college de juistheid van deze stelling betwist. Naar aanleiding hiervan heeft de Afdeling [wederpartij], bij een aan [gemachtigde] geadresseerde brief, ruim voor aanvang van de zitting op 30 juni 2015 verzocht om toezending van een kopie van alle op het onderzoek betrekking hebbende stukken die vanaf de aanvang van het onderzoeksplan in de loop der tijd zijn opgesteld. Daarbij is aangekondigd dat de toegezonden stukken ter zitting zullen worden besproken. In reactie daarop heeft [gemachtigde] namens [wederpartij] bij brief van 19 juni 2015 te kennen gegeven dat de schriftelijk opgestelde stukken er niet zijn wegens een defecte computer. Daarbij heeft zij over de resultaten te kennen gegeven dat tot dusverre op grond van de onderzochte gegevens geen onregelmatigheden zijn gevonden en dat de resultaten begin 2016 op de website www.lemkensja.nl, gepubliceerd worden.
7.1. Voor de zitting van 30 juni 2015 waarop deze zaak is behandeld, waren ook drie zaken van [persoon] geagendeerd, waarin [gemachtigde] als gemachtigde optrad. Ook in die zaken ging het om verzoeken om informatie op grond van de Wob die, naar gesteld, benodigd waren voor een onderzoek en werd door het betrokken bestuursorgaan aangevoerd dat misbruik werd gemaakt van een wettelijke bevoegdheid. In verband hiermee achtte de Afdeling het noodzakelijk om door [persoon] nader geïnformeerd te worden over de achtergrond van de door haar ingediende verzoeken. De Afdeling heeft [persoon] daarom met toepassing van artikel 8:59 van Pro de Awb opgeroepen om in persoon ter zitting te verschijnen. De Afdeling heeft ook [persoon] verzocht om toezending van een kopie van alle op onderzoek betrekking hebbende stukken die vanaf de aanvang van het onderzoeksplan in de loop der tijd zijn opgesteld. De Afdeling heeft hierop geen reactie ontvangen. [gemachtigde] heeft de drie zaken namens [persoon] op 29 juni 2015, een dag voor de zitting, ingetrokken.
8. [wederpartij] is niet ter zitting verschenen, maar heeft zich doen vertegenwoordigen door [gemachtigde]. De Afdeling heeft [gemachtigde] ter zitting vragen gesteld over [wederpartij] en zijn relatie tot [wederpartij]. Omdat geen op het onderzoek betrekking hebbende stukken zijn toegezonden, heeft de Afdeling [gemachtigde] ter zitting voorts verschillende vragen met betrekking tot het onderzoek van [wederpartij] gesteld. In de navolgende rechtsoverweging wordt weergegeven hoe [gemachtigde] deze vragen heeft beantwoord.
8.1. [gemachtigde] stelt dat hij door [wederpartij] is benaderd via een gezamenlijke bekende. Hij heeft haar nog nooit lijfelijk ontmoet, maar heeft wel via Skype contact met haar gehad. Door dit contact weet hij dat ze maar een paar woorden Nederlands spreekt. Wat voor opleiding [wederpartij] heeft gehad, is [gemachtigde] niet bekend. Desgevraagd geeft [gemachtigde] te kennen dat hij aan zijn werkzaamheden voor [wederpartij] verdient. Hij stuurt haar evenwel geen rekening voor zijn werkzaamheden. [wederpartij] vergoedt aan [gemachtigde] de door hem betaalde griffierechten, indien deze niet door de overheid worden vergoed. [wederpartij] ontvangt eventuele verbeurde dwangsommen, aldus [gemachtigde].
[gemachtigde] geeft te kennen dat hij geen idee heeft waarom een Filipijnse, die maar een paar woorden Nederlands spreekt, geïnteresseerd is in openbaarmaking van documenten die de Nederlandse rechtsorde betreffen. Hij oppert zonder nadere toelichting de mogelijkheid dat zij een Nederlandse vriend heeft. [gemachtigde] stelt dat hij niet weet wat [wederpartij] precies onderzoekt, maar ook dat zij "onderzoekt wat ze opvraagt". Hij veronderstelt dat het doel van het onderzoek, dat hij betitelt als een privé-onderzoek, mede het opsporen van onregelmatigheden omvat. Op de vraag waarom zij dit onderzoek doet, antwoordt [gemachtigde]: "Dat gaat u niet aan". Het onderzoek, dat volgens [gemachtigde] min of meer is afgerond, wordt volgens [gemachtigde] op zijn website www.lemkensja.nl gepubliceerd, omdat het interessant is voor zijn rechtspraktijk, voor zover die is gericht op verkeersboetes.
Gevraagd naar de gelijkenissen tussen het Wob-verzoek van [wederpartij] en dat van [persoon], deelt [gemachtigde] mede dat [wederpartij] [persoon] niet kent en dat [wederpartij] de tekst van de Wob-verzoeken zelf heeft geformuleerd. [wederpartij] is volgens hem ook degene geweest, die heeft bepaald bij welke bestuursorganen hij de Wob-verzoeken moest indienen. [gemachtigde] stelt dat hij veel verzoeken voor [wederpartij] heeft verstuurd, maar dat hij het precieze aantal niet weet. Het aantal zou moeten blijken uit een lijstje met namen van bestuursorganen, dat verloren is gegaan toen de harde schijf van de computer van [wederpartij] kapot ging. [gemachtigde] weet niet of deze harde schijf nog kan worden gerepareerd. De stukken die [gemachtigde] naar aanleiding van de Wob-verzoeken van [wederpartij] krijgt, geeft hij aan een bekende mee. In welke vorm [wederpartij] vervolgens kennis van de stukken neemt, is [gemachtigde] niet bekend. Hij geeft te kennen dat het hem niet interesseert wat ze met de stukken doet.
8.2. De Afdeling constateert dat [gemachtigde] op de vragen die hem ter zitting over het onderzoek van [wederpartij] zijn gesteld, nietszeggende of ontwijkende antwoorden heeft gegeven. De verklaring dat [wederpartij] onderzoekt wat ze opvraagt, is een voorbeeld hiervan. Daarnaast heeft [gemachtigde] tijdens de zitting herhaaldelijk te kennen gegeven dat hij het antwoord op een bepaalde vraag niet wist. Sommige van de antwoorden die [gemachtigde] op vragen over het onderzoek van [wederpartij] heeft gegeven, zijn tegenstrijdig. Zo heeft [gemachtigde] enerzijds verklaard dat hij het niet interessant vindt wat [wederpartij] met de stukken doet en anderzijds dat het onderzoek voor zijn rechtspraktijk interessant is en daarom op zijn website wordt gepubliceerd. De verklaring van [gemachtigde] dat hij geen nadere informatie kan verstrekken als gevolg van een defecte computer, is voorts niet te rijmen met zijn verklaring dat het onderzoek van [wederpartij] min of meer is afgerond en begin 2016 wordt gepubliceerd.
9. Door niet te voldoen aan het verzoek van de Afdeling om op het onderzoek betrekking hebbende stukken toe te zenden en zich ter zitting op te stellen als onder 8 omschreven, heeft [gemachtigde] belet dat de vragen die bij de Afdeling leefden ten aanzien van het onderzoek van [wederpartij], werden beantwoord. Van [gemachtigde] mocht evenwel beantwoording van de vragen worden verwacht, aangezien hij een professionele rechtsbijstandverlener is met een rechtspraktijk die mede is gericht op de Wob. Het is de Afdeling uit eerdere zaken bekend dat [gemachtigde] voor verschillende cliënten vele procedures betreffende Wob-verzoeken heeft gevoerd. Hij moet dan ook worden geacht te beschikken over ruime kennis en ervaring op het gebied van het bestuurs(proces)recht en de Wob. Dat de Afdeling in verband met het betoog van het college dat [wederpartij] misbruik maakt van een wettelijke bevoegdheid ter zitting vragen zou stellen over het onderzoek van [wederpartij], had [gemachtigde] gezien zijn kennis en ervaring op het gebied van de Wob moeten begrijpen. Dit geldt temeer, nu in de brief die de Afdeling hem voorafgaande aan de zitting heeft gezonden, expliciet naar het onderzoek van [wederpartij] is gevraagd.
10. Het verzoek dat [gemachtigde] namens [wederpartij] heeft ingediend lijkt, zoals het college terecht heeft opgemerkt, sterk op het verzoek dat [gemachtigde] namens [persoon] heeft ingediend. De enige verschillen zijn gelegen in het feit dat het verzoek van [persoon] betrekking heeft op de laatste bekeuring van 2010 en in het feit dat het in dat verzoek niet wordt gevraagd naar documenten waaruit de betrouwbaarheid en bekwaamheid van de verbalisant blijkt. Ter zitting heeft [gemachtigde] hierover verklaard dat [wederpartij] het Wob-verzoek zelf heeft geformuleerd. De Afdeling acht dit niet geloofwaardig, aangezien in het verzoek van [wederpartij] exact dezelfde bewoordingen worden gebruikt als in de verzoeken van [persoon]. Bovendien moet [wederpartij] met haar kennis van de Nederlandse taal, die gelet op de onder 8.1 weergegeven verklaring van [gemachtigde] zeer beperkt is, niet in staat worden geacht om een dergelijk gedetailleerd verzoek te formuleren.
11. Gelet op het voorgaande is naar het oordeel van de Afdeling onaannemelijk dat [wederpartij] de stukken heeft gevraagd om het door haar gestelde onderzoek te doen. Daardoor is eveneens onaannemelijk dat het Wob-verzoek is gedaan in verband met het door de Wob beoogde doel zoals omschreven onder 6.
12. Bij de Afdeling zijn verschillende zaken betreffende Wob-verzoeken van [wederpartij] aanhangig of aanhangig geweest, waarin [gemachtigde] steeds als gemachtigde optrad. Het is de Afdeling uit deze zaken bekend dat [gemachtigde] op dezelfde dag bij verschillende bestuursorganen identieke Wob-verzoeken namens [wederpartij] heeft ingediend. Hiernaar gevraagd ter zitting, heeft [gemachtigde] te kennen gegeven dat het veel verzoeken betrof, zonder daarbij een specifiek aantal te noemen.
Bij de Afdeling zijn voorts verschillende zaken betreffende Wob-verzoeken van [persoon] aanhangig of aanhangig geweest, waarin [gemachtigde] als gemachtigde optrad. Het is de Afdeling uit deze zaken bekend dat [gemachtigde] in een periode van ongeveer een maand bij verschillende bestuursorganen identieke Wob-verzoeken namens [persoon] heeft ingediend. Hierover heeft [gemachtigde] op de zitting van de Afdeling van 17 maart 2015, waarin een aantal zaken van [persoon] werd behandeld, verklaard dat het aantal verzoeken "dichter bij de 400 dan bij de 100" ligt.
12.1. Bij het besluit van 18 september 2013 heeft het college een besluit tot aanstelling van de verbalisant in dienst van de gemeente Valkenswaard, aktes van opsporingsbevoegdheid van de verbalisant en brondocumenten en aanvullende processen-verbaal met betrekking tot de eerste en laatste overtreding in het jaar 2010 aan [gemachtigde], als gemachtigde van [wederpartij], verstrekt. In het besluit is voorts het volgende vermeld: "Mocht u van mening zijn dat wij niet hebben voldaan aan uw Wob-verzoek, dan vragen wij u vriendelijk om dat binnen twee weken schriftelijk aan ons kenbaar te maken en tevens aan te geven welke documenten u nog graag zou ontvangen." Aan deze oproep om informeel in contact te treden, heeft [gemachtigde] geen gehoor gegeven. [gemachtigde] moet hebben geweten dat hij aldus een kans om de stukken die door [wederpartij] werden gemist op korte termijn te ontvangen, aan zich voorbij heeft laten gaan.
12.2. [gemachtigde] heeft tegen het besluit van 18 september 2013 namens [wederpartij] een bezwaarschrift, met daarin een verzoek om vergoeding van de gemaakte proceskosten, bij het college ingediend. In dat bezwaarschrift stonden drie heel algemeen geformuleerde bezwaargronden. Eén van die gronden betrof de grond dat het college ten onrechte niet alle gevraagde documenten openbaar heeft gemaakt. Daarbij is niet vermeld welke documenten het volgens hem betrof. Dit heeft [gemachtigde] eerst tijdens de hoorzitting van de Adviescommissie voor de bezwaarschriften van de gemeente Valkenswaard, waar hij zonder [wederpartij] is verschenen, kenbaar gemaakt. Op dat moment heeft hij ook toegelicht dat hij onder "documenten waaruit de betrouwbaarheid en bekwaamheid van de verbalisant blijken" een getuigschrift buitengewoon opsporingsambtenaar, een Verklaring Omtrent Gedrag en een examenuitslag verstaat. Van [gemachtigde], als professionele gemachtigde, had mogen worden verwacht dat hij reeds in het verzoek van 26 juli 2013 expliciet om deze documenten had verzocht.
13. In het licht van hetgeen hiervoor onder 8 tot en met 11 is overwogen, kan voor het onder 12 en verder omschreven procesgedrag geen andere plausibele verklaring worden gevonden dan het oogmerk om ten laste van de overheid dwangsommen en proceskostenvergoedingen te incasseren. Dit geldt temeer, nu [gemachtigde] - naar hij ter zitting heeft verklaard - de aan [wederpartij] verleende rechtsbijstand heeft verricht zonder dat hij haar daarvoor factureert. De Afdeling leidt uit de ter zitting gegeven verklaring voorts af dat het voor de rechtsbijstand te betalen bedrag is gelijkgesteld aan de hoogte van toegekende proceskostenvergoedingen. Een dergelijke wijze van rechtsbijstandverlening maakt de rechtsbijstandverlener rechtstreeks gebaat bij een veroordeling van het bestuursorgaan tot betaling van een proceskostenvergoeding aan zijn cliënt.
14. Gelet op het vorenstaande is de Afdeling van oordeel dat [gemachtigde] de bevoegdheid om een Wob-verzoek in te dienen, heeft gebruikt met kennelijk geen ander doel dan om ten laste van de overheid geldsommen te incasseren. Hij heeft die bevoegdheid derhalve gebruikt voor een ander doel dan waarvoor die bevoegdheid is gegeven zodanig, dat dit gebruik blijk geeft van kwade trouw. [gemachtigde] heeft misbruik gemaakt van een wettelijke bevoegdheid. Dit geldt evenzeer voor het gebruik van de bevoegdheid om beroep in te stellen, nu dat beroep niet los kan worden gezien van het doel waarmee [gemachtigde] de Wob heeft gebruikt. De handelwijze van [gemachtigde] moet aan [wederpartij] worden toegerekend, aangezien hij de betrokken handelingen namens [wederpartij] heeft verricht en [wederpartij] hem daartoe heeft gemachtigd. De rechtbank heeft gelet hierop niet onderkend dat het beroep van [wederpartij], gericht tegen de besluiten van 7 januari 2014 en 30 juni 2014, misbruik van recht inhoudt en dat zij dit om die reden niet-ontvankelijk had moeten verklaren.
15. Het hoger beroep van het college is reeds hierom gegrond. De overige beroepsgronden van het college behoeven geen bespreking meer. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het bij de rechtbank ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaren wegens misbruik van recht.
16. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 15 januari 2015 in zaak nr. 14/1718;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep niet-ontvankelijk.
Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. A. Hammerstein en mr. E. Steendijk, leden, in tegenwoordigheid van mr. E.A. Binnema, griffier.
w.g. Borman w.g. Binnema
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 7 oktober 2015
317-589-818.