Uitspraak
201309182/1/R2 en 201307579/1/R2.
Datum uitspraak: 14 oktober 2015
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) in het geding tussen:
Dienst Wegverkeer (hierna: de RDW), gevestigd te Zoetermeer,
appellant,
en
de raad van de gemeente Lelystad,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 11 juni 2013, nr. 131034341, heeft de raad het bestemmingsplan "Lelystad - Larserknoop (reparatie)" vastgesteld. Tevens heeft de raad bij besluit van 11 juni 2013, nr. 131031924, het exploitatieplan "Lelystad-Larserknoop" vastgesteld.
Tegen dit besluit heeft de RDW beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht.
De RDW en de raad hebben hun zienswijze daarop naar voren gebracht.
De RDW en de raad hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaken gevoegd ter zitting behandeld op 16 juli 2015, waar de RDW, vertegenwoordigd door mr. H. Pasman, ir. J. Boersma, bijgestaan door mr. M.C. Brans, advocaat te Amsterdam, en door ir. F. Schermer, en de raad, vertegenwoordigd door mr. T. Tuenter, P.M. Bakker, beiden werkzaam bij de gemeente, en door A. te Lindert-Hummeling en C. Kooy, zijn verschenen.
Overwegingen
Algemeen
1. Ingevolge artikel 8:51d van de Awb kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.
Bestemmingsplan
2. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
3. Bij uitspraak van 8 augustus 2012 in zaak nr. 201100127/1/R2 heeft de Afdeling de besluiten van 28 september 2010 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Lelystad-Larserknoop" gedeeltelijk en het gelijknamige exploitatieplan geheel vernietigd. In deze uitspraak oordeelde de Afdeling onder meer dat de raad de nadelige gevolgen van het plan, wat betreft de hierin voorziene ontsluitingsweg en bedrijven in zware milieucategorieën, voor de RDW ten onrechte niet heeft onderkend, zodat het plan in zoverre is vastgesteld in strijd met artikel 3:2 van Pro de Awb. Ook oordeelde de Afdeling dat de ontsluiting van het terrein van de RDW, wat betreft het wegvak Tallingweg, onvoldoende is verzekerd, hetgeen tevens in strijd werd geacht met artikel 3:2 van Pro de Awb. Ten aanzien van de in het plan toegestane maximale bouwhoogten overwoog de Afdeling dat de raad in strijd met artikel 3:46 van Pro de Awb onvoldoende heeft gemotiveerd in welke mate het belang van de RDW bij het voorkomen van bedrijfsschade door het ontstaan van zicht op zijn terrein was afgewogen tegen de noodzaak van deze maximaal toegestane bouwhoogten. Wegens samenhang met het bestemmingsplan werd het exploitatieplan in zijn geheel vernietigd.
Met de besluiten van 11 juni 2013 heeft de raad beoogd de vernietigde besluiten te repareren. Het plan voorziet onder andere in een nieuw bedrijventerrein en een ontsluitingsweg op gronden die thans nog deels agrarisch in gebruik zijn. Het plangebied ligt tussen de rijksweg A6 en het vliegveld Lelystad met het aangrenzende gezoneerde industrieterrein waarop onder meer het terrein van de RDW is gelegen.
De Crisis- en herstelwet
4. De raad stelt dat in verband met de samenhang tussen het plan en de uitbreiding van de luchthaven Lelystad de Crisis- en herstelwet (hierna: Chw) van toepassing is op zijn besluiten van 11 juni 2013. Volgens de raad betekent dit dat het beroep van de RDW gelet op artikel 1.4 van de Chw niet-ontvankelijk dient te worden verklaard.
4.1. Ingevolge artikel 1.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Chw is afdeling 2 van hoofdstuk 1 van de Chw van toepassing op alle besluiten die krachtens enig wettelijk voorschrift zijn vereist voor de ontwikkeling of verwezenlijking van de in bijlage I bij deze wet bedoelde categorieën ruimtelijke en infrastructurele projecten dan wel voor de in bijlage II bij deze wet bedoelde ruimtelijke en infrastructurele projecten.
In onderdeel D, onder 2, van bijlage II bij de Chw is het project Luchthaven Lelystad aangewezen als project als bedoeld in artikel 1.1, eerste lid. Blijkens de omschrijving in bijlage II heeft dit project betrekking op het vaststellen van de gebruiksmogelijkheden van de luchthaven.
Gelet hierop is het bestreden besluit, dat - zoals hiervoor is overwogen onder 3 - voorziet in een bedrijventerrein met een ontsluitingsweg en derhalve niet leidt tot het vaststellen van de gebruiksmogelijkheden van de luchthaven Lelystad, niet een besluit dat is vereist voor de ontwikkeling of verwezenlijking van een in bijlage II bij de Chw aangewezen project. Afdeling 2 van hoofdstuk 1 van de Chw is daarom niet van toepassing op het bestreden besluit. Dit betekent dat het beroep van de RDW niet reeds daarom niet-ontvankelijk is.
Inhoudelijk
5. De RDW kan zich niet verenigen met de vaststelling van het plan. Hiertoe voert hij aan dat gelet op de in het plan toegestane maximale bouwhoogte van 20 meter in relatie tot de relatief korte afstand van het plangebied tot zijn terrein van ongeveer 100 meter, het mogelijk wordt om vanuit de voorziene bedrijfsbebouwing op zijn terrein uit te kijken. Dit kan er volgens hem toe leiden dat bedrijfsgevoelige informatie wordt verkregen over nieuwe autotypes die op zijn terrein worden getest. Hij acht dit een onaanvaardbare inbreuk op zijn bedrijfsvoering, in het bijzonder gelet op de voor zijn bedrijfsvoering noodzakelijke geheimhouding van bedrijfsgegevens van haar en derden. De door de raad met het nieuwe plan toegevoegde regel dat doorzichtige gevelopeningen boven de 15 meter alsmede een dakterras niet zijn toegestaan, maakt het voorgaande volgens de RDW niet anders. Hij verwijst in dit verband onder meer naar een figuur van Peutz waarop het uitzicht is aangegeven op zijn terrein vanuit de voorziene bedrijfsbebouwing op een hoogte van 14 meter.
5.1. De raad stelt dat de belangen van de RDW bij het voorkomen van zicht voldoende zijn meegenomen in de besluitvorming gelet op de planregel dat geen doorzichtige gevelopeningen zijn toegestaan boven de 15 meter en een dakterras is uitgesloten. Hierbij merkt de raad op dat ook in de bestaande situatie zicht bestaat op het terrein gelet op de vele vluchten met helikopters en kleine vliegtuigen boven het terrein. Tot slot wijst de raad ook in dit verband op de eigen verantwoordelijkheid van de RDW voor zijn bedrijfsvoering.
5.2. In de notitie "RDW-terrein te Lelystad; zicht vanuit bedrijven op Lelystad-Larserknoop" van Peutz van 6 februari 2015, opgesteld in opdracht van de RDW, is aan de hand van zichtfiguren aangeven dat ook in de zomersituatie, waarbij de bomen langs de terreingrens het zicht belemmeren, het mogelijk is om vanaf hogere verdiepingen van de voorziene bedrijfsgebouwen een groot deel van het terrein van de RDW in beeld te brengen. In het winterseizoen zal dit worden vergemakkelijkt doordat er dan ook zicht door de bomenrij mogelijk is. Het is in die periode ook mogelijk vanaf lage kijkhoogte foto’s te maken van voertuigen rijdend op de testbaan. In de notitie wordt opnieuw benadrukt dat het voor de RDW van belang is dat er sprake is van voldoende privacy voor de gebruikers van de testbaan, waaronder fabrikanten van speciale voertuigen.
5.3. In het deskundigenbericht is vermeld dat in de bestaande situatie door de aanwezigheid van struiken tussen de populieren op maaiveldniveau alleen in de periode waarin geen bladeren aan de bomen aanwezig zijn, beperkt zicht mogelijk is vanuit het plangebied op het terrein van de RDW. Op basis van bestudering van de verbeelding, de tekening van de inrichting van het terrein van de RDW, in combinatie met de waarnemingen ter plaatse, wordt in het deskundigenbericht geconcludeerd dat vanuit de in het plan voorziene bedrijfsgebouwen in het plangebied zicht mogelijk is op de testbaan van de RDW in de periode dat de bomen niet in blad staan. De mate waarin zicht mogelijk is, is afhankelijk van de hoogte en de doorzichtbaarheid van de gevel die is gesitueerd aan de zijde van het terrein van de RDW. De afstand tot de bedrijfsactiviteiten op de testbaan, die plaatsvinden op minimaal 100 meter, zijn daarbij waarneembaar, ook zonder gebruik van een telelens, aldus het deskundigenbericht.
5.4. Aan de gronden met de bestemming "Bedrijventerrein - 2" is tevens de aanduiding "maximum bouwhoogte (m)=20" toegekend.
Ingevolge artikel 4, lid 4.2.1, van de planregels, voor zover thans van belang, gelden voor het bouwen van de in lid 4.1 sub a. genoemde gebouwen de volgende regels: (…); c. de bouwhoogte van een gebouw mag ten hoogste de ter plaatse van de aanduiding "maximale bouwhoogte (m)" aangegeven hoogte bedragen. d. gebouwen op bouwpercelen gelegen aan de ontsluitingsweg van Larserknoop parallel aan 'Meerkoetentocht' worden niet voorzien van doorzichtige gevelopeningen boven een hoogte van 15 meter; e. gebouwen op bouwpercelen gelegen aan de ontsluitingsweg van Larserknoop parallel aan 'Meerkoetentocht' worden niet voorzien van een dakterras.
5.5. Hoewel de Afdeling niet onaannemelijk acht dat enig zicht zal bestaan vanuit de in het plan voorziene bedrijfsbebouwing op het terrein van de RDW, geeft hetgeen is aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat het plan in zoverre leidt tot een onevenredige belemmering van de bedrijfsvoering van de RDW. Daarbij is van belang dat de raad heeft onderkend dat voor de bedrijfsvoering van de RDW van belang is dat zicht op zijn terrein zoveel mogelijk wordt voorkomen en dit belang heeft behartigd door in het plan te bepalen dat doorzichtige gevelopeningen boven een hoogte van 15 meter niet zijn toegestaan in gebouwen op bouwpercelen aan de ontsluitingsweg parallel aan de Meerkoetentocht en daarnaast dat deze gebouwen niet mogen worden voorzien van een dakterras. Gelet ook op de met het plan gemoeide belangen en in aanmerking genomen de tussen het plangebied en het terrein van de RDW gelegen groenstrook met bomen tot een hoogte van ongeveer 20 meter, welke groenstrook bovendien in onderhoud en beheer is bij de RDW, heeft de RDW niet aannemelijk gemaakt dat hiermee niet op afdoende wijze aan zijn belangen is tegemoetgekomen. De raad heeft dan ook in zoverre in redelijkheid het plan kunnen vaststellen. Het betoog faalt.
6. De RDW voert voorts aan dat de in het plan voorziene ontsluitingsweg en de toegestane zware milieucategorieën voor bedrijven, tot een onevenredige belemmering van zijn bedrijfsvoering leiden, nu hierdoor de geluidbelasting op zijn terrein tussen de 50 dB(A) en 55 dB(A) zal bedragen met een piekniveau tot 65 dB(A). Hij stelt dat in verband met testmetingen die op zijn terrein worden uitgevoerd om de geluidproductie van auto’s en banden vast te stellen, de geluidbelasting niet meer mag bedragen dan 50 dB(A). Ter onderbouwing van zijn betoog verwijst de RDW onder meer naar het rapport "RDW-terrein te Lelystad, Akoestische rapportage als bijlage bij het beroep tegen het bestemmingsplan Lelystad Larserknoop reparatie" van Peutz van 3 oktober 2013, opgesteld in opdracht van de RDW (hierna: het Peutz-rapport). Hierbij stelt de RDW dat de raad in zijn onderzoek had moeten uitgaan van het zogenoemde scenario 2 met 45.000 extra vliegbewegingen op de luchthaven Lelystad. Hiervoor verwijst de RDW naar een brief van de Schiphol Group en Lelystad Airport aan de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu van 29 juli 2013, waaruit zou blijken dat de voorgenomen uitbreiding van de luchthaven Lelystad al vanaf 2017 volledig operationeel moet zijn. De RDW stelt in dit verband voorts, onder verwijzing naar de notitie "RDW terrein te Lelystad; kanttekeningen bij verweerschrift gemeente Lelystad" van Peutz van 8 januari 2015 (hierna: de notitie van Peutz), dat onzeker is of het plan uitvoerbaar is gelet op de in het plan toegestane kavelemissies in relatie tot de toegestane zware milieucategorieën. Volgens de RDW liggen de kavelemissies voor de redelijkerwijs op het industrieterrein te verwachten bedrijven 2 tot 10 dB(A) hoger dan de kavelemissies zoals die in het plan als voorwaarde zijn gesteld, hetgeen betekent dat de bedrijven fors zullen moeten investeren in geluidreducerende voorzieningen. Daarbij stelt de RDW, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 4 februari 2015, nr. 201308203/1/R3, dat in strijd met de rechtszekerheid niet in het plan is bepaald volgens welk model en met welke invoergegevens de kavelemissies worden getoetst.
6.1. De raad stelt dat uit akoestisch onderzoek van het geluidBuro, bestaande uit het geluidrapport "Akoestisch onderzoek V2.0" van het geluidBuro van 4 maart 2013 (hierna: het geluidrapport van 4 maart 2013) en de geluidnotitie "Akoestische aspecten zienswijzen RDW/Peutz bp Larserknoop" van het geluidBuro van 16 mei 2013 (hierna: de geluidnotitie van 16 mei 2013), beide opgesteld in opdracht van de gemeente, volgt dat de geluidbelasting op het terrein van de RDW relatief laag is. Volgens de raad blijkt uit eerstgenoemd geluidrapport dat slechts aan de rand van het terrein van de RDW, langs de nieuwe ontsluitingsweg, de 50 dB(A) wordt overschreden. Dit is, naar de raad stelt, aanvaardbaar aangezien de geluidmetingen niet plaatsvinden op dit deel van het terrein, maar op de diagonale weg in de kombaan van het terrein. Nu bovendien geen wettelijke geluidnormen gelden, bestaat er volgens de raad geen aanleiding voor verdere geluidreducerende maatregelen dan thans in het plan zijn opgenomen. De raad acht ook van belang dat de RDW is gevestigd op een gezoneerd bedrijventerrein en naast een luchthaven, waardoor een hoge geluidbelasting voorzienbaar is. Hierbij wijst de raad op de eigen verantwoordelijkheid van de RDW dienaangaande. Ook stelt de raad dat het niet onredelijk is dat het piekniveau hoger is dan 50 dB(A). Over de uitvoerbaarheid van het plan in relatie tot de kavelemissies stelt de raad dat het niet juist is dat bedrijven moeten investeren in bovennormale geluidreducerende voorzieningen. Hierbij stelt de raad dat de ervaring leert dat de werkelijke geluidemissies van bedrijven met zware milieucategorieën lager zijn dan waarvan wordt uitgegaan in de VNG-brochure. De raad verwijst naar de notitie "Standpunt Lelystad verkaveling kentallen" van het geluidBuro van 30 januari 2015, opgesteld in opdracht van de gemeente Lelystad (hierna: de geluidnotitie van 30 januari 2015). In deze notitie wordt onder meer uiteengezet dat bedrijven in de afgelopen jaren aanzienlijk stiller zijn geworden in verband met voortschrijdende inzichten, maar ook door de plicht de best beschikbare technieken (BBT) toe te passen terwijl steeds meer activiteiten inpandig worden uitgevoerd, waardoor de akoestische relevantie vaak minimaal is. Ook wordt in de notitie gewezen op het Activiteitenbesluit milieubeheer in verband waarmee de maximaal toegestane geluidbelasting van bedrijven al beperkt is.
6.2. Aan een deel van de gronden in het plangebied is de bestemming "Bedrijventerrein - 2" toegekend met de aanduidingen "bedrijf tot en met categorie 3.2" en "bedrijf tot en met categorie 4.1". Ook is aan een deel van de gronden de bestemming "Verkeer" toegekend met onder meer de aanduiding "maximum aantal rijstroken = 6".
Ingevolge artikel 4, lid 4.1, van de planregels, voor zover thans van belang, zijn de voor "Bedrijventerrein - 2" aangewezen gronden bestemd voor bedrijfsgebouwen ten behoeve van: bedrijven die zijn genoemd in bijlage 3 onder de categorieën 1 tot en met 3.2, ter plaatse van de aanduiding "bedrijf tot en met categorie 3.2"; bedrijven die zijn genoemd in bijlage 3 onder de categorieën 1 tot en met 3.2 alsmede de bedrijven die zijn genoemd in bijlage 4 onder de categorie 4.1, met uitzondering van de gearceerde bedrijven, ter plaatse van de aanduiding "bedrijf tot en met categorie 4.1", met uitzondering van geluidzoneringsplichtige inrichtingen, risicovolle inrichtingen, vuurwerkbedrijven en/of handel in auto's en motorfietsen.
Ingevolge lid 4.4, aanhef en onder h, is ter plaatse van de aanduiding "bedrijf tot en met categorie 3.2" een maximale kavelemissie van maximaal 55 dB(A)/m2 toegestaan.
Ingevolge lid 4.4, aanhef en onder i, is ter plaatse van de aanduiding "bedrijf tot en met categorie 4.2" een maximale kavelemissie van maximaal 60 dB(A)/m2 toegestaan.
Ingevolge artikel 6, lid 6.3.2 mogen de gronden met de bestemming "Verkeer" bedoeld voor de rijstroken voor de ontsluitingsweg Larserknoop na aanleg en bij reconstructie niet eerder voor doorgaand gemotoriseerd verkeer in gebruik worden genomen dan nadat deze is aangelegd en onderhouden met geluidreducerend asfalt.
Ingevolge artikel 6, lid 6.3.1, wordt tot een gebruik, strijdig met deze bestemming, in ieder geval gerekend het aanleggen of gebruiken van wegen voor meer rijstroken dan het ter plaatse van de aanduiding "maximum aantal rijstroken" aangegeven aantal.
6.3. In het geluidrapport van 4 maart 2013 is over verkeerslawaai vermeld dat de te verwachten verkeersintensiteit op de nieuwe ontsluitingsweg in grote mate afhankelijk is van de ontwikkeling van de luchthaven van Lelystad. Er zijn twee scenario’s waarmee rekening is gehouden in het geluidrapport: scenario 1 met een ontwikkeling naar 25.000 vliegbewegingen en scenario 2 met een ontwikkeling naar 45.000 vliegbewegingen. Uitgaande van scenario 1 blijkt uit de geluidberekeningen dat de nieuwe ontsluitingsweg invloed heeft op de geluidsituatie van het terrein van de RDW. Volgens het geluidrapport wordt het gewenste geluidniveau van 48 dB voor een klein deel van het terrein overschreden. Na aftrek van 5 dB volgens artikel 110g van de Wet geluidhinder (hierna: Wgh), voldoet het gehele terrein wel aan de 48 dB. Indien geluidreducerend asfalt wordt gebruikt voor de ontsluitingsweg, wordt op een waarneemhoogte van 1,5 meter ook zonder vorenbedoelde aftrek de 48 dB nergens op het terrein overschreden. Op een waarneemhoogte van 4 meter wordt voldaan aan de 48 dB indien de correctie wordt toegepast en de ontsluitingsweg wordt aangelegd met geluidreducerend asfalt. Indien geen correctie plaatsvindt van 5 dB en uitgaande van een waarneemhoogte van 4 meter, ligt een strook met een breedte van ongeveer 50 meter van het terrein in de zone van 48 tot 53 dB. In scenario 2 wordt zonder de aftrek van 5 dB de 48 dB-grens overschreden op een waarneemhoogte van 1,5 meter, na aftrek is dit volgens het geluidrapport niet het geval. De geluidsituatie voor een waarneemhoogte van 4 meter zijn nagenoeg hetzelfde, aldus het geluidrapport. Indien geluidreducerend asfalt wordt gebruikt en een correctie wordt toegepast van 5 dB, wordt de 48 dB-grens niet overschreden op het terrein van de RDW. Voor de situatie dat geen correctie plaatsvindt en op een waarneemhoogte van 4 meter, is in het geluidrapport beschreven wat de gevolgen zouden zijn van de aanleg van een geluidwal. Indien deze geluidwal een hoogte heeft van ten minste 2,5 meter en een lengte van 1 kilometer, wordt het geluidniveau van 48 dB niet overschreden op het terrein van de RDW. De conclusie is dat de 48 dB aan de rand van het terrein van de RDW wordt overschreden indien geen correctie plaatsvindt op grond van artikel 110g van de Wgh. Indien deze correctie plaatsvindt, dan zal dit geluidniveau beperkt worden overschreden in scenario 2. Toepassing van geluidreducerend asfalt leidt ertoe dat op het gehele terrein van de RDW aan het geluidniveau van 48 dB kan worden voldaan, uitgaande van een aftrek van 5 dB. Om ook in de worstcase situatie te voldoen aan het geluidniveau, dient naast geluidreducerend asfalt tevens een geluidwal te worden gerealiseerd.
In het geluidrapport van 4 maart 2013 is over industrielawaai vermeld dat uit de eerste berekeningen op basis van een categorie indeling van de toegestane bedrijven volgens de VNG-publicatie ‘Bedrijven en milieuzonering’ de 50- en 55 dB(A) contour vrijwel geheel over het terrein van de RDW liggen. Hierbij is uitgegaan van een geluidverkaveling op het industrieterrein met kentallen per m2, hetgeen een geluidemissie van 60 dB(A)/m2 voor bedrijfscategorie 3.2 betekent en 65 dB(A)/m2 voor bedrijfscategorie 4.1. Volgens het rapport is deze geluidruimte echter aanzienlijk hoger dan noodzakelijk om een goede bedrijfsvoering op het bedrijventerrein te waarborgen. Hetgeen een veel hogere theoretisch berekende geluidbelasting op de omgeving suggereert dan in werkelijkheid zal optreden. Aspecten die in dit verband worden genoemd zijn de toepasselijkheid van het Activiteitenbesluit milieubeheer, afscherming van gebouwen en bronhoogte. Deze aspecten leiden er in de praktijk toe dat de geluidruimte lager is dan waarvan wordt uitgegaan gelet op de kentallen. Om deze reden wordt in het geluidrapport van 4 maart 2013 geadviseerd als uitgangspunt bij het verkavelen uit te gaan van een maximaal geluidniveau van 55 dB(A)/m2. Als dit uitgangspunt wordt toegepast wordt het geluidniveau van 50 dB(A) op het terrein van de RDW niet overschreden, aldus het geluidrapport van 4 maart 2013. Verder wordt in het geluidrapport genoemd dat op het bedrijventerrein rekening kan worden gehouden met de ligging van de (bedrijfs)gebouwen waarmee akoestisch relevante activiteiten kunnen worden afgeschermd en de mogelijkheid om maatwerkvoorschriften op te nemen voor bedrijven die onder het Activiteitenbesluit milieubeheer vallen, zodat de vergunde geluidemissies worden afgestemd op de werkelijke geluidproductie van een bedrijf.
Over het piekniveau is vermeld dat deze niet hoger zullen zijn dan 60 dB(A). Door het gebruik van geluidreducerend asfalt en het realiseren van een geluidwal zal dit geluidniveau in de praktijk lager uitvallen. Volgens het geluidrapport van 4 maart 2013 zal de RDW derhalve niet in zijn bedrijfsvoering worden belemmerd.
6.4. In de geluidnotitie van 16 mei 2013 is vermeld dat ongunstige weersomstandigheden in relatie tot de gemiddelde meteo-omstandigheden waarmee normaliter wordt gerekend, zich minder vaak zullen voordoen dan dat in het Peutz-rapport wordt gesuggereerd. De ongunstige situatie voor de RDW zal zich vooral voordoen bij noordwestenwind als de wind dwars op de testbaan staat. Volgens de gemiddelde windrichting van 2009 tot 2012 is dit niet de meest frequente windrichting in Lelystad. In de geluidnotitie wordt derhalve geconcludeerd dat het aantal dagen dat geen metingen kunnen worden uitgevoerd vanwege ongunstige meteo-omstandigheden minimaal zal zijn en in geen verhouding staat met het aantal dagen dat er gewoon gemeten kan worden. Uit nadere berekeningen blijkt volgens de geluidnotitie van 16 mei 2013 voorts dat met een groenwal langs de testbaan ervoor wordt gezorgd dat de RDW niet in zijn bedrijfsvoering wordt geschonden. Voor het wegverkeerslawaai zijn in de geluidnotitie nadere berekeningen gemaakt. Hieruit volgt dat in scenario 1, zoals ook vermeld in het geluidrapport van 3 maart 2013, de 50 dB(A) niet wordt overschreden. Om ook in scenario 2 dit geluidniveau niet te overschrijden zal geluidreducerend asfalt moeten worden gebruikt op de ontsluitingsweg en zal een groenwal moeten worden gerealiseerd. In de situatie dat alleen geluidreducerend asfalt wordt toegepast wordt weliswaar het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau niet overschreden, maar is het piekniveau hoger dan 50 dB(A). Over cumulatie van geluid is in de geluidnotitie vermeld dat in de situatie dat zowel geluidreducerend asfalt wordt gebruikt als dat een geluidwal wordt aangelegd, het geluidniveau van 50 dB(A) in beide scenario’s niet wordt overschreden ter plaatse van de testbaan van de RDW. Dit geldt ook bij ongunstige weersomstandigheden, maar niet als alleen geluidreducerend asfalt wordt toegepast. In scenario 2 vindt een overschrijding plaats van 2 dB indien wordt uitgegaan van ongunstige weersomstandigheden.
6.5. Uit het Peutz-rapport volgt dat voor de beoordeling van de geluidbelasting ook rekening moet worden gehouden met ongunstige weersomstandigheden, nu deze zich 140 maal per jaar voordoen met een hoger geluidniveau van ongeveer 4 dB(A) tot gevolg. Volgens het Peutz-rapport heeft de groenwal slechts een beperkt effect en is een wal van 2 meter langs het meettraject niet toegestaan volgens de richtlijnen voor het meten van banden en voertuigen. Het beperkte effect van de groenwal is volgens het Peutz-rapport te verklaren uit de omstandigheid dat een dergelijke wal geen effect heeft op het industriegeluid, zodat de gecumuleerde geluidbelasting slechts met 1 dB(A) wordt verminderd. Ook voor geluid van het wegverkeer heeft de groenwal een beperkt effect, namelijk alleen voor het verkeer direct achter de wal en niet voor vrachtauto’s. Voorts is in het Peutz-rapport vermeld dat in het rekenmodel van het geluidrapport van 4 maart 2013 ten onrechte de gebouwen langs de rand van het industrieterrein als geluidafschermend object zijn meegenomen, terwijl deze al in de kavelemissie zijn verdisconteerd. Voor de eigen geluidberekeningen is in het Peutz-rapport uitgegaan van zowel gunstige als ongunstige weersomstandigheden, dat beide wallen niet worden gerealiseerd en zonder geluidafschermende werking van bedrijfsgebouwen op het industrieterrein. De conclusie is onder meer dat voor industrielawaai en wegverkeerslawaai de equivalente geluidbelastende waarden van 50 dB(A) worden overschreden bij ongunstige windrichtingen. De gecumuleerde geluidbelasting overschrijdt de 50 dB(A), ook in meteogemiddelde omstandigheden. Bij ongunstige weersomstandigheden loopt de geluidbelasting op van 53 à 54 dB(A) ter plaatse van het huidige meettraject en tot 55dB(A) aan de rand van de testbaan. De piekniveaus ter hoogte van het huidige meettraject bedragen 53 tot 54 dB(A) en nabij de rand van de testbaan 59 tot 61 dB(A). Industriële bronnen kunnen zelfs respectievelijk tot 62 dB(A) en 67 dB(A) aanleiding geven. De piekniveaus als gevolg van industriële bronnen kunnen volgens het Peutz-rapport niet of nauwelijks worden gereduceerd door middel van afschermende voorzieningen. In het Peutz-rapport is uitgegaan van scenario 1 als bedoeld in het geluidrapport van 4 maart 2013. Volgens het Peutz-rapport is de geluidbelasting in scenario 2 2 dB(A) hoger. Tot slot is vermeld dat in de aanlegfase van de ontsluitingsweg en het bedrijventerrein geluidbelastingen van respectievelijk 50 tot 74 dB(A) en 76 dB(A) zullen optreden.
6.6. In de notitie "RDW-terrein te Lelystad; reactie naar aanleiding van StAB-verslag" van Peutz van 10 april 2015, opgesteld in opdracht van de RDW (hierna: de Peutz-notitie van 10 april 2015) is onder meer vermeld dat in het deskundigenbericht ten onrechte wordt geconcludeerd dat in de rapporten van het geluidBuro is uitgegaan van een juiste afstand tussen de rijlijn en de top van de wal, in verband met de berekening van de geluidreductie ten gevolge van de realisering van een groenwal. In de notitie van het geluidBuro is volgens de Peutz-notitie van 10 april 2015 ten onrechte uitgegaan van een afstand van 10 meter en niet van 30 meter. De uitkomst van de berekening is ook onjuist. Volgens de Peutz-notitie van 10 april 2015 is de conclusie dat - ook als een geluidwal wordt gerealiseerd - de geluidbelasting 52,3 dB(A) zal bedragen. De geluidwal zal slechts tot een reductie leiden van 1,3 dB(A). Voorts is in de Peutz-notitie van 10 april 2015 vermeld dat ook als geen sprake is van een maximale invulling van de planologische mogelijkheden, een onaanvaardbare situatie kan worden gecreëerd voor de bedrijfsvoering van de RDW, bijvoorbeeld als zich langs de ontsluitingsweg ter hoogte van de huidige meetlocatie van de RDW één groter bedrijf zou vestigen met piekbronnen met een sterkte van 120 dB(A). Een dergelijk bedrijf zou zorgen voor een geluidniveau van meer dan 55 dB(A) en meer dan 60 dB(A) in geval van ongunstige wind. Tot slot is in de Peutz-notitie van 10 april 2015 vermeld dat het niet juist is dat op 73 dagen in het jaar geen metingen kunnen worden verricht vanwege te harde wind. Volgens de Peutz-notitie van 10 april 2015 hangt dit samen met de hoogte van de windrichting die voor de RDW van belang is van 4 meter die afwijkt van de KNMI-windhoogte van 10 meter. Bij een lagere hoogte hoort een lagere windsnelheid. Verder is het percentage wind met een snelheid van meer dan 5 meter per seconde (hierna: m/s) veel lager dan het door de deskundigen genoemde percentage van 20%, aldus de Peutz-notitie van 10 april 2015.
6.7. In het deskundigenbericht is vermeld dat voor de beoordeling van de mate van verstoring door geluid slechts het omgevingsgeluidniveau op de meetlocatie relevant is, nu alleen daar de geluidmetingen plaatsvinden. Voorts vermeldt het deskundigenbericht dat het Peutz-rapport geen aanleiding geeft te twijfelen aan de conclusie van de geluidnotitie van 16 mei 2013 dat ter plaatse van de meetlocatie een langtijdgemiddeld beoordelingsniveau vanwege het wegverkeer optreedt van ten hoogste 50 dB(A). Volgens het deskundigenbericht zal het geluidniveau van 50 dB(A) slechts worden overschreden in geval van een ongunstige windrichting. In het deskundigenbericht is over het piekniveau vermeld dat deze ten hoogste 53 dB(A) bedraagt, maar kan worden gereduceerd door het aanleggen van een groenwal. Het gebruik van geluidreducerend asfalt kan volgens het deskundigenbericht niet leiden tot een reductie van het piekniveau, nu deze wordt veroorzaakt door piekgeluiden zoals het afblazen van remlucht en niet door het rolgeluid. De door het geluidBuro berekende geluidreductie die kan worden gerealiseerd met aanleg van de groenwal achten de deskundigen juist gelet op de rijlijn die is gemodelleerd op een afstand van ongeveer 30 meter achter de top van de wal.
Voorts volgt uit het deskundigenbericht dat de door het geluidBuro gehanteerde kavelemissies lager zijn dan de in de Handreiking zonebeheer uit 2006 opgenomen kavelemissies. Volgens het deskundigenbericht kan het vastleggen van kavelemissies in het plan de vestigingsmogelijkheden voor bedrijven op het bedrijventerrein beperken, maar maakt het plan de vestiging van bedrijven in milieucategorie 3.2 en 4.1 of lager niet onmogelijk. De conclusie is dat de
door het geluidBuro aangehouden kavelemissies niet onrealistisch laag zijn. Gelet op deze kavelemissies wordt het geluidniveau van 50 dB(A) niet overschreden. Wat betreft het effect van afscherming door bedrijfsbebouwing is in het deskundigenbericht vermeld dat bij een berekening op basis van kavelbronnen normaliter geen rekening wordt gehouden met afscherming omdat bij het bepalen van de kavelemissies hier al rekening mee is gehouden. Volgens de deskundigen kan echter ook zonder dat de afschermende werking wordt betrokken, worden voldaan aan de 50 dB(A)-grens. Over het piekniveau in verband met het bedrijventerrein vermeldt het deskundigenbericht dat het door Peutz gehanteerde piekniveau van 120 dB(A) representatief is. Vastgesteld wordt dat bij een maximale invulling van het plan het gewenste geluidniveau van 50 dB(A) kan worden overschreden. Bij een representatieve invulling van het plan, waarbij rekening wordt gehouden met geluidafschermende bedrijfsgebouwen/kantoren langs de ontsluitingsweg, is de kans op een overschrijding van het geluidniveau aanzienlijk kleiner en mogelijk te verwaarlozen, aldus het deskundigenbericht. Het deskundigenbericht vermeldt over de zogenoemde meteocorrectie dat het Reken- en meetvoorschrift geluid 2012 en de Handleiding meten en rekenen industrielawaai verplichten tot een correctie bij de beoordeling van geluidsniveaus. Het betreft een correctie van windrichtingen teneinde de geluidsituatie niet te overschatten, aangezien jaarrond niet steeds sprake zal zijn van één windrichting. Met de meteocorrectieterm wordt daarom het berekende geluidniveau gecorrigeerd naar een meteogemiddelde waarde, waardoor het geluidniveau lager uitvalt. De hoogte van de aftrek is afhankelijk van de afstand van de bron tot de ontvanger en van de hoogte van de bron en ontvanger boven het maaiveld en varieert van 0 tot 5 dB(A). In dit geval kunnen de geluidsniveaus 3 tot 4 dB(A) hoger uitvallen wanneer geen rekening wordt gehouden met de meteocorrectieterm. Volgens de deskundigen kan deze situatie zich voordoen gedurende 138 dagen per jaar. Op 73 dagen daarvan zal het echter te hard waaien om metingen te verrichten, zodat ook los van de geluidsituatie geen metingen kunnen worden verricht. Dit aantal dagen dient derhalve in mindering te worden gebracht op het aantal van 138 dagen. Over de door het geluidBuro berekende cumulatieve geluidsituatie wordt in het deskundigenbericht gesteld dat ten onrechte niet is gekeken naar de meetlocaties van de RDW en dat ten onrechte rekening is gehouden met het effect van afscherming van de eerstelijnsbebouwing waardoor de berekende waarden lager uitvallen. Op basis van een eigen berekening van de deskundigen wordt geconcludeerd dat vanwege cumulatie ter plaatse van de meetlocatie in het algemeen geen hoger geluidniveau zal optreden dan 50 dB(A). Rekening houdend met de hiervoor beschreven weersomstandigheden gedurende 73 dagen, kan het op een totaal aantal dagen van 65 voorkomen dat het geluidniveau van 50 dB(A) wordt overschreden.
6.8. De raad dient met het oog op een goede ruimtelijke ordening te bezien of bestemmingen zich met elkaar verdragen. In dit geval betekent dit dat de raad had moeten bezien of het plan niet leidt tot een dusdanige toename van het geluidniveau op het terrein van de RDW, dat een onevenredige belemmering van de bedrijfsvoering van de RDW optreedt. Dat in dit geval de Wgh niet van toepassing is, zoals ook in de uitspraak van de Afdeling van 8 augustus 2012, nr. 201100127/1/R2 is overwogen, maakt dit niet anders. Te meer gelet op de specifieke aard van de bedrijfsvoering van de RDW en de op de bestaande activiteiten toegesneden planregeling in het voor het terrein van de RDW toepasselijke bestemmingsplan. In voornoemde uitspraak is overwogen dat een te hoge mate van geluidbelasting op het terrein van de RDW aantoonbaar een belemmering voor de bedrijfsvoering
kan vormen, omdat dit de betrouwbaarheid van de testmetingen negatief kan beïnvloeden. De Afdeling ziet thans geen aanleiding hier anders over te oordelen. Gelet hierop zal de Afdeling hierna eerst aan de hand van hetgeen door de RDW is aangevoerd bezien of de raad zich op het akoestisch onderzoek van het geluidBuro, zoals vervat in het geluidrapport van 4 maart 2013 en de geluidnotitie van 16 mei 2013, heeft mogen baseren. Vervolgens zullen de beroepsgronden over de gevolgen voor de bedrijfsvoering worden behandeld.
6.9. Uit de stukken volgt, hetgeen ter zitting door partijen is bevestigd, dat voor de vraag of het plan leidt tot een onevenredige belemmering van de bedrijfsvoering van de RDW slechts het geluidniveau op de testbaan van de RDW, alwaar de geluidmetingen plaatsvinden, relevant is. De geluidsituatie op de overige delen van het terrein van de RDW kan derhalve buiten beschouwing worden gelaten. Voorts is voor de geluidberekeningen relevant van welk scenario wordt uitgegaan wat betreft de verkeersaantallen op de in het plan voorziene ontsluitingsweg. Gelet op het in het plan toegestane maximale aantal rijstroken in relatie bezien tot de ontwikkelingen van de luchthaven Lelystad, acht de Afdeling het zorgvuldig dat de raad niet slechts de gevolgen van het plan in scenario 1 maar ook die in scenario 2 heeft onderzocht. Daarbij komt dat de raad ter zitting heeft toegelicht dat tegen de verdere besluitvorming met betrekking tot de omvang van de luchthaven Lelystad en bijvoorbeeld een daarmee gepaard gaande verkeerstoename door terzake belanghebbenden in andere procedures kan worden opgekomen. De raad kan gevolgd worden in zijn standpunt dat de gebruikte verkeerscijfers niet zijn onderschat. Ten aanzien van de maximaal toegestane kavelemissies in relatie tot de uitvoerbaarheid van het plan, overweegt de Afdeling als volgt. Gelet op de geluidnotities van Peutz van 16 mei 2013 en 30 januari 2015 ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad ten tijde van de vaststelling van het plan zich op voorhand in redelijkheid op het standpunt had moeten stellen dat het plan in zoverre niet uitvoerbaar is. Hiertoe is van belang dat in de geluidnotities uiteen is gezet dat er verschillende typen bedrijven zijn die weliswaar tot een hoge milieucategorie behoren, maar die vanwege bijvoorbeeld inpandige activiteiten en toepassing van best beschikbare technieken een relatief lage kavelemissie hebben en daarmee passen in het plan. De RDW heeft een en ander niet overtuigend weersproken. De Afdeling acht het evenwel in strijd met de rechtszekerheid dat in het plan niet bindend is vastgelegd op welke wijze wordt bepaald of aan de terzake in de planregels vervatte geluidnormering wordt voldaan. Zo zijn bijvoorbeeld geen meetpunten vastgelegd, is niet bepaald of het geluidniveau betrekking heeft op het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau of het piekniveau, en is geen rekenmodel bindend vastgelegd. De Afdeling verwijst in dit verband naar haar uitspraken van 4 februari 2015, nr. 201308203/1/R3 en 11 maart 2015, nr. 201307761/1/R4. De toelichting van de raad ter zitting dat de Handleiding meten en rekenen industrielawaai zal worden gebruikt, acht de Afdeling daarbij onvoldoende. Dit betekent dat de maximaal toegestane kavelemissies, zoals deze thans in het plan zijn vastgelegd, niet zonder meer als uitgangspunt in het akoestisch onderzoek hadden mogen worden betrokken. Door niettemin bij de berekeningen zonder meer rekening te houden met deze maximaal toegestane kavelemissies, is het onderzoek in zoverre onzorgvuldig tot stand gekomen. Tevens is het onderzoek onzorgvuldig voor zover apart rekening is gehouden met de geluidafschermende werking van gebouwen, daar dit effect - zo volgt ook uit het deskundigenbericht - al is verdisconteerd in de kavelemissies.
De Afdeling begrijpt voorts het akoestisch onderzoek van het geluidBuro voorts aldus dat conform het Reken- en meetvoorschrift geluid 2012 en de Handleiding meten en rekenen industrielawaai een meteocorrectie op de berekende geluidsniveaus heeft plaatsgevonden teneinde de geluidsniveaus in meteogemiddelde omstandigheden inzichtelijk te maken. Nu evenwel uit het deskundigenbericht volgt dat, anders dan waarvan in het akoestisch onderzoek van het geluidBuro is uitgegaan, niet slechts bij een noordwestenwind, maar bij iedere windrichting tussen westzuidwest en noord sprake is van een voor het uitvoeren van betrouwbare testmetingen door de RDW ongunstige windrichting, hetgeen neerkomt op ongeveer 138 dagen per jaar, had naar het oordeel van de Afdeling ook het geluidniveau zonder meteocorrectie inzichtelijk moeten worden gemaakt en vervolgens worden beoordeeld. Te meer nu - zo volgt ook uit het deskundigenbericht - dit betekent dat de geluidniveaus 3 tot 4 dB(A) hoger kunnen uitvallen, zowel wat betreft het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau als het piekniveau. Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling dan ook geen aanknopingspunten thans anders te oordelen dan dat de Afdeling in haar uitspraak van 8 augustus 2012 heeft gedaan, waarin zij overwoog geen aanleiding te zien te twijfelen aan de juistheid van de in het Peutz-rapport gebruikte correctie voor de overheersende windrichting. Daarbij is ook van belang dat de raad het deskundigenbericht in zoverre niet overtuigend heeft weersproken. Voorts is voor de vraag in hoeverre de ongunstige windrichting effecten heeft voor de bedrijfsvoering van de RDW van belang dat in de Peutz-notitie van 10 april 2015 uiteen wordt gezet dat in het deskundigenbericht voor de windsnelheid wordt uitgegaan van KNMI-gegevens die betrekking hebben op een hoogte van 10 meter. De voor de RDW relevante hoogte is echter 4 meter, op welke hoogte de windsnelheid lager is, waardoor in minder gevallen een te hoge windsnelheid geldt in relatie tot het kunnen uitvoeren van betrouwbare testmetingen door de RDW. Ook kan in veel gevallen bij windkracht 3 Bft toch gemeten worden door de RDW, nu bij wind met een snelheid in het interval tussen 3,4 tot en met 5,4 m/s sprake is van een windkracht van 3Bft, terwijl pas bij windsnelheden boven de 5 m/s geen betrouwbare metingen kunnen worden verricht. Ter zitting heeft de RDW hierover verder verklaard dat de windsnelheid per uur kan verschillen, waardoor het niet juist is ervan uit te gaan dat gedurende de hele dag geen metingen kunnen plaatsvinden bij hogere windsnelheden dan 5 m/s. De RDW kan zijn bedrijfsvoering hierop aanpassen, waardoor bijvoorbeeld in de ochtend geen metingen plaatsvinden, maar in de middag wel. Gelet op voornoemde notitie van Peutz en de verklaring van de RDW op zitting acht de Afdeling het niet redelijk dat de raad in de beoordeling van de effecten voor de bedrijfsvoering van de RDW er rekening mee heeft gehouden dat gedurende ten minste 73 dagen per jaar geen betrouwbare geluidmetingen kunnen plaatsvinden, zodat dit aantal in mindering moet worden gebracht op het aantal dagen waarop de geluidbelasting hoger is dan gemeten in verband met de toegepaste meteocorrectie. In het onderzoek van het geluidBuro is gelet op het voorgaande derhalve niet op zorgvuldige wijze omgegaan met meteo-omstandigheden.
Gelet op al het voorgaande heeft de raad zich niet mogen baseren op de geluidonderzoeken van het geluidBuro en is het bestreden besluit in strijd met artikel 3:2 van Pro de Awb in zoverre niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid. Het betoog slaagt.
6.10. Ten aanzien van de beoordeling van de raad van de gevolgen voor de bedrijfsvoering van de RDW, overweegt de Afdeling als volgt. Hoewel uit het vaststellingsbesluit lijkt te volgen dat de raad zich aansluit bij het standpunt van de RDW dat een aantasting van de bedrijfsvoering optreedt in geval van een hogere geluidbelasting dan 50 dB(A) en dat dit geluidniveau derhalve niet dient te worden overschreden, blijkt uit andere stukken dat de raad dit standpunt tegenspreekt en dat hij een hogere geluidbelasting dan 50 dB(A), zowel wat betreft het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau als het piekniveau, niettemin vanuit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening aanvaardbaar acht. Ook ter zitting heeft de raad enerzijds verklaard zich aan te sluiten bij de door de RDW gewenste maximale geluidbelasting van 50 dB(A), maar dit tegelijkertijd niet te zien als gerechtvaardigde grens voor het terrein van de RDW. De raad neemt aldus wisselende standpunten in wat betreft de vraag wanneer volgens hem een onevenredige aantasting optreedt van de bedrijfsvoering van de RDW en laat bovendien na inzichtelijk te maken waarom een hogere geluidbelasting dan 50 dB(A) niettemin aanvaardbaar zou zijn. De enkele stelling dat de RDW op een gezoneerd industrieterrein ligt, is, in het licht bezien van de wisselende standpunten van de raad, hiertoe onvoldoende. Te meer nu in de vorige uitspraak van 8 augustus 2012, nr. 201100127/1/R2 is overwogen dat de RDW aannemelijk heeft gemaakt dat de vergunde activiteiten van de luchthaven Lelystad en van de bestaande omliggende bedrijven in de huidige situatie geen beletsel vormen voor het verrichten van betrouwbare testmetingen op het terrein van de RDW. De Afdeling ziet thans geen aanleiding hierover anders te oordelen. De enkele stelling van de raad op zitting dat de feitelijke situatie sinds de uitspraakdatum is gewijzigd, is hiertoe onvoldoende. Reeds gelet hierop is het plan derhalve niet voorzien van een deugdelijke motivering.
Daarbij betrekt de Afdeling voorts dat, hoewel de raad zorgvuldig heeft gehandeld door niet slechts de geluidbelasting van het plan in scenario 1, maar ook die in scenario 2 te berekenen, de raad ten onrechte heeft nagelaten op basis van de uitkomsten van de geluidberekeningen te beoordelen of de verkeerssituatie niet leidt tot een onevenredige belemmering van de bedrijfsvoering van de RDW. Zo heeft de raad onder meer geen keuze gemaakt in het volgens hem meest representatieve scenario, zodat onduidelijk blijft hoe een en ander is meegewogen en hoe dit tot de conclusie van de raad leidt dat het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening.
Wat betreft geluidwerende voorzieningen is van belang dat slechts geluidreducerend asfalt in het plan is verzekerd. Nu dit voor een groenwal, daargelaten de precieze effecten hiervan, niet het geval is, heeft de raad hiermee bij de beoordeling reeds daarom geen rekening mogen houden. Een en ander staat evenwel op gespannen voet met de resultaten van het akoestische onderzoek waarin naar voren komt dat een groenwal dient te worden aangelegd teneinde te voorkomen dat de 50 dB(A)-grens wordt overschreden op de relevante meetpunten op het terrein van de RDW. Hoe de raad een en ander heeft meegenomen in zijn afweging en waarom het plan ook zonder de aanleg van een groenwal ruimtelijk aanvaardbaar is, is door de raad niet inzichtelijk gemaakt. De eerst ter zitting naar voren gebrachte stelling dat minder rijbanen zullen worden aangelegd dan mogelijk is op grond van de bestemming "Verkeer", ten gevolge waarvan de aanleg van een groenwal wel tot een meer adequate reductie van het geluidniveau zou kunnen leiden, acht de Afdeling onvoldoende gemotiveerd en bovendien in strijd met het uitgangspunt dat voor de beoordeling van de gevolgen van een plan in beginsel moet worden uitgegaan van de maximaal planologische mogelijkheden. Dit kan derhalve niet tot een andere conclusie leiden.
Verder heeft de raad ten onrechte nagelaten een eenduidig standpunt in te nemen ten aanzien van de cumulatieve geluidbelasting op het terrein van de RDW. Een en ander klemt te meer nu in het kader van een goede ruimtelijke ordening niet slechts de geluidbronnen afzonderlijk dienen te worden beschouwd, maar het geheel van voorziene activiteiten in onderlinge samenhang moet worden beoordeeld op de ruimtelijke aanvaardbaarheid en verenigbaarheid.
Gelet op het voorgaande heeft de raad in strijd met artikel 3:46 van Pro de Awb onvoldoende gemotiveerd dat het plan niet leidt tot een onevenredige belemmering van de bedrijfsvoering van de RDW en is het plan derhalve niet voorzien van een deugdelijke motivering. Het betoog slaagt.
6.11. Bij beantwoording van de vraag of het plan niet leidt tot een onevenredige belemmering van de bedrijfsvoering van de RDW, dient de raad met inachtneming van het voorgaande en zoals ook ter zitting is besproken, in kaart te brengen wat de precieze effecten ervan zijn voor de bedrijfsvoering van de RDW. Hierbij dient de raad zich niet alleen een beeld te vormen van de effecten van de in het plan voorziene ontwikkeling voor die bedrijfsvoering, maar ook van de mogelijkheden van de RDW om door middel van zijnerzijds te treffen maatregelen of voorzieningen zijn bedrijfsvoering daaraan aan te passen. Dienaangaande zijn ter zitting als mogelijkheden aan de orde gekomen: een aanpassing van de tijden waarop geluidmetingen worden verricht en het registreren van piekgeluiden uit de omgeving tijdens geluidmetingen. Daarbij is relevant dat van de RDW - gelet op de specifieke eisen die zijn bedrijfsvoering aan ontwikkelingen in de omgeving van zijn bedrijventerrein stelt - mag worden verwacht dat hij redelijkerwijs van hem te verlangen maatregelen of voorzieningen treft die met zich brengen dat zijn bedrijfsvoering niet onevenredig wordt belemmerd door nieuwe ontwikkelingen in de omgeving van zijn bedrijventerrein als in het plan voorzien. Zodra inzicht is komen te bestaan in bedoelde effecten en mogelijkheden, dient de raad zich een oordeel te vormen over de vraag of sprake is van een onevenredige belemmering in de bedrijfsvoering van de RDW en of het plan niet moet worden aangepast teneinde een dergelijke belemmering te voorkomen.
6.12. Tot slot overweegt de Afdeling volledigheidshalve ten aanzien van de stelling van de RDW dat de raad ook rekening had moeten houden met de geluidbelasting in de aanlegfase van het plan, dat dit ziet op een uitvoeringsaspect welke in beginsel niet in de bestemmingsplanprocedure behoeven te worden betrokken. Dat dit in dit geval anders is, acht de Afdeling niet aannemelijk, zodat de RDW niet gevolgd wordt in zijn stelling. Het betoog faalt.
Exploitatieplan
7. De RDW betoogt dat in strijd met artikel 6.12, vierde lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) en de Handreiking exploitatieplan van de VNG van november 2010, het exploitatieplan niet gelijktijdig is bekendgemaakt met het bestemmingsplan. Ook is de RDW ten onrechte niet geïnformeerd over de bekendmaking als bedoeld in artikel 6.14, tweede lid, van de Wro. De RDW stelt daarnaast dat in het exploitatieplan een kostenpost had moeten worden opgenomen voor de te realiseren geluidreducerende maatregelen, te weten een wal langs de ontsluitingsweg en een groenwal langs de testbaan. Daarnaast had middels een fasering of koppeling in het exploitatieplan moeten worden verzekerd dat de maatregelen gerealiseerd zullen worden voordat het bedrijventerrein en de ontsluitingsweg in gebruik worden genomen, aldus de RDW.
7.1. De raad stelt dat nu het exploitatieplan ongewijzigd is vastgesteld ten opzichte van het eerdere exploitatieplan, dit niet gelijktijdig bekend gemaakt hoefde te worden met de vaststelling van het bestemmingsplan. Volgens de raad is de RDW in elk geval niet in zijn belangen geschaad door het niet gelijktijdig bekendmaken van de vaststellingsbesluiten. De raad stelt dat het aanleggen van een groenwal niet nodig is vanuit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening zodat de kosten hiervan niet in het exploitatieplan behoefde te worden opgenomen.
7.2. Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
Ingevolge artikel 8:1 van Pro de Awb gelezen in samenhang met artikel 8:6 en Pro artikel 2 van Pro bijlage 2 bij de Awb, kan een belanghebbende bij de Afdeling beroep instellen tegen het besluit omtrent vaststelling van een exploitatieplan voor gronden, begrepen in een gelijktijdig vastgesteld bestemmingsplan.
Ingevolge artikel 8.2, vierde lid, van de Wro wordt als belanghebbende bij een besluit als bedoeld in artikel 6.12, eerste en tweede lid, in elk geval aangemerkt degene die een grondexploitatieovereenkomst heeft gesloten met betrekking tot de in het desbetreffende besluit opgenomen gronden, of die eigenaar is van die gronden.
Ingevolge artikel 6.13, eerste lid, van de Wro, voor zover thans van belang, bevat een exploitatieplan voor zover nodig een fasering van de uitvoering van werken, werkzaamheden, maatregelen en bouwplannen, en zo nodig koppelingen hiertussen.
7.2.1. Voor zover de RDW betoogt dat de kosten voor de geluidreducerende maatregelen ten onrechte niet zijn meegenomen in de exploitatieopzet, is het beroep in zoverre gericht tegen het financiële deel van een exploitatieplan als bedoeld in artikel 6.13, eerste lid, en artikel 6.18 van de Wro. De RDW kan hierbij niet als belanghebbende worden aangemerkt. Daartoe is van belang dat de RDW geen grondexploitatieovereenkomst als bedoeld in artikel 8.2, vijfde lid, van de Wro heeft gesloten met betrekking tot gronden in het plangebied, de RDW geen eigenaar is van gronden in dat gebied en ook anderszins niet is gebleken van belangen van hem die rechtstreeks betrokken zouden zijn bij de vaststelling van het financiële deel van het exploitatieplan. Voor dit laatste is onvoldoende dat de RDW stelt belang te hebben bij het reserveren van financiële middelen voor het realiseren van geluidreducerende maatregelen, nu dit geen directe samenhang heeft met het financiële deel van het exploitatieplan welk deel is bedoeld voor kostenverhaal. Het beroep van de RDW is in zoverre derhalve niet-ontvankelijk.
7.2.2. Voor zover de RDW voorts betoogt dat in het exploitatieplan ten onrechte geen fasering of koppeling is opgenomen, steunt dit betoog niet op een bij de raad naar voren gebrachte zienswijze. Ingevolge artikel 8:1 van Pro de Awb, in samenhang gelezen met artikel 8:6 van Pro de Awb en artikel 2 van Pro bijlage 2 bij de Awb alsmede met artikel 6:13 van Pro de Awb, kan geen beroep worden ingesteld tegen het besluit tot vaststelling van een exploitatieplan door een belanghebbende die over het ontwerp van dit plan niet tijdig een zienswijze naar voren heeft gebracht, tenzij hem redelijkerwijs niet kan worden verweten dit te hebben nagelaten. Deze omstandigheid doet zich niet voor. Daartoe is van belang dat niet eerst in deze procedure aan de orde komt dat de geluidsituatie onaanvaardbaar is vanuit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening in welk verband er maatregelen zouden moeten worden getroffen welke, naar de RDW stelt, dienen te worden verzekerd in het exploitatieplan. Het beroep van de RDW, voor zover dit is gericht tegen het niet vaststellen van een fasering en koppeling, is derhalve niet-ontvankelijk.
7.3. Ingevolge artikel 6.12, vierde lid, van de Wro, voor zover thans van belang, wordt een exploitatieplan gelijktijdig bekendgemaakt met het bestemmingsplan of de wijziging, bedoeld in artikel 3.6, eerste lid, waarop het betrekking heeft.
Ingevolge artikel 6.14, tweede lid, voor zover thans van belang, delen burgemeester en wethouders binnen vier weken nadat een exploitatieplan is vastgesteld, de eigenaren van de gronden in het exploitatiegebied schriftelijk mede dat een exploitatieplan is vastgesteld. Zij doen tevens mededeling van de terinzagelegging en de termijn waarbinnen beroep kan worden ingesteld en voorts geschiedt de kennisgeving langs elektronische weg.
7.3.1. De beroepsgronden van de RDW met betrekking tot het niet gelijktijdig bekendmaken van het bestemmingsplan en het exploitatieplan alsmede het niet tijdig informeren van de RDW van de bekendmaking, hebben beide betrekking op mogelijke onregelmatigheden van na de datum van het bestreden besluit en kunnen reeds om die reden de rechtmatigheid van het besluit niet aantasten. Deze mogelijke onregelmatigheden kunnen derhalve geen grond vormen voor de vernietiging van het bestreden besluit. Het betoog faalt.
Bestuurlijke lus
8. De Afdeling ziet in het belang bij een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding de raad op de voet van artikel 8:51d van de Awb op te dragen de in overweging 6.9 en 6.10 geconstateerde gebreken in het bestreden besluit binnen 20 weken na de verzending van deze tussenuitspraak te herstellen.
De raad dient daartoe alsnog met in achtneming van hetgeen is overwogen in 6.8, 6.9, 6.10 en 6.11 te onderzoeken wat de geluidbelasting is van het plan voor het terrein van de RDW en alsnog een afweging te maken omtrent de ruimtelijke aanvaardbaarheid van het plan, in het licht van de gevolgen ervan voor de bedrijfsvoering van de RDW als bedoeld in 6.10 en 6.11. De raad dient gelet op de uitkomst van die afweging te motiveren waarom het besluit in stand kan blijven, dan wel het besluit te wijzigen door vaststelling van een andere planregeling. De Afdeling merkt hierbij op dat de raad in elk geval ook een onderbouwd standpunt moet innemen ten aanzien van de vraag welk geluidniveau naar zijn oordeel maximaal aanvaardbaar is op het terrein van de RDW vanuit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening, en het in dat kader voorkomen van een onevenredige belemmering van de bedrijfsvoering van de RDW, zowel wat betreft het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau als het piekniveau.
De raad dient de Afdeling en de betrokken partijen de uitkomst van de uitvoering van voormelde opdracht mede te delen en een eventuele wijziging van het besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen. Indien de raad besluit tot een gewijzigde planregeling hoeft afdeling 3.4 van de Awb niet te worden toegepast.
Proceskosten
9. In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en vergoeding van het betaalde griffierecht.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
draagt de raad van de gemeente Lelystad op om binnen twintig weken na de verzending van deze tussenuitspraak met inachtneming van hetgeen in 8 is overwogen de daarin omschreven gebreken in het besluit van 11 juni 2013 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Lelystad - Larserknoop (reparatie)" te herstellen, de Afdeling en de andere partijen de uitkomst mede te delen en het eventueel gewijzigde besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen.
Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, voorzitter, en mr. J.W. van de Gronden en mr. F.D. van Heijningen, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.A. van Heusden, griffier.
w.g. Hoekstra w.g. Van Heusden
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 14 oktober 2015
647.