Uitspraak
201408636/1/R4.
Datum uitspraak: 21 oktober 2015
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Innovarec B.V., gevestigd te Westdorpe, gemeente Terneuzen,
appellante,
en
het college van gedeputeerde staten van Zeeland,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 9 september 2014 heeft het college aan [vergunninghoudster] een vergunning als bedoeld in de Ontgrondingenwet verleend voor het uitvoeren van ontgrondingswerkzaamheden ten behoeve van zandwinning aan de Ameliaweg te Westdorpe, gemeente Terneuzen.
Tegen dit besluit heeft Innovarec beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Innovarec en het college hebben nadere stukken ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 september 2015, waar het college, vertegenwoordigd door A.H.P. Bosmans, werkzaam bij de Omgevingsdienst Zuidoost-Brabant, en door R. de Nooijer, werkzaam bij de Regionale uitvoeringsdienst Zeeland, is verschenen. Voorts is daar gehoord [vergunninghoudster], vertegenwoordigd door C. Koppenaal en drs. A. Sijtsma.
Overwegingen
Het besluitkarakter van de gewijzigde motivering van 7 april 2015
1. Op 7 april 2015 heeft het college zijn motivering van het besluit tot verlening van de gevraagde vergunning gewijzigd naar aanleiding van een mededeling van het college van burgemeester en wethouders van Terneuzen dat de beoogde ontgronding bij nader inzien in strijd met het bestemmingsplan wordt geacht.
Zowel Innovarec als het college gaan ervan uit dat het een besluit tot wijziging van het bestreden besluit betreft waartegen het beroep van Innovarec van rechtswege mede is gericht. Ambtshalve overweegt de Afdeling hierover als volgt.
1.1. Ingevolge artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) wordt onder besluit verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
Ingevolge artikel 6:19 van Pro de Awb heeft het bezwaar of beroep van rechtswege mede betrekking op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben.
1.2. De gewijzigde motivering van 7 april 2015 heeft geen wijziging gebracht in de vergunning en de daaraan verbonden voorschriften, maar slechts in de motivering van het bestreden besluit. De rechtsgevolgen van het bestreden besluit van 9 september 2014 zijn door die gewijzigde motivering dan ook niet gewijzigd. Ter zitting heeft het college bevestigd dat het van mening is dat alleen de motivering van het bestreden besluit aanpassing behoefde.
Gelet op het voorgaande vloeien uit de gewijzigde motivering geen rechtsgevolgen voort en kan het stuk van 7 april 2015 niet worden beschouwd als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid en artikel 6:19 van Pro de Awb. Gelet hierop komt de Afdeling niet toe aan het betoog van Innovarec dat het college het besluit niet gedeeltelijk had mogen wijzigen. Wel zal de gewijzigde motivering worden betrokken bij de beoordeling van het beroep tegen het besluit van 9 september 2014.
Ontvankelijkheid van het beroep
2. Volgens het college en [vergunninghoudster] kan Innovarec niet worden aangemerkt als belanghebbende bij het bestreden besluit. Het college wijst er daarbij onder meer op dat Innovarec de gronden waar zij haar bedrijf exploiteert niet in eigendom heeft, maar alleen gebruikt, zodat volgens het college slechts sprake is van een afgeleid belang. Bovendien kan Innovarec ter plaatse van de gronden die zij gebruikt geen merkbare gevolgen ondervinden van de vergunde ontgronding, aldus het college.
2.1. Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder een belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
2.2. Innovarec is een afvalverwerkingsbedrijf aan de Amaliaweg 1 te Westdorpe. Volgens Innovarec liggen de meest nabij de ontgrondingslocatie gelegen gronden die bij haar in gebruik zijn op een afstand van ongeveer 250 meter tot die locatie. Innovarec vreest dat de ontgronding haar bedrijfsvoering kan hinderen door rondstuivend zand.
Het standpunt van het college dat Innovarec geen rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken belang heeft omdat zij de gronden waarop zij haar bedrijf uitoefent niet in eigendom heeft, kan niet worden gevolgd. Innovarec vreest voor de gevolgen van de vergunde ontgronding voor haar bedrijfsuitoefening en oefent haar onderneming uit op gronden in de buurt van de ontgrondingslocatie en heeft in die hoedanigheid eigen belangen die zijn te onderscheiden van de belangen van de grondeigenaar. Deze situatie is niet op één lijn te stellen met de situatie die aan de orde was in de uitspraak van de Afdeling van 9 september 2015 in zaak nr. 201400623/1/R1, waarnaar [vergunninghoudster] heeft verwezen. In die uitspraak was de vraag aan de orde of partijen die aandeelhouder waren van een onderneming die gronden in eigendom had, in die hoedanigheid konden worden aangemerkt als belanghebbende. Anders dan in dit geval ging het in die zaak niet om partijen die ter plaatse van de desbestreffende gronden eigen activiteiten ontplooiden.
De Afdeling heeft voorts geen aanleiding om te twijfelen aan de juistheid van de stelling van Innovarec dat zij het meest nabij de ontgrondingslocatie gelegen perceel, kadastraal bekend gemeente Sas van Gent, sectie M, nummer 1481, gebruikt in het kader van haar bedrijfsuitoefening. Dat het ter plaatse geldende bestemmingsplan niet voorziet in een bouwblok en het gebruik van de gronden voor afvalverwerking niet toelaat, zoals het college heeft aangevoerd, betekent niet zonder meer dat Innovarec de gronden niet anderszins kan gebruiken ten behoeve van haar bedrijf.
Voorts volgt de Afdeling [vergunninghoudster] niet in haar standpunt dat Innovarec niet als belanghebbende kan worden aangemerkt bij het bestreden besluit omdat Innovarec niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij, naar objectieve maatstaven gemeten, hinder van enige betekenis ondervindt als gevolg van de vergunde ontgronding. [vergunninghoudster] heeft in dit verband verwezen naar de uitspraken van de Afdeling van 22 oktober 2014 in zaak nr. 201402260/1/A3 en van 10 december 2014 in zaak nr. 201308511/1/R4. In die uitspraken ging het om afstanden van 3,2 km onderscheidenlijk ongeveer 1.170 m tot de locaties waarop de activiteiten plaatsvonden waartegen de bezwaren waren gericht. De meest nabij de ontgrondingslocatie gelegen gronden die Innovarec gebruikt ten behoeve van haar bedrijf liggen aanmerkelijk dichterbij, namelijk niet meer dan ongeveer 300 m. De Afdeling acht gelet daarop de vrees van Innovarec dat die ontgronding ter plaatse kan leiden tot stofhinder niet op voorhand van iedere grond ontbloot. Om die reden moet ervan worden uitgegaan dat haar belangen rechtstreeks bij het bestreden besluit zijn betrokken. Het beroep is dan ook ontvankelijk.
Het besluit van 9 september 2014
Formele bezwaren
3. Innovarec betoogt dat de vergunning is aangevraagd door [vergunninghoudster], terwijl in strijd met artikel 4 van Pro de Ontgrondingenverordening Zeeland de eigenaar van het te ontgronden perceel, [vergunninghoudster], de aanvraag niet mede heeft ondertekend. De machtiging van [vergunninghoudster] die volgens het college na de vergunningaanvraag in dit verband is afgegeven, is in strijd met artikel 3:11 van Pro de Awb niet met het ontwerp ter inzage gelegd en evenmin is Innovarec in de gelegenheid gesteld om daarop te reageren, zo voert Innovarec aan.
3.1. Ingevolge artikel 4 van Pro de Ontgrondingenverordening Zeeland kunnen gedeputeerde staten een aanvraag buiten behandeling laten, indien de aanvrager niet de eigenaar is van één of meer [van] de [te] ontgronden percelen, waarvoor hij de vergunning aanvraagt en het aanvraagformulier niet door de eigena(a)r(en) mede is ondertekend.
3.2. Gelet op de redactie van de onder 3.1 weergegeven bepaling is het college niet gehouden aanvragen die niet mede zijn ondertekend door grondeigenaren buiten behandeling te laten, maar is het college bevoegd daartoe over te gaan. Het aangevoerde geeft geen aanleiding voor het oordeel dat het college niet in redelijkheid ervoor heeft kunnen kiezen om in dit geval niet van die bevoegdheid gebruik te maken.
Nu de mede-ondertekening van het aanvraagformulier door [vergunninghoudster] niet was vereist voor het in behandeling nemen van de vergunningaanvraag, is de nadien afgegeven machtiging naar het oordeel van de Afdeling reeds daarom niet redelijkerwijs nodig voor een beoordeling van het ontwerpbesluit, zodat het college niet op grond van artikel 3:11 van Pro de Awb verplicht was om de machtiging met het ontwerp ter inzage te leggen. Evenmin was het college uit een oogpunt van zorgvuldigheid gehouden Innovarec de gelegenheid te bieden om voorafgaand aan het nemen van het bestreden besluit te reageren op de machtiging.
4. Innovarec betoogt voorts dat een e-mail van [vergunninghoudster] van 10 juli 2014 aan de Regionale uitvoeringsdienst Zeeland waarin de relatie van de ontgronding tot de Boswet aan de orde is gesteld en een op 21 mei 2014 ontvangen reactie van het waterschap op de voorgenomen ontgronding ten onrechte niet met het ontwerpbesluit ter inzage hebben gelegen.
Innovarec betoogt dat het college haar voorafgaand aan het nemen van het bestreden besluit in de gelegenheid ten onrechte niet heeft gesteld om te reageren op de brief van het college van burgemeester en wethouders van Terneuzen van 3 september 2014 waarin een eerdere gemeentelijke mededeling van 2 juni 2014 dat de voorgenomen ontgronding niet in strijd is met het bestemmingsplan is bevestigd. Ook is deze brief ten onrechte niet alsnog met het ontwerpbesluit ter inzage gelegd, zo voert Innovarec aan.
4.1. De Afdeling gaat ervan uit dat Innovarec met de e-mail van [vergunninghoudster] van 10 juli 2014 de de e-mail van 10 juni 2014 aan een ambtenaar van de Regionale uitvoeringsdienst Zeeland bedoelt, nu de stukken in het dossier er niet op wijzen dat [vergunninghoudster] ook op 10 juli 2014 een e-mail heeft verzonden aan de Regionale uitvoeringsdienst Zeeland. Nu het college niet heeft weersproken dat de e-mail niet met het ontwerpbesluit ter inzage is gelegd, gaat de Afdeling hiervan uit. De e-mail bevat de visie van [vergunninghoudster] Groep op een concept van het ontwerpbesluit en de motivering bij dat concept. Naar het oordeel van de Afdeling is dit stuk, dat betrekking heeft op een concept van het ontwerpbesluit, geen op het ontwerp betrekking hebbend stuk dat redelijkerwijs nodig is voor een beoordeling van het ontwerpbesluit. Het college was daarom niet gehouden een afschrift van de e-mail met het ontwerpbesluit ter inzage te leggen.
De stelling van Innovarec dat de hiervoor genoemde reactie van het waterschap niet met het ontwerpbesluit ter inzage heeft gelegen, heeft het college betwist. In de niet nader geadstrueerde stelling van Innovarec ziet de Afdeling geen reden te twijfelen aan de juistheid van de stelling van het college dat de reactie van het waterschap met het ontwerpbesluit ter inzage heeft gelegen. Het betoog faalt.
Vast staat dat de brief van het college van burgemeester en wethouders, gedagtekend 1 september 2014 en verzonden op 3 september 2014, waarin staat dat er op grond van het bestemmingsplan geen bezwaren bestaan tegen een ontgronding, dateert van na de terinzagelegging van het ontwerpbesluit. Deze brief heeft dezelfde strekking als de eerdere gemeentelijke mededeling en bevat ten opzichte van die mededeling geen nieuwe gezichtspunten. Gelet daarop is de Afdeling van oordeel dat geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat het college van gedeputeerde staten vanuit een oogpunt van zorgvuldigheid gehouden was om de brief voorafgaand aan het nemen van het bestreden besluit voor te leggen aan Innovarec en haar de mogelijkheid te bieden daarop te reageren. Evenmin bestaat aanleiding voor het oordeel dat het college gehouden was om het ontwerpbesluit opnieuw ter inzage te leggen met deze brief.
5. Innovarec voert aan dat het college [vergunninghoudster] ten onrechte in de gelegenheid heeft gesteld om te reageren op de over het ontwerpbesluit naar voren gebrachte zienswijzen en naar aanleiding van die reactie ten onrechte het besluit heeft gewijzigd. Als [vergunninghoudster] zich niet kon verenigen met het ontwerpbesluit, had zij daarover een formele zienswijze naar voren moeten brengen, zo voert Innovarec aan.
5.1. Door [vergunninghoudster] de gelegenheid te geven te reageren op de zienswijze heeft het college toepassing gegeven aan artikel 3:15, derde lid, Awb, ingevolge welke bepaling het bestuursorgaan bij een besluit op aanvraag zo nodig de aanvrager in de gelegenheid stelt te reageren op de naar voren gebrachte zienswijzen. Het aangevoerde geeft geen aanleiding voor het oordeel dat het college op onjuiste wijze toepassing heeft gegeven aan die bepaling. Het aangevoerde geeft evenmin aanleiding voor het oordeel dat het college de reactie van [vergunninghoudster] vervolgens niet had mogen betrekken bij zijn besluitvorming. Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat het college bevoegd is het besluit ambtshalve te wijzigen ten opzichte van het ontwerpbesluit.
Materiële bezwaren
6. Innovarec voert aan dat het college bij het nemen van het bestreden besluit op basis van gemeentelijke mededelingen ten onrechte ervan is uitgegaan dat de ontgronding in overeenstemming is met het voor die locatie geldende planologische regime, hetgeen het college inmiddels heeft erkend.
6.1. Ingevolge artikel 10, zesde lid, van de Ontgrondingenwet wordt een vergunning niet verleend of gewijzigd indien de beoogde ontgronding in strijd is met een ruimtelijk besluit, tenzij die strijd naar verwachting zal worden opgeheven.
6.2. Bij het bestreden besluit is het college op grond van berichten van gemeentelijke zijde ervan uitgegaan dat de beoogde ontgronding niet in strijd is met het op de ontgrondingenlocatie geldende planologische regime.
Nadien heeft het college vastgesteld dat op grond van de op de ontgrondingenlocatie rustende bestemming "Groenvoorzieningen (GR)" en de subbestemming "GRvm, een voormalige vuilstort" de beoogde ontgronding niet is toegestaan, nu deze ontgronding niet plaatsvindt ten behoeve van die bestemming of subbestemming. Gelet hierop en nu ten tijde van het bestreden besluit geen aanleiding bestond voor de verwachting dat de strijd met het op de ontgrondingenlocatie geldende planologische regime naar verwachting zou worden opgeheven, is het bestreden besluit genomen in strijd met artikel 10, zesde lid, van de Ontgrondingenwet.
Het betoog slaagt.
6.3. Gelet op het overwogene onder 6.2 is het beroep gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd.
Na het bestreden besluit is de hiervoor geconstateerde strijdigheid met artikel 10, zesde lid, van de Ontgrondingenwet weggenomen doordat het college van burgemeester en wethouders van Terneuzen bij besluit van 21 januari 2015 een omgevingsvergunning heeft verleend voor het tijdelijk afwijken van het bestemmingsplan ten behoeve van de beoogde ontgronding.
Gelet hierop ziet de Afdeling aanleiding om te onderzoeken of de rechtsgevolgen van het bestreden besluit met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb in stand kunnen blijven.
7. Innovarec betoogt dat artikel 4, lid 4.1 van de voorschriften bij de ontwerpvergunning ten onrechte is vervallen bij het definitieve besluit.
7.1. Artikel 4, lid 4.1 van de ontwerpvergunning luidt als volgt:
"Ondanks de wettelijke vrijstelling voor archeologisch onderzoek is niettemin de kans aanwezig dat archeologische sporen en vondsten in de bodem aanwezig zijn en dat deze in de uitvoeringsfase van de graaf- en inrichtingswerkzaamheden aan het licht komen.
Voor dergelijke vondsten bestaat een wettelijke meldingsplicht ex. artikel 53 van Pro de Monumentenwet 1988. Bij graafwerkzaamheden dient men dan ook attent te zijn op eventuele vondsten. Opdrachtgever verplicht de aannemers om attent te zijn op eventuele vondsten en/of sporen tijdens de werkzaamheden en verplicht hen archeologische vondsten onverwijld te melden bij de Stichting Cultureel Erfgoed Zeeland (SCEZ) te Middelburg, tel: 0118-670870."
7.2. Het college heeft bij het bestreden besluit voornoemde bepaling laten vervallen en de tekst ervan opgenomen in de motivering van het bestreden besluit, omdat de aangehaalde bepaling uit de Monumentenwet 1988 rechtstreeks werkt, zodat het vergunningvoorschrift dient te vervallen. De Afdeling is van oordeel dat het college hiertoe terecht is overgegaan, nu artikel 53 van Pro de Monumentenwet 1988 reeds voorziet in de meldingsplicht die het college voor ogen stond.
Het betoog faalt.
8. Innovarec betoogt dat artikel 4, lid 4.2 van de vergunningvoorschriften te vrijblijvend is geformuleerd en niet handhaafbaar is.
8.1. Ingevolge artikel 4, lid 4.2 van de vergunningvoorschriften dient vergunninghouder de ongecontroleerde verspreiding van zand/stof naar buiten het te ontgronden perceel te voorkomen.
8.2. Lid 4.2 houdt volgens het college voor de vergunninghouder een inspanningsverplichting in om in geval van onvoorziene omstandigheden door het treffen van passende en gerichte voorzorgsmaatregelen overlast door verspreiding van zand/stof buiten het perceel te voorkomen. Normaal gesproken zal volgens het college geen overlast ontstaan van zand of stof als gevolg van de ontgronding omdat het uitkomend zand veldvochtig is, zodat stuifzand niet is te verwachten. Het voorschrift is opgenomen, aldus het college, als extra bescherming voor een nabijgelegen kassencomplex.
8.3. Innovarec heeft de feitelijke uitgangspunten tegen de achtergrond waarvan het college artikel 4, lid 4.2 heeft opgenomen niet betwist. Mede gelet hierop ziet de Afdeling ziet niet in waarom dit voorschrift niet handhaafbaar zou zijn. Het aangevoerde geeft dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat het college niet in redelijkheid ervoor heeft kunnen kiezen om geen verdergaande voorschriften ter voorkoming van stofhinder aan de vergunning te verbinden.
9. Innovarec betoogt dat in de Boswet een belemmering is gelegen voor verlening van de ontgrondingenvergunning. Hiertoe voert zij aan dat ter plaatse van de ontgrondingslocatie bomen zijn gekapt waarvoor een herplantplicht geldt, terwijl een aanvraag om ontheffing van die plicht is afgewezen en thans geen toestemming is verkregen om de herplant elders te laten plaatsvinden. Bovendien heeft een deel van de kap illegaal plaatsgevonden, zo voert Innovarec aan.
9.1. Dat het herplanten na de ontgronding onmogelijk wordt gemaakt op het perceel waar de ontgronding plaatsvindt, is volgens het college niet juist omdat de ontgronding plaatsvindt tot aan het oorspronkelijk maaiveld, waarop het herplanten van bomen kan worden uitgevoerd. Met het herplanten kan ook tijdens de ontgrondingswerkzaamheden worden gestart, aldus het college. In de kapmelding is als oppervlakte van de percelen 10 ha vermeld, daarbij uitgaande van een bedekking van 70%, een oppervlakte van 700 are zal worden gekapt. In de kapmelding is tevens een opgave gedaan van het aantal en soort van de te kappen bomen. Tijdens een locatiebezoek heeft de vergunningverlener in april 2014 geconstateerd dat er geen bomen op het te ontgronden perceel meer aanwezig waren.
Alles afwegende is het college van mening dat de verleende vergunning zich verdraagt met de rechtstreeks uit de Boswet voortvloeiende regels en verplichtingen, die vergunninghouder in acht moet nemen. Het college acht het niet aannemelijk dat, als gevolg van de verleende vergunning, de door de Boswet te beschermen belangen onvoldoende zijn gewaarborgd of in het gedrang zullen komen.
9.2. Ingevolge artikel 3, tweede lid, van de Ontgrondingenwet kunnen aan een vergunning voorschriften worden verbonden ter bevordering en bescherming van belangen, betrokken bij de ontgronding, de herinrichting van de ontgronde onroerende zaken en de aanpassing van de omgeving van de ontgronde onroerende zaken.
Ingevolge het zesde lid kan weigering, intrekking of wijziging van een vergunning geschieden op grond van strijd met de in het tweede lid bedoelde belangen.
9.3. Het aangevoerde geeft de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het college met het oog op met de Boswet te beschermen belangen de aangevraagde vergunning niet in redelijkheid heeft kunnen verlenen. Daarbij acht zij van belang dat het college heeft onderbouwd waarom ook na de beoogde ontgronding herplant ter plaatse mogelijk is. In hetgeen Innovarec naar voren heeft gebracht ziet de Afdeling geen aanknopingspunten om te twijfelen aan de juistheid van dit standpunt.
10. Voor het overige heeft Innovarec verwezen naar haar zienswijze. Innovarec heeft niet gemotiveerd waarom de weerlegging daarvan onjuist zou zijn.
11. Gelet op het overwogene onder 7-10 bestaat aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb te bepalen dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit geheel in stand blijven.
Proceskosten
12. Het college dient op na te melden wijze te worden veroordeeld in de proceskosten van Innovarec.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Zeeland van 9 september 2014, waarbij het college aan [vergunninghoudster] een vergunning als bedoeld in de Ontgrondingenwet heeft verleend;
III. bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit geheel in stand blijven;
IV. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Zeeland tot vergoeding van bij de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Innovarec B.V. in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 490,00 (zegge: vierhonderdnegentig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
V. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Zeeland aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Innovarec B.V. het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 328,00 (zegge: driehonderdachtentwintig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. W.D.M. van Diepenbeek, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. W. van Steenbergen, griffier.
w.g. Van Diepenbeek w.g. Van Steenbergen
lid van de enkelvoudige kamer griffier
Uitgesproken in het openbaar op 21 oktober 2015
528.