Uitspraak
201500429/1/A2.
Datum uitspraak: 21 oktober 2015
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid EuroPort Business School B.V., gevestigd te Rotterdam,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 4 december 2014 in zaak nr. 14/3369 in het geding tussen:
EuroPort Business School
en
de Inspecteur-Generaal van het Onderwijs (hierna: de Inspecteur-Generaal).
Procesverloop
Bij besluit van 11 november 2013 heeft de Inspecteur-Generaal besloten tot openbaarmaking van twee rapporten van bevindingen van de inspectie van het onderwijs (hierna: de inspectie) van 11 november 2013 betreffende de onderzoeken naar het toelatingsbeleid van de EuroPort Business School (hierna: de rapporten).
Bij besluit van 24 maart 2014 heeft de Inspecteur-Generaal het door EuroPort Business School daartegen gemaakte bezwaar, voor zover thans van belang, ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 4 december 2014 heeft de rechtbank het door EuroPort Business School daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft EuroPort Business School hoger beroep ingesteld.
De Inspecteur-Generaal heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 augustus 2015, waar EuroPort Business School, vertegenwoordigd door mr. W.E. Pors, advocaat te Den Haag, vergezeld door drs. M. Greefhorst en drs. F. van Breda, en de Inspecteur-Generaal, vertegenwoordigd door mr. A.K. van den Berg en mr. J.M. Elfferich-Schattenberg, beiden werkzaam bij het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 6, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM) heeft een ieder bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen of bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde vervolging recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Wet op het onderwijstoezicht (hierna: WOT), zoals deze wet luidde ten tijde van belang, is het toezicht op het onderwijs opgedragen aan de inspectie.
Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder b, omvat het toezicht het beoordelen en bevorderen van de naleving van de bij of krachtens een onderwijswet gegeven voorschriften.
Ingevolge artikel 12a, eerste lid, onderzoekt de inspectie ter uitvoering van de in artikel 3, tweede lid, onderdelen b en d, bedoelde taken met inachtneming van artikel 4 de Pro naleving van de wettelijke voorschriften en de financiële rechtmatigheid bij instellingen voor hoger onderwijs.
Ingevolge het vierde lid zijn de artikelen 20 en 21 van overeenkomstige toepassing, tenzij de aard of omvang van het onderzoek zich tegen openbare rapportage richt.
Ingevolge artikel 20, eerste lid, legt de inspectie haar oordeel naar aanleiding van een onderzoek als bedoeld in artikel 12a vast in een inspectierapport.
Ingevolge het derde lid stelt de inspectie, alvorens een rapport vast te stellen, het bestuur in de gelegenheid van het ontwerprapport kennis te nemen en daarover overleg te voeren.
Ingevolge het vierde lid wordt, indien in het overleg geen overeenstemming is bereikt over door het bestuur gewenste wijzigingen van het ontwerprapport, de zienswijze van het bestuur in een bijlage bij het inspectierapport opgenomen.
Ingevolge het vijfde lid zendt de inspectie het inspectierapport na vaststelling daarvan onverwijld aan het bestuur.
Ingevolge artikel 21, eerste lid, maakt de inspectie een inspectierapport in de vijfde week na vaststelling daarvan openbaar.
Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) verstrekt een bestuursorgaan bij de uitvoering van zijn taak, onverminderd het elders bij wet bepaalde, informatie overeenkomstig deze wet en gaat het daarbij uit van het algemeen belang van openbaarheid van informatie.
Ingevolge artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.
2. Aan het besluit van 24 maart 2014 heeft de Inspecteur-Generaal, voor zover thans van belang, ten grondslag gelegd dat, gelet op het bepaalde in artikel 12a, vierde lid, gelezen in samenhang met artikel 21, eerste lid, van de WOT, alle rapporten openbaar worden gemaakt, tenzij de aard of omvang van het onderzoek zich daartegen verzet. Volgens de Inspecteur-Generaal hoeft de openbaarmaking niet tevens getoetst te worden aan artikel 10, tweede lid, van de Wob, nu de Wob als algemene openbaarmakingsregeling wijkt voor bijzondere openbaarmakingsregelingen met een uitputtend karakter en artikel 21, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 12, vierde lid, van de WOT als een zodanige bijzondere openbaarmakingsregeling dient te worden aangemerkt. Onder verwijzing naar de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepalingen heeft de Inspecteur-Generaal zich in dat kader op het standpunt gesteld dat de wetgever slechts in een zeer beperkt aantal gevallen de inspectie de mogelijkheid heeft willen bieden om af te zien van plaatsing van een rapport op internet. Nu onderzoek is gedaan naar de wijze waarop twee omvangrijke groepen van 40 respectievelijk 70 studenten zijn toegelaten tot het onderwijs aan deze instelling, verzet de aard of omvang van het onderzoek zich niet tegen openbaarmaking van de rapporten, aldus de Inspecteur-Generaal. Dat publicatie van de rapporten nadelige gevolgen voor een instelling met zich kan brengen, betekent niet dat van publicatie moet worden afgezien. Volgens hem is de wetgever zich van eventuele nadelige gevolgen voor de instelling bewust geweest en is daarom de vaststelling van een rapport met de nodige waarborgen omkleed.
De rechtbank heeft geoordeeld dat de Inspecteur-Generaal zich terecht op dit standpunt heeft gesteld.
3. EuroPort Business School betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de vraag of de rapporten gepubliceerd mochten worden niet aan de hand van artikel 12a, vierde lid, gelezen in samenhang met artikel 21, eerste lid, van de WOT beantwoord moet worden, maar aan de hand van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob. Anders dan de rechtbank heeft overwogen hebben de artikelen 12a en 21 van de WOT naar inhoud noch strekking een uitputtend karakter waarmee bedoeld zou zijn de toepassing van de Wob uit te sluiten. Artikel 21 van Pro de WOT bevat slechts het tijdstip van openbaarmaking, maar niet de inhoudelijke criteria daarvoor. Artikel 12a, vierde lid, van de WOT bevat slechts een extra beperking op de openbaarmaking die in de Wob niet voorkomt. Daar komt bij dat het oordeel dat artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob niet van toepassing is op een openbaarmaking als de onderhavige tot gevolg heeft dat de rechtmatigheid van de openbaarmaking niet aan de bestuursrechter kan worden voorgelegd, hetgeen op gespannen voet staat met zowel de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) als artikel 6 van Pro het EVRM, aldus EuroPort Business School.
3.1. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling - in welk verband wordt gewezen op onder meer de uitspraken van de Afdeling van 3 maart 1998 in zaak no. H01.97.0393/Q01 (AB 1998, 435) en van 10 augustus 2000 in zaak no. 199900744/1 (NJB 2000, p. 1880 nr. 37) -, wijkt de Wob als algemene openbaarmakingsregeling voor bijzondere openbaarmakingsregelingen met een uitputtend karakter, neergelegd in wetten in formele zin. Een dergelijke regeling is uitputtend, indien zij ertoe strekt te voorkomen dat door (afzonderlijke) toepassing van de Wob afbreuk zou worden gedaan aan de goede werking van de materiële bepalingen in de bijzondere wet.
3.2. Anders dan de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de openbaarmakingsregeling voor rapporten van de inspectie, neergelegd in artikel 21, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 12, vierde lid, van de WOT, geen bijzondere regeling met een uitputtend karakter betreft. Dat uit die bepalingen volgt dat een rapport in beginsel openbaar wordt gemaakt, tenzij aard of omvang van het onderzoek zich daartegen verzet, betekent niet dat de openbaarmaking van zo’n rapport niet ook aan de in de Wob neergelegde weigeringsgronden moet worden getoetst, zoals ook in een geval van actieve openbaarmaking op grond van de Wob aan die gronden voor weigering van openbaarmaking moet worden getoetst. Dit volgt ook uit de geschiedenis van de totstandkoming van voormelde bepalingen uit de WOT, waarin is vermeld dat zowel de actieve als passieve openbaarmaking van een rapport van de inspectie met inachtneming van de Wob dient te geschieden (Kamerstukken II, 2001-2002, 27 783, nr. 5, pag. 39). Het voorgaande betekent dat de Inspecteur-Generaal bij zijn besluit tot openbaarmaking van een rapport van de inspectie de weigeringsgronden, neergelegd in artikel 10 van Pro de Wob, had dienen te betrekken.
Het betoog slaagt.
4. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Gelet hierop behoeven de overige door Europort Business School aangevoerde gronden geen bespreking meer. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van Europort Business School tegen het besluit van 24 maart 2014 gegrond verklaren en dat besluit vernietigen omdat de Inspecteur-Generaal de openbaarmaking van de rapporten ten onrechte niet heeft getoetst aan artikel 10, tweede lid, van de Wob. De Afdeling zal bezien of aanleiding bestaat met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb te bepalen dat de rechtsgevolgen van dat vernietigde besluit in stand blijven. Daartoe wordt het volgende overwogen.
4.1. Uit de bewoordingen en de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 21, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 12, vierde lid, van de WOT, volgt dat de inspectie in beginsel verplicht is tot openbaarmaking van alle inspectierapporten, tenzij aard of omvang van het onderzoek zich daartegen verzet. Volgens de wetgever past openbaarmaking in het geheel van het afleggen van publieke verantwoording over de kwaliteit van het onderwijs en stellen de inspectierapportages ouders en leerlingen in staat een verantwoorde schoolkeuze te maken en zo nodig zelf initiatieven te nemen richting het schoolbestuur (Kamerstukken II, 2000-2001, 27 783, nr. 3, pag. 19 en nr. A, pag. 4). Daarbij heeft de wetgever uitdrukkelijk onderkend dat het uitgangspunt dat alle rapporten van de inspectie openbaar gemaakt moeten worden nadelig kan zijn voor een instelling en de openbaarmaking om die reden met de nodige waarborgen, neergelegd in de artikelen 20 en 21 van de WOT, omgeven.
Gelet hierop heeft de Inspecteur-Generaal zich in redelijkheid op het ter zitting ingenomen standpunt mogen stellen dat de omstandigheid dat de openbaarmaking van de rapporten nadelige gevolgen heeft voor Europort Business School niet betekent dat reeds daarom de openbaarmaking onevenredig is. Het betoog van Europort Business School dat de inhoud van de rapporten onjuist is en de rapporten om die reden niet openbaar gemaakt mochten worden, kan niet tot een ander oordeel leiden. De vraag of de inhoud van een rapport onjuist is kan desgewenst aan de burgerlijke rechter worden voorgelegd. Voor zover in een dergelijke civiele procedure komt vast te staan dat de inhoud onrechtmatig is, dient het bestuursorgaan dat bevoegd is tot openbaarmaking dat oordeel te betrekken bij de vraag of openbaarmaking van dat rapport leidt tot een onevenredige benadeling als bedoeld in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob.
5. Uit hetgeen onder 4.1 is overwogen volgt dat de Inspecteur-Generaal zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat de openbaarmaking van de rapporten niet leidt tot een onevenredige benadeling in de zin van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob. Om deze reden zal de Afdeling bepalen dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van 24 maart 2014 geheel in stand blijven.
6. De Inspecteur-Generaal dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten van Europort Business School te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 4 december 2014 in zaak nr. 14/3369;
III. verklaart het bij de rechtbank tegen het besluit van de Inspecteur-Generaal van het Onderwijs van 24 maart 2014, met kenmerk EURBH.0001, ingestelde beroep gegrond;
IV. vernietigt dat besluit;
V. bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit geheel in stand blijven;
VI. veroordeelt de Inspecteur-Generaal van het Onderwijs tot vergoeding van bij de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid EuroPort Business School B.V. in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.960,00 (zegge: negentienhonderdzestig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VII. gelast dat de Inspecteur-Generaal van het Onderwijs aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid EuroPort Business School B.V. het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 825,00 (zegge: achthonderdvijfentwintig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. P.J.J. van Buuren, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. D.J.C. van den Broek, leden, in tegenwoordigheid van mr. I.S. Ouwehand, griffier.
w.g. Van Buuren w.g. Ouwehand
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 21 oktober 2015
752.