Uitspraak
201502121/1/A2.
Datum uitspraak: 4 november 2015
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. het college van burgemeester en wethouders van Coevorden,
2. [appellant sub 2], wonend te Coevorden,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 28 januari 2015 in zaak nr. 14/3827 in het geding tussen:
[appellant sub 2]
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 18 juni 2014 heeft het college een vergoeding toegekend voor de reiskosten van de dochter van [appellant sub 2] en een begeleider voor het reizen per openbaar vervoer naar de speciale school voor basisonderwijs De Vonder in Slagharen.
Bij besluit van 28 juli 2014 heeft het college het door [appellant sub 2] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 28 januari 2015 heeft de rechtbank het door [appellant sub 2] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 28 juli 2014 vernietigd en bepaald dat het college opnieuw op het bezwaar dient te beslissen met inachtneming van hetgeen in de uitspraak is overwogen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant sub 2] incidenteel hoger beroep ingesteld.
Bij besluit van 20 maart 2015 heeft het college, ter voldoening aan de rechtbankuitspraak, onder aanvulling van de motivering, het door [appellant sub 2] gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard.
[appellant sub 2] en het college hebben ieder een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 oktober 2015, waar het college, vertegenwoordigd door F.J. Peters, werkzaam bij Jeroen Peters Consultancy, bijgestaan door R. Kuipers en G.H. Wolbers, beiden werkzaam bij de gemeente Coevorden, en [appellant sub 2], bijgestaan door mr. Y. Schippers, advocaat te Groningen, zijn verschenen.
Overwegingen
1. De dochter van [appellant sub 2], [naam dochter], geboren op [geboortedatum] 2004, volgt onderwijs op De Vonder. [dochter] is tot en met het schooljaar 2013-2014 met andere leerlingen in een taxibusje van huis naar deze speciale school voor basisonderwijs vervoerd.
[appellant sub 2] heeft door middel van het daarvoor bestemde formulier leerlingenvervoer voor het schooljaar 2014-2015 aangevraagd, met als datum van de aanvraag 12 mei 2014. Daarbij heeft zij een advies van de permanente Commissie Leerlingenzorg Samenwerkingsverband Rondom De Vonder (hierna: de Commissie Leerlingenzorg) van 24 juni 2010 en een advies van de Commissie voor indicatiestelling van het Regionaal Expertise Centrum Noordoost Nederland (hierna: de Commissie Indicatiestelling) van 1 juli 2010 gevoegd. In het advies van de Commissie Leerlingenzorg is vermeld dat verlengde plaatsing van [dochter] op De Vonder noodzakelijk is. In het advies van de Commissie Indicatiestelling is vermeld dat [dochter] in aanmerking komt voor speciale onderwijszorg, hetgeen betekent dat [dochter] vanaf 1 juli 2010 recht heeft op een leerlingebonden budget of tot het speciaal onderwijs aan zeer moeilijk lerende kinderen toegelaten kan worden. [appellant sub 2] heeft ook een advies van de Commissie Leerlingenzorg van 13 mei 2014 aan het college gezonden, waarin is vermeld dat [dochter] gebruik moet maken van aangepast vervoer (taxi/busje) omdat reizen met het openbaar vervoer wegens de lichamelijke en/of geestelijke toestand van de leerling (ook onder begeleiding) onmogelijk is of ten koste gaat van haar gezondheid en het begeleiden van de leerling door de ouders tot ernstige benadeling van het gezin zou leiden.
Het college heeft [appellant sub 2] bij brief van 21 mei 2014 geïnformeerd over een beleidswijziging ten aanzien van het gemeentelijke leerlingenvervoer. Het college heeft [appellant sub 2] in die brief meegedeeld er vanaf het schooljaar 2014-2015 vanuit te gaan dat ieder kind van tien jaar en ouder dat speciaal basisonderwijs volgt met het openbaar vervoer, eventueel met begeleiding, naar school kan. Daarbij is vermeld dat [appellant sub 2] zelf voor een begeleider dient te zorgen wanneer dat nodig is.
Het college heeft aan het besluit van 28 juli 2014 ten grondslag gelegd, dat het op grond van de Verordening leerlingenvervoer gemeente Coevorden 2012 (hierna: de verordening) de kosten van openbaar vervoer voor [dochter] en voor een begeleider vergoedt, omdat de reisafstand voor [dochter] meer dan zes kilometer bedraagt en zij bij de reis met het openbaar vervoer begeleiding nodig heeft. Daarbij is vermeld dat [dochter] met het openbaar vervoer ongeveer vijfenveertig minuten onderweg is en daarom niet in aanmerking komt voor aangepast vervoer. Aan het besluit heeft het college voorts ten grondslag gelegd dat De Vonder heeft aangegeven dat alle leerlingen van deze school kunnen reizen met het openbaar vervoer, omdat zij geen lichamelijke beperkingen hebben. Volgens het besluit bestaat voor toepassing van de hardheidsclausule van artikel 29 van Pro de verordening geen aanleiding. Voorts is daarin vermeld dat het college het reizen met het openbaar vervoer niet dwingend wil opleggen. [appellant sub 2] kan ook kiezen voor een geldelijke bijdrage die gelijk is aan de kosten van het openbaar vervoer voor [dochter] en een begeleider, waarbij zij zelf zorg draagt voor het vervoer van [dochter] of vervoer inkoopt bij derden, aldus het besluit.
2. Ingevolge artikel 1 van Pro de verordening wordt in deze verordening verstaan onder
a. school: een basisschool of speciale school voor basisonderwijs als bedoeld in de Wpo;
(…).
c. leerling: een leerling van een school als bedoeld onder a.
d. gehandicapte leerling: een leerling bedoeld onder c, die door een lichamelijke, verstandelijke of zintuigelijke handicap niet, of niet zelfstandig van het openbaar vervoer gebruik kan maken.
f. afstand: de afstand tussen de woning en de school, gemeten langs de kortste voor de leerling voldoende begaanbare en veilige weg.
g. vervoer: openbaar vervoer, aangepast vervoer of eigen vervoer tussen de woning dan wel de opstapplaats en de school dat plaatsvindt in aansluiting op het begin en het einde van de schooldag volgens de schoolgids, tenzij de structurele handicap van de leerplichtige leerling die aansluiting onmogelijk maakt.
i. aangepast vervoer: vervoer per besloten (school)busvervoer, taxi, treintaxi of bustaxi.
k. reistijd: de totale tijdsduur die ligt tussen het verlaten van de woning en de aanvang van de schooldag volgens de schoolgids, minus maximaal 10 minuten indien en voor zover de leerling het schoolgebouw met bijbehorende terrein gewoonlijk eerder bereikt dan de schoolgids aangeeft, dan wel de totale tijdsduur die ligt tussen het einde van de schooldag volgens de schoolgids, een eventuele wachttijd, en de aankomst bij de woning.
n. opstapplaats: plaats aangewezen door het college, vanaf waar de leerling gebruik kan maken van het vervoer.
p. vervoersvoorziening: een gehele of gedeeltelijke bekostiging van de door het college noodzakelijk geachte vervoerskosten van de leerling en zo nodig diens begeleider, of bekostiging van de goedkoopst mogelijke wijze van openbaar vervoer voor de leerling en zo nodig diens begeleider, of aanbieding van aangepast vervoer dat de gemeente verzorgt of doet verzorgen.
q. permanente commissie leerlingenzorg: de commissie als bedoeld in artikel 23 van Pro de Wpo.
Ingevolge artikel 2, eerste lid, kent het college ten behoeve van het schoolbezoek aan de ouders van in de gemeente verblijvende leerlingen op aanvraag een vervoersvoorziening toe met inachtneming van het bepaalde in deze verordening.
Ingevolge het derde lid laten de bepalingen in deze verordening onverlet de verantwoordelijkheid van de ouders voor het schoolbezoek van hun kinderen.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, wordt bekostiging toegekend over de afstand tussen de woning dan wel de opstapplaats en de dichtstbijzijnde voor de leerling toegankelijke school.
Ingevolge artikel 5, zesde lid, aanhef en onder b, wordt een toegekende vervoersvoorziening getroffen met ingang van de door de ouders verzochte datum als het een aanvraag gedurende het schooljaar betreft, met dien verstande dat de datum waarop bekostiging wordt verstrekt niet ligt voor de datum van ontvangst van de aanvraag door het college.
Ingevolge artikel 7 is Pro voor het verstrekken van bekostiging op basis van artikel 12 bepalend Pro de leeftijd van de leerling op 1 augustus van het schooljaar waarop de bekostiging betrekking heeft.
Ingevolge artikel 10, tweede lid, betrekt het college bij de beoordeling van de aanvraag voor leerlingenvervoer eventuele adviezen van de permanente commissie leerlingenzorg die voor de beoordeling van die aanvraag van belang zijn.
Ingevolge artikel 11, eerste lid, verstrekt het college aan ouders van de leerling die een school voor basisonderwijs of een speciale school voor basisonderwijs bezoekt bekostiging op basis van de kosten van het openbaar vervoer, indien de afstand van de woning naar de dichtstbijzijnde voor hem toegankelijke school meer dan zes km bedraagt.
Ingevolge artikel 12, eerste lid, bekostigt het college, indien aanspraak bestaat op bekostiging zoals bedoeld in artikel 11, tevens de daarin bedoelde kosten ten behoeve van één begeleider, indien de leerling jonger dan negen jaar is, en door de ouders ten behoeve van het college genoegzaam wordt aangetoond dat de leerling niet in staat is zelfstandig van het openbaar vervoer of de fiets gebruik te maken.
Ingevolge het tweede lid komen indien een begeleider meer dan één leerling tegelijk begeleidt, slechts de kosten van het vervoer ten behoeve van één begeleider voor bekostiging in aanmerking.
Ingevolge artikel 13, aanhef en onder a, verstrekt het college bekostiging op basis van de kosten van aangepast vervoer aan de ouders van de leerling die een school voor basisonderwijs of speciale school voor basisonderwijs bezoek, indien wordt voldaan aan het afstandscriterium van artikel 11 en Pro de leerling met gebruikmaking van openbaar vervoer naar school of terug meer dan anderhalf uur onderweg is en de reistijd met aangepast vervoer tot 50% of minder van de reistijd per openbaar vervoer kan worden teruggebracht.
Ingevolge artikel 25, eerste lid, verstrekt het college met inachtneming van artikel 3 bekostiging Pro op basis van de kosten van openbaar vervoer met begeleiding aan de ouders van de leerling die een basisschool, speciale basisschool voor basisonderwijs of een school voor voortgezet onderwijs bezoekt en die vanwege een lichamelijke, verstandelijke of zintuigelijke handicap niet zelfstandig van het openbaar vervoer gebruik kan maken.
Ingevolge artikel 26, eerste lid, aanhef en onder a, verstrekt het college bekostiging op basis van de kosten van aangepast vervoer aan de ouders van de leerling die een basisschool, speciale school voor basisonderwijs of een school voor voortgezet onderwijs bezoekt, indien de leerling, naar het oordeel van het college, gelet op zijn lichamelijke, verstandelijke of zintuigelijke handicap niet in staat is - ook niet onder begeleiding - van openbaar vervoer gebruik te maken.
Ingevolge het tweede lid dient het college indien het de in het vorige lid bedoelde aanvraag niet of slechts gedeeltelijk toekent, bij de beschikking het advies van de permanente commissie leerlingenzorg, de ambulante begeleider of het advies van andere deskundigen te betrekken.
Ingevolge artikel 29 kan Pro het college in bijzondere gevallen, het vervoer voor onderwijs aangaande, ten gunste van de ouders afwijken van de bepalingen in deze verordeningen, zo nodig na advies te hebben gevraagd aan de permanente commissie leerlingenzorg, de commissie van begeleiding, de regionale verwijzingscommissie of andere deskundigen.
Volgens de aanhef van de Beleidsregels leerlingenvervoer gemeente Coevorden 2012 (hierna: de beleidsregels) streeft de gemeente Coevorden ernaar zo veel mogelijk kinderen in het openbaar vervoer te laten reizen, omdat dit de kosten voor de gemeente drukt en de flexibiliteit van het kind erdoor wordt bevorderd. Uitgangspunt is een vergoeding op basis van de kosten van openbaar vervoer, zo nodig met begeleiding.
Volgens punt 6 van de beleidsregels worden de kosten van de reis met het openbaar vervoer berekend met de site www.ov9292.nl.
Volgens punt 7 wordt, indien dit efficiënter is voor de vervoerder, gebruik gemaakt van opstapplaatsen voor de leerlingen. Bij voorkeur zijn dit bestaande bushaltes op maximaal een kwartier lopen van de woning of de school van het kind.
Volgens punt 12 is het uitgangspunt van de gemeente: alle leerlingen in het openbaar vervoer tenzij:
- dit geestelijk of lichamelijk niet mogelijk is;
- dit gezien de leeftijd van de leerling niet mogelijk is;
- dit gezien de afstand niet mogelijk is
- de reistijd van het openbaar vervoer langer is dan anderhalf uur.
Volgens punt 15 moet een vergoeding voor de kosten van aangepast vervoer pas in uitzonderingsgevallen worden verleend als:
- de handicap van de leerling aangepast vervoer vereist (hier moeten medische stukken aan ten grondslag liggen);
- de reistijd met het openbaar vervoer langer is dan anderhalf uur;
- openbaar vervoer ontbreekt (gekeken moet dan worden of een combinatie van vervoer mogelijk is);
- de leerling te jong is om met het openbaar vervoer te reizen.
Het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2] ten aanzien van het leerlingenvervoer
3. [appellant sub 2] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat niet in geschil is dat [dochter] in staat is om onder begeleiding gebruik te maken van het openbaar vervoer en met het openbaar vervoer niet meer dan anderhalf uur onderweg is. Zij voert aan dat [dochter] gezien haar handicap belang heeft bij duidelijkheid en structuur. Volgens [appellant sub 2] heeft aangepast vervoer met een taxibusje voor [dochter] als voordeel dat zij steeds met dezelfde mensen en chauffeur wordt vervoerd, omdat dit vertrouwd voor haar is. [dochter] krijgt in een gewone bus teveel prikkels en haar schoolprestaties kunnen daaronder lijden. [appellant sub 2] voert verder aan dat zij en de vader van [dochter] beiden fulltime werken en daarom [dochter] niet zelf, als begeleider, naar school kunnen brengen. [appellant sub 2] wijst erop dat de Commissie Leerlingenzorg om deze redenen in haar advies van 13 mei 2014 heeft geadviseerd dat voor [dochter] de kosten van aangepast vervoer moeten worden vergoed. Zij doet verder een beroep op artikel 26 van Pro de verordening gelezen in samenhang met punt 15 van de beleidsregels, op grond waarvan [dochter] volgens haar, op grond van haar handicap en haar geestelijke leeftijd van 7 jaar, recht heeft op aangepast vervoer.
[appellant sub 2] voert daarnaast aan dat, anders dan waarvan het college is uitgegaan, de reistijd per openbaar vervoer drie tot vier uur per dag bedraagt. [dochter] kan niet zelfstandig per fiets aan het verkeer deelnemen en daarom niet in vijf minuten naar de bushalte bij huis fietsen en heeft tien tot vijftien minuten nodig om van de bushalte naar school te lopen. Als gevolg van deze reistijd zal een begeleider niet iedere dag binnen een half uur van de bushalte naar de school en weer terug kunnen lopen, waardoor deze een half uur extra op de volgende bus zal moeten wachten en voor de begeleider de totale reistijd per dag kan oplopen tot vier uur. De reistijd per auto bedraagt per dag anderhalf tot twee uur, aldus [appellant sub 2].
3.1. Dit betoog kan niet leiden tot het daarmee beoogde doel. In het op verzoek van het college door orthopedagogisch adviseur M. Huisman van SCIO-consult opgestelde advies van 15 september 2014 (hierna: het SCIO-advies) is geconcludeerd dat [dochter] onder begeleiding met openbaar vervoer naar school kan reizen. Deze conclusie is gebaseerd op het uitgevoerde onderzoek, waaronder een gesprek met [dochter] en haar ouders tijdens een huisbezoek op 5 september 2014 en een telefonisch onderhoud met de directrice van De Vonder. Bij het onderzoek is verder kennis genomen van alle eerder in de procedure overgelegde deskundigenadviezen, waaronder het advies van de Commissie Leerlingenzorg van 13 mei 2014. [appellant sub 2] heeft niet aannemelijk gemaakt dat het SCIO-advies onzorgvuldig tot stand is gekomen of dat daaraan anderszins gebreken kleven.
Ter zitting heeft [appellant sub 2] gesteld dat een enkele reis van de woning naar de school met het openbaar vervoer vijfenveertig minuten duurt, maar het college heeft dit bestreden. Wat hiervan ook zij, vast staat dat de reistijd van de woning naar de school minder dan anderhalf uur per enkele reis bedraagt, zodat niet wordt voldaan aan de voorwaarden van artikel 13, aanhef en onder a, van de verordening voor bekostiging op basis van de kosten van aangepast vervoer.
De stelling van [appellant sub 2], dat zij [dochter] niet iedere dag met het openbaar vervoer naar en van school kan begeleiden omdat zij, evenals de vader van [dochter], een volledige baan heeft, kan niet leiden tot een ander oordeel. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling (bijvoorbeeld de uitspraak van 29 april 2015 in zaak nr. 201405966/1/A2) behoort het geven van begeleiding tijdens het leerlingenvervoer in beginsel tot de verantwoordelijkheid van de ouders. Dat beide ouders door hun werk niet in de gelegenheid zijn [dochter] zelf naar school te begeleiden, onderscheidt zich niet in betekenende mate van de situatie waarin vele andere ouders zich bevinden. Dit geldt evenzeer voor de omstandigheid dat naar eigen zeggen een sociaal netwerk ontbreekt om [dochter] naar school te begeleiden.
De rechtbank heeft op goede gronden geen aanleiding gevonden voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft gesteld dat op grond van de verordening geen recht op aangepast vervoer voor [dochter] bestaat.
Het hoger beroep van het college
4. De rechtbank heeft overwogen dat volgens punt 15 van de beleidsregels een vergoeding voor de kosten van aangepast vervoer kan worden verleend als de leerling te jong is om met het openbaar vervoer te reizen en uit de brief van het college van 21 mei 2014 valt af te leiden dat het college zich op het standpunt heeft gesteld dat een kind van tien jaar en ouder dat speciaal basisonderwijs volgt, met het openbaar vervoer naar school kan reizen. De rechtbank heeft voorts overwogen dat het college niet toereikend heeft gemotiveerd waarom het, gegeven dit beleid en gelet op de hardheidsbepaling van artikel 29 van Pro de verordening, de aanvraag om aangepast vervoer niet heeft gehonoreerd, nu [appellant sub 2] heeft gesteld dat [dochter] in haar ontwikkeling de leeftijd van een zeven- à achtjarige heeft. Daarbij heeft de rechtbank in aanmerking genomen dat thans aangepast vervoer vanuit Coevorden naar De Vonder plaatsvindt en het taxibusje niet vol zit. De rechtbank heeft het college opgedragen een nieuw besluit op het gemaakte bezwaar te nemen.
5. Het college betoogt dat de rechtbank aldus van een onjuiste uitleg van artikel 29 van Pro de verordening is uitgegaan. Het college voert aan dat het de bestuurlijke vrijheid heeft om de hardheidsclausule van artikel 29 van Pro de verordening al dan niet toe te passen. Volgens het college staat in dit geval niet ter discussie dat [dochter] onder begeleiding van het openbaar vervoer gebruik kan maken. De reistijd van [dochter] wijkt niet wezenlijk af van de reistijd die voor veel andere kinderen in de gemeente geldt. Het college voert voorts aan dat de leeftijdsgrens van tien jaar bepalend is voor de vraag, of kinderen zelfstandig met het openbaar vervoer kunnen reizen. Die leeftijdsgrens is in dit geval niet relevant, omdat aan [appellant sub 2] ook een vergoeding voor de kosten van vervoer per openbaar vervoer van een begeleider is toegekend, aldus het college.
5.1. Onder verwijzing naar de uitspraak van 12 juni 2013 in zaak nr. 201208919/1/A2 overweegt de Afdeling dat het college aan artikel 29 van Pro de verordening toepassing kan geven, maar daartoe niet verplicht is. De rechter dient de weigering deze bevoegdheid toe te passen terughoudend te toetsen.
Het college heeft aan de afwijzing van het verzoek om artikel 29 van Pro de verordening toe te passen ten grondslag gelegd dat is gebleken dat [dochter] met begeleiding per openbaar vervoer naar school kan reizen. Zoals hiervoor onder 3.1 is overwogen, volgt dit uit het SCIO-advies. Deze motivering kan, anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, die afwijzing dragen.
Het betoog slaagt.
6. Het college betoogt tevergeefs dat de rechtbank, door te overwegen dat al aangepast vervoer vanuit Coevorden naar De Vonder plaatsvindt, buiten de omvang van het geschil is getreden, reeds omdat [appellant sub 2] dit in beroep heeft aangevoerd.
Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen behoeft hetgeen het college voor het overige heeft aangevoerd geen bespreking meer.
7. Het hoger beroep van het college is gegrond.
Slotsom
8. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. De Afdeling zal, doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, het beroep van [appellant sub 2] bij de rechtbank ongegrond verklaren. Het besluit op bezwaar van 28 juli 2014 blijft derhalve in stand. Het door [appellant sub 2] op de voet van artikel 8:91, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht gedane verzoek om schadevergoeding kan reeds hierom niet worden gehonoreerd. De Afdeling zal dit verzoek afwijzen. Uit hetgeen hiervoor onder 3.1 is overwogen volgt dat het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2] ongegrond is.
9. Het college heeft bij besluit van 20 maart 2015, ter voldoening aan de uitspraak van de rechtbank, opnieuw beslist op het door [appellant sub 2] gemaakte bezwaar. Nu de aangevallen uitspraak wordt vernietigd, is de grondslag aan dat besluit ontvallen. De Afdeling zal dat besluit daarom vernietigen.
10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Coevorden gegrond;
II. verklaart het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2] ongegrond.
III. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 28 januari 2015 in zaak nr. 14/3827;
IV. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond;
V. wijst het verzoek van [appellant sub 2] om schadevergoeding af.
VI. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Coevorden van 20 maart 2015, kenmerk 15-014053;
Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. H. Oranje, griffier.
w.g. Bijloos w.g. Oranje
lid van de enkelvoudige kamer griffier
Uitgesproken in het openbaar op 4 november 2015
507.