Uitspraak
201400077/1/A1.
Datum uitspraak: 14 januari 2015
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. het college van burgemeester en wethouders van Veere,
2. [appellante sub 2A], [appellant sub 2B] en [appellante sub 2C], gevestigd dan wel wonend te [plaats],
tegen de uitspraken van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 28 juni en 12 november 2013 in zaken nrs. 12/3682 en 12/3683 in het geding tussen:
[appellante sub 2A],
[appellant sub 2B],
[appellante sub 2C]
en
het college.
Procesverloop
Bij afzonderlijke besluiten van 17 oktober, 20 december en 22 december 2011 heeft het college omgevingsvergunning verleend voor het uitvoeren van een werk of werkzaamheden en het gebruik van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan ten behoeve van de uitbreiding van een minicamping aan:
[belanghebbende A], [locatie 1] te Biggekerke gemeente Veere;
[belanghebbende B], [locatie 2] te Biggekerke;
[belanghebbende C], [locatie 3] te Biggekerke;
[belanghebbende D], [locatie 4] te Domburg gemeente Veere;
[belanghebbende E], [locatie 5] te Oostkapelle gemeente Veere;
[belanghebbende F], [locatie 6] te Meliskerke gemeente Veere;
[belanghebbende G], [locatie 7] te Veere;
[belanghebbende H], [locatie 8] te Oostkapelle;
[belanghebbende I], [locatie 9] te Vrouwenpolder gemeente Veere.
Bij besluit van 5 juni 2012 heeft het college de door [appellante sub 2A], [appellant sub 2B] en [appellante sub 2C] tegen de besluiten van 17 oktober, 20 en 22 december 2011 gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Bij afzonderlijke besluiten van 20 december en 22 december 2011 heeft het college ontheffing verleend op grond van de Verordening kleinschalig kamperen Veere 2008 (hierna: de Verordening) voor uitbreiding van hun kleinschalig kampeerterrein met tien standplaatsen aan:
[belanghebbende A];
[belanghebbende B];
[belanghebbende C];
[belanghebbende D];
[belanghebbende E];
[belanghebbende H];
[belanghebbende F];
[belanghebbende G];
[belanghebbende I];
[belanghebbende J], [locatie 10] te Aagtekerke gemeente Veere;
[belanghebbende K], [locatie 11] te Grijpskerke gemeente Veere;
[belanghebbende L], [locatie 12] te Meliskerke;
[belanghebbende M], [locatie 13] te Oostkapelle.
Bij besluit van 5 juni 2012 heeft het college de door [appellante sub 2A], [appellant sub 2B] en [appellante sub 2C] tegen de besluiten van 20 en 22 december 2011 gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Bij tussenuitspraak van 28 juni 2013 heeft de rechtbank een motiveringsgebrek geconstateerd in de besluiten van 5 juni 2012 en het college in de gelegenheid gesteld dat gebrek te herstellen.
Bij uitspraak van 12 november 2013 heeft de rechtbank de door [appellante sub 2A], [appellant sub 2B] en [appellante sub 2C] tegen de besluiten van 5 juni 2012 ingestelde beroepen gegrond verklaard en deze besluiten vernietigd. Voorts heeft de rechtbank de bezwaren, voor zover ingediend door [appellante sub 2C] alsnog niet-ontvankelijk verklaard en de bezwaren van [appellante sub 2A] en [appellant sub 2B] gericht tegen de aan [belanghebbende N]/[belanghebbende H] verleende omgevingsvergunning alsnog niet-ontvankelijk verklaard en heeft zij bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van die onderdelen van de vernietigde bestreden besluiten. Daarnaast heeft de rechtbank het college opgedragen wat betreft de resterende onderdelen een nieuw besluit op de bezwaren van [appellante sub 2A] en [appellant sub 2B] te nemen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraken hebben het college en [appellante sub 2A], [appellant sub 2B] en [appellante sub 2C] hoger beroep ingesteld.
Het college en [appellante sub 2A], [appellant sub 2B] en [appellante sub 2C] hebben een verweerschrift ingediend.
Het college en [appellante sub 2A], [appellant sub 2B] en [appellante sub 2C] hebben nadere stukken ingediend.
Bij besluit van 19 maart 2014 heeft het college de bezwaren gericht tegen het verlenen van de voormelde negen omgevingsvergunningen voor het uitvoeren van een werk of werkzaamheden en het gebruik van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan en het verlenen van de dertien voormelde ontheffingen van de Verordening nogmaals ongegrond verklaard.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 oktober 2014, waar het college, vertegenwoordigd door mr. M.J. Spierdijk en L.M. Louwerse, beiden werkzaam bij de gemeente, [appellante sub 2A], [appellant sub 2B] en [appellante sub 2C], vertegenwoordigd door A.H. van Leeuwen, zijn verschenen. Voorts zijn [belanghebbende E] en [belanghebbende K], bijgestaan door mr. M.J. Smaling, ter zitting gehoord.
Overwegingen
1. [appellante sub 2A], [appellant sub 2B] en [appellante sub 2C] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college het bezwaar van [appellante sub 2C] niet-ontvankelijk had moeten verklaren. Zij voeren hiertoe aan dat [appellante sub 2C] eveneens eigenaar is van de onroerende zaak waarmee de minicamping "[appellante sub 2A]" is verbonden en dat de waarde van deze onroerende zaak is gedaald ten gevolge van het verlenen van omgevingsvergunningen en ontheffingen van de Verordening aan exploitanten van andere minicampings in de omgeving.
1.1. Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
Ingevolge artikel 8:104, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb kunnen een belanghebbende en het bestuursorgaan hoger beroep instellen tegen een uitspraak als bedoeld in artikel 8:66, eerste lid, of artikel 8:67, eerste lid, van de rechtbank.
1.2. [appellante sub 2A] en [appellant sub 2B] zijn bij de aangevallen uitspraak voor zover het de beslissing betreft het beroep van [appellante sub 2C] gegrond te verklaren en het bezwaar niet-ontvankelijk te verklaren geen belanghebbende als bedoeld in artikel 8:104, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb, nu het een beslissing betreft over de ontvankelijkheid van een derde. Het hoger beroep van [appellante sub 2A] en [appellant sub 2B] dient in zoverre niet-ontvankelijk te worden verklaard.
1.3. In hetgeen [appellante sub 2C] heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zij geen belanghebbende is bij de besluiten tot verlening van de omgevingsvergunning en ontheffing op grond van de Verordening. Hierbij heeft de rechtbank terecht in aanmerking genomen dat niet is gebleken dat [appellante sub 2C] een rechtstreeks belang heeft bij deze besluiten. Voorts heeft de rechtbank in hetgeen [appellante sub 2C] heeft aangevoerd over de eigendom van een onroerende zaak op het perceel waarop de minicamping wordt geëxploiteerd, wat daar van zij, terecht geen grond gezien voor het oordeel dat zij aangemerkt dient te worden als belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2 van Pro de Awb. Hierbij heeft de rechtbank terecht in aanmerking genomen dat de ontheffing van de Verordening voor het uitbreiden van de minicamping [appellante sub 2A] aan [appellant sub 2B] is verleend.
Het betoog faalt.
2. Ingevolge het bestemmingsplan "Buitengebied" rust op alle percelen als genoemd in het procesverloop de bestemming "Agrarische doeleinden (A)".
Ingevolge artikel 1, onder 21, van de planvoorschriften wordt onder agrarisch bedrijf verstaan: een bedrijf gericht op het voortbrengen van agrarische producten door middel van:
- het telen of veredelen van gewassen, waaronder begrepen houtteelt en fruitteelt;
- het houden of fokken van vee, pluimvee, pelsdieren of vissen.
Ingevolge dat artikel, onder 23, wordt onder reëel agrarisch bedrijf verstaan: een agrarisch bedrijf dat op basis van een toetsing aan de volgende elementen als reëel kan worden aangemerkt:
a. er dient sprake te zijn van bedrijfsmatige agrarische activiteiten, hetgeen blijkt uit de aard en omvang van het bedrijf, outillage van het bedrijf, de omvang van de bedrijfsgebouwen en het aanwezig zijn van kennis en ervaring bij het bedrijfshoofd;
b. de arbeidsbehoefte die het agrarische bedrijf dan wel nevenberoepsbedrijf vergt;
c. het bedrijf voorziet in een substantieel deel van het inkomen.
Ingevolge artikel 14, eerste lid, van de planvoorschriften zijn de gronden op de kaart aangewezen voor "Agrarische doeleinden (A)" bestemd voor:
- grondgebonden agrarische bedrijven, alsmede voor:
- kassen als neventak;
- intensieve tuinbouw in gebouwen als neventak;
- aquacultuur;
- de teelt van wormen of slakken;
- toeristisch-recreatief medegebruik, zoals fietsen, wandelen en paardrijden en tevens voor:
[…]
w. ter plaatse van de in voorschriftenlijst 10 en voorschriftenlijst 10A opgenomen adressen op het agrarisch bebouwingsvlak of direct daaraan grenzend: een kleinschalig kampeerterrein waarbij:
- het aantal standplaatsen niet meer bedraagt dan is aangegeven in de kolom "aantal standplaatsen" in voorschriftenlijst 10 en voorschriftenlijst 10A;
- bestaande gebouwen tot maximaal in totaal 100 m2 gebruikt mogen worden voor sanitaire voorzieningen en recreatiecentrum.
Ingevolge artikel 14, lid 4A, onder a, voor zover hier van belang, is het college bevoegd voorschriftenlijst 10A te wijzigen door adressen toe te voegen ten behoeve van de vestiging van nieuwe kleinschalige kampeerterreinen met maximaal 15 standplaatsen, met dien verstande dat wijziging alleen kan worden verleend indien het een reëel agrarisch bedrijf betreft dat duurzaam minimaal 5 hectare grond in agrarisch gebruik heeft, waarvan 1 hectare aansluitend op het bebouwingsvlak en waarbij ter plaatse een door het bedrijfshoofd bewoonde woning aanwezig is.
Ingevolge artikel 14, lid 4C, onder a, is het college bevoegd vrijstelling te verlenen om het aantal standplaatsen van een kleinschalig kampeerterrein zoals genoemd in voorschriftenlijst 10 en voorschriftenlijst 10A te vergroten tot maximaal 25 standplaatsen, met dien verstande dat vrijstelling alleen kan worden verleend indien het een reëel agrarisch bedrijf betreft dat duurzaam minimaal 5 hectare grond in agrarisch gebruik heeft, waarvan 1 hectare aansluitend op het bebouwingsvlak.
Ingevolge artikel 2, onder a, van de Verordening is het verboden zonder vergunning van het college een kleinschalig kampeerterrein te exploiteren.
Ingevolge het bepaalde onder c kan het college voor een looptijd van ten hoogste 5 jaar tot een maximum van 450 standplaatsen ontheffing verlenen tot het verhogen van het maximale aantal niet-permanente standplaatsen op een terrein voor kleinschalig kamperen als bedoeld onder b, tot 25 standplaatsen, mits de aanvrager een reëel agrarisch bedrijf exploiteert en beschikt over een agrarisch bebouwingsvlak, in de zin van het bestemmingsplan Buitengebied Veere en de aanvrager beschikt over tenminste 5 hectare agrarische grond.
3. Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat een motiveringsgebrek aan de besluiten van 5 juni 2012 kleeft. Hiertoe voert het college aan dat de rechtbank heeft miskend dat de gronden die in gebruik zijn voor een minicamping eveneens kunnen worden aangemerkt als gronden die duurzaam agrarisch worden gebruikt ten behoeve van een reëel agrarisch bedrijf als bedoeld in artikel 14, lid 4C, van de planvoorschriften van het bestemmingsplan en artikel 2, onder c, van de Verordening, zodat het in redelijkheid omgevingsvergunning en ontheffing van de Verordening heeft kunnen verlenen. Het college voert hiertoe aan, onder verwijzing naar een uitspraak van de Afdeling van 25 november 2009 in zaak nr. 200904331/1/H3, dat met duurzaam gebruik wordt bedoeld dat de gronden een juridische band met elkaar hebben en dat, in geval van zeggenschap van de aanvrager over deze grond, voldaan is aan de in het bestemmingsplan opgenomen eis.
3.1. Ingevolge artikel 14, lid 4C, van de planvoorschriften kan alleen vrijstelling worden verleend voor vergroting van het aantal standplaatsen van een minicamping indien het een reëel agrarisch bedrijf betreft dat duurzaam minimaal 5 hectare grond in agrarisch gebruik heeft, waarvan 1 hectare aansluitend op het bebouwingsvlak. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de activiteit kleinschalig kamperen niet kan worden aangemerkt als duurzaam agrarisch gebruik als bedoeld in artikel 14, lid 4C, van de planvoorschriften en derhalve niet kan worden betrokken bij de beantwoording van de vraag of 1 hectare grond naast het agrarisch bouwvlak agrarisch wordt gebruikt. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat de Afdeling in haar uitspraak van 2 december 2009 in zaak nr. 200902263/1/H3 heeft overwogen dat de activiteit kleinschalig kamperen niet onder het begrip agrarisch bedrijf valt. Anders dan het college stelt, gaat een verwijzing naar hetgeen de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 25 november 2009 niet op. De rechtbank heeft terecht overwogen dat in de uitspraak van 25 november 2009 van de Afdeling paragraaf 5.3.6 van de beleidsnota "Kleinschalig kamperen c.a. Veere 2008" aan de orde was en dat deze beleidsnota anders was geformuleerd, nu daarin de term duurzaam agrarisch gebruik niet wordt genoemd. Nu het college in de besluiten van 5 juni 2012 de activiteit "kleinschalig kamperen" heeft meegenomen bij de beantwoording van de vraag of voldaan wordt aan artikel 14, lid 4C, van de planvoorschriften heeft de rechtbank terecht overwogen dat aan de besluiten van 5 juni 2012 een motiveringsgebrek kleeft.
Het betoog faalt.
4. Voor zover [appellante sub 2A] en [appellant sub 2B] betogen dat de Kampeerverordening 2013 in strijd is met Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt (PB 2006 L 376; hierna: de Dienstenrichtlijn) hebben zij deze grond en de daaraan ten grondslag liggende feiten of omstandigheden voor het eerst in hoger beroep aangevoerd. Aangezien het hoger beroep is gericht tegen de uitspraak van de rechtbank, er geen reden is waarom op het vrij verkeer van diensten niet reeds bij de rechtbank een beroep had kunnen worden gedaan en [appellante sub 2A] en [appellant sub 2B] dit uit een oogpunt van een zorgvuldig en doelmatig gebruik van rechtsmiddelen, gelet op de functie van het hoger beroep, had behoren te doen, dient het betoog over het Unierecht in hoger beroep buiten beschouwing te blijven. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 19 juni 2013 in zaak nr. 201112237/1/A3.
5. [appellante sub 2A] en [appellant sub 2B] betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college de besluiten van 5 juni 2012 niet op de adviezen van de Agrarische Adviescommissie Zeeland (hierna: de AAZ) heeft mogen baseren. Zij voeren hiertoe aan dat de AAZ onvoldoende onafhankelijk is, dat door de AAZ niet is beoordeeld wat het inkomen is geweest dat met de agrarische bedrijfsvoering werd gegenereerd, maar naar het inkomen dat op basis van de omvang van het perceel zou kunnen worden gegenereerd en dat de rechtbank Middelburg in een uitspraak van 21 januari 2010 in zaak nr. AWB 08/423; ECLI:NL:RBMID:2010:BL0996 heeft overwogen dat adviezen van de AAZ onvoldoende inzicht geven over het te behalen inkomen van een agrarisch bedrijf. Voorts betogen [appellante sub 2A] en [appellant sub 2B] dat de rechtbank aan haar oordeel ten onrechte ten grondslag heeft gelegd dat zij geen deskundig tegenadvies heeft overgelegd. Zij voeren hiertoe aan dat haar gemachtigde A.H. van Leeuwen aangemerkt kan worden als een deskundige.
5.1. De rechtbank heeft in hetgeen [appellante sub 2A] en [appellant sub 2B] hebben aangevoerd terecht geen grond gezien voor het oordeel dat het college de door de AAZ uitgebrachte adviezen niet zonder meer aan zijn besluitvorming ten grondslag mocht leggen. Zij heeft hierbij terecht in aanmerking genomen dat de enkele omstandigheid dat in de AAZ, onder andere, de Vereniging van Zeeuwse Gemeenten (VZG) is vertegenwoordigd, niet betekent dat de AAZ niet-onafhankelijk is en dat niet is gebleken van vooringenomenheid. Verder heeft de rechtbank terecht overwogen dat niet aannemelijk is gemaakt dat de AAZ niet als deskundige kan worden beschouwd. Zij heeft hierbij in aanmerking kunnen nemen dat de doelstelling van de AAZ is gericht op advisering over de agrarisch-technische aspecten van een bedrijfsvoering in relatie tot de aspecten van ruimtelijke ordening.
Voorts ziet de Afdeling in hetgeen [appellante sub 2A] en [appellant sub 2B] hebben aangevoerd geen grond voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat niet is gebleken dat de door de AAZ uitgebrachte adviezen gebreken vertonen. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de AAZ met haar brief van 10 februari 2010 uitleg heeft gegeven over de wijze waarop is beoordeeld of op een perceel een reëel agrarisch bedrijf als bedoeld in artikel 1, onder 23, van de planvoorschriften van het bestemmingsplan is gevestigd en dat in hetgeen [appellante sub 2A] en [appellant sub 2B] hebben aangevoerd geen grond behoeft te worden gezien voor het oordeel dat deze uitgangspunten onjuist zijn. Dat de rechtbank Middelburg in een uitspraak van 21 januari 2010 heeft overwogen dat de in die zaak aan de orde zijnde adviezen van de AAZ onvoldoende inzicht geven over het te behalen inkomen van een agrarisch bedrijf, laat onverlet dat de AAZ in voormelde brief een toelichting heeft gegeven over de totstandkoming van de adviezen en [appellante sub 2A] en [appellant sub 2B] niet hebben aangetoond aan de hand van concrete gegevens waarom deze handelswijze onjuist zou zijn. Hierbij is van belang dat uit de stukken behorende bij het advies blijkt dat de jaarstukken van aanvragers zijn ingezien ten einde te kunnen beoordelen of op het perceel waarop de aanvraag betrekking heeft een reëel agrarisch bedrijf als bedoeld in het bestemmingsplan is gevestigd.
Het betoog faalt.
6. Verder betogen [appellante sub 2A] en [appellant sub 2B] dat de rechtbank ten onrechte de proceskosten heeft vastgesteld op € 1.180,00. Volgens [appellante sub 2A] en [appellant sub 2B] heeft de rechtbank ten onrechte geen twee punten toegekend voor de behandeling van de beroepen gericht tegen de omgevingsvergunning en de ontheffing van de Verordening.
6.1. De rechtbank heeft overwogen dat de kosten voor de door derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht moeten worden vastgesteld op een totaal bedrag van € 1.180,00 en heeft een punt toegekend voor het indienen van beide beroepschriften, een punt voor het verschijnen ter zitting van de rechtbank en een half punt voor het indienen van een schriftelijke zienswijze na toepassing van een bestuurlijke lus. De rechtbank heeft terecht geen grond gezien voor het oordeel dat aan [appellante sub 2A] en [appellant sub 2B] twee punten dienen te worden toegekend voor de ingediende beroepen. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat de beroepen gericht tegen de omgevingsvergunning en de ontheffing van de Verordening gelijktijdig zijn ingediend, dat de gronden gericht tegen deze besluiten nagenoeg identiek zijn en dat de beroepen gelijktijdig ter zitting van de rechtbank zijn behandeld.
Het betoog faalt.
7. [appellante sub 2A] en [appellant sub 2B] hebben in het hogerberoepschrift de overige in beroep aangevoerde gronden herhaald en ingelast. Op die gronden is de rechtbank ingegaan. [appellante sub 2A] en [appellant sub 2B] hebben, behoudens hetgeen hierboven is besproken, geen redenen aangevoerd, waarom de weerlegging van de betrokken gronden in de aangevallen uitspraak onjuist, dan wel onvolledig is.
8. De hoger beroepen van het college en [appellante sub 2C] zijn ongegrond. Het hoger beroep van [appellante sub 2A] en [appellant sub 2B] is, voor zover ontvankelijk, ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
9. Bij besluit van 19 maart 2014 heeft het college de bezwaren van [appellante sub 2A] en [appellant sub 2B] gericht tegen het verlenen van de voormelde negen omgevingsvergunningen voor het uitvoeren van een werk of werkzaamheden en het gebruik van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan en het verlenen van de dertien voormelde ontheffingen van de Verordening onder verbetering van de motivering nogmaals ongegrond verklaard. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24 van Pro de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
10. Nu [appellante sub 2A] en [appellant sub 2B] geen gronden hebben gericht tegen het besluit van 19 maart 2014 en zij ter zitting van de Afdeling hebben gesteld dat zij berusten in dat besluit, is het beroep van rechtswege ongegrond.
11. Het college dient ten aanzien van [appellante sub 2A] en [appellant sub 2B] op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep van [appellante sub 2A] en [appellant sub 2B] niet-ontvankelijk, voor zover dat is ingesteld tegen de gegrondverklaring van het beroep en de niet-ontvankelijk verklaring van het bezwaar van [appellante sub 2C];
II. bevestigt de aangevallen uitspraak;
III. verklaart het beroep van [appellante sub 2A] en [appellant sub 2B] tegen het besluit van 19 maart 2014, kenmerk 12I.00574 en 12I.00575/14U.01351, ongegrond;
IV. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Veere tot vergoeding van bij [appellante sub 2A] en [appellant sub 2B] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 974,00 (zegge: negenhonderdvierenzeventig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen;
V. bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Veere een griffierecht van € 478,00 (zegge: vierhonderdachtenzeventig euro) wordt geheven.
Aldus vastgesteld door mr. H. Troostwijk, voorzitter, en mr. W. Sorgdrager en mr. G.T.J.M. Jurgens, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Vermeulen, griffier.
w.g. Troostwijk w.g. Vermeulen
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 14 januari 2015
700.