Uitspraak
201409204/1/A3.
Datum uitspraak: 11 november 2015
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de stichting Stichting Onafhankelijk Mobiliteitsadvies (hierna: Stichting O.M.), gevestigd te Amsterdam,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 2 oktober 2014 in zaken nrs. 13/7081 en 13/7225 in het geding tussen:
Stichting O.M.
en
de minister van Veiligheid en Justitie.
Procesverloop
Bij besluit van 13 maart 2013 heeft de minister een verzoek van Stichting O.M. op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) ingewilligd.
Bij besluit van 14 maart 2013 heeft de minister aan Stichting O.M. een dwangsom toegekend van € 310,00 wegens het niet tijdig beslissen op dat verzoek.
Bij besluit van 23 oktober 2013 heeft de minister het door Stichting O.M. tegen het besluit van 13 maart 2013 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij besluit van dezelfde dag heeft de minister het door Stichting O.M. tegen het besluit van 14 maart 2013 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en heeft de minister zich op het standpunt gesteld dat hij geen dwangsom wegens het niet tijdig beslissen op dat bezwaar is verschuldigd.
Bij besluit van eveneens dezelfde dag heeft de minister het besluit van 14 maart 2013 ingetrokken.
Bij uitspraak van 2 oktober 2014 heeft de rechtbank het door Stichting O.M. ingestelde beroep tegen het besluit van 23 oktober 2013, strekkende tot ongegrondverklaring van het bezwaar tegen het besluit van 13 maart 2013, gegrond verklaard, het besluit van 23 oktober 2013 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen ervan in stand blijven. Voorts heeft de rechtbank het beroep gericht tegen het andere besluit op bezwaar van 23 oktober 2013 deels niet-ontvankelijk en voor het overige ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft Stichting O.M. hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 september 2015, waar Stichting O.M., vertegenwoordigd door haar [bestuurder], en de minister, vertegenwoordigd door mr. C.J. Louisse, werkzaam bij de Centrale Verwerking Openbaar Ministerie (hierna: de CVOM), zijn
verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Wob kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
Ingevolge artikel 6, eerste lid, beslist het bestuursorgaan zo spoedig mogelijk op het verzoek om informatie, doch uiterlijk binnen vier weken gerekend vanaf de dag na die waarop het verzoek is ontvangen.
Ingevolge het tweede lid kan het bestuursorgaan de beslissing voor ten hoogste vier weken verdagen. Van de verdaging wordt voor de afloop van de eerste termijn schriftelijk gemotiveerd mededeling gedaan aan de verzoeker.
Wob-besluit
2. Bij brief van 16 december 2012 heeft Stichting O.M. de minister verzocht om openbaarmaking van stukken over de interne postprocedures van alle afdelingen binnen de CVOM, waaruit blijkt welke procedures worden gevolgd bij het opstellen, ondertekenen, dagtekenen en versturen van post (hierna: het Wob-verzoek).
Bij besluit van 13 maart 2013 heeft de minister het Wob-verzoek ingewilligd en het stroomschema dat het proces van de postverwerking weergeeft openbaar gemaakt (hierna: het Wob-besluit).
Bij besluit van 23 oktober 2013 heeft de minister het door Stichting O.M. daartegen gemaakte bezwaar kennelijk ongegrond verklaard, omdat evident is dat de door Stichting O.M. verzochte documenten reeds openbaar zijn gemaakt en er geen andere documenten bij de minister berusten.
De rechtbank heeft het daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en dat besluit vernietigd, omdat de minister ten onrechte heeft nagelaten om Stichting O.M. voorafgaand aan het nemen van dat besluit te horen.
3. Stichting O.M. voert aan dat de rechtbank ten onrechte de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand heeft gelaten. Zij voert aan dat de minister zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat er, afgezien van het reeds openbaar gemaakte stroomschema, geen andere documenten meer bij hem berusten die op het Wob-verzoek zien. Stichting O.M. wijst in dit verband op een stuk dat de minister in een andere procedure op een zitting van 5 maart 2014 bij de rechtbank Den Haag heeft getoond, waaruit valt op te maken op welke dag post wordt bezorgd die op een bepaalde dag bij de CVOM wordt afgehaald. Stichting O.M. voert aan dat de rechtbank deze stukken als tardief heeft geweigerd en dat zij deze stukken daarom thans in de procedure brengt.
3.1. Zoals de rechtbank terecht onder verwijzing naar vaste jurisprudentie (onder meer uitspraak van 14 januari 2015 in zaak nr. 201400575/1/A3) heeft overwogen, is het, wanneer een bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat een bepaald document niet of niet meer onder hem berust en een dergelijke mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, in beginsel aan degene die om informatie verzoekt om aannemelijk te maken dat een bepaald document toch onder dat bestuursorgaan berust.
Met de rechtbank acht de Afdeling de mededeling van de minister dat er, afgezien van het stroomschema, geen andere documenten betreffende interne postprocedures onder hem berusten, niet ongeloofwaardig. Dat Stichting O.M. een dergelijk document wel ter zitting van de rechtbank op 5 maart 2014 in een andere zaak heeft gezien en dit document thans in de procedure heeft overgelegd, laat onverlet dat niet aannemelijk is gemaakt dat dit document ook ten tijde van het nemen van het besluit van 23 oktober 2013 onder de minister berustte. Anders dan Stichting O.M. betoogt, mocht de rechtbank de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand laten, nu de inhoud daarvan de rechterlijke toets kon doorstaan.
Het betoog faalt.
4. Stichting O.M. voert aan dat de rechtbank na gegrondverklaring van het beroep ten onrechte geen aanleiding heeft gezien om haar een proceskostenvergoeding toe te kennen. De rechtbank heeft volgens haar ten onrechte overwogen dat zich geen door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand heeft voorgedaan, omdat zij ter zitting is vertegenwoordigd door haar voorzitter en volgens de rechtbank niet aannemelijk is geworden dat zij kosten heeft gemaakt. Stichting O.M. voert aan dat de rechtbank aldus ten onrechte voorbij is gegaan aan de ter zitting overgelegde declaratie en het betalingsbewijs, waaruit blijkt dat zij kosten heeft gemaakt voor de door haar gemachtigde als advocaat en diens kantoorgenoten verrichte werkzaamheden. De omstandigheid dat de correspondentie op het briefpapier van Stichting O.M., en derhalve niet op briefpapier van het advocatenkantoor is gevoerd, maakt dat volgens Stichting O.M. niet anders.
4.1. De rechtbank heeft terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat Stichting O.M. in aanmerking komt voor een vergoeding van kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat Stichting O.M. zich in beroep bij de rechtbank heeft laten vertegenwoordigen door Zandt. Nu Zandt enig bestuurder van Stichting O.M. is, is de Afdeling van oordeel dat hij bij de rechtbank zijn eigen belangen heeft behartigd. Er is derhalve niet door een derde rechtsbijstand verleend. Dat de Stichting kosten zou hebben gemaakt voor de werkzaamheden die Zandt en zijn kantoorgenoten hebben verricht, kan dat niet anders maken.
Het betoog faalt.
Dwangsom wegens niet tijdig beslissen op Wob-verzoek
5. Bij brief van 9 januari 2013 heeft de minister aan Stichting O.M. medegedeeld dat de termijn voor het nemen van een beslissing op het Wob-verzoek met ten hoogste vier weken wordt verdaagd.
Bij brief van 11 februari 2013, tevens op die datum per fax verzonden, heeft Stichting O.M. de minister in gebreke gesteld wegens het uitblijven van een beslissing op het Wob-verzoek.
Bij besluit van 14 maart 2013 (hierna: het dwangsombesluit) heeft de minister zich op het standpunt gesteld dat hij aan Stichting O.M. een dwangsom van € 310,00 is verschuldigd wegens het niet tijdig beslissen op het Wob-verzoek.
Bij besluit van 23 oktober 2013 heeft de minister het door Stichting O.M. daartegen gemaakte bezwaar kennelijk ongegrond verklaard. De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat hij geen dwangsom wegens het niet tijdig beslissen op het Wob-verzoek is verschuldigd, omdat is gebleken dat de ingebrekestelling van 11 februari 2013 prematuur was.
Bij besluit van dezelfde datum heeft de minister het dwangsombesluit ingetrokken.
6. Stichting O.M. betoogt dat de rechtbank, door te overwegen dat de minister van het horen mocht afzien, heeft miskend dat het door haar gemaakte bezwaar niet kennelijk ongegrond was, nu de minister naar aanleiding van haar bezwaar het dwangsombesluit van 14 maart 2013 heeft ingetrokken.
6.1. Het horen vormt een essentieel onderdeel van de bezwaarschriftenprocedure. Het bezwaar mag slechts kennelijk ongegrond worden verklaard, in welk geval van het horen kan worden afgezien, indien er op voorhand redelijkerwijs geen twijfel over mogelijk is dat de bezwaren niet kunnen leiden tot een andersluidend besluit. Die situatie doet zich hier niet voor. Aangezien de minister zich in het besluit van 23 oktober 2013, strekkende tot ongegrondverklaring van het bezwaar tegen het dwangsombesluit, voor het eerst en in afwijking van het primaire besluit op het standpunt heeft gesteld dat hij geen dwangsom is verschuldigd omdat de ingebrekestelling prematuur was, heeft de minister voorafgaand aan het besluit van 23 oktober 2013 Stichting O.M. ten onrechte de mogelijkheid onthouden zich uit te laten over dat standpunt. Dat besluit is derhalve in strijd met artikel 7:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) tot stand gekomen. De rechtbank heeft dat niet onderkend.
Het betoog slaagt.
7. In verband met de vraag of toepassing kan worden gegeven aan artikel 8:72, derde lid, van de Awb, aangezien Stichting O.M. in beroep en hoger beroep alsnog in de gelegenheid is gesteld om zich over het standpunt van de minister uit te laten, zal de Afdeling overgaan tot een verdere inhoudelijke beoordeling van het geschil.
8. Stichting O.M. betoogt dat de minister, door zich op het standpunt te stellen dat hij geen dwangsom is verschuldigd wegens het niet tijdig beslissen op het Wob-verzoek, omdat de ingebrekestelling van 11 februari 2013 prematuur en derhalve voor afloop van de beslistermijn is ingediend, heeft miskend dat de beslistermijn reeds op 13 januari 2013 was verstreken. Hiertoe voert zij aan dat de brief van de minister van 9 januari 2013, waarbij aan haar is medegedeeld dat de beslissing op het Wob-verzoek met ‘ten hoogste vier weken’ wordt verdaagd, geen duidelijke en rechtsgeldige verdaging van de beslistermijn bevat.
Subsidiair betoogt Stichting O.M. dat de Algemene termijnenwet (hierna: de Atw) slechts van toepassing is op een bij wet gestelde termijn en dat de door de minister gekozen termijn waarmee de beslistermijn is verdaagd dat niet is. Dit betekent volgens haar dat de beslistermijn na de verdaging reeds op zondag 10 februari 2013 eindigde, zodat de op 11 februari 2013 door haar ingediende ingebrekestelling niet prematuur was.
8.1. Ingevolge artikel 1, eerste lid, van de Atw wordt een in een wet gestelde termijn die op een zaterdag, zondag of algemeen erkende feestdag eindigt, verlengd tot de eerstvolgende dag die niet een zaterdag, zondag of algemeen erkende feestdag is. Nu de minister het Wob-verzoek op 16 december 2012 heeft ontvangen, eindigde de termijn voor het nemen van een beslissing ingevolge artikel 6, eerste lid, van de Wob op 13 januari 2013. Aangezien dit een zondag was, is die termijn ingevolge artikel 1, eerste lid, van de Atw van rechtswege verlengd tot en met maandag 14 januari 2013. Bij brief van 9 januari 2013 heeft de minister aan Stichting O.M. medegedeeld dat de beslistermijn met ten hoogste vier weken wordt verdaagd. Dit kan niet anders worden uitgelegd dan dat de minister uiterlijk op 11 februari 2013 een besluit diende te nemen. Anders dan Stichting O.M. betoogt, is er derhalve geen grond voor het oordeel dat de mededeling van de minister geen duidelijke en derhalve geen rechtsgeldige verdaging van de beslistermijn, als bedoeld in artikel 6, tweede lid, van de Wob, is. Dat artikel 1, eerste lid, van de Atw slechts van toepassing is op de bij wet gestelde termijn, zoals Stichting O.M. terecht aanvoert, laat onverlet dat de minister terecht heeft geconcludeerd dat de beslistermijn op maandag 11 februari 2013 eindigde.
Het betoog faalt.
9. Stichting O.M. betoogt verder dat, ook indien er van zou moeten worden uitgegaan dat de beslistermijn op 11 februari 2013 eindigde, het faxbericht van diezelfde datum niet prematuur was, omdat zij het in de avond had verstuurd en redelijkerwijs kon menen dat de minister in gebreke was.
9.1. De beslistermijn eindigde op maandag 11 februari 2013, zodat de minister derhalve eerst op dinsdag 12 februari 2013 in gebreke kon zijn. Er is geen grond voor het oordeel dat Stichting O.M. redelijkerwijs kon menen dat de minister reeds in de daaraan voorafgaande avond in gebreke was.
Het betoog faalt.
10. Stichting O.M. betoogt voorts dat de minister, door zich op het standpunt te stellen dat de per fax verzonden ingebrekestelling van 11 februari 2013 prematuur was, heeft miskend dat zij deze ingebrekestelling ook per post heeft verstuurd en dat de minister deze op
12 februari 2013 heeft ontvangen. Zij wijst in dit verband op een ontvangstbevestiging van de minister. Stichting O.M. wijst voorts op twee door haar overgelegde schriftelijke verklaringen van haar secretaresses dat uitgaande post volgens vaste praktijk per fax en per post wordt verstuurd.
10.1. Stichting O.M. heeft met verwijzing naar het besluit van 14 maart 2013 aannemelijk gemaakt dat de minister de op 11 februari 2013 gedateerde en via de post verzonden ingebrekestelling op 12 februari 2013 heeft ontvangen. De minister heeft, door zich op het standpunt te stellen dat de door Stichting O.M. op 11 februari 2013 per fax verzonden ingebrekestelling prematuur was, niet onderkend dat de gelijkluidende, per post verstuurde ingebrekestelling dat niet was. Dit betekent dat de minister zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat hij geen dwangsom wegens het niet tijdig beslissen op het Wob-verzoek is verschuldigd.
Het betoog slaagt derhalve.
Dwangsom wegens niet tijdig beslissen op bezwaar tegen dwangsombesluit
11. De minister heeft zich in het onder 5 vermelde besluit op bezwaar van 23 oktober 2013 tevens op het standpunt gesteld dat hij ingevolge artikel 4:17, zesde lid, aanhef en onder c, van de Awb geen dwangsom wegens het niet tijdig beslissen op het bezwaar tegen het dwangsombesluit is verschuldigd, omdat dat bezwaar kennelijk ongegrond is.
De rechtbank heeft het beroep tegen dat besluit niet-ontvankelijk verklaard, omdat de brieven van Stichting O.M. van 5 juni, 31 juli en 25 september 2013 geen geldige ingebrekestellingen zijn en daarom niet wordt voldaan aan de in artikel 6:12, tweede lid, van de Awb vermelde voorwaarde voor het instellen van beroep.
12. Stichting O.M. voert terecht aan dat de rechtbank aldus niet heeft onderkend dat bij haar geen beroep tegen het niet tijdig beslissen op het bezwaar, als bedoeld in artikel 6:12 van Pro de Awb ter beoordeling voor lag.
Stichting O.M. voert voorts terecht aan dat, gelet op hetgeen hiervoor onder 6.1 is overwogen, de minister ten onrechte artikel 4:17, zesde lid, aanhef en onder c, van de Awb aan zijn standpunt ten grondslag heeft gelegd, nu het bezwaar niet kennelijk ongegrond was.
De betogen slagen derhalve.
Conclusie
13. Het hoger beroep is, gelet op hetgeen onder 6.1, 10.1, en 12 is overwogen, gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover de rechtbank het beroep tegen het besluit van 23 oktober 2013 deels niet-ontvankelijk en voor het overige ongegrond heeft verklaard. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen dat besluit alsnog gegrond verklaren en dat besluit wegens strijd met de artikelen 7:2, eerste lid, 3:2, en 4:17, zesde lid, onder c, van de Awb vernietigen.
14. De Afdeling zal bepalen dat de rechtsgevolgen van dat besluit in stand blijven, voor zover de minister zich daarin op het standpunt heeft gesteld dat hij geen dwangsom wegens het niet tijdig beslissen op het bezwaar tegen het dwangsombesluit is verschuldigd. Daartoe is van belang dat, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 10 december 2014 in zaak nr. 201400947/1/A3, geen dwangsom wordt verbeurd bij het niet tijdig nemen van een besluit op het bezwaar tegen een dwangsombesluit.
15. In verband met de vraag of de Afdeling, gelet op hetgeen hiervoor onder 10.1 is overwogen, met toepassing van artikel 8:72, derde lid, onder b, van de Awb, voor het overige zelf in de zaak kan voorzien, wordt het volgende overwogen.
Stichting O.M. heeft de minister op 12 februari 2013 in gebreke gesteld wegens het niet tijdig beslissen op het Wob-verzoek. De minister was na deze ingebrekestelling ingevolge artikel 4:17, derde lid, van de Awb, een dwangsom verschuldigd vanaf 27 februari 2013, de dag waarop twee weken zijn verstreken na ontvangst van de ingebrekestelling. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 27 augustus 2014 in zaak nr. 201401325/1/A4), is in paragraaf 4.1.3.2 van de Awb niet geregeld welke dag de laatste is waarover het bestuursorgaan de dwangsom is verschuldigd. In de memorie van toelichting bij artikel 4:17, eerste en tweede lid, van de Awb (Kamerstukken II 2004-2005, 29 934, nr. 3, p. 7) is vermeld dat, indien het bestuursorgaan binnen de termijn waarin dwangsommen kunnen worden verbeurd beslist, de dag waarop de beschikking aan de aanvrager is verzonden, de laatste dag is waarover nog betaald moet worden. Nu tussen partijen in geschil is dat het besluit van 13 maart 2013 ook op die datum is verzonden, aangezien Stichting O.M. stelt dat zij dat besluit eerst op 16 maart 2013 heeft ontvangen, en de Afdeling over onvoldoende gegevens beschikt om de datum van verzending vast te stellen, ziet zij geen aanleiding om zelf in de zaak te voorzien. De minister dient in zoverre een nieuw besluit op bezwaar te nemen. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het door de minister te nemen nieuwe besluit op bezwaar van Stichting O.M. slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
16. De aangevallen uitspraak dient voor het overige, voor zover aangevallen, te worden bevestigd.
17. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 2 oktober 2014 in zaken nrs. 13/7081 en 13/7225, voor zover de rechtbank het beroep tegen het besluit van de minister van Veiligheid en Justitie van 23 oktober 2013 deels niet-ontvankelijk en voor het overige ongegrond heeft verklaard;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep tegen dat besluit gegrond;
IV. vernietigt het besluit van de minister van Veiligheid en Justitie van 23 oktober 2013, kenmerk CVOM/BV/WOB/2013/6;
V. bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit in stand blijven, voor zover de minister van Veiligheid en Justitie zich daarin op het standpunt heeft gesteld dat hij geen dwangsom is verschuldigd wegens het niet tijdig beslissen op het bezwaar tegen het besluit van 14 maart 2013, kenmerk CVOM/BV/WOB/2013/6;
VI. bepaalt dat tegen het door de minister van Veiligheid en Justitie te nemen nieuwe besluit op bezwaar van de stichting Stichting Onafhankelijk Mobiliteitsadvies, gericht tegen het besluit van de minister van Veiligheid en Justitie van 14 maart 2013, kenmerk CVOM/BV/WOB/2013/6, slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
VII. bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige, voor zover aangevallen;
VIII. gelast dat de minister van Veiligheid en Justitie aan de stichting Stichting Onafhankelijk Mobiliteitsadvies het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 811,00 (zegge: achthonderdelf euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. H. Troostwijk, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. T.E. Larsson-van Reijsen, griffier.
w.g. Troostwijk w.g. Larsson-van Reijsen
lid van de enkelvoudige kamer griffier
Uitgesproken in het openbaar op 11 november 2015
344.