Uitspraak
201402115/1/A3.
Datum uitspraak: 11 februari 2015
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) op het hoger beroep van:
[appellant] en anderen, wonend te Wageningen,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 30 januari 2014 in zaak nr. 13/4819 in het geding tussen:
[appellanten]
en
de raad van de gemeente Wageningen.
Procesverloop
Bij geschrift van 11 februari 2013 heeft de raad het Groenbeheerplan Wageningen-Hoog, derde cyclus, eerste fase 2013 (hierna: het Groenbeheerplan) vastgesteld op grond waarvan 184 bomen zullen worden gekapt.
Bij besluit van 1 juli 2013 heeft de raad de door [appellant A], [appellant B], [appellant C], [appellant D], [appellant E], [appellant F], [appellant G], [appellant H], [appellant I] en [appellant J] daartegen gemaakte bezwaren niet-ontvankelijk verklaard en de door [appellant], [appellant K], [appellant L], [appellant M], [appellant N], [appellant O], [appellant P], [appellant Q], [appellant R] en [appellant S] daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 30 januari 2014 heeft de rechtbank het door [appellant] en de anderen (hierna: tezamen en in enkelvoud [appellant]) daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 1 juli 2013 vernietigd, de ingediende bezwaren niet-ontvankelijk verklaard en bepaald dat haar uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
[appellant] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 september 2014, waar [appellant], bijgestaan door mr. J.F.A. van der Maes, advocaat te Amsterdam, [gemachtigden], en de raad, vertegenwoordigd door mr. M. Rétei, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 8:51d van de Awb kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.
Ingevolge artikel 1, aanhef en onder j, van de Bomenverordening 2010 (hierna: de Bomenverordening) wordt in deze verordening onder houtopstand verstaan: één of meer bomen, hakhout, een houtsingel, een beplanting van bosplantsoen.
Ingevolge artikel 2, eerste lid, is het verboden zonder vergunning van het bevoegd gezag een houtopstand te vellen of te doen vellen.
Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder d, geldt het in het eerste lid gestelde verbod niet voor houtopstand in de openbare ruimte waarvoor op basis van een bomenbeheerplan beheermaatregelen door de raad zijn vastgesteld.
Ingevolge het derde lid, aanhef en onder b, geldt het in het eerste lid gestelde verbod verder niet voor het vellen van houtopstand ter uitvoering van het reguliere onderhoud, tenzij het een houtopstand betreft als bedoeld in artikel 3.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, stellen burgemeester en wethouders een Lijst van monumentale bomen vast. Deze lijst bevat in ieder geval bomen voorkomende in het landelijk Register van Monumentale bomen van de Bomenstichting, aangevuld met lokale monumentale bomen. Het college kan deze lijst aanvullen met toekomstige monumentale bomen. De lijst wordt elke vijf jaar herzien.
Ingevolge artikel 5, eerste lid, kan het bevoegd gezag de vergunning om te vellen weigeren dan wel onder voorschriften verlenen.
Ingevolge het tweede lid wordt een vergunning onder verwijzing naar door het college van burgemeester en wethouders vast te stellen beleidsregels geweigerd indien de belangen van verlening niet opwegen tegen de belangen van behoud van de houtopstand op basis van een of meer van de volgende criteria en waarden:
- de boom is bepalend voor straat of stadsbeeld;
- de boom is van landschappelijke betekenis;
- de boom is van cultuurhistorische betekenis;
- de boom heeft een bijzondere natuurwaarde;
- de boom is van dendrologische betekenis;
- de boom heeft een bijzondere waarde voor recreatie en leefbaarheid.
Ingevolge het derde lid wordt voor monumentale bomen die staan vermeld op de Lijst van monumentale bomen in beginsel geen vergunning afgegeven.
Ingevolge het vierde lid wordt in beginsel geen vergunning verleend indien de velling in strijd is met het vigerende bestemmingsplan.
Ingevolge artikel 9, eerste lid, kan tot de aan de vergunning te verbinden voorschriften behoren het voorschrift dat binnen een bepaalde termijn en overeenkomstig de door burgemeester en wethouders te geven aanwijzingen moet worden herplant. Voor Wageningen-Hoog geldt dat in alle gevallen dit voorschrift aan de vergunning wordt verbonden.
Volgens punt 10.4 van de Beleidsregels Bomenverordening 2010 (hierna: Beleidsregels) wordt in Wageningen-Hoog voor elke met vergunning te kappen boom een herplantplicht opgelegd van eenzelfde aantal bomen met een omtrek van 25-30 cm.
Op 14 december 2006 heeft de raad Toetsingscriteria en mandaat voor het planmatig beheer van gemeentelijk groen (bomen) in Wageningen-Hoog (hierna: Toetsingscriteria) vastgesteld, waarin criteria zijn opgenomen om invulling te geven aan het bomenbeleid om zonder kapvergunning gemeentelijke bomen te mogen kappen. Op grond van de volgende criteria mogen bomen bij wijze van beheermaatregel in Wageningen-Hoog worden gekapt:
1. Verkeersveiligheid
De te kappen boom is dood of veroorzaakt verkeersgevaarlijke situaties. De situatie is door snoeiwerk niet duurzaam op te lossen. Door het kappen van de boom wordt de verkeerssituatie veilig en voldoet de gemeente aan haar zorgplicht.
2. Vrijzetten van een toekomstboom
Door het kappen van de betreffende boom wordt een toekomstboom vrijgezet. De toekomstboom kan zich hierdoor goed ontwikkelen en kan op een duurzame manier tot hoge ouderdom komen. Een toekomstboom is een boom die voorkomt op de lijst met monumentale bomen en houtopstanden zoals bedoeld in de bomenverordening en bomen die van grote waarde zijn voor Wageningen-Hoog, anders dan monumentale bomen.
3. Omvormen van groenstroken naar gebiedseigen boomsoorten
Door het weghalen van de betreffende boom wordt het aandeel gebiedseigen bomen in de groenstrook vergroot. Door een groter aandeel gebiedseigen bomen wordt de natuurwaarde vergroot en het bosachtig karakter versterkt. Ook door het aanplanten van bomen wordt het aandeel gebiedseigen boomsoorten vergroot.
4. Licht creëren op de bodem ter stimulatie van ondergroei
Door de kap van de boom komt er meer licht op de bodem waardoor struiken en kruiden zich beter kunnen ontwikkelen. Hierdoor krijgt de groenstrook meer structuur waardoor de natuurwaarde wordt vergroot en het bosachtig karakter wordt versterkt. De kroonprojectie van de bomen in de groenstroken blijft gemiddeld genomen in Wageningen-Hoog minimaal 75% en van de bosstroken minimaal 85-90%. Uitgangspunt voor het beheer zijn de huidige kroonprojecties. Dit criterium wordt pas toegepast nadat door het college schriftelijk is aangegeven hoe en wanneer de kroonprojectie gemeten gaat worden.
5. Overleg met bewoners
Met bewoners wordt overleg gepleegd over welke bomen worden gekapt. Daarnaast worden bewoners vroegtijdig geïnformeerd over de kapwerkzaamheden.
2. In het Groenbeheerplan heeft de raad bepaald dat 184 bomen zullen worden gekapt. Het Groenbeheerplan maakt deel uit van een driejaarlijkse cyclus voor de wijk Wageningen-Hoog en betreft de eerste fase van de derde cyclus die op een gedeelte van deze wijk ziet.
Bij het besluit van 1 juli 2013 heeft de raad zich op het standpunt gesteld dat de personen die op meer dan 100 meter afstand van de bomen wonen en daarop geen zicht hebben alsmede de personen die zicht hebben op de bomen maar daarvan op meer dan 200 meter afstand wonen niet als belanghebbenden worden aangemerkt. In een rapportage van boomtechnisch adviseur K. Flier van 22 maart 2013 is vermeld welke boom op grond van welk toetsingscriterium dient te worden gekapt. 24 bomen dienen te worden gekapt wegens de verkeersveiligheid. 77 bomen moeten worden gekapt om toekomstbomen vrij te zetten. 125 bomen komen voor kap in aanmerking zodat meer licht op de bodem kan komen waardoor struiken en kruiden zich beter kunnen ontwikkelen. Verder dienen nog elf bomen te worden gekapt op grond van het criterium dood of opslag overeenkomstig het bepaalde in artikel 2, derde lid, van de Bomenverordening. Met betrekking tot het vijfde Toetsingscriterium hebben enkele meeloopsessies plaatsgevonden waarbij bewoners inzicht kregen in de uit te voeren maatregelen en hierop konden reageren.
3. De rechtbank heeft overwogen dat hoewel de tien personen die door de raad niet als belanghebbenden zijn aangemerkt niet in het gedeelte van de wijk wonen waarop het Groenbeheerplan ziet en ook geen zicht hebben op de bomen waarop het plan betrekking heeft, zij niettemin als belanghebbenden dienen te worden aangemerkt. Daartoe heeft zij van belang geacht dat de wijk Wageningen-Hoog een bosrijke omgeving is, dat het bomenbeheer in de drie gedeelten van de wijk op basis van de vastgestelde bomenbeheerplannen in een driejaarlijkse cyclus plaatsvindt en dat maatregelen in het ene gedeelte van de wijk gevolgen hebben voor de andere gedeelten en inbreuk kunnen maken op het bosrijke karakter van de wijk als geheel.
Volgens de rechtbank is het Groenbeheerplan een samengesteld besluit dat uit een aantal onderdelen bestaat. Een onderdeel is de aanwijzing van het gebied waarvoor het Groenbeheerplan geldt en een ander onderdeel de aanwijzing van de voor kap in aanmerking komende bomen. De aanwijzing van het gebied is op rechtsgevolg gericht omdat het kapverbod uit artikel 2, eerste lid, van de Bomenverordening wordt opgeheven door de aanwijzing. Het gaat hier om een besluit van algemene strekking waartegen beroep openstaat, aangezien het een nadere concretisering van artikel 2, tweede lid, aanhef en onder d, van de Bomenverordening is. De bezwaar- en beroepsgronden zijn niet gericht tegen de gebiedsaanwijzing in het Groenbeheerplan, maar alleen tegen de kapaanwijzing. De kapaanwijzing is echter niet op rechtsgevolg gericht en derhalve geen besluit. Hiertoe is redengevend dat door de gebiedsaanwijzing geen kapverbod meer geldt en het vrijstaat in het aangewezen gebied bomen in de openbare ruimte te kappen. Tegen de kapaanwijzing staat geen bezwaar en beroep open. Om die reden had de raad de bezwaren niet-ontvankelijk moeten verklaren, aldus de rechtbank.
4. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het Groenbeheerplan één besluit is dat ondeelbaar is. De kap en de aanwijzing van het gebied zijn zodanig vervlochten dat het om één besluit gaat.
Ingeval het Groenbeheerplan wel uit onderscheiden onderdelen zou bestaan, heeft de rechtbank artikel 8:69 van Pro de Awb geschonden door de beroepsgronden als alleen gericht tegen de kapaanwijzing op te vatten. De rechtbank heeft derhalve ten onrechte zonder motivering de omvang van het geding beperkt en hem in een slechtere positie gebracht dan wanneer hij geen beroep had ingesteld. Daarmee is het verbod van reformatio in peius geschonden. Bovendien heeft de rechtbank de verplichting om de rechtsgronden aan te vullen verzuimd door de beroepsgronden niet ook als gericht tegen de gebiedsaanwijzing op te vatten, aldus [appellant].
Voorts bestrijdt [appellant] het oordeel van de rechtbank dat de kapaanwijzing niet op rechtsgevolg is gericht en daarmee geen besluit is. Het oordeel van de rechtbank dat het na de vaststelling van het Groenbeheerplan vrijstaat om bomen te kappen is volgens hem onjuist, aangezien via de Toetsingscriteria in feite een verkapt vergunningenstelsel in het leven is geroepen.
4.1. De raad heeft het oordeel van de rechtbank dat [appellant A], [appellant B], [appellant C], [appellant D], [appellant E], [appellant F], [appellant G], [appellant H], [appellant I] en [appellant J] belanghebbenden zijn betwist. Om als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb te kunnen worden aangemerkt, dient een natuurlijk persoon een objectief, actueel, eigen en persoonlijk belang te hebben dat hem in voldoende mate onderscheidt van anderen en dat rechtstreeks wordt geraakt door het besluit. De Afdeling overweegt dat deze appellanten weliswaar woonachtig zijn in de wijk Wageningen-Hoog, maar niet in het gedeelte van de wijk waarop het Groenbeheerplan ziet. Hoewel ter zitting is verklaard dat enkelen van hen zicht hebben op de kroon van bomen, maakt dit niet dat zij daarmee als belanghebbenden zijn aan te merken aangezien niet is gebleken dat het om betekenisvol zicht gaat. Het is niet aannemelijk geworden dat de ruimtelijke uitstraling van de te kappen bomen zich zal doen gevoelen bij de woningen van de tien hiervoor genoemde appellanten. Nu zij geen directe gevolgen van de kap zullen ondervinden, heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat zij belanghebbenden zijn omdat de kap in een gedeelte van de wijk invloed kan hebben op het bosrijke karakter van de wijk als geheel. Er bestaat geen onverbrekelijke samenhang tussen de verschillende gedeelten van de wijk op grond waarvan geoordeeld zou moeten worden dat deze tien appellanten rechtstreeks in hun belang zijn geraakt en hun belang zich derhalve onderscheidt van dat van anderen die niet in de wijk woonachtig zijn. De rechtbank is voorts voorbijgegaan aan de omstandigheid dat appellanten belanghebbenden zullen kunnen zijn bij een eventuele tweede of derde fase van de cyclus, hetgeen een toekomstige ontwikkeling is. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat [appellant A], [appellant B], [appellant C], [appellant D], [appellant E], [appellant F], [appellant G], [appellant H], [appellant I] en [appellant J] evenmin een actueel belang hebben. Gelet op het voorgaande zijn zij niet als belanghebbenden in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb aan te merken.
4.2. Het door de raad vastgestelde Groenbeheerplan is een bomenbeheerplan als bedoeld in artikel 2, tweede lid, aanhef en onder d, van de Bomenverordening, zoals de raad ter zitting heeft bevestigd. Uit artikel 2, tweede lid, aanhef en onder d, van de Bomenverordening volgt dat het verbod om houtopstand zonder vergunning te vellen, zoals neergelegd in het eerste lid, niet geldt voor houtopstand in de openbare ruimte waarvoor op basis van een bomenbeheerplan beheermaatregelen door de raad zijn vastgesteld. Uit artikel 1, aanhef en onder j, van de Bomenverordening volgt dat één of meer bomen onder houtopstand vallen. De formulering van deze bepalingen geeft geen aanleiding voor splitsing van het Groenbeheerplan in onderdelen, te weten de aanwijzing van het gebied waarvoor het Groenbeheerplan geldt en de aanwijzing van de voor kap in aanmerking komende bomen. De rechtbank is dan ook ten onrechte tot het oordeel gekomen dat het Groenbeheerplan een samengesteld besluit is. De Afdeling is van oordeel dat het Groenbeheerplan in zijn geheel een op rechtsgevolg gerichte publiekrechtelijke beslissing is, aangezien als gevolg van de vaststelling ervan het kapverbod en de vergunningplicht voor de 184 in het Groenbeheerplan aangewezen bomen buiten werking worden gesteld. Het Groenbeheerplan is een besluit van algemene strekking waartegen beroep bij de bestuursrechter openstaat, aangezien het geen zelfstandige normstelling bevat maar een nadere concretisering is van de werkingssfeer van de Bomenverordening als algemeen verbindend voorschrift. Nu het Groenbeheerplan één ondeelbaar besluit is, heeft de rechtbank ten onrechte de aangevoerde beroepsgronden niet inhoudelijk beoordeeld.
Het betoog slaagt.
5. Omdat de rechtbank ten onrechte niet inhoudelijk is ingegaan op de beroepsgronden, zal de Afdeling dat alsnog doen.
6. [appellant] betoogt dat de raad het kapverbod en het vergunningstelsel neergelegd in artikel 2, eerste lid, van de Bomenverordening ten onrechte buiten werking heeft gesteld door het in bezwaar handhaven van de vaststelling van het Groenbeheerplan. Volgens hem is de besluitvorming onrechtmatig. Hiertoe voert hij de volgende argumenten aan.
Door de handhaving van het Groenbeheerplan heeft de raad de criteria en waarborgen van de Bomenverordening en de Beleidsregels zoals die gelden voor een kapvergunning omzeild. Dit klemt temeer nu jaarlijks een dergelijk Groenbeheerplan voor de wijk Wageningen-Hoog wordt vastgesteld. Weliswaar moet het Groenbeheerplan aan de vijf Toetsingscriteria voldoen, maar deze bieden minder waarborgen dan de Bomenverordening en de Beleidsregels. Hieruit volgt dat de raad in strijd met het verbod van détournement de pouvoir en het verbod van détournement de procédure heeft gehandeld. Zo worden op grond van het Groenbeheerplan slechts 30 bomen herplant, terwijl 184 bomen zullen worden gekapt. Als de reguliere kapvergunningprocedure zou worden gevolgd, geldt daarentegen op grond van de Bomenverordening een herplantplicht van één op één. Bovendien moet bij de kapvergunningprocedure rekening gehouden worden met onder meer de natuur- en landschappelijke waarde van bomen en met bomen die bepalend zijn voor het straatbeeld, hetgeen niet het geval is en evenmin is gebeurd bij de vaststelling van het Groenbeheerplan. Uit de Groenbeheervisie Wageningen-Hoog, die ten grondslag ligt aan de Toetsingscriteria, volgt dat het Groenbeheerplan niet strijdig mag zijn met het bestemmingsplan en met de Bomenverordening. Nu op grond van het Groenbeheerplan niet een aan de kap gelijk aantal bomen zal worden herplant, hetgeen verplicht is op grond van de Bomenverordening, is er strijd met de Bomenverordening.
De Groenbeheervisie uit 2003 en de hierop steunende Toetsingscriteria uit 2006 zijn achterhaald, omdat de stroken waar de te kappen bomen staan onder het vorige bestemmingsplan de bestemming ‘groenvoorziening’ hadden, maar onder het vigerende bestemmingsplan de bestemming ‘bos’. Met deze bestemmingswijziging is in het Groenbeheerplan geen rekening gehouden. Uit Toetsingscriterium 4 volgt dat bij groenstroken de kroonprojectie minimaal 75% moet zijn en bij bosstroken minimaal 85-90%. Gelet op het bestemmingsplan zijn er alleen bosstroken, waarvoor dus een kroonprojectie van 85-90% geldt. Het Groenbeheerplan is dan ook in strijd met Toetsingscriterium 4, nu in het Groenbeheerplan een kroonprojectie van 75% is vermeld. Bovendien wordt voor de kap al niet voldaan aan een kroonprojectie van 85-90% en komt hetgeen waarop het vierde Toetsingscriterium ziet, te weten het creëren van licht op de bodem ter stimulatie van ondergroei, niet overeen met een kroonprojectie van
85-90%.
De kap van 184 bomen is in het besluit van 1 juli 2013 niet deugdelijk gemotiveerd, aangezien het deskundigenrapport van Flier dat aan dit besluit ten grondslag is gelegd volgens [appellant] niet deugt. Hiertoe is redengevend dat in het rapport slechts lijkt te zijn uitgegaan van de bomen die de raad in het Groenbeheerplan beoogde te kappen. Verder is in het rapport alleen door middel van een kruisje vermeld op grond van welk Toetsingscriterium de desbetreffende boom dient te worden gekapt. Slechts bij veertien bomen is met trefwoorden een nadere motivering gegeven. Zo is bij de bomen die op grond van het eerste Toetsingscriterium voor kap in aanmerking komen niet gemotiveerd waarom de desbetreffende boom een verkeersonveilige situatie zou opleveren. Voor zover het gaat over het vrijzetten van toekomstbomen als bedoeld in het tweede Toetsingscriterium, is in het rapport niet vermeld welke bomen monumentaal zouden zijn op grond van de Lijst van monumentale bomen en welke andere dan monumentale bomen van grote waarde voor Wageningen-Hoog zijn. Bovendien is op een vraag van een raadslid geantwoord dat er geen monumentale bomen zijn binnen het gebied waarop het Groenbeheerplan ziet.
Het Groenbeheerplan is ook onrechtmatig omdat op grond van Toetsingscriterium 5 overleg met de bewoners dient plaats te vinden over welke bomen worden gekapt en zij vroegtijdig moeten worden geïnformeerd over de kapwerkzaamheden. Dit laatste was niet het geval nu eerst op 13 februari 2013 een brief is ontvangen met de mededeling dat op 18 februari 2013 met de kap wordt aangevangen. De bezwarencommissie heeft in haar advies geadviseerd om de bezwaren op dit punt gegrond te verklaren, maar dit heeft de raad in strijd met artikel 7:13, zevende lid, van de Awb zonder nadere motivering naast zich neergelegd. Aan het eerste punt van het vijfde Toetsingscriterium is evenmin voldaan, nu er geen gelijkwaardig overleg is geweest. Het plaatsgevonden overleg hield slechts in dat hier en daar na enige smeekbedes een boom mocht blijven staan. Tijdens twee meeloopdagen is verzocht om een referendum onder de bewoners van Wageningen-Hoog omdat het laatste referendum van 1987 dateert. Op dit verzoek heeft de raad niet gereageerd in zijn besluit van 1 juli 2013, aldus [appellant].
6.1. Allereerst ziet de Afdeling zich voor de vraag gesteld of misbruik van bevoegdheid door de raad aan de orde is door een bomenbeheerplan als bedoeld in artikel 2, tweede lid, aanhef en onder d, van de Bomenverordening op te stellen, omdat het vaststellen van een bomenbeheerplan met minder waarborgen zou zijn omkleed dan de reguliere kapvergunningsprocedure uit artikel 2, eerste lid, van de Bomenverordening.
Strijd met het verbod van détournement de pouvoir en het verbod van détournement de procédure kan slechts aan de orde zijn indien een bestuursorgaan zijn bevoegdheid voor een ander doel gebruikt dan waarvoor die bevoegdheid is verleend. In de Bomenverordening is de mogelijkheid gecreëerd een bomenbeheerplan vast te stellen. Gelet op de bewoordingen van artikel 2, tweede lid, aanhef en onder d, van de Bomenverordening dient het doel van het vaststellen van een bomenbeheerplan het treffen van beheermaatregelen te zijn. Het Groenbeheerplan is vastgesteld met als doel dergelijke maatregelen te treffen. Derhalve kan niet worden geoordeeld dat oneigenlijk gebruik is gemaakt van de in de Bomenverordening neergelegde bevoegdheid een bomenbeheerplan vast te stellen.
Ten overvloede overweegt de Afdeling dat gelet op het hierna volgende bovendien niet is gebleken dat de vaststelling van een bomenbeheerplan nadeliger is dan de kapvergunningsprocedure. Uit het onder 4.2 overwogene volgt dat een bomenbeheerplan een concretiserend besluit van algemene strekking is en daarmee een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Tegen een bomenbeheerplan staat bezwaar open en is vervolgens beroep bij de bestuursrechter mogelijk. Tegen een krachtens artikel 5, eerste lid, van de Bomenverordening verleende kapvergunning is evenzeer bezwaar en vervolgens beroep mogelijk. Gelet hierop is de vaststelling van een bomenbeheerplan procedureel gezien niet met minder waarborgen omgeven dan de kapvergunningsprocedure. Verder dienen bij de vaststelling van een bomenbeheerplan de Toetsingscriteria in aanmerking te worden genomen op grond waarvan wordt bepaald welke bomen dienen te worden gekapt. In artikel 5 van Pro de Bomenverordening zijn weigeringsgronden voor een kapvergunning neergelegd. Over de vaststelling van een bomenbeheerplan is niets geregeld in de Bomenverordening, noch in de Beleidsregels. Derhalve dient de rechter, ingeval een bomenbeheerplan ter toetsing voorligt, te beoordelen of het bestuursorgaan in redelijkheid het bomenbeheerplan heeft kunnen vaststellen. Beoordeeld dient te worden of het bestuursorgaan alle betrokken belangen heeft meegenomen en of het deze belangen in redelijkheid heeft afgewogen overeenkomstig de artikelen 3:2 en 3:4 van de Awb. Weliswaar dient ingeval een bomenbeheerplan wordt opgesteld niet te worden getoetst aan de Bomenverordening, aangezien de vergunningsplicht in dat geval buiten werking is gesteld, maar dat laat onverlet dat de bij de vaststelling van het bomenbeheerplan te betrekken belangen materieel overeenkomen met de in artikel 5 van Pro de Bomenverordening neergelegde algemene belangen. Ingeval deze algemene belangen niet in de besluitvorming worden meegenomen, dient de rechter tot het oordeel te komen dat het bomenbeheerplan onrechtmatig is. Voor zover de vaststelling van een bomenbeheerplan nadeliger zou zijn dan de kapvergunningsprocedure omdat ingeval van een bomenbeheerplan geen herplantplicht geldt, overweegt de Afdeling dat de raad ter zitting heeft toegelicht dat er in het gebied waarop het Groenbeheerplan ziet achterstallig onderhoud is en dat derhalve meer bomen dienen te worden gekapt dan herplant. De Afdeling acht het niet onredelijk dat de raad de benodigde beheermaatregelen in het gebied in zijn geheel bekijkt en een integrale afweging maakt.
Gelet op het voorgaande oordeelt de Afdeling dat de raad niet in strijd met het verbod van détournement de procédure en het verbod van détournement de pouvoir heeft gehandeld door in plaats van de reguliere kapvergunningsprocedure te volgen het Groenbeheerplan vast te stellen.
Het betoog faalt in zoverre.
6.2. Uit het Bestemmingsplan Wageningen 2010 volgt dat de gronden waar de te kappen bomen staan als ‘bos’ zijn bestemd. Voor de beantwoording van de vraag of de kap in strijd is met het bestemmingsplan is van belang of na de kap nog aan de bestemming ‘bos’ wordt voldaan. Ter zitting is onweersproken komen vast te staan dat in de wijk Wageningen-Hoog enkele duizenden bomen staan. Dat in een gedeelte van de wijk 184 bomen zijn aangemerkt om te worden gekapt, maakt niet dat ingeval van uitvoering hiervan daar niet meer aan de bestemming ‘bos’ zou worden voldaan.
Het betoog faalt in zoverre.
6.3. In het vierde Toetsingscriterium wordt onderscheid gemaakt tussen groenstroken en bosstroken, waar onderscheidenlijk een kroonprojectie van minimaal 75% en 85-90% geldt. [appellant] gaat er ten onrechte van uit dat het bij groenstroken gaat om gronden waar de bestemming ‘groen’ geldt en dat bosstroken zien op gronden met de bestemming ‘bos’. De formulering van het vierde Toetsingscriterium brengt niet mee dat voor de beoordeling of een grond een groenstrook of een bosstrook is dient te worden aangesloten bij het bestemmingsplan. Derhalve bestaat geen grond voor het oordeel dat voor gronden met de bestemming ‘bos’ een kroonpercentage van minimaal 85-90% geldt.
Het betoog faalt in zoverre.
6.4. [appellant] betoogt terecht dat het besluit van 1 juli 2013 niet deugdelijk is gemotiveerd. In bezwaar heeft Flier een rapport opgesteld waarin is vermeld welke boom op grond van welk Toetsingscriterium voor kap in aanmerking komt. Ter zitting is gebleken dat de raad een lijst heeft opgesteld met daarop de voor kap in aanmerking komende bomen en dat aan Flier is gevraagd te vermelden op grond van welk Toetsingscriterium de desbetreffende boom eventueel voor kap in aanmerking zou komen. Flier is boomtechnisch adviseur en daarmee als deskundige op dit gebied aan te merken. In beginsel mag de raad van de juistheid van het deskundigenrapport van Flier uitgaan. Dit neemt niet weg dat de raad zich ervan moet vergewissen dat het deskundigenrapport op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, dat het daartoe ingestelde onderzoek naar de feiten op zorgvuldige wijze heeft plaatsgevonden en dat de feiten de conclusies kunnen dragen. Naar het oordeel van de Afdeling is de raad ten onrechte van het rapport van Flier uitgegaan, aangezien het rapport naar inhoud niet inzichtelijk is en er niet uit blijkt dat zorgvuldig onderzoek heeft plaatsgevonden. In het rapport is slechts met een kruisje bij de desbetreffende boom vermeld welk Toetsingscriterium van toepassing is. Een nadere motivering waarom bomen op grond van het desbetreffende Toetsingscriterium voor kap in aanmerking komen, ontbreekt. Slechts bij enkele bomen is met trefwoorden een opmerking geplaatst.
Wat het vrijzetten van toekomstbomen betreft, is het volgende van belang. Volgens het tweede Toetsingscriterium is een toekomstboom een boom die voorkomt op de Lijst met monumentale bomen en houtopstanden zoals bedoeld in de Bomenverordening dan wel een andere dan monumentale boom die van grote waarde is voor Wageningen-Hoog. In het besluit is niet vermeld om wat voor soort toekomstbomen het in dit geval gaat. Zoals de raad reeds in zijn verweerschrift in beroep heeft vermeld, is in Wageningen geen lijst van monumentale bomen vastgesteld. Verder wordt in aanmerking genomen dat de toekomstbomen nog moeten worden aangewezen of aangeplant en de raad niet heeft gemotiveerd hoe zal worden bepaald dat deze toekomstbomen van grote waarde zijn, nu er geen lijst van monumentale bomen is.
Gelet op het voorgaande is het besluit van 1 juli 2013 niet deugdelijk gemotiveerd.
Het betoog slaagt in zoverre.
6.5. Voor zover [appellant] betoogt dat er geen gelijkwaardig overleg is geweest met de bewoners over welke bomen zullen worden gekapt, overweegt de Afdeling dat er op 17 en 19 september 2012 meeloopdagen hebben plaatsgevonden. Dat het overleg niet de gewenste uitkomst heeft gehad voor [appellant] doet er niet aan af dat het overleg er wel is geweest.
Het betoog dat de bewoners niet overeenkomstig het vijfde Toetsingscriterium vroegtijdig zijn geïnformeerd over de kapwerkzaamheden, is terecht voorgedragen aangezien op 12 februari 2013 een brief is verzonden waarin is vermeld dat op 18 februari 2013 met de kapwerkzaamheden zal worden aangevangen. Deze schending leidt echter niet tot vernietiging van het besluit van 1 juli 2013. De Afdeling ziet aanleiding om deze schending met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb te passeren, aangezien niet is gebleken dat [appellant] hierdoor is benadeeld nu de kapwerkzaamheden tot op heden niet zijn uitgevoerd en hij inmiddels voldoende gelegenheid heeft gehad om zijn standpunt over de voorgenomen kap naar voren te brengen.
Het betoog faalt in zoverre.
7. De conclusie is dat het besluit van 1 juli 2013 in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb niet deugdelijk is gemotiveerd, aangezien de raad ten onrechte van het rapport van Flier is uitgegaan.
8. De Afdeling ziet in het belang bij een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding de raad op de voet van artikel 8:51d van de Awb op te dragen het gebrek te herstellen door het besluit van 1 juli 2013 alsnog toereikend te motiveren en zo nodig te wijzigen. Hierbij dient de raad tevens in te gaan op het door [appellant] op 15 augustus 2014 ingediende rapport dat is opgesteld door A. Theunissen, inhoudende een beoordeling van de gevolgen van de jaarlijkse groenbeheerplannen voor de gemeentelijke groenstroken in Wageningen-Hoog. Ingeval een nieuw besluit wordt genomen dient dat op de wettelijk voorgeschreven wijze te worden bekendgemaakt. De Afdeling zal een termijn stellen voor herstel van het gebrek.
9. In de einduitspraak zal worden beslist over de vergoeding van de proceskosten en het betaalde griffierecht.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
draagt de raad van de gemeente Wageningen op om binnen zestien weken na de verzending van deze tussenuitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen:
1. het besluit van 1 juli 2013, kenmerk VG/13.0103467, alsnog toereikend te motiveren, dan wel in plaats daarvan een ander besluit te nemen, en
2. de Afdeling de uitkomst mede te delen en een eventueel nieuw besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. F.C.M.A. Michiels en mr. J. Kramer, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. de Vries, griffier.
w.g. Lubberdink w.g. De Vries
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 11 februari 2015
582-805.