Uitspraak
201501140/1/A3.
Datum uitspraak: 25 november 2015
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
het college van burgemeester en wethouders van Utrecht,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 19 december 2014 in zaak nr. 14/108 in het geding tussen:
[wederpartij], wonend te [woonplaats],
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 29 mei 2013 heeft het college met toepassing van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) aan [wederpartij] een geanonimiseerd overzicht verstrekt van de bedragen die oud-wethouders en oud-raadsleden over de periode van 2000 tot en met april 2013 aan wachtgelden hebben ontvangen.
Bij besluit van 24 november 2013 heeft het college het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij tussenuitspraak van 26 september 2014 heeft de rechtbank naar aanleiding van het door [wederpartij] tegen het besluit van 24 november 2013 ingestelde beroep het college in de gelegenheid gesteld binnen zes weken na verzending van de tussenuitspraak, met inachtneming van hetgeen in de tussenuitspraak is overwogen, de geconstateerde gebreken in het bestreden besluit te herstellen.
Bij brief van 26 november 2014 heeft de rechtbank partijen te kennen gegeven dat het onderzoek is gesloten.
Bij besluit van 28 november 2014 heeft het college een gewijzigd besluit op het bezwaar van [wederpartij] genomen, waarbij het de jaaropgaven en loonstaten openbaar heeft gemaakt. De weigering de namen van de oud-wethouders en oud-raadsleden openbaar te maken heeft het college met een nadere motivering gehandhaafd.
Bij uitspraak van 19 december 2014 heeft de rechtbank het door [wederpartij] ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 24 november 2013 vernietigd, het besluit van 29 mei 2013 herroepen voor zover daarbij is geweigerd de namen van de oud-wethouders en oud-raadsleden en de loonstaten dan wel salarisspecificaties of jaaropgaven openbaar te maken en bepaald dat het college de namen en de loonstaten dan wel salarisspecificaties of jaaropgaven alsnog openbaar maakt en dat deze uitspraak in de plaats treedt van het bestreden besluit. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
[wederpartij] heeft een verweerschrift ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 oktober 2015, waar het college, vertegenwoordigd door N. Verkerk, werkzaam bij de gemeente, is verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Wob kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
Ingevolge het vijfde lid wordt een verzoek om informatie ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11.
Ingevolge artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer.
2. Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het de namen van de oud-wethouders en oud-raadsleden openbaar dient te maken. Daartoe voert het aan dat de personen die wachtgelden ontvangen geen bestuurlijke functie meer uitoefenen en daarom aan de eerbiediging van hun persoonlijke levenssfeer een groter gewicht mag worden toegekend. Voorts is de regeling van wachtgelden bedoeld als overbrugging naar het verkrijgen van ander inkomen. Door openbaarmaking van de namen kan een negatief beeld ontstaan van die personen, hetgeen het verkrijgen van inkomen buiten de wachtgeldregeling ernstig kan bemoeilijken, aldus het college.
2.1. Niet in geschil is dat in de besluiten van 29 mei 2013 en 24 november 2013 de weigering om de namen van de oud-wethouders en oud-raadsleden die wachtgelden hebben ontvangen openbaar te maken onvoldoende is gemotiveerd.
2.2. Niet in geschil is dat bij openbaarmaking van de namen van oud-wethouders en oud-raadsleden het belang van de bescherming van de persoonlijke levenssfeer van die personen aan de orde is. Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling (onder meer de uitspraak van 25 juli 2012 in zaak nr. 201106670/1/A3) volgt, dat het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer zich tegen openbaarmaking van een naam kan verzetten, maar dat dit niet betekent dat namen nooit openbaar hoeven te worden gemaakt. Het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer dient te worden afgewogen tegen het belang van de openbaarmaking. Bij die afweging dient het uitgangspunt van de Wob, openbaarheid is regel, zwaar te wegen.
Met betrekking tot functionarissen en ambtenaren kan, waar het hun beroepshalve functioneren betreft, slechts in beperkte mate een beroep worden gedaan op het belang van de persoonlijke levenssfeer. Namen van ambtenaren en aan de ambtenaar te relateren salarisgegevens worden gezien als persoonlijke en dus te beschermen gegevens (uitspraken van 18 juli 2007 in zaak nr. 200608032/1, onderscheidenlijk 20 juni 2007 in zaak nr. 200607848/1). Ook in de uitspraak van 20 mei 2009 in zaak nr. 200806362/1/H3 heeft de Afdeling overwogen dat bij de openbaarmaking van onder meer de hoogte van de aan de ontslagen personen toegekende wachtgelduitkeringen, het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer voldoende kan worden beschermd door het anonimiseren van de gedeelten van de documenten die herleidbaar zijn tot de betrokken personen.
2.3. De Afdeling heeft in haar uitspraken van 25 maart 2015 in zaken nrs. 201403381/1/A3 en 201404168/1/A3 reeds overwogen dat het bedrag aan wachtgeld waarop een oud-wethouder aanspraak kan maken, wordt bepaald aan de hand van de Algemene pensioenwet politieke ambtsdragers (hierna: Appa). Het bedrag aan wachtgeld waarop een oud-raadslid aanspraak kon maken, kon tot 1 juli 2013 worden bepaald aan de hand van een op basis van het Rechtspositiebesluit raads- en commissieleden door de gemeenteraad vastgestelde verordening. Over de uitvoering van de Appa en een dergelijke gemeentelijke verordening dient verantwoording te worden afgelegd door de thans verantwoordelijke bestuurders. Die publieke verantwoording brengt mee dat het college openbaar dient te maken in welke mate oud-wethouders en oud-raadsleden beslag leggen of hebben gelegd op publieke middelen. Het college heeft dit bij besluit van 29 mei 2013 gedaan. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college daarbij de namen van de personen geheim mogen houden. Wanneer per individuele oud-wethouder of individueel oud-raadslid de hoogte van het ontvangen wachtgeld openbaar zou worden gemaakt, zou dat ertoe leiden dat het publiek een direct inzicht wordt verschaft in het inkomen dat de individuele oud-wethouder of het individuele oud-raadslid heeft verworven, nadat hij zijn publieke functie heeft neergelegd. De precieze hoogte en duur van de wachtgelduitkering zijn bijvoorbeeld ingevolge de Appa afhankelijk van diverse persoonlijke omstandigheden, waaronder diensttijd, leeftijd, (gedeeltelijke) arbeidsongeschiktheid en (neven)inkomsten. Het koppelen van de namen aan de wachtgeldbedragen zou daarin inzicht geven, hetgeen de betrokken persoon kan benadelen in zijn huidige zakelijke positie en derhalve de persoonlijke levenssfeer van de voormalige bestuurder raakt. Het college heeft in dit geval dat belang in redelijkheid zwaarder kunnen laten wegen dan het belang van openbaarheid van de namen. Het maatschappelijk debat over het gebruik van de wachtgeldregeling door oud-wethouders en oud-raadsleden is geen reden voor een andere afweging. Het niet verstrekken van de namen van oud-wethouders en oud-raadsleden die wachtgeld ontvangen of hebben ontvangen staat niet in de weg aan een publiek debat over de wachtgeldregelingen of over de Appa of een gemeentelijke verordening inzake wachtgeld. Als dat debat op individuele oud-wethouders of oud-raadsleden wordt betrokken bestaat evenwel het gevaar voor ’naming and shaming’ en dat zij zich in het openbaar zullen moeten verantwoorden over de gebruikmaking van hun uitkeringsrecht ingevolge de Appa of een verordening inzake wachtgeld. Dit terwijl het ontvangen van wachtgeld geen informatie betreft over het beroepshalve functioneren van de personen in de tijd dat zij wethouder of raadslid waren. Zoals eerder is overwogen is het niet aan oud-wethouders of oud-raadsleden, maar aan de thans verantwoordelijke bestuurders om over de uitvoering van de Appa of een verordening inzake wachtgeld verantwoording af te leggen.
Ook behoeft het college, anders dan de rechtbank heeft overwogen, de namen niet afzonderlijk van de bedragen openbaar te maken. Indien bekend wordt gemaakt welke oud-wethouders en oud-raadsleden wachtgeld hebben ontvangen, ongeacht om welke bedragen het gaat, bestaat nog steeds het gevaar voor ’naming and shaming’.
Het betoog slaagt.
3. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover de rechtbank het besluit van 29 mei 2013 heeft herroepen, voor zover daarbij is geweigerd de namen van de oud-wethouders en oud-raadsleden openbaar te maken, en heeft bepaald dat deze alsnog openbaar gemaakt dienen te worden en dat haar uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het besluit van 24 november 2013.
4. Bij besluit van 28 november 2014 heeft het college, gevolg gevend aan de tussenuitspraak van de rechtbank, een nieuw besluit op het bezwaar van [wederpartij] genomen. Tegen dit besluit is, gelet op artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht, van rechtswege een beroep ontstaan. Het college geeft in zijn hogerberoepschrift te kennen dat dit besluit niet tijdig aan de rechtbank is verzonden. Uit het dossier is niet te herleiden dat de rechtbank dit besluit heeft ontvangen. Derhalve heeft de rechtbank dit besluit niet in haar beoordeling kunnen betrekken. In hoger beroep zal het tegen dit besluit van rechtswege ontstane beroep alsnog worden beoordeeld.
5. Bij besluit van 28 november 2014 wordt, met een verbeterde motivering, de weigering de namen van de oud-wethouders en oud-raadsleden openbaar te maken gehandhaafd. Gelet op hetgeen hiervoor onder 2.2 en 2.3 is overwogen heeft het college de openbaarmaking van de namen daarmee op goede gronden geweigerd. Derhalve is het beroep tegen het besluit van 28 november 2014 ongegrond.
6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 19 december 2014 in zaak nr. 14/108, voor zover de rechtbank het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Utrecht van 29 mei 2013, kenmerk 13.025239, heeft herroepen, voor zover daarbij is geweigerd de namen van de oud-wethouders en oud-raadsleden openbaar te maken, en heeft bepaald dat deze alsnog openbaar gemaakt dienen te worden en dat haar uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het door haar vernietigde besluit van het college van burgemeester en wethouders van Utrecht van 24 november 2013, kenmerk b13.1987;
III. verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Utrecht van 28 november 2014, kenmerk b14.0177, ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. E. Steendijk, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J. de Vries, griffier.
w.g. Steendijk w.g. De Vries
lid van de enkelvoudige kamer griffier
Uitgesproken in het openbaar op 25 november 2015
582-773.