Uitspraak
201300404/3/V2.
Datum uitspraak: 19 november 2015
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de minister van Buitenlandse Zaken,
appellant,
tegen de mondelinge uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats 's-Hertogenbosch, van 12 december 2012 in zaak nr. 12/27391 in het geding tussen:
[de vreemdeling]
en
de minister.
Procesverloop
Bij verwijzingsuitspraak van 1 april 2014 in zaken nrs. 201211916/1/V2 en 201300404/1/V2 heeft de Afdeling het Hof van Justitie verzocht bij wege van prejudiciële beslissing uitspraak te doen op de gestelde vragen over de uitleg van Richtlijn 2003/86/EG van de Raad van de Europese Unie van 22 september 2003 inzake het recht op gezinshereniging (PB 2003 L 251, met rectificatie in PB 2012 L 71; hierna: de richtlijn), de behandeling van die hoger beroepen geschorst tot het Hof uitspraak zal hebben gedaan en elke verdere beslissing aangehouden. Voor het eerdere procesverloop wordt naar die uitspraak verwezen. De verwijzingsuitspraak is aangehecht.
Bij arrest van 9 juli 2015, C-153/14, K. en A., ECLI:EU:C:2015:453 (hierna: het arrest) heeft het Hof voormelde vragen beantwoord.
De vreemdeling heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft het onderzoek op 28 september 2015 voortgezet en de zaak, gelijktijdig met zaak nr. 201211916/3/V2, ter zitting behandeld, waar de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. E.C. Pietermaat en mr. B.J. Drijber, advocaten te Den Haag, en de vreemdeling, vertegenwoordigd door mr. W.P.R. Peeters, advocaat te Rijsbergen, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Onder de staatssecretaris wordt tevens verstaan: diens rechtsvoorganger.
2. Voor de voor het geschil relevante regelgeving wordt verwezen naar de verwijzingsuitspraak van 1 april 2014, die hier in zoverre wordt geacht te zijn herhaald en ingelast.
3. De vreemdeling heeft de Nigeriaanse nationaliteit en heeft op 18 juni 2008 bij de Nederlandse vertegenwoordiging in Abuja, Nigeria, een aanvraag ingediend om verlening van een machtiging tot voorlopig verblijf (hierna: mvv) met als doel verblijf bij echtgenoot. Zij heeft medische stukken overgelegd waaruit volgens haar blijkt dat zij psychische problemen heeft waarvoor zij medicatie gebruikt. Zij stelt dat zij hierdoor niet in staat is het Nederlandse inburgeringsexamen dat in het buitenland moet worden gemaakt, af te leggen (hierna ook: het inburgeringsvereiste).
4. In het arrest heeft het Hof, voor zover thans van belang, als volgt overwogen:
"49. Bijgevolg verzet artikel 7, lid 2, eerste alinea, van richtlijn 2003/86 zich er in het kader van andere gezinsherenigingen dan die betreffende vluchtelingen en hun gezinsleden niet tegen dat de lidstaten aan gezinsleden van de gezinshereniger slechts toestemming verlenen voor toegang tot hun grondgebied indien vooraf bepaalde integratievoorwaarden zijn nageleefd."
[…]
"53. In deze context kan niet worden betwist dat de verwerving van kennis van de taal en de samenleving van de gastlidstaat de communicatie tussen derdelanders en eigen onderdanen sterk vergemakkelijkt en bovendien de interactie en het vormen van sociale banden tussen hen bevordert. Evenmin kan worden betwist dat de verwerving van kennis van de taal van de gastlidstaat de toegang van derdelanders tot de arbeidsmarkt en tot beroepsopleidingen minder moeilijk maakt [zie, met betrekking tot de uitlegging van richtlijn 2003/109/EG van de Raad van 25 november 2003 betreffende de status van langdurig ingezeten onderdanen van derde landen (PB 2004, L 16, blz. 44), arrest P en S (C‑579/13, EU:C:2015:369, punt 47)].
54. Vanuit dat gezichtspunt kan met de verplichting om met goed gevolg een basisexamen inburgering af te leggen worden verzekerd dat de betrokken derdelanders kennis verwerven die onbetwistbaar nuttig is om banden met de gastlidstaat op te bouwen.
55. Voorts doet de verplichting om het in de hoofdgedingen aan de orde zijnde inburgeringsexamen met goed gevolg af te leggen, rekening gehouden met het feit dat de kennis die vereist is om voor een dergelijk examen te kunnen slagen op een basisniveau ligt, op zich in beginsel geen afbreuk aan het met richtlijn 2003/86 nagestreefde doel van gezinshereniging.
56. Evenwel vereist het evenredigheidscriterium hoe dan ook dat de toepassingsvoorwaarden voor een dergelijke verplichting niet verder gaan dan nodig is om dat doel te bereiken. Dat zou met name het geval zijn indien de toepassing van die verplichting gezinshereniging van de gezinsleden van de gezinshereniger automatisch zou beletten wanneer zij, hoewel zij niet voor het examen zijn geslaagd, wel het bewijs hebben geleverd van hun wil om voor dat examen te slagen en van de nodige inspanningen die zij daartoe hebben gedaan.
57. De integratievoorwaarden van artikel 7, lid 2, eerste alinea, van richtlijn 2003/86 mogen immers niet tot doel hebben de personen te selecteren die hun recht op gezinshereniging zullen kunnen uitoefenen, maar dienen hun integratie in de lidstaten te vergemakkelijken."
[…]
"61. In casu blijkt uit de verwijzingsbeslissing dat de aanvraag voor toegang en verblijf, behoudens de omstandigheid dat het betrokken gezinslid aantoont door een geestelijke of lichamelijke beperking blijvend niet in staat te zijn het in de hoofdgedingen aan de orde zijnde inburgeringsexamen af te leggen, alleen in geval van toepassing van de hardheidsclausule van artikel 3.71a, lid 2, onder d, Vb 2000 niet wordt afgewezen.
62. Uit de verwijzingsbeslissing blijkt tevens dat die hardheidsclausule alleen wordt toegepast indien sprake is van een combinatie van zeer bijzondere individuele omstandigheden die ertoe leidt dat het betrokken gezinslid blijvend niet in staat is om dat examen met goed gevolg af te leggen.
63. Aldus blijkt de hardheidsclausule van artikel 3.71a, lid 2, onder d, Vb 2000 niet toe te laten dat de betrokken gezinsleden van de gezinshereniger - in alle situaties waarin de handhaving van de verplichting om het inburgeringsexamen met goed gevolg af te leggen de gezinshereniging onmogelijk of uiterst moeilijk maakt - gelet op de bijzondere omstandigheden van hun situatie worden vrijgesteld van die verplichting."
[…]
"64. Ten slotte dient met betrekking tot de kosten voor het in de hoofdgedingen aan de orde zijnde inburgeringsexamen te worden gepreciseerd dat het de lidstaten weliswaar vrijstaat om van derdelanders te vereisen dat zij de kosten van de krachtens artikel 7, lid 2, van richtlijn 2003/86 vastgestelde integratievoorwaarden betalen en om de hoogte daarvan vast te stellen, doch dat dit niet wegneemt dat de hoogte van de kosten, overeenkomstig het evenredigheidsbeginsel, niet tot doel of tot gevolg mag hebben dat de uitoefening van het recht op gezinshereniging onmogelijk of uiterst moeilijk wordt gemaakt, omdat anders afbreuk wordt gedaan aan het met richtlijn 2003/86 nagestreefde doel en daaraan haar nuttige werking wordt ontnomen."
[…]
"69. In die omstandigheden moet worden vastgesteld, zoals de advocaat- generaal in punt 53 van haar conclusie heeft opgemerkt, dat het bedrag van de kosten in verband met het in de hoofdgedingen aan de orde zijnde inburgeringsexamen van dien aard is dat het, in omstandigheden als die van de hoofdgedingen, gezinshereniging onmogelijk of uiterst moeilijk maakt.
70. Dit geldt te meer daar de inschrijvingskosten moeten worden voldaan voor elke keer dat dit examen opnieuw wordt afgelegd en door alle gezinsleden van de gezinshereniger die zich bij hem in de gastlidstaat wensen te voegen, en daar bovenop die kosten de kosten komen die de betrokken gezinsleden van de gezinshereniger moeten maken om zich naar de dichtstbijzijnde vestiging van de Nederlandse vertegenwoordiging te begeven om dat examen af te leggen.
71. Gelet op een en ander dient op de prejudiciële vragen te worden geantwoord dat artikel 7, lid 2, eerste alinea, van richtlijn 2003/86 in die zin moet worden uitgelegd dat de lidstaten van derdelanders mogen verlangen dat zij, voordat hun toestemming voor toegang tot en verblijf op hun grondgebied wordt verleend uit hoofde van gezinshereniging, met goed gevolg een inburgeringsexamen als aan de orde in de hoofdgedingen afleggen, dat de beoordeling omvat van basiskennis van zowel de taal als de samenleving van de betrokken lidstaat en waarvoor verschillende kosten moeten worden voldaan, mits de toepassingsvoorwaarden voor een dergelijke verplichting de uitoefening van het recht op gezinshereniging niet onmogelijk of uiterst moeilijk maken. In omstandigheden als die van de hoofdgedingen maken deze voorwaarden de uitoefening van het recht op gezinshereniging onmogelijk of uiterst moeilijk, daar zij niet toelaten dat rekening wordt gehouden met bijzondere omstandigheden die er objectief aan in de weg staan dat de belanghebbenden dat examen met goed gevolg kunnen afleggen, en daar zij het bedrag van de kosten in verband met een dergelijk examen te hoog vaststellen."
5. De staatssecretaris klaagt in zijn grief dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het inburgeringsvereiste in strijd is met artikel 7, tweede lid, van de richtlijn en hem aldus ten onrechte heeft opgedragen de vreemdeling in het bezit te stellen van de door haar gevraagde mvv. Volgens de staatssecretaris heeft de rechtbank niet onderkend dat die bepaling lidstaten de mogelijkheid geeft om integratievoorwaarden aan een derdelander op te leggen, vóórdat hem toestemming voor toegang tot en verblijf op het grondgebied van die lidstaat uit hoofde van gezinshereniging wordt verleend.
Ter zitting bij de Afdeling heeft de staatssecretaris zich op het standpunt gesteld dat uit het arrest van het Hof volgt dat een lidstaat van een derdelander mag verwachten dat hij met goed gevolg een inburgeringsexamen aflegt, alvorens tot Nederland te kunnen worden toegelaten. Volgens de staatssecretaris volgt uit het arrest evenwel ook dat een derdelander moet worden vrijgesteld van de verplichting het inburgeringsexamen in het buitenland af te leggen als blijkt dat die persoon, door bijzondere individuele omstandigheden, niet is staat is dat examen af te leggen. De staatssecretaris heeft zich in dat kader op het standpunt gesteld dat volgens het Hof de hardheidsclausule van artikel 3.71a, tweede lid, aanhef en onder d, van het Vreemdelingenbesluit 2000, onvoldoende ruimte biedt om rekening te houden met die omstandigheden en dat aldus moet worden voorzien in een bredere vrijstelling dan de huidige hardheidsclausule. Voorts heeft de staatssecretaris zich op het standpunt gesteld dat uit het arrest van het Hof volgt dat de kosten die een derdelander moet maken om een inburgeringsexamen in het buitenland af te leggen, naar beneden moeten worden bijgesteld. Verder heeft hij ter zitting te kennen gegeven dat hij in afwachting van het interne beraad, waarbij ook de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid is betrokken, nog niet nader kan concretiseren op welke wijze de Nederlandse wet- en regelgeving, in het licht van het arrest, zal worden aangepast.
5.1. Het Hof heeft in het arrest overwogen dat de richtlijn, in het bijzonder artikel 7, tweede lid, toestaat dat een lidstaat van een derdelander verwacht dat hij met goed gevolg een inburgeringsexamen in het buitenland aflegt, alvorens hem toestemming voor toegang tot en verblijf op het grondgebied van die lidstaat wordt verleend uit hoofde van gezinshereniging (zie punt 49 en 53 van het arrest; vergelijk ook rechtsoverweging 21 van voormelde verwijzingsuitspraak van 1 april 2014). Daarbij geldt evenwel dat het inburgeringsvereiste de uitoefening van het recht op gezinshereniging niet onmogelijk of uiterst moeilijk mag maken en het evenredigheidsbeginsel vereist dat het inburgeringsvereiste niet verder gaat dan nodig is om het ermee beoogde doel te bereiken (zie met name punt 56, 63, 69 en 71).
5.2. De staatssecretaris klaagt derhalve terecht dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het inburgeringsvereiste zonder meer in strijd is met artikel 7, tweede lid, van de richtlijn en hem aldus ten onrechte heeft opgedragen de vreemdeling in het bezit te stellen van de door haar gevraagde mvv. De grief slaagt in zoverre. Nu de staatssecretaris niet bestrijdt dat de Nederlandse wet- en regelgeving over het inburgeringsvereiste, welke hij heeft toegepast in het besluit van 30 juli 2012, aanpassing behoeft, is de rechtbank evenwel terecht tot de conclusie gekomen dat dat besluit voor vernietiging in aanmerking komt.
6. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover de rechtbank de staatssecretaris heeft opgedragen de vreemdeling in het bezit te stellen van de door haar gevraagde mvv. Voor het overige dient de aangevallen uitspraak, met verbetering van de gronden waarop zij rust, te worden bevestigd. De staatssecretaris dient met inachtneming van deze uitspraak opnieuw op het bezwaar van de vreemdeling te beslissen. Mede in aanmerking genomen dat de aanvraag van de vreemdeling om verlening van een mvv reeds dateert van 18 juni 2008, draagt de Afdeling de staatssecretaris op dat hij binnen zestien weken na verzending van deze uitspraak een nieuw besluit neemt op het door de vreemdeling gemaakte bezwaar tegen het besluit van 18 augustus 2009.
7. De staatssecretaris dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats 's Hertogenbosch, van 12 december 2012 in zaak nr. 12/27391, voor zover de rechtbank de staatssecretaris heeft opgedragen aan de vreemdeling de door haar gevraagde machtiging tot voorlopig verblijf te verstrekken;
III. bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
IV. draagt de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie op om met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen binnen zestien weken na verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het door de vreemdeling gemaakte bezwaar;
V. veroordeelt de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie tot vergoeding van bij de vreemdeling in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3185,00 (zegge: drieduizend honderdvijfentachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. M.G.J. Parkins-de Vin en mr. N. Verheij, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.M. Ahmady-Pikart, griffier.
w.g. Lubberdink w.g. Ahmady-Pikart
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 19 november 2015
638-806.