Uitspraak
201408171/1/A4.
Datum uitspraak: 9 december 2015
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Hedel, gemeente Maasdriel,
tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 26 augustus 2014 in zaak nr. 13/7220 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Maasdriel.
Procesverloop
Bij besluit van 26 juli 2012 heeft het college aan TinQ Nederland B.V. (hierna: TinQ) een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, onder 2°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) verleend voor het veranderen van een onbemand tankstation op het perceel Blankensteijn 21 te Hedel.
Bij besluit van 8 oktober 2013 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Daarbij heeft het een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en b, van de Wabo verleend voor het bouwen en aanleggen van ondergrondse brandstoftanks op het perceel Blankensteijn 21 te Hedel.
Bij uitspraak van 26 augustus 2014 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep voor zover gericht tegen de omgevingsvergunning voor het bouwen en aanleggen van de ondergrondse brandstoftanks niet-ontvankelijk verklaard, het beroep voor zover gericht tegen de omgevingsvergunning voor het veranderen van het onbemande tankstation gegrond verklaard, het besluit van 8 oktober 2013 in zoverre vernietigd en het bezwaar van [appellant] niet-ontvankelijk verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Het college en [appellant] hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 juni 2015, waar [appellant], vertegenwoordigd door ing. B. Hurks, en het college, vertegenwoordigd door mr. T.M. Akkermans en ing. O.H.P. Winkler-Bouwmans, zijn verschenen. Voorts is ter zitting TinQ, vertegenwoordigd door M. van Diest, gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1. Op 6 december 2011 heeft het college aan TinQ een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, onder 1° en 3°, van de Wabo verleend voor het oprichten en in werking hebben van een onbemand tankstation. Op 9 mei 2012 heeft TinQ een aanvraag om een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, onder 2°, van de Wabo ingediend voor het veranderen van deze inrichting. De aangevraagde veranderingen bestaan uit het verplaatsen van ondergrondse brandstoftanks, het verkleinen van de inhoud van deze brandstoftanks, het verplaatsen van de vulpuntenbak en het verplaatsen van de olie- en benzineafscheider. Bij het besluit van 26 juli 2012 heeft het college deze omgevingsvergunning verleend. Bij het in beroep bestreden besluit van 8 oktober 2013 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Op 26 maart 2013 heeft TinQ gevraagd om een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en b, van de Wabo voor het bouwen en aanleggen van de nieuwe ondergrondse brandstoftanks. Het college heeft deze omgevingsvergunning bij het besluit van 8 oktober 2013 verleend, waarbij het zich op het standpunt heeft gesteld dat de activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en b, van de Wabo onlosmakelijk zijn verbonden met de activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, onder 2°, van de Wabo.
Omgevingsvergunning voor het veranderen van het onbemande tankstation
2. De rechtbank heeft overwogen dat voor de aangevraagde veranderingen van de inrichting geen verplichting bestaat tot het maken van een milieueffectrapport, de veranderingen niet leiden tot andere of grotere nadelige gevolgen voor het milieu dan volgens de geldende omgevingsvergunning is toegestaan en evenmin tot een andere inrichting dan waarvoor eerder een omgevingsvergunning is verleend, zodat op grond van artikel 3.10, derde lid, van de Wabo op de voorbereiding van de beslissing op de aanvraag van 9 mei 2012 de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing was. Dit betekent volgens de rechtbank dat op 5 juli 2012 een omgevingsvergunning van rechtswege voor het veranderen van de inrichting is ontstaan. Omdat het college heeft nagelaten deze beschikking van rechtswege bekend te maken, is volgens de rechtbank de termijn voor het maken van bezwaar nog niet aangevangen en is het bezwaar van [appellant] derhalve prematuur. De rechtbank heeft daarom het beroep voor zover gericht tegen de omgevingsvergunning voor het veranderen van de inrichting gegrond verklaard, het besluit van 8 oktober 2013 in zoverre vernietigd en het bezwaar van [appellant] niet-ontvankelijk verklaard.
3. [appellant] heeft dit deel van de uitspraak van de rechtbank in hoger beroep bestreden met het betoog dat, anders dan de rechtbank heeft overwogen, op 5 juli 2012 geen vergunning van rechtswege is verleend. Daartoe voert [appellant], kort gezegd, aan dat de aangevraagde veranderingen wel leiden tot andere of grotere nadelige gevolgen voor het milieu dan volgens de geldende omgevingsvergunning is toegestaan, dat deze veranderingen leiden tot een andere inrichting dan waarvoor eerder een omgevingsvergunning is verleend en dat zich bovendien strijd met het bestemmingsplan voordoet, hetgeen volgens hem betekent dat de beslissing op de aanvraag voorbereid had moeten worden met de uitgebreide voorbereidingsprocedure. Op dit betoog wordt ingegaan in de overwegingen 6 tot en met 11.
4. Vooropgesteld dient echter te worden dat, ook indien de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat op 5 juli 2012 van rechtswege een beschikking is gegeven, dit geen aanleiding kon zijn om, zoals de rechtbank heeft gedaan, het bezwaar van [appellant] uitsluitend op te vatten als gericht tegen die beschikking van rechtswege. Indien op 5 juli 2012 van rechtswege een beschikking is gegeven, was voor het alsnog nemen van een reëel besluit op de aanvraag weliswaar geen plaats meer, maar dat maakt, anders dan waarvan de rechtbank kennelijk is uitgegaan, niet dat het besluit van 26 juli 2012 in dat geval nietig is. Het bezwaar van [appellant] tegen het besluit van 26 juli 2012 was in dat geval gegrond, hetgeen aanleiding had moeten zijn voor herroeping van het besluit van 26 juli 2012 bij het besluit op bezwaar van 8 oktober 2013. Verder had, indien het oordeel van de rechtbank dat op 5 juli 2012 van rechtswege een beschikking is gegeven juist is, het bezwaar van [appellant] tegen het besluit van 26 juli 2012 mede opgevat moeten worden als een bezwaar tegen de beschikking van rechtswege. Een niet-ontvankelijkverklaring van dat bezwaar omdat het prematuur zou zijn, kan dan echter, anders dan waarvan de rechtbank is uitgegaan, niet aan de orde zijn. Dat de termijn voor het maken van bezwaar tegen de beschikking van rechtswege nog niet was aangevangen, laat immers onverlet dat die beschikking ten tijde van het indienen van het bezwaarschrift van [appellant] wel reeds tot stand was gekomen als bedoeld in artikel 6:10, eerste lid, aanhef en onder a, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).
5. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk,
b. het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden, in gevallen waarin dat bij een bestemmingsplan, beheersverordening, exploitatieplan, of voorbereidingsbesluit is bepaald,
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan,
e. 2°. het veranderen of veranderen van de werking van een inrichting.
Ingevolge artikel 2.7, eerste lid, draagt de aanvrager van een omgevingsvergunning er zorg voor dat de aanvraag betrekking heeft op alle onlosmakelijke activiteiten binnen het betrokken project.
Ingevolge artikel 3.7, eerste lid, is paragraaf 3.2 over de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing op de voorbereiding van besluiten, tenzij paragraaf 3.3 over de uitgebreide voorbereidingsprocedure daarop van toepassing is.
Ingevolge het tweede lid, is, in afwijking van het eerste lid, deze paragraaf tevens van toepassing op de voorbereiding van een besluit als bedoeld in artikel 3.10, derde lid.
Ingevolge artikel 3.9, eerste lid, beslist het bevoegd gezag op de aanvraag om een omgevingsvergunning binnen acht weken na de datum van ontvangst van de aanvraag.
Ingevolge het derde lid is paragraaf 4.1.3.3 van de Awb, met uitzondering van de artikelen 4:20b, derde lid, en 4:20f, van toepassing op de voorbereiding van de beslissing op de aanvraag.
Ingevolge artikel 3.10, eerste lid, is afdeling 3.4 van de Awb van toepassing op de voorbereiding van de beschikking op de aanvraag om een omgevingsvergunning, indien de aanvraag geheel of gedeeltelijk betrekking heeft op:
a. een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, voor zover er strijd is met het bestemmingsplan en slechts vergunning kan worden verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°;
c. een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e.
Ingevolge het derde lid is, in afwijking van het eerste lid, aanhef en onder c, afdeling 3.4 van de Awb niet van toepassing op de voorbereiding van de beschikking op de aanvraag om een omgevingsvergunning met betrekking tot een verandering van een inrichting of de werking daarvan, die niet leidt tot andere of grotere nadelige gevolgen voor het milieu dan volgens de geldende omgevingsvergunning is toegestaan, waarvoor geen verplichting bestaat tot het maken van een milieueffectrapport als bedoeld in hoofdstuk 7 van de Wet milieubeheer, en die niet leidt tot een andere inrichting dan waarvoor eerder een omgevingsvergunning is verleend.
Ingevolge artikel 3:10, vierde lid, van de Awb is, indien deze afdeling van toepassing is op de voorbereiding van een besluit, paragraaf 4.1.3.3 niet van toepassing.
Ingevolge artikel 4:20b, eerste lid, is, indien niet tijdig op de aanvraag tot het geven van een beschikking is beslist, de gevraagde beschikking van rechtswege gegeven.
6. [appellant] betoogt in hoger beroep dat de rechtbank heeft miskend dat de aangevraagde veranderingen leiden tot andere of grotere nadelige gevolgen voor het milieu dan volgens de geldende omgevingsvergunning is toegestaan. Hij voert hiertoe, onder verwijzing naar de notitie ‘Beoordeling akoestisch rapport Tankstation TinQ Hedel’ van Amitec van 14 oktober 2014, onder meer aan dat het akoestisch rapport ‘Vergunning Wet milieubeheer Tankstation TinQ Hedel Blankensteijn 21 5321 GN Hedel’, kenmerk AR 9852/6, van db/a consultants van 22 april 2013, naar aanleiding waarvan in het besluit van 8 oktober 2013 is geconcludeerd dat voldaan kan worden aan de in de omgevingsvergunning van 6 december 2011 opgenomen geluidgrenswaarden, niet op juiste uitgangspunten berust. Hij betoogt dat hierin ten onrechte is nagelaten de geluidbelasting veroorzaakt door het lossen van brandstof door de tankwagen te beoordelen, waardoor volgens hem onzeker is of de geluidgrenswaarden voor het maximale geluidniveau kunnen worden nageleefd. Ter zitting heeft [appellant] toegelicht dat zijn grond enkel betrekking heeft op de geluidbelasting die veroorzaakt wordt door het dichtslaan van het portier van de tankwagen.
6.1. Op grond van het in de omgevingsvergunning van 6 december 2011 opgenomen voorschrift 3.3 mag binnen de inrichting uitsluitend brandstof worden afgeleverd tussen 07.00u en 21.00u. Op grond van het aan deze vergunning verbonden voorschrift 3.2 mogen de maximale geluidniveaus veroorzaakt door de inrichting ter plaatse van een woning van derden niet meer bedragen dan 70 dB(A) tussen 07:00u en 21:00u. In het akoestisch rapport van 22 april 2013 is vermeld dat de hoogst berekende maximale geluidbelasting tussen 07:00u en 21:00u als gevolg van het in werking zijn van de inrichting 62 dB(A) bedraagt op de zijgevel van de woning op het perceel Blankensteijn 17. De berekende maximale geluidbelasting op de woning van [appellant] op het perceel [locatie] bedraagt 60 dB(A) op de zijgevel en 52 dB(A) op de voorgevel.
De geluidbelasting veroorzaakt door het dichtslaan van het portier van de tankwagen is als zodanig niet betrokken in de akoestische beoordeling die is neergelegd in het akoestisch rapport van 22 april 2013. De geluidbelasting die wordt veroorzaakt door dichtslaande portieren van auto’s van bezoekers van het onbemand tankstation is echter wel in deze akoestische beoordeling betrokken. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat de geluidgrenswaarden voor het maximale geluidniveau zullen worden overschreden als gevolg van het dichtslaan van het portier van de tankwagen. Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht overwogen dat de aangevraagde wijzigingen in zoverre in akoestisch opzicht geen grotere nadelige gevolgen voor het milieu veroorzaken dan volgens de geldende milieuvergunning van 6 december 2011 is toegestaan.
Het betoog faalt.
7. [appellant] betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat de geluidbelasting veroorzaakt door het verkeer van en naar de inrichting ten onrechte niet in de beoordeling is betrokken.
7.1. Niet is gebleken dat hetgeen is aangevraagd gevolgen heeft voor de geluidbelasting die wordt veroorzaakt door verkeer van en naar de inrichting, zodat de rechtbank ook in zoverre terecht heeft overwogen dat hetgeen is aangevraagd geen grotere nadelige gevolgen voor het milieu heeft dan volgens de geldende omgevingsvergunning van 6 december 2011 is toegestaan.
Het betoog faalt.
8. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte is voorbijgegaan aan zijn in beroep aangevoerde betoog over de wijze waarop de berekeningen inzake een plasbrand zijn uitgevoerd in de notitie ‘Notitie: Beoordeling onbemand opereren benzinetankstation’ van Adviesgroep Aviv B.V. van 7 mei 2012. Hij betoogt, kort weergegeven, dat niet alle mogelijke scenario’s die zich kunnen voordoen in de berekeningen zijn betrokken, waardoor niet is uitgesloten dat de veranderingen leiden tot andere of grotere gevolgen voor het milieu dan volgens de geldende omgevingsvergunning is toegestaan.
8.1. Hoewel de rechtbank ten onrechte aan dit betoog is voorbijgegaan, kan dit betoog niet slagen. Daargelaten de scenario’s die [appellant] noemt, is aannemelijk dat de kans op het ontstaan van een plasbrand als zodanig als gevolg van de aangevraagde veranderingen niet toeneemt. Het betoog van [appellant] geeft dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat de aangevraagde veranderingen leiden tot andere of grotere nadelige gevolgen voor het milieu dan volgens de geldende omgevingsvergunning van 6 december 2011 is toegestaan.
Het betoog faalt.
9. De Afdeling begrijpt het betoog van [appellant] over de verplaatsing van de ondergrondse brandstoftanks en de omvang van de inrichting aldus, dat hij stelt dat het oppervlak van de inrichting als gevolg van de verplaatsing van de ondergrondse brandstoftanks toeneemt, waardoor volgens hem een andere inrichting ontstaat.
9.1. De rechtbank heeft terecht geconcludeerd dat het verplaatsen van de ondergrondse brandstoftanks niet leidt tot een andere inrichting dan waarvoor een omgevingsvergunning is verleend. Voor zover het oppervlak van de inrichting als gevolg van het verplaatsen van de ondergrondse brandstoftanks toeneemt, geldt dat deze toename niet zodanig is dat een andere inrichting ontstaat.
Het betoog faalt.
10. [appellant] betoogt in hoger beroep voorts dat de rechtbank heeft miskend dat het veranderen van de inrichting leidt tot strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Hedel". Het verplaatsen van de ondergrondse brandstoftanks naar gronden met de bestemming "Bedrijf" leidt er volgens hem toe dat deze brandstoftanks uitsluitend gebruikt mogen worden ten dienste van het binnen die bestemming gelegen garagebedrijf en niet, zoals is beoogd, ten behoeve van het onbemande tankstation, dat is gelegen op gronden met de bestemming "Bedrijf-Verkooppunt motorbrandstoffen zonder lpg".
10.1. Ingevolge het bestemmingsplan "Hedel" rust op de gronden waarop het onbemand tankstation is gelegen de bestemming "Bedrijf-Verkooppunt motorbrandstoffen zonder lpg" en de dubbelbestemming "Waterstaat-Waterkering". Op de daarachter gelegen gronden waar het garagebedrijf zich bevindt, rust de bestemming "Bedrijf" en de dubbelbestemming "Waterstaat-Waterkering" met de functieaanduiding "bedrijfswoning".
Ingevolge artikel 5.2.1, aanhef en onder d, van de planregels mogen op en in de voor "Bedrijf" aangewezen gronden uitsluitend bouwwerken, geen gebouw zijnde, worden gebouwd ten dienste van de bestemming.
10.2. De aangevraagde verplaatsing van de ondergrondse brandstoftanks heeft tot gevolg dat de tanks op de gronden met de bestemming "Bedrijf" komen te liggen, terwijl het onbemand tankstation ten behoeve waarvan de tanks zullen worden gebruikt, is gelegen binnen de bestemming "Bedrijf-Verkooppunt motorbrandstoffen zonder lpg". Dit is niet in overeenstemming met artikel 5.2.1, aanhef en onder d, van de planregels, op grond waarvan op en in de voor "Bedrijf" aangewezen gronden uitsluitend bouwwerken, geen gebouw zijnde, mogen worden gebouwd ten dienste van de bestemming "Bedrijf". De ondergrondse brandstoftanks zullen na de verplaatsing niet worden gebruikt ten dienste van die bestemming. Gelet ook op de systematiek van het bestemmingsplan, waarin met de bestemming "Bedrijf-Verkooppunt motorbrandstoffen zonder lpg" is voorzien in een specifieke bestemming voor tankstations met bijbehorende voorzieningen, moet, bij ontbreken van een uitdrukkelijke bepaling die dit toestaat, het bouwen en gebruiken van ondergrondse brandstoftanks ten behoeve van het onbemand tankstation buiten de gronden met de bestemming "Bedrijf-Verkooppunt motorbrandstoffen zonder lpg" in strijd met het bestemmingsplan worden geacht. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
Het betoog slaagt.
11. Voor zover [appellant] betoogt dat het gebruik van het appartement boven het garagebedrijf als bedrijfswoning ten behoeve van het onbemand tankstation in strijd is met het bestemmingsplan, overweegt de Afdeling dat, zoals ter zitting door [appellant] is erkend, hetgeen is aangevraagd hierop geen betrekking heeft, zodat dit betoog buiten de omvang van dit geding valt.
12. Geconcludeerd moet worden dat de aangevraagde veranderingen van de inrichting niet leiden tot andere of grotere nadelige gevolgen voor het milieu dan volgens de geldende omgevingsvergunning van 6 december 2011 is toegestaan en evenmin leiden tot een andere inrichting dan waarvoor eerder een omgevingsvergunning is verleend. Voorts moet worden geconcludeerd dat het veranderen van de inrichting, door het realiseren van de ondergrondse brandstoftanks op de nieuwe locatie, leidt tot het gebruik van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan, zodat tevens een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo vereist is. Vast staat dat die omgevingsvergunning niet kan worden verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1° of 2°, van de Wabo, maar enkel met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3°, van die wet. Ingevolge artikel 3.10, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo moet een besluit over verlening daarvan met de uitgebreide voorbereidingsprocedure worden voorbereid.
13. Het voorgaande leidt echter, anders dan waarvan [appellant] uitgaat, niet tot het oordeel dat geen beschikking van rechtswege is ontstaan. Dat voor het veranderen van de inrichting ook een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo vereist is en deze uitsluitend verleend zal kunnen worden met toepassing van de uitgebreide voorbereidingsprocedure, laat onverlet dat de door TinQ op 9 mei 2012 ingediende aanvraag uitsluitend betrekking had op een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, onder 2°, van de Wabo en dat de daarbij aangevraagde veranderingen van de inrichting voldoen aan het bepaalde in artikel 3.10, derde lid, van de Wabo. Op grond van artikel 3.7, tweede lid, van de Wabo was op deze aanvraag de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing. Gelet op het bepaalde in artikel 3.9, derde lid, van de Wabo is paragraaf 4.1.3.3 van de Awb over de beschikking van rechtswege in dat geval van toepassing, zodat de rechtbank terecht heeft geconcludeerd dat voor het veranderen van de inrichting op 5 juli 2012 van rechtswege vergunning is verleend.
14. Het voorgaande leidt wel tot het oordeel dat de beschikking van rechtswege niet in overeenstemming is met artikel 2.7, eerste lid, van de Wabo. Het veranderen van de inrichting en het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan zijn onlosmakelijk met elkaar verbonden activiteiten als bedoeld in artikel 2.7, eerste lid, van de Wabo, nu beide activiteiten betrekking hebben op het realiseren van de ondergrondse brandstoftanks op de nieuwe locatie. Ingevolge artikel 2.7, eerste lid, van de Wabo had de aanvraag van TinQ van 9 mei 2012 daarom mede betrekking moeten hebben op een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. Bovendien is niet in geschil dat voor het realiseren van de ondergrondse brandstoftanks op de nieuwe locatie ook een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en b, van de Wabo is vereist. De aanvraag had tevens op die activiteiten betrekking moeten hebben.
Het college had, gelet hierop, de beschikking van rechtswege bij het besluit van 8 oktober 2013 moeten herroepen en TinQ de gelegenheid moeten bieden om de aanvraag op zodanige wijze aan te vullen dat deze betrekking had op alle onlosmakelijk verbonden activiteiten. Indien TinQ van die gelegenheid geen gebruik had gemaakt, had het college de aanvraag buiten behandeling moeten laten. Indien TinQ wel van die gelegenheid gebruik had gemaakt, had het college op de aangevulde aanvraag moeten beslissen met toepassing van de uitgebreide voorbereidingsprocedure.
Omgevingsvergunning voor het bouwen en aanleggen van de ondergrondse brandstoftanks
15. De rechtbank heeft overwogen dat de activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en b, van de Wabo niet onlosmakelijk zijn verbonden met de activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, onder 2°, van de Wabo. Daarom is volgens de rechtbank, voor zover bij het besluit van 8 oktober 2013 omgevingsvergunning is verleend voor het bouwen en aanleggen van de ondergrondse brandstoftanks, sprake van een zelfstandig primair besluit, waartegen ingevolge artikel 7:1, eerste lid, van de Awb eerst bezwaar moet worden gemaakt, alvorens beroep kan worden ingesteld. De rechtbank heeft het beroep in zoverre niet-ontvankelijk verklaard en overwogen dat het beroepschrift in zoverre wordt doorgestuurd aan het college ter behandeling als bezwaarschrift.
16. [appellant] betoogt terecht dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en b, van de Wabo niet onlosmakelijk zijn verbonden met de activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, onder 2°, van de Wabo. Het realiseren van de ondergrondse brandstoftanks op de nieuwe locatie betreft zowel de activiteit bouwen en de activiteit aanleggen als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en b, van de Wabo als de activiteit veranderen van een inrichting als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, onder 2°, van de Wabo, zodat het om onlosmakelijk met elkaar verbonden activiteiten gaat. Het betoog van [appellant] kan echter niet leiden tot het daarmee beoogde doel. Dat het om onlosmakelijk verbonden activiteiten gaat, laat onverlet dat TinQ op 26 maart 2013 een nieuwe, zelfstandige aanvraag heeft ingediend om verlening van een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en b, van de Wabo voor het bouwen en aanleggen van de ondergrondse brandstoftanks. Van een aanvulling van de eerdere aanvraag van 9 mei 2012 was geen sprake, reeds omdat op die aanvraag al was beslist toen de aanvraag van 26 maart 2013 werd ingediend. De beslissing op de aanvraag van 26 maart 2013 bij het besluit van 8 oktober 2013 moet worden aangemerkt als een primair besluit, zodat in zoverre bezwaar moet worden gemaakt alvorens beroep kan worden ingesteld. De rechtbank heeft het beroep in zoverre terecht niet-ontvankelijk verklaard.
17. Ter voorlichting van partijen overweegt de Afdeling nog als volgt. De door TinQ op 26 maart 2013 ingediende aanvraag heeft betrekking op een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en b, van de Wabo. Nu het realiseren van de ondergrondse brandstoftanks op de nieuwe locatie leidt tot strijd met het bestemmingsplan, heeft deze aanvraag ingevolge de artikelen 2.10, tweede lid, en 2.11, tweede lid, van de Wabo - van rechtswege - mede betrekking op een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. Toepassing van artikel 2.7, eerste lid, van de Wabo is in zoverre niet aan de orde. Nu de aanvraag van 26 maart 2013 mede betrekking heeft op een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo en die omgevingsvergunning uitsluitend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3°, van de Wabo kan worden verleend, is op de voorbereiding van de beslissing op de aanvraag van 26 maart 2013 ingevolge artikel 3.10, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing. Dit betekent niet alleen dat het college ten onrechte de reguliere voorbereidingsprocedure heeft toegepast, maar ook dat, gelet op het bepaalde in artikel 3.10, vierde lid, van de Awb, geen vergunningverlening van rechtswege heeft plaatsgevonden.
Vast staat dat de op 26 maart 2013 ingediende aanvraag in strijd met artikel 2.7, eerste lid, van de Awb niet tevens betrekking heeft op de activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, onder 2°, van de Wabo. Voorts staat vast dat de bij het besluit van 8 oktober 2013 genomen beslissing op deze aanvraag ten onrechte niet met de uitgebreide voorbereidingsprocedure is voorbereid. Het besluit van 8 oktober 2013, voor zover het de beslissing op de aanvraag van 26 maart 2013 betreft, kan om deze redenen in bezwaar geen stand houden en zal moeten worden herroepen. Vervolgens zal ofwel de aanvraag van 9 mei 2012, ofwel de aanvraag van 26 maart 2013 op zodanige wijze moeten worden aangevuld dat de aanvraag ziet op alle onlosmakelijk met elkaar verbonden activiteiten en zal op die aanvraag met toepassing van de uitgebreide voorbereidingsprocedure moeten worden besloten.
Conclusie
18. Het hoger beroep is gegrond. Uit de uitspraak van de rechtbank volgt dat het besluit van 8 oktober 2013 is vernietigd, voor zover bij dat besluit is beslist op het bezwaar van [appellant] tegen het besluit van 26 juli 2012. Zoals onder 4 is overwogen, moet dit bezwaar mede worden opgevat als een bezwaar tegen de beschikking van rechtswege van 5 juli 2012. De uitspraak van de rechtbank dient te worden vernietigd voor zover de rechtbank het bezwaar van [appellant] niet-ontvankelijk heeft verklaard. Doende hetgeen de rechtbank had behoren te doen, zal de Afdeling zelf in de zaak voorzien door de beschikking van rechtswege van 5 juli 2012 en het besluit van 26 juli 2012 te herroepen en te bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 8 oktober 2013, voor zover vernietigd. De uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen, dient voor het overige te worden bevestigd.
19. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 26 augustus 2014 in zaak nr. 13/7220, voor zover daarbij het bezwaar van [appellant] niet-ontvankelijk is verklaard;
III. herroept de beschikking van rechtswege van 5 juli 2012 en het besluit van 26 juli 2012;
IV. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 8 oktober 2013, voor zover vernietigd;
V. bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen, voor het overige;
VI. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Maasdriel tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 980,00 (zegge: negenhonderdtachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VII. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Maasdriel tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 980,00 (zegge: negenhonderdtachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VIII. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Maasdriel aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 246,00 (zegge: tweehonderdzesenveertig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. D.J.C. van den Broek en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.P.J.M. van Grinsven, griffier.
w.g. Van der Beek-Gillessen w.g. Van Grinsven
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 9 december 2015
462-684.