Uitspraak
201502183/1/A2.
Datum uitspraak: 16 december 2015
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Siddeburen, gemeente Slochteren,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 5 februari 2015 in zaak nr. 14/2756 in het geding tussen:
[appellant]
en
de raad van de gemeente Slochteren.
Procesverloop
Bij besluit van 4 juli 2013 heeft de raad aan [appellant] een planschadevergoeding van € 3.403,35 toegekend, vermeerderd met de wettelijke rente van 7 juni 2000 tot de dag van uitbetaling.
Bij besluit van 21 mei 2014 heeft de raad het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 5 februari 2015 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
[appellant] heeft nadere stukken ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 november 2015, waar [appellant], bijgestaan door [gemachtigde], en de raad, vertegenwoordigd door J.F. Smit en J.J. Jullens, beiden ambtenaar in dienst van de gemeente Slochteren, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 8:51d van de Awb, voor zover hier van belang, kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.
2. Ingevolge artikel 49, aanhef en onder a, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, zoals die bepaling tot 1 september 2005 luidde, kent de gemeenteraad een belanghebbende op zijn verzoek een naar billijkheid te bepalen schadevergoeding toe, voor zover blijkt dat hij ten gevolge van de bepalingen van een bestemmingsplan schade lijdt of zal lijden welke redelijkerwijs niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven en waarvan de vergoeding niet of niet voldoende door aankoop, onteigening of anderszins is verzekerd.
3. Voor de beoordeling van een verzoek om vergoeding van planschade dient te worden onderzocht of de aanvrager als gevolg van de desbetreffende wijziging van het planologische regime in een nadeliger positie is komen te verkeren en ten gevolge daarvan schade lijdt of zal lijden. Hiertoe dient de wijziging, waarvan gesteld wordt dat deze planschade heeft veroorzaakt, te worden vergeleken met het oude planologische regime. Daarbij is niet de feitelijke situatie van belang, maar hetgeen maximaal op grond van het oude planologische regime kon worden gerealiseerd, ongeacht of verwezenlijking heeft plaatsgevonden. Slechts ingeval realisering van de maximale mogelijkheden met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid kan worden uitgesloten, kan aanleiding bestaan om van dit uitgangspunt af te wijken.
4. [appellant] is sinds 1 mei 1981 eigenaar van het perceel aan de [locatie] te Siddeburen en oefent daar een akkerbouwbedrijf uit. Hij heeft op 7 juni 2000 verzocht om vergoeding van planschade ten gevolge van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan "Buitengebied hoogspanningsleiding 380/220 kV" (hierna: het bestemmingsplan). Ter plaatse zijn de gronden naast de ook voordien geldende agrarische bestemming tevens bestemd als "Hoogspanningsleiding 380/220 kV". Het bestemmingsplan maakte de aanleg mogelijk van de hoogspanningsleiding Eemshaven-Meeden-Zwolle, bestaande uit hoogspanningsmasten en kabels. De gronden bevinden zich op een afstand van circa 50 meter vanaf de perceelsgrens van [appellant] en op circa 90 meter vanaf zijn woning. Aan de aanvraag om planschadevergoeding ligt ten grondslag dat door de planologische verandering de woon- en leefsituatie van [appellant] en zijn familie nadelig wordt beïnvloed, dat vrees bestaat voor schadelijke gevolgen voor hun gezondheid en dat het onroerend goed van [appellant] in waarde is gedaald.
5. De raad heeft de aanvraag van [appellant] ter advisering voorgelegd aan de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (hierna: SAOZ). Deze heeft in een advies van 16 juli 2001 de raad geadviseerd een planschadevergoeding toe te kennen van ƒ 5.000,00 (€ 2.268,90). [appellant] kon zich niet vinden in dit advies en heeft in 2004 een taxatierapport van Schelhaas Makelaardij B.V. van 20 juni 1996 overgelegd, waarbij de schade als gevolg van de aanleg van de hoogspanningsleiding is begroot op ƒ 45.000,00 (€ 20.420,11). De raad heeft vervolgens aan het Kenniscentrum voor Overheid en Bestuur (hierna: Kenniscentrum) een second opinion gevraagd om een beter beeld te krijgen van het eerste advies. Het Kenniscentrum heeft op 22 oktober 2012 geadviseerd een planschadevergoeding toe te kennen van ƒ 7.500,00 (€ 3.403,35). De raad heeft bij het besluit van 4 juli 2013 besloten de door het Kenniscentrum vastgestelde planschade toe te kennen. In bezwaar heeft [appellant] een rapport van Verhagen Advies van 11 oktober 2013 overgelegd, waarin de planschade is vastgesteld op een bedrag van € 10.664,00. Naar aanleiding van dit rapport heeft de raad het Kenniscentrum om een nader advies gevraagd. Op 28 februari 2014 heeft het Kenniscentrum een nader advies uitgebracht. In beroep heeft Verhagen Advies bij brief van 1 december 2014 gereageerd op het besluit op bezwaar en het bij de rechtbank ingediende verweerschrift.
6. Aan het besluit op bezwaar heeft de raad ten grondslag gelegd dat het Kenniscentrum in haar rapport van 22 oktober 2012 adviseert een hoger bedrag aan planschade toe te kennen dan de SAOZ destijds heeft gedaan. Nu de hoogte van de planschade in deze adviezen binnen dezelfde bandbreedte ligt van hetgeen gebruikelijk is in het planschaderecht, is er echter geen aanleiding om te twijfelen aan de orde van grootte van de planschadevergoeding. Voorts is overwogen dat de rapporten van Schelhaas Makelaardij B.V. en Verhagen Advies niet voldoen aan de eisen die op basis van wet- en regelgeving aan een zelfstandig planschaderapport worden gesteld. Deze rapporten geven onvoldoende blijk van een zelfstandige en deugdelijke vergelijking van planologische regimes en kunnen om die reden niet dienen als onderbouwing van een besluit tot vergoeding van planschade, aldus de raad.
7. [appellant] betoogt onder verwijzing naar een in mei 1992 uitgebracht milieueffectrapport (hierna: MER-rapport) en een op 17 november 1994 verleende bouwvergunning voor 380/220 kV hoogspanningsmasten dat het voltage van de hoogspanningsleiding niet 380/220 kV maar 380/380 kV is.
8. Dit betoog faalt. Dat in het MER-rapport 380/380 kV als optie is genoemd, is bij de beoordeling van het planschadeverzoek niet van belang. Dat in de aanduiding van de basismast op de bij de bouwvergunning behorende tekening 380/380 kV staat, is, daargelaten of voor dit voltage bouwvergunning is verleend, evenmin van belang. Door de verlening van een bouwvergunning wijzigt het planologische regime immers niet. Er moet worden uitgegaan van het bestemmingsplan. Ingevolge het bestemmingsplan hebben de gronden de bestemming "Hoogspanningsleiding 380/220 kV".
9. [appellant] betoogt voorts dat hij de rapporten van de SAOZ en het Kenniscentrum, gezien de hoogte van de daarin vastgestelde schade, als volstrekt ontoereikend beschouwt. Hij wijst erop dat W. Schelhaas heeft verklaard dat hij bij het opstellen van het taxatierapport de inhoud van de beide planologische regimes heeft ingezien en de uitwerking daarvan in zijn beleving naar kennis en kunde terdege heeft betrokken. Schelhaas had op het moment van de taxatie in 1996 geen redenen om te veronderstellen dat het door hem uitgebrachte rapport tot discussie zou kunnen leiden, in de wetenschap verkerende dat daarvoor, althans in deze gemeente, een adequate schaderegeling in het vooruitzicht was gesteld. [appellant] verzoekt aan het rapport van Schelhaas, als primair ingebracht rapport, dan wel, aan het rapport van Verhagen Advies, als daartoe aanleiding bestaat, doorslaggevende betekenis toe te kennen. [appellant] voert voorts aan dat de waardedaling als gevolg van de aanwezigheid van de hoogspanningsleiding in het kader van de WOZ heeft geresulteerd in een bijstelling van de primaire vaststelling van de waarde in het economisch verkeer ten bedrage van € 24.000,00. Deze taxatie zit in het "schootsveld" van het bedrag van de door Schelhaas getaxeerde waardevermindering, aldus [appellant].
9.1. Indien uit een advies van een door een bestuursorgaan benoemde deskundige op objectieve en onpartijdige wijze blijkt welke feiten en omstandigheden aan de conclusies ervan ten grondslag zijn gelegd en deze conclusies niet onbegrijpelijk zijn, mag dat bestuursorgaan volgens vaste jurisprudentie (onder meer uitspraak van de Afdeling van 25 januari 2012 in zaak nr. 201107796/1/A2) bij het nemen van een besluit op een aanvraag om vergoeding van planschade van dat advies uitgaan, tenzij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid ervan naar voren zijn gebracht.
9.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld uitspraak van 28 november 2012 in zaak nr. 201202389/1/A2, wordt bij het vaststellen van de WOZ-waarde niet, zoals bij planvergelijking, gekeken naar de maximale invulling van het planologisch regime, maar is vooral de feitelijke situatie bepalend. Uit de overgelegde bescheiden valt af te leiden dat de heffingsambtenaar bij het vaststellen van de WOZ-waarde van het akkerbouwbedrijf van [appellant] naar de waardepeildatum 1 januari 2009 het standpunt van de taxateur heeft gevolgd dat niet voldoende rekening is gehouden met de ligging nabij een hoogspanningsleiding. Het verschil tussen de taxatie van het akkerbouwbedrijf in het kader van de planvergelijking en de WOZ-waarde kan in dit geval niet worden verklaard door de omstandigheid dat de maximale invulling van het bestemmingsplan afwijkt van de feitelijke omstandigheden die bepalend zijn geweest voor de WOZ-waardering. De gronden hebben de voordien geldende agrarische bestemming, zijnde cultuurgrond, behouden. Blijkens de planvergelijking in het rapport van het Kenniscentrum van 22 oktober 2012 bestaat het planologische nadeel uit een intensivering van bouw- en gebruiksmogelijkheden door het leggen van de dubbelbestemming "Hoogspanningsleiding". Gelet op dit advies dient er van te worden uitgegaan dat de feitelijke situatie die is ontstaan na de aanleg van de hoogspanningsleiding geen relevant verschil oplevert met de maximale invulling van het bestemmingsplan.
Dat bij het bepalen van de waarde in het economisch verkeer van het WOZ-object de zogeheten vergelijkingsmethode is gehanteerd, waarbij de waardering gebeurt aan de hand van landelijke agrarische taxatiewijzers en door analyse van verkoopcijfers van agrarische bedrijven en grondtransacties binnen de regio van grond met een agrarische bestemming, leidt voorts niet tot het oordeel dat de WOZ-waardering buiten beschouwing moet worden gelaten bij de bepaling van de hoogte van de planschadevergoeding. Voor zover de raad ter zitting naar voren heeft gebracht dat de op die wijze verkregen kengetallen voor een groter geheel gelden en dat dit niet wil zeggen dat deze op het agrarische bedrijf van [appellant] van toepassing zijn, wordt daarmee zonder nadere toelichting het aanzienlijke verschil tussen de taxatie in het kader van de planvergelijking en de WOZ-waarde niet verklaard. Derhalve diende de raad acht te slaan op de betekenis van de daling van de WOZ-waarde van het akkerbouwbedrijf voor de hoogte van de schade. Ook het taxatierapport van Schelhaas Makelaardij B.V. is niet zonder betekenis, ook al heeft geen planologische vergelijking plaatsgevonden. [appellant] heeft er terecht op gewezen dat de WOZ-waardebepaling in dezelfde orde van grootte ligt als de door Schelhaas getaxeerde waardevermindering. De raad heeft derhalve het verschil tussen de in het kader van de planschade en de in het kader van de WOZ vastgestelde waardebepalingen onvoldoende gemotiveerd (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 9 juni 2010 in zaak nr. 200904796/1/H2; www.raadvanstate.nl).
Het betoog slaagt.
10. [appellant] betoogt voorts dat het advies van het Kenniscentrum niet aan het besluit ten grondslag had mogen worden gelegd, omdat uit het advies niet blijkt dat het Kenniscentrum het MER-rapport en het KEMA-rapport van 9 september 1993 in de beoordeling van de planschade heeft betrokken. Ook heeft het Kenniscentrum niet laten meewegen dat tijdens de besprekingen over het bestemmingsplan een ruime schadevergoeding is toegezegd. [appellant] blijft bij zijn standpunt dat het elektrisch-magnetisch veld gezondheidsschade meebrengt. In het door hem overgelegde rapport "Hoogspanningstracé" van E.A. Noteboom van 26 januari 2007 wordt volgens [appellant] bewijs geleverd dat er grote vraagtekens moeten worden gezet bij de uitwerking op de gezondheid. Hij heeft in dat kader ook gewezen op het kabinetsbeleid om geen woningen meer te bouwen binnen een straal van 300 meter rond een hoogspanningsleiding.
10.1. Dit betoog faalt. Uit het MER-rapport en het KEMA-rapport blijkt dat er in de buurt van de hoogspanningsleiding een elektrisch-magnetisch veld is. Ook bij de gevel van de woning van [appellant] is er een elektrisch-magnetisch veld. Dit gegeven is alleen planologisch relevant als daardoor schade zou ontstaan. Het Kenniscentrum heeft in de beoordeling betrokken dat geen wetenschappelijke onderzoeken bekend zijn waaruit zou kunnen blijken dat hoogspanningsmasten schadelijk kunnen zijn voor de gezondheid. Zoals ook in het advies van het Kenniscentrum staat, wordt het kabinetsbeleid uit voorzorg gevoerd, niet omdat de inzichten over de schadelijkheid van hoogspanningsmasten zijn gewijzigd. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat het advies van het Kenniscentrum op dit punt onjuist is. Uit het gewijzigde beleid van de minister van Economische Zaken, neergelegd in een brief van 3 juli 2014, valt dit ook niet af te leiden. De woning van [appellant] kan op grond van dit beleid ook niet worden uitgekocht. Mitsdien moet worden geoordeeld dat niet is bewezen dat de hoogspanningsleiding schadelijk is voor de gezondheid. Het door [appellant] overgelegde rapport van E.A. Noteboom geeft geen grond voor een ander oordeel, reeds omdat in dit rapport is geconcludeerd dat de magnetische velddichtheid ter hoogte van de woning van [appellant] ruim onder de relevante veldwaarden ligt. Zoals het Kenniscentrum voorts terecht heeft overwogen kan de negatieve gevoelswaarde bij een bestemming bij de beoordeling van het planschadeverzoek niet in aanmerking worden genomen. Verder is het niet aan het Kenniscentrum om te beoordelen of aan [appellant] op grond van uitlatingen van de zijde van de gemeente in het kader van de totstandkoming van het bestemmingsplan een ruimere schadevergoeding had moeten worden toegekend dan uit de planvergelijking voortvloeit.
11. [appellant] betoogt voorts dat de burgemeester tijdens besprekingen in het kader van de totstandkoming van het bestemmingsplan heeft bevestigd hem in ruime mate schadeloos te stellen. De burgemeester heeft pertinente beloftes gedaan in openbare vergaderingen. De doelstelling vooraf van het raadsbesluit van 21 december 1992, waarbij het bestemmingsplan is vastgesteld, was meerledig, met als hoofdthema wijziging van het bestemmingsplan, maar tevens werd beoogd te voorzien in een adequate schaderegeling op basis waarvan inwoners die schade lijden door de aanleg van de nieuwe hoogspanningsleiding in de gemeente Slochteren, deze volledig vergoed zullen krijgen, aldus [appellant].
11.1. Ook dit betoog faalt. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat de burgemeester bij de besprekingen in het kader van de totstandkoming van het bestemmingsplan toezeggingen heeft gedaan op grond waarvan hij erop mocht vertrouwen dat bij de vaststelling van de hoogte van het schadebedrag zou worden getreden buiten de wettelijke regeling van planschade. In verweer heeft de raad naar voren gebracht dat [appellant] hem meermalen de vraag heeft gesteld of er geen compromis mogelijk zou zijn. Naar de raad heeft gesteld, tracht hij de planschadevraag zo objectief mogelijk te blijven benaderen. Gelet hierop moet met de rechtbank worden geoordeeld dat de raad de aanvraag om planschadevergoeding aldus heeft mogen begrijpen dat daarop diende te worden beslist met toepassing van hetgeen wettelijk is geregeld over planschade.
12. [appellant] voert voorts aan dat hij de buitenproportionele passieve houding van de raad in de tussen de aanvraag en het besluit van 4 juli 2013 liggende periode van 13 jaren als verwerpelijk en ongepast heeft ervaren. Hij stelt dat het onbegrijpelijk is dat de raad alle pogingen van hem om tot een oplossing te komen heeft genegeerd. [appellant] heeft gesteld hierdoor immateriële schade te hebben geleden, die moet worden vergoed.
12.1. Ook dit betoog faalt. Met betrekking tot het tijdsverloop tussen de aanvraag om planschadevergoeding en het primaire besluit van 4 juli 2013 heeft de Advies Commissie voor de bezwaarschriften gemeente Slochteren overwogen dat duidelijk is dat [appellant] en de raad in de periode tussen 17 juli 2001 en 22 oktober 2012 met elkaar in overleg zijn geweest en dat het lange tijdsverloop in deze niet specifiek aan één van de partijen te wijten is. In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd wordt geen grond gevonden voor het oordeel dat de raad deze overweging niet aan het besluit op bezwaar ten grondslag heeft mogen leggen. Reeds hierom bestaat geen aanleiding te bepalen dat de door hem gestelde immateriële schade moet worden vergoed.
13. De conclusie is dat, gelet op hetgeen is overwogen onder 9.2, het besluit van 21 mei 2014, in strijd met artikel 7:12 van Pro de Awb, niet toereikend is gemotiveerd. De Afdeling ziet in het belang bij een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding de raad op de voet van artikel 8:51d van de Awb op te dragen het door haar vastgestelde gebrek in dat besluit binnen acht weken na verzending van deze tussenuitspraak te herstellen door dat besluit alsnog toereikend te motiveren en het zo nodig te wijzigen.
14. In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en vergoeding van het betaalde griffierecht.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
draagt de raad van de gemeente Slochteren op om binnen acht weken na de verzending van deze tussenuitspraak:
a. met inachtneming van de overwegingen ervan het gebrek in het besluit van 21 mei 2014 te herstellen, en
b. de Afdeling de uitkomst mede te delen en een eventueel gewijzigd besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en dit ook aan de Afdeling toe te zenden.
Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. P.M.M. van Zanten, griffier.
w.g. Verheij w.g. Van Zanten
lid van de enkelvoudige kamer griffier
Uitgesproken in het openbaar op 16 december 2015
97.