Uitspraak
201407480/1/A1.
Datum uitspraak: 30 december 2015
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
het college van burgemeester en wethouders van Zundert,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 29 juli 2014 in zaak nr. 13/4549 in het geding tussen:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Camping Fort Oranje B.V. (hierna: Fort Oranje)
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 31 oktober 2012 heeft het college krachtens artikel 2, eerste lid, van de Brandbeveiligingsverordening 2010, eerste wijziging aan Fort Oranje een gebruiksvergunning verleend voor het gebruik van het kampeerterrein aan de Bredaseweg 33 te Rijsbergen (hierna: het perceel), onder het stellen van voorwaarden.
Bij besluit van 1 juli 2013 heeft het college het door Fort Oranje daartegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en enige aan het besluit van 31 oktober 2012 verbonden voorwaarden ten gunste van Fort Oranje gewijzigd.
Bij uitspraak van 29 juli 2014 heeft de rechtbank het door Fort Oranje daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 1 juli 2013 vernietigd, het besluit van 31 oktober 2012 herroepen en bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit. De rechtbank heeft verder het college opgedragen om binnen twee weken na de dag van verzending van de uitspraak op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken dat de door Fort Oranje op 29 mei 2012 gedane aanvraag om verlening van een gebruiksvergunning van rechtswege is verleend. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
Het college heeft het op 11 augustus 2014 door Fort Oranje tegen de van rechtswege vergunning ingediende bezwaarschrift ter behandeling aan de Afdeling doorgezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 juni 2015, waar het college, vertegenwoordigd door A.J.A. Nicia, werkzaam bij de gemeente, en Fort Oranje, vertegenwoordigd door mr. J.S. Pols, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Fort Oranje exploiteert een kampeerterrein op het perceel. Daar verblijven met regelmaat meer dan 50 mensen tegelijkertijd. Om die reden heeft Fort Oranje bij het college een gebruiksvergunning aangevraagd als bedoeld in artikel 2, eerste lid, van de Brandbeveiligingsverordening 2010, eerste wijziging (hierna: de verordening).
2. Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de verordening is het verboden zonder of in afwijking van een door het college verleende gebruiksvergunning een inrichting in gebruik te hebben of te houden, voor zover daarin:
a. meer dan 50 personen tegelijk aanwezig zullen zijn of,
b. aan meer dan 10 personen bedrijfsmatig of in het kader van verzorging nachtverblijf zal worden verschaft of,
c. aan meer dan 10 personen jonger dan 12 jaar, of aan meer dan 10 lichamelijk of geestelijk gehandicapte personen dagverblijf zal worden verschaft.
Ingevolge het tweede lid kan het college aan de gebruiksvergunning voorwaarden verbinden.
Ingevolge het vierde lid is paragraaf 4.1.3.3 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) van toepassing.
Op 20 april 2010 heeft het college de Beleidsregels "Voorschriften voor vergunningen ingevolge artikel 2 van Pro de Brandbeveiligingsverordening" (hierna: de beleidsregels) vastgesteld. De beleidsregels zijn bekendgemaakt op 28 april 2010.
Ingevolge artikel 11, onder a, van de beleidsregels wordt bij het opstellen van voorschriften voor kampeerterreinen gebruik gemaakt van de "Handreiking Brandveiligheid Kampeerterreinen" (hierna: de Handreiking), uitgegeven door de Nederlandse Vereniging voor Brandweerzorg en Rampenbestrijding (hierna: NVBR) en het Landelijk Netwerk Brandpreventie (LNB). Volgens het college wordt hiermee tevens gedoeld op de "Handleiding Bluswatervoorziening en bereikbaarheid van de NVBR van september 2003" (hierna: de Handleiding).
Ingevolge artikel 4:13, eerste lid, van de Awb dient een beschikking te worden gegeven binnen de bij wettelijk voorschrift bepaalde termijn of, bij het ontbreken van zulk een termijn, binnen een redelijke termijn na ontvangst van de aanvraag.
Ingevolge het tweede lid is de in het eerste lid bedoelde redelijke termijn in ieder geval verstreken wanneer het bestuursorgaan binnen acht weken na ontvangst van de aanvraag geen beschikking heeft gegeven, noch een mededeling als bedoeld in artikel 4:14, derde lid, heeft gedaan.
Ingevolge artikel 4:20b, eerste lid, is, indien niet tijdig op de aanvraag tot het geven van een beschikking is beslist, de gevraagde beschikking van rechtswege gegeven.
Ingevolge artikel 4:20e maken, indien in een wettelijk voorschrift of een beleidsregel is bepaald dat in een beschikking steeds bepaalde voorschriften worden opgenomen, deze ook deel uit van de beschikking van rechtswege.
Ingevolge artikel 4:20f, eerste lid, kan het bestuursorgaan aan de beschikking van rechtswege alsnog voorschriften verbinden of de beschikking intrekken voor zover dit nodig is om ernstige gevolgen voor het algemeen belang te voorkomen.
Ingevolge het tweede lid kan een beschikking als bedoeld in het eerste lid slechts worden genomen binnen zes weken na de bekendmaking van de beschikking van rechtswege.
3. Vast staat dat de door Fort Oranje ingediende aanvraag om een gebruiksvergunning bij het college is ingekomen op 31 mei 2012. Het college had uiterlijk op 26 juli 2012 een beschikking op de aanvraag dienen te nemen. Het college heeft echter pas op 31 oktober 2012 een beslissing op de aanvraag genomen. Derhalve en naar tussen partijen niet in geschil is, heeft het college niet tijdig op de aanvraag beslist, zodat de gevraagde gebruiksvergunning op 27 juli 2012 van rechtswege is verleend. Dit betekent dat het college op 31 oktober 2012 niet langer bevoegd was om alsnog een inhoudelijke beslissing te nemen op de aanvraag van Fort Oranje.
4. Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte ambtshalve heeft getoetst of de brandveiligheidsvoorschriften uit de Handreiking en de Handleiding aan de van rechtswege verleende gebruiksvergunning zijn verbonden. Volgens het college is dit in strijd met artikel 8:69 van Pro de Awb, nu het geen kwestie van openbare orde betreft.
4.1. Zowel het bezwaarschrift als het beroepschrift van Fort Oranje waren gericht tegen de door het college aan de gebruiksvergunning verbonden voorwaarden, die zijn gebaseerd op de Handreiking en de Handleiding. Blijkens het proces-verbaal van de zitting bij de rechtbank heeft zij het college ter zitting voorgehouden dat de gebruiksvergunning van rechtswege is verleend, hetgeen het college niet heeft bestreden. Uit het proces-verbaal blijkt dat het college zich vervolgens op het standpunt heeft gesteld dat, ook als wordt aangenomen dat de gebruiksvergunning van rechtswege is verleend, daaraan voorwaarden zijn verbonden. In het proces-verbaal is weergegeven dat dit volgens het college voortvloeit uit artikel 4:20e van de Awb. De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak overwogen dat zij uit het oogpunt van finale geschilbeslechting zal beoordelen of aan de van rechtswege verleende vergunning voorschriften zijn verbonden, nu partijen over die vraag nog van mening verschillen.
Gelet op het vorenstaande bestaat geen grond voor het oordeel dat de rechtbank buiten de omvang van het geschil is getreden als bedoeld in artikel 8:69, eerste lid, van de Awb.
Het betoog faalt.
5. Het college betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de brandveiligheidsvoorschriften uit de Handreiking en de Handleiding op grond van artikel 4:20e van de Awb als standaardvoorschriften aan de van rechtswege verleende vergunning verbonden zijn. Het college voert aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de Handreiking en de Handleiding slechts dienen als uitgangspunten bij het opstellen van concrete voorschriften bij individuele gebruiksvergunningen. Volgens het college vormen deze voorschriften een minimumniveau voor brandveiligheid. Het college betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat van een vaste gedragslijn geen sprake is, enkel omdat het college nog niet inhoudelijk heeft beslist op andere aanvragen om een gebruiksvergunning. Volgens het college heeft de rechtbank miskend dat bij Fort Oranje en bij andere campings in de gemeente consequent het voldoen aan de Handreiking en de Handleiding wordt geëist.
Het college betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het in het besluit van 31 oktober 2012 is afgeweken van de letterlijke tekst van voorschrift 1.3 van bijlage 2 bij de Handreiking. Volgens het college heeft het weliswaar de zinsnede toegevoegd dat bij doodlopende wegen op eigen terrein een breedte van tenminste 5,0 m vrijgehouden dient te worden, maar die tekst vindt zijn grondslag in bijlage 2 van de Handleiding. Het betreft dus geen extra eis, maar een redactionele toevoeging, aldus het college.
5.1. In geschil is de vraag of de Handreiking en de Handleiding ingevolge artikel 4:20e van de Awb als standaardvoorschriften aan de van rechtswege verleende vergunning zijn verbonden.
In de memorie van toelichting bij dit artikel (Kamerstukken II, 2007-2008, 31 579, nr. 3, blz. 133) is weergegeven dat trage besluitvorming die leidt tot een beschikking van rechtswege, onwenselijke gevolgen kan hebben voor derdebelanghebbenden of voor de maatschappij indien het bestuursorgaan niet zou beschikken over instrumenten om de mogelijke gevolgen van deze beschikking - tot aanvaardbare proporties - te beperken. De artikelen 4:20e en 4:20f bieden hiertoe de mogelijkheid. Volgens de memorie van toelichting waarborgt artikel 4:20e dat een beschikking van rechtswege is onderworpen aan dezelfde voorschriften die
- krachtens een wettelijk voorschrift of een beleidsregel - gelden voor een reële beschikking. In de memorie van toelichting is weergegeven dat daarbij gedacht kan worden aan het geval waarin een gemeente aan een terrasvergunning standaard het voorschrift verbindt dat het sluitingstijdstip 23:00 uur is. Dit sluitingstijdstip geldt dan eveneens wanneer de vergunning van rechtswege is verleend, zelfs wanneer in de aanvraag geen of een later sluitingstijdstip werd genoemd. Wanneer de vergunninghouder zich niet kan verenigen met het standaardvoorschrift, kan hij opkomen tegen de van rechtswege verleende vergunning.
Gelet op het overwogene in de memorie van toelichting, volgt uit artikel 4:20e van de Awb dat standaardvoorschriften die het bestuursorgaan volgens een wettelijk voorschrift of een beleidsregel dient te verbinden aan een reële beschikking, zonder actief handelen van het bestuursorgaan ook deel uitmaken van een beschikking van rechtswege.
5.2. In de Handreiking is weergegeven dat die ten doel heeft om voorschriften die vanuit verschillende wet- en regelgeving betrekking hebben op kampeerterreinen in één document op te nemen en verder om leemtes in de wet- en regelgeving op te vullen, zoals voorschriften over de bereikbaarheid van kampeerterreinen en kampeermiddelen, bluswatervoorzieningen op en bij kampeerterreinen, middelen voor ontdekken van brand en de beheersbaarheid van brand. Bijlage 2 van de Handreiking bevat een complete set voorschriften waaraan kampeerterreinen moeten voldoen om een minimaal aanvaardbaar niveau van brandveiligheid te bezitten. In de Handreiking wordt opgemerkt dat deze brandveiligheidsvoorschriften in de geëigende vergunningen kunnen worden opgenomen. Voorts geldt dat in de Handreiking wordt verwezen naar de Handleiding, te weten in paragrafen I en II van de Handreiking, die betrekking hebben op de bereikbaarheid van het terrein voor brandweervoertuigen en de bluswatervoorziening. In artikel 3.1 van bijlage 2 van de Handreiking is opgenomen dat de bluswatervoorziening tenminste moet voldoen aan de Handleiding.
5.3. Artikel 11, onder a, van de beleidsregels moet naar het oordeel van de Afdeling zo worden begrepen, dat het college bij het opstellen van brandveiligheidsvoorschriften voor kampeerterreinen gebruik dient te maken van de Handreiking en de Handleiding. Het college wordt gevolgd in zijn standpunt dat de Handreiking en de Handleiding onlosmakelijk met elkaar zijn verbonden. Ze kunnen, zoals hiervoor in 5.2 is weergegeven, vanwege de verwijzing in de Handreiking naar de Handleiding voor de aspecten bereikbaarheid en bluswatervoorziening, niet los van elkaar worden gezien. Aannemelijk is dat het college ook bij het verlenen van reële gebruiksvergunningen voor andere kampeerterreinen in de gemeente Zundert eist dat ingevolge artikel 11, onder a, van de beleidsregels aan de Handreiking en de Handleiding wordt voldaan. Verder bevatten de Handreiking en de Handleiding een complete set voorschriften die een minimumniveau voor brandveiligheid op kampeerterreinen vormen en is niet in geschil dat deze voorschriften in dit geval nodig zijn om een brandveilig gebruik van het kampeerterrein te waarborgen. Onder de voorgenoemde omstandigheden kan de rechtbank niet worden gevolgd in haar conclusie dat de brandveiligheidsvoorschriften uit die documenten geen standaardvoorschriften zijn die in dit geval ingevolge artikel 4:20e van de Awb aan de van rechtswege vergunning zijn verbonden. Overigens was Fort Oranje met de inhoud van de Handreiking reeds bekend, nu de daarin opgenomen brandveiligheidsvoorschriften waren gevoegd als bijlage III bij de door haar ingediende aanvraag.
De Afdeling acht voorts van belang, zoals in de memorie van toelichting is weergegeven, dat artikel 4:20e van de Awb ten doel heeft om onwenselijke gevolgen van een van rechtswege verleende vergunning tot aanvaardbare proporties te beperken. De situatie dat een kampeerterrein wordt geëxploiteerd op grond van een van rechtswege verleende gebruiksvergunning, zonder dat daarvoor brandveiligheidsvoorschriften gelden, is uit het oogpunt van brandveiligheid niet wenselijk. Daarbij zij opgemerkt dat, indien Fort Oranje zich niet kan verenigen met deze standaardvoorschriften, zij tegen de van rechtswege vergunning kan opkomen, zoals zij ook heeft gedaan door middel van het indienen van een bezwaarschrift tegen de van rechtswege verleende vergunning. De Afdeling is verder van oordeel dat de omstandigheid dat de Handreiking en de Handleiding geen limitatieve opsomming van brandveiligheidsvoorschriften bevatten, nu door middel van een gelijkwaardigheidsbepaling maatwerk mogelijk is, niet betekent dat deze voorschriften niet kunnen worden aangemerkt als standaardvoorschriften, die op de voet van artikel 4:20e van de Awb aan de van rechtswege verleende vergunning zijn verbonden.
5.4. Zoals hiervoor onder 3 is overwogen, is in hoger beroep niet meer in geschil dat het college op 31 oktober 2012 niet langer bevoegd was om een inhoudelijke beslissing te nemen op de aanvraag van Fort Oranje. Het oordeel van de rechtbank dat het besluit van 31 oktober 2012 dient te worden herroepen is door het college niet bestreden. Met betrekking tot het door het college aangevoerde over voorschrift 1.3, overweegt de Afdeling dat thans uitsluitend de van rechtswege verleende gebruiksvergunning in het onderhavige geschil ter beoordeling voorligt. De rechtmatigheid van het reële besluit van 31 oktober 2012 is in deze zaak niet aan de orde en daarmee evenmin de vraag of het college voorschrift 1.3 aan dat besluit heeft kunnen verbinden.
6. Gelet op het vorenstaande is het betoog van het college terecht voorgedragen. Dit kan echter niet leiden tot vernietiging van de aangevallen uitspraak, nu de rechtbank terecht het beroep van Fort Oranje gegrond heeft verklaard, het besluit van 1 juli 2013 heeft vernietigd en het besluit van 31 oktober 2012 heeft herroepen, vanwege de omstandigheid dat de gevraagde gebruiksvergunning van rechtswege was verleend en het college niet meer bevoegd was om op de aanvraag te beslissen. De aangevallen uitspraak dient, met verbetering van de gronden waarop deze rust, te worden bevestigd.
7. Het college heeft bij brief van 15 juli 2014 aan Fort Oranje medegedeeld dat aan haar op 27 juli 2012 van rechtswege een gebruiksvergunning is verleend voor het in gebruik houden of nemen van het kampeerterrein. De vergunning is door het college ook gepubliceerd in de "Zundertse Bode", waarbij is vermeld dat de vergunning en de bijbehorende stukken gedurende zes weken ter inzage liggen met ingang van 16 juli 2014.
De van rechtswege verleende vergunning is een beschikking die, gelet op artikel 6:24 van Pro de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van die wet, van rechtswege wordt geacht onderwerp te zijn van dit geding.
8. Fort Oranje betoogt dat de vergunning van rechtswege is verleend op de door haar ingediende aanvraag en dat het college ten onrechte aanvullende voorwaarden heeft gesteld, nu geen sprake is van een dreigend gevaar.
8.1. Zoals hiervoor reeds is overwogen, maken de brandveiligheidsvoorschriften uit de Handreiking en de Handleiding als standaardvoorschriften ingevolge artikel 4:20e van de Awb onderdeel uit van de van rechtswege aan Fort Oranje verleende gebruiksvergunning. Deze voorschriften zijn automatisch aan de vergunning van rechtswege verbonden, zonder dat daarvoor actief handelen van het bestuursorgaan is vereist. Anders dan Fort Oranje betoogt, heeft het college derhalve geen aanvullende voorwaarden gesteld.
Het betoog faalt.
9. Het bezwaar is ongegrond.
10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. verklaart het door de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Camping Fort Oranje B.V. gemaakte bezwaar tegen de op 27 juli 2012 aan haar van rechtswege verleende gebruiksvergunning ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. D.J.C. van den Broek en mr. E.A. Minderhoud, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J. van den Berg, griffier.
w.g. Van Altena w.g. Van den Berg
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 30 december 2015
651.