Uitspraak
201306110/9/R1.
Datum uitspraak: 25 februari 2015
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. de vereniging Vereniging Openbaar en Leefbaar Binnengasthuisterrein en omgeving (hierna: VOLBG), gevestigd te Amsterdam,
2. de publiekrechtelijke rechtspersoon Universiteit van Amsterdam (hierna: de UvA), gevestigd te Amsterdam,
appellanten,
en
de deelraad van het stadsdeel Centrum (thans de raad van de gemeente Amsterdam),
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 4 juni 2013 heeft de raad het bestemmingsplan "Postcodegebied 1012" vastgesteld (hierna: het plan).
Tegen dit besluit hebben VOLBG en de UvA beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
Bij besluit van 28 januari 2014 heeft de raad het plan op enkele onderdelen gewijzigd (hierna: het herstelbesluit).
De Afdeling heeft de behandeling van de beroepen van VOLBG en de UvA afgesplitst van zaak nr. 201306110/1/R1. De behandeling van deze beroepen is onder voormeld zaaknummer voortgezet.
VOLBG en de UvA hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 oktober 2014, waar VOLBG, vertegenwoordigd door L. Vlieger en P. Veer, de UvA, vertegenwoordigd door mr. J.C. van Oosten, advocaat te Amsterdam, en de raad, vertegenwoordigd door drs. A. Hoogeveen, ing. I.M. Klarenbeek en P. Swijter, allen werkzaam bij de gemeente, bijgestaan door mr. T. Grundmeijer, advocaat te Amsterdam, zijn verschenen.
Buiten bezwaren van partijen is ter zitting nog een stuk overgelegd.
Overwegingen
De procedure
1. Het plan voorziet in een transformatie van postcodegebied 1012 met als doel de realisering van een aantrekkelijk hoogstedelijk milieu. Hieraan ligt het beleid ten grondslag, neergelegd in de nota "Strategienota Coalitieproject 1012, Hart van Amsterdam" (hierna: de Strategienota), vastgesteld door de raad op 25 juni 2009.
2. Ter zitting heeft de UvA haar beroep tegen het besluit van 4 juni 2013 ingetrokken.
3. Ingevolge artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) heeft het beroep van rechtswege mede betrekking op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben.
3.1. De Afdeling merkt het herstelbesluit aan als een besluit als bedoeld in artikel 6:19 van Pro de Awb, nu het oorspronkelijke besluit daarmee op enkele punten is herzien, en daartegen beroepen aanhangig zijn. Gelet op artikel 6:19, eerste lid, van de Awb dienen de beroepen van appellanten tegen het plan te worden geacht mede te zijn gericht tegen het herstelbesluit.
Het herstelbesluit voorziet in enkele wijzigingen in artikel 21 van Pro de planregels, die betrekking hebben op het door VOLGB bestreden studiecentrum van de UvA. Het beroep van VOLGB is derhalve van rechtswege mede gericht tegen het herstelbesluit.
Bij het herstelbesluit is tegemoet gekomen aan het beroep van de UvA, zodat voor de UvA geen beroep van rechtswege tegen dit besluit is ontstaan, omdat zij daarbij onvoldoende belang heeft.
Toetsingskader
4. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
Cultuurhistorische waarden en woon- en leefklimaat
5. VOLBG betoogt dat het plan ten onrechte voorziet in een nieuw studiecentrum voor de UvA aan het Binnengasthuisterrein. Volgens haar biedt het plan onvoldoende kaders om de cultuurhistorische waarden te beschermen. Het plan maakt mogelijk dat de aanwezige Rijksmonumenten gesloopt of ingrijpend verbouwd worden en dat het groene, rustige binnenhof verdwijnt. Hierdoor zal volgens haar de historische hovenstructuur verloren gaan. Volgens VOLBG is het plan dan ook in strijd met de aanwijzing van de gebouwen als Rijksmonument en het beschermd stadsgezicht.
Voorts betoogt VOLBG dat de raad niet heeft kunnen voorzien in het studiecentrum zonder te onderzoeken in hoeverre dit leidt tot een aantasting van het woon- en leefklimaat. Hierbij voert zij aan dat de hoofdingang en de entree van de fietsenkelder uit een oogpunt van geluidsoverlast op ongunstige locaties zijn voorzien en dat vrachtauto’s materialen zullen aan- en afvoeren.
5.1. De raad heeft toegelicht dat de UvA werkt aan clustering van verwante wetenschappelijke disciplines. De gebouwen op en rond het Binnengasthuisterrein en de Oudemanhuispoort zullen tezamen de campus van de Faculteit der Geesteswetenschappen vormen. Voor de verwezenlijking van de campus is de bouw van een studiecentrum met bibliotheek noodzakelijk. Gekozen is om de als Rijksmonument aangewezen gebouwen van het voormalige Zusterhuis en de voormalige Tweede Chirurgische Kliniek (hierna: de monumentale gebouwen) te transformeren naar een studiecentrum. Anders dan oorspronkelijk was beoogd, zullen de monumentale gebouwen overeenkomstig het Structuurontwerp van 1 juli 2012 zoveel mogelijk behouden blijven. Voorts wordt ernaar gestreefd het groene binnenhof als overdekte binnenplaats te behouden. Het structuurontwerp is gericht op een kwalitatief hoogwaardig plan uit de oogpunten van functionaliteit, flexibiliteit, toekomstwaarde, restauratie en herbestemming van de monumentale waarden, aldus de raad.
5.2. Het plan voorziet in het studiecentrum ter plaatse van de monumentale gebouwen, het daar tussen gelegen binnenhof en de thans onbebouwde gronden op de hoek Vendelstraat/Binnengasthuisstraat. Het plan voorziet daartoe in de bestemming "Onderwijs en wonen", de dubbelbestemming "Waarde - Cultuurhistorie", een aanduiding voor een maximum goot- en bouwhoogte van 18 m onderscheidenlijk 22 m en gedeeltelijk in de aanduiding "specifieke bouwaanduiding - orde 1".
Ingevolge artikel 21, lid 21.1, van de planregels zijn de voor "Onderwijs en wonen" aangewezen gronden bestemd voor:
a. voorzieningen ten behoeve van een universiteit, waaronder in ieder geval een bibliotheek wordt begrepen;
b. woningen;
e. ondergrondse parkeervoorziening;
f. ondergrondse fietsenstalling.
g. verkeer.
Ingevolge lid 21.2.2 bedraagt de goot- en bouwhoogte van gebouwen die op de verbeelding zijn aangeduid als "specifieke bouwaanduiding - orde 1" ten hoogste de ten tijde van de terinzagelegging van het ontwerp van het plan bestaande goot- en bouwhoogte.
Lid 21.3 voorziet in een regeling voor nadere eisen aan de situering en afmetingen waaronder het aantal bouwlagen en de dakconstructie vanwege de karakteristiek van het stadsgezicht.
Ingevolge artikel 31, lid 31.1, onder a, zijn de voor "Waarde - cultuurhistorie" aangewezen gronden naast de op de verbeelding aangegeven andere bestemming(en) tevens bestemd voor het behoud, herstel en versterking van de met het beschermde stadsgezicht verbonden cultuurhistorische en architectonische waarden. De voor het stadsgezicht bepalende bouwwerken zijn op de verbeelding aangeduid met de specifieke bouwaanduidingen orde 1, orde 2 en orde 3.
5.3. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder f, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) is het slopen, verstoren, verplaatsen of in enig opzicht wijzigen van een beschermd monument zonder omgevingsvergunning verboden.
5.4. Ingevolge artikel 36, eerste lid, van de Monumentenwet 1988 stelt de gemeenteraad ter bescherming van een beschermd stads- of dorpsgezicht een bestemmingsplan vast als bedoeld in de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro).
5.5. Ingevolge artikel 3.3 van de Wro kan om een overeenkomstig het plan verwezenlijkte bestemming te handhaven en te beschermen, bij het bestemmingsplan worden bepaald dat het verboden is om binnen een bij dat plan aangegeven gebied zonder omgevingsvergunning bouwwerken te slopen.
5.6. De Afdeling stelt voorop dat geen wettelijke grondslag bestaat om een absoluut verbod in een bestemmingsplan op te nemen om gebouwen te slopen. Ingevolge artikel 3.3 van de Wro bestaat onder omstandigheden wel de mogelijkheid om te bepalen dat het binnen een bij het bestemmingsplan aangegeven gebied verboden is om zonder omgevingsvergunning bouwwerken te slopen.
In artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder f, van de Wabo is echter reeds bepaald dat het verboden is om beschermde monumenten zonder omgevingsvergunning te slopen, verstoren, verplaatsen of in enig opzicht te wijzigen. Niet gebleken is van ruimtelijke belangen die nopen tot een verbodsbepaling. De raad heeft dan ook kunnen volstaan met de bepalingen die zijn neergelegd in artikel 21, lid 21.2.2, en lid 21.3, van de planregels.
Verder blijkt uit het Structuurontwerp dat een ontwerp van het studiecentrum mogelijk is waarbij de cultuurhistorische waarden van de monumentale gebouwen grotendeels behouden blijven. Gelet hierop heeft VOLBG niet aannemelijk gemaakt dat het plan niet uitvoerbaar is in verband met strijd met de Monumentenwet 1988, gelezen in samenhang met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder f, van de Wabo. Het betoog faalt.
5.7. Het betoog van de VOLGB, dat een eventuele vermindering van de cultuurhistorische waarden van de monumentale gebouwen en het verdwijnen van het binnenhof als groene binnenplaats in strijd is met het beschermd stadsgezicht als bedoeld in artikel 36 van Pro de Monumentenwet 1988, faalt.
Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de voorafgaand aan deze wet geldende Monumentenwet uit 1961, blijkt dat het geenszins in de bedoeling ligt stads- en dorpsgezichten door de bescherming te "bevriezen" in de toestand waarin zij zich bevinden. Het streven moet erop gericht zijn, dat wenselijke of noodzakelijke veranderingen slechts geschieden op een zodanige wijze dat het aspect van het geheel niet, of althans zo weinig mogelijk, schade lijdt (Kamerstukken II, 1955/56, 4115, nr. 3). Uit de totstandkomingsgeschiedenis van de Monumentenwet 1988 kan niet worden afgeleid dat met deze wet is beoogd om op dit uitgangspunt terug te komen. Bovendien is het niet zonder meer verboden een monument of een bouwwerk binnen een beschermd stadsgezicht te slopen; hiervoor kan een vergunning worden verleend.
5.8. Wat betreft het woon- en leefklimaat overweegt de Afdeling dat diverse gebouwen aan het Binnengasthuisterrein, waaronder een belangrijk gedeelte van de tot het studiecentrum te transformeren monumentale gebouwen, behoudens tijdelijke leegstand in verband met renovatie, reeds worden gebruikt voor aan de UvA verbonden functies. Verder heeft de raad in aanmerking genomen dat een studiecentrum en de daarmee gepaard gaande verkeersbewegingen niet ongebruikelijk zijn in een binnenstedelijk gebied met veel voorzieningen. Op grond hiervan heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de voorgenomen transformatie van de monumentale gebouwen naar een studiecentrum geen onevenredige gevolgen heeft voor het woon- en leefklimaat. De Afdeling ziet bevestiging voor de juistheid van dit standpunt in het rapport "Akoestisch onderzoek naar de geluidsuitstraling ten gevolge van stemgeluid ter plaatse van de hoofdentree en ter plaatse van de entree fietsenstalling" dat op 23 september 2014 door Peutz is uitgebracht. Daarin staat dat op basis van de rekenresultaten en de gemeten omgevingsgeluidniveaus mag worden verondersteld dat na realisatie van de UB (lees: het studiecentrum) er ter plaatse en in de nabijheid daarvan geen relevante toename van het omgevingsgeluidniveau zal zijn en dat, mede ook gelet op de stedelijke omgeving, er vanuit akoestisch oogpunt sprake zal zijn van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat. VOLBG heeft niet aannemelijk gemaakt dat het akoestisch onderzoek zodanige gebreken of leemtes in kennis bevat dat niet van deze conclusie kan worden uitgegaan. Het betoog faalt.
5.9. Gelet op het hiervoor overwogene, en nu wordt gestreefd om het binnenhof als overdekte binnenplaats te behouden, heeft de raad in redelijkheid een groter gewicht kunnen toekennen aan de belangen van de UvA bij de bouw van een studiecentrum aan het Binnengasthuisterrein dan aan de belangen van VOLBG om gevrijwaard te blijven van een eventuele vermindering van de cultuurhistorische waarden van de monumentale gebouwen, het verdwijnen van het binnenhof als groene binnenplaats en de gevolgen van het plan voor het woon- en leefklimaat. Het betoog faalt.
Verkeersveiligheid
6. VOLBG betoogt dat de raad niet heeft kunnen voorzien in het studiecentrum zonder te onderzoeken in hoeverre dit leidt tot gevolgen voor de verkeersveiligheid.
6.1. De raad stelt zich op het standpunt dat sprake is van een bestaande fietsroute en dat geen aanleiding bestaat voor de verwachting dat de nieuwe fietsenkelder leidt tot een verkeersonveilige situatie.
6.2. Ingevolge artikel 21, lid 21.1, onder f, van de planregels voorziet het plan in een ondergrondse fietsenstalling. Het plan bepaalt niet waar de entree van de fietsenstalling mag komen.
In het huidige ontwerp van het bouwplan is de entree voorzien ter plaatse van de Vendelstraat, die met een smalle fietstunnel met beperkt zicht wordt ontsloten op de Nieuwe Doelenstraat. Met de enkele stelling dat sprake is van een bestaande fietsroute, heeft de raad niet aannemelijk gemaakt dat deze locatie, en eventuele andere locaties voor de entree van de fietsenkelder, niet kunnen leiden tot een verkeersonveilige situatie. Dit klemt temeer nu ter zitting is gebleken dat de beoogde fietsenkelder een capaciteit van ongeveer 950 plaatsen zal hebben. Voorts is gebleken dat in verband met de aanvraag van een omgevingsvergunning alsnog een onderzoek naar de verkeersveiligheid wordt gedaan.
Gelet op het vorenstaande was de raad gehouden in het plan - bij recht of met een bevoegdheid om nadere eisen te stellen - eisen te stellen aan de locatie en de uitvoering van de entree van de fietsenkelder, dan wel aan de hand van verkeerskundig onderzoek te motiveren waarom dat niet nodig is. Derhalve is artikel 21, lid 21.1, aanhef en onder f, van de planregels ondeugdelijk gemotiveerd. Het betoog slaagt.
Nieuwe toren
7. VOLBG betoogt dat het plan ten onrechte voorziet in een wijzigingsbevoegdheid voor een toren nu dat niet past bij de monumentale gebouwen en in het beschermd stadsgezicht. Voorts dient de afweging of en onder welke voorwaarden een toren mag worden gebouwd door de raad gemaakt te worden, aldus VOLGB.
7.1. Ingevolge artikel 21, lid 21.6, aanhef, van de planregels mag toepassing van een wijzigingsbevoegdheid niet tot gevolg hebben dat de karakteristiek van het stadsgezicht in onevenredige mate wordt aangetast en/of aan de ruimtelijke kwaliteit van het plangebied in onevenredige mate afbreuk wordt gedaan.
Ingevolge lid 21.6.1 is het dagelijks bestuur (thans: het college van burgemeester en wethouders) bevoegd overeenkomstig het bepaalde in artikel 3.6 van de Wro, de bestemming "Onderwijs en wonen" te wijzigen in die zin dat een toren wordt gerealiseerd, mits
a. het vloeroppervlak van de toren ten hoogste 20 m2 bedraagt;
b. de bouwhoogte van de toren ten hoogste 40 m bedraagt;
c. van de bevoegdheid uitsluitend gebruik wordt gemaakt indien is voorzien in een hoogbouweffectrapportage.
7.2. In de wijzigingsbevoegdheid uit artikel 21, lid 21.6.1, van de planregels is niet nader bepaald in welke gevallen hiervan gebruik mag worden gemaakt. Dit klemt te meer nu niet is bepaald op welke plek binnen de bestemming "Onderwijs en wonen" een toren is toegestaan. Daarbij komt dat de gebouwen zijn aangewezen als Rijksmonument en behoren tot een als beschermd stadsgezicht aangewezen gebied. Gelet hierop heeft de raad met de enkele algemene voorwaarde uit de aanhef van lid 21.6 onvoldoende verzekerd dat de toepassing van de wijzigingsbevoegdheid op voorhand geen onevenredige afbreuk doet aan de monumentale gebouwen en het beschermd stadsgezicht. Het betoog slaagt.
Wijzigingsbevoegdheid voor een hotel
8. VOLGB betoogt dat het plan ten onrechte voorziet in een wijzigingsbevoegdheid waarmee kan worden voorzien in een hotel. Een ontwikkeling in die richting vereist uitgebreid overleg, zodat de bevoegdheid volgens VOLGB bij de raad zou moeten liggen.
8.1. Ingevolge artikel 21, lid 21.6.2, van de planregels is het dagelijks bestuur (thans: het college van burgemeester en wethouders) bevoegd, overeenkomstig het bepaalde in artikel 3.6 van de Wro de bestemming "Onderwijs en wonen" te wijzigen in die zin dat gebruik als horeca 5 (hotel) wordt toegestaan. Van de wijzigingsbevoegdheid kan gebruik worden gemaakt indien en nadat, met inachtneming van het geldende hotelbeleid, een omgevingsvergunning ten behoeve van de nieuwvestiging of uitbreiding van horeca 5 (hotel) onherroepelijk is verleend en uitgevoerd.
8.2. De raad heeft ter zitting toegelicht dat de wijzigingsbevoegdheid in artikel 21, lid 21.6.2, van de planregels enkel is opgenomen zodat het college van burgemeester en wethouders de planologische situatie in overeenstemming kan brengen met de situatie nadat die is vergund in een procedure tot afwijking van het bestemmingsplan als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onderdeel 3, van de Wabo. Voorts brengt een redelijke uitleg van artikel 21, lid 21.6.2, van de planregels met zich dat van de wijzigingsbevoegdheid alleen gebruik kan worden gemaakt onder de daar genoemde voorwaarden. Gelet op vorenstaande toelichting en artikel 21, lid 21.6.2, van de planregels, stelt de Afdeling vast dat de beoordeling of een initiatief voor een hotel in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening alvorens het plan te wijzigen aan de orde zal komen in het kader van een eventuele verlening van een omgevingsvergunning. In die procedure kan het op dat moment geldende hotelbeleid aan de orde worden gesteld. Belanghebbenden kunnen tegen de verlening van een omgevingsvergunning zo nodig rechtsmiddelen aanwenden. Het betoog faalt.
Wijze van bestemmen woningen
9. VOLGB betoogt dat het plan voor de woningen aan de Kloveniersburgwal ten onrechte voorziet in een andere bestemming dan aan andere woningen is toegekend. Met de bestemming "Onderwijs en Wonen" is onduidelijk waar mag worden gewoond, aldus VOLGB.
9.1. De woningen in het door VOLGB bestreden plandeel zijn voorzien van de bestemming "Onderwijs en Wonen". Het plan voorziet voor woningen buiten het door VOLGB bestreden plandeel overwegend in de bestemmingen "Centrum - 1" en "Gemengd - 1". De bestemming "Onderwijs en Wonen" wijkt niet af van de bestemmingen "Centrum - 1" en "Gemengd - 1" wat betreft het karakter van een gemengde bestemming. Tenzij in de planregels anders is aangegeven, is het gebruik voor wonen op de desbetreffende gronden toegestaan. Het betoog faalt.
Het herstelbesluit
10. VOLGB heeft geen gronden aangevoerd tegen het herstelbesluit. Gelet hierop is het van rechtswege ontstane beroep tegen het herstelbesluit ongegrond.
Conclusie
11. In hetgeen VOLBG heeft aangevoerd ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het besluit van 4 juni 2013 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Postcodegebied 1012" niet berust op een deugdelijke motivering als bedoeld in artikel 3:46 van Pro de Awb, voor zover het betreft artikel 21, lid 21.1, aanhef en onder f, en lid 21.6.1, van de planregels. Het beroep is gegrond, zodat het besluit van 4 juni 2013 in zoverre dient te worden vernietigd.
Het beroep van VOLBG tegen het besluit van 28 januari 2014 tot vaststelling van het herstelbesluit is ongegrond.
12. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep van de vereniging Vereniging Openbaar en Leefbaar Binnengasthuisterrein en omgeving tegen het besluit van de raad van de gemeente Amsterdam van 4 juni 2013 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Postcodegebied 1012" gegrond;
II. vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Amsterdam van 4 juni 2013 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Postcodegebied 1012" voor zover het betreft artikel 21, lid 21.1, aanhef en onder f, en lid 21.6.1, van de planregels;
III. verklaart het beroep van de vereniging Vereniging Openbaar en Leefbaar Binnengasthuisterrein en omgeving tegen het besluit van de raad van de gemeente Amsterdam van 28 januari 2014 tot vaststelling van het herstelbesluit ongegrond;
IV. gelast dat de raad van de gemeente Amsterdam aan de vereniging Vereniging Openbaar en Leefbaar Binnengasthuisterrein en omgeving het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 318,00 (zegge: driehonderdachttien euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. P.J.J. van Buuren, voorzitter, en mr. J.C. Kranenburg en mr. G.T.J.M. Jurgens, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.S.S. Hupkes, griffier.
w.g. Van Buuren w.g. Hupkes
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 25 februari 2015
635.