Uitspraak
201402820/1/A2 en 201403520/1/A2.
Datum uitspraak: 25 februari 2015
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de stichting Stichting Montessori Scholengemeenschap Amsterdam, gevestigd te Amsterdam,
appellante,
en
de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
verweerder.
Procesverloop
Zaak nr. 201403520/1/A2
Bij besluit van 20 mei 2013 heeft de staatssecretaris de aan de Stichting toegekende bekostiging voor het Leerplusarrangement voor het jaar 2013 vastgesteld op € 1.083.000,00.
Bij besluit van 18 december 2013 heeft de staatssecretaris het door de Stichting daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft de Stichting bij de rechtbank Amsterdam beroep ingesteld. De rechtbank Amsterdam heeft het beroep doorgezonden naar de Raad van State.
De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
Zaak nr. 201402820/1/A2
Bij besluit van 19 maart 2014 heeft de staatssecretaris de aan de Stichting toegekende bekostiging voor het Leerplusarrangement voor het jaar 2014 vastgesteld op € 1.058.625,00.
De Stichting heeft daartegen bezwaar gemaakt en de staatssecretaris verzocht in te stemmen met rechtstreeks beroep, als bedoeld in artikel 7:1a van de Algemene wet bestuursrecht. De staatssecretaris heeft ingestemd met dit verzoek en het bezwaarschift doorgezonden naar de Raad van State.
De Afdeling heeft de zaken gevoegd ter zitting behandeld op 30 september 2014, waar de Stichting, vertegenwoordigd door mr. B.P.L. Vorstermans, advocaat te Den Haag, vergezeld van [bestuurder] van de Stichting en [controller] in dienst van de Stichting, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. F.J.J. van West de Veer, mr. L.C. Vermeulen en J.A.E. Kwakernaat, allen werkzaam bij de Dienst Uitvoering Onderwijs van het ministerie, zijn verschenen.
Overwegingen
1. De Afdeling heeft de zaken vanwege de onderlinge samenhang gevoegd.
2. Ingevolge artikel 85a, eerste lid, van de Wet op het voortgezet onderwijs (hierna: de WVO) kunnen, indien bijzondere ontwikkelingen in het voortgezet onderwijs daartoe aanleiding geven, bij ministeriële regeling voorschriften worden vastgesteld omtrent het verstrekken van aanvullende bekostiging voor personeelskosten.
Ingevolge het tweede lid kan de minister in verband met bijzondere omstandigheden op verzoek van het bevoegd gezag van een in het eerste lid bedoelde school en onder door hem te stellen voorwaarden aanvullende bekostiging voor personeelskosten verstrekken.
De in artikel 85a, eerste lid, van de WVO bedoelde ministeriële regeling is de Regeling Leerplusarrangement VO, Nieuwkomers VO en eerste opvang Vreemdelingen 2009 (hierna: de Regeling).
Ingevolge artikel 1, aanhef, van de Regeling wordt verstaan onder:
c. vestiging: een onderdeel van een school dat conform beschikking van de minister als zodanig mag worden aangeduid en waarvoor toestemming bestaat om voor de bekostiging leerlingen op te tellen;
g. teldatum: 1 oktober van enig kalenderjaar;
i. apc-leerling: de leerling, die op grond van artikel 7 van Pro het Bekostigingsbesluit WVO of op grond van artikel 2.3.2 van het Uitvoeringsbesluit WEB voor bekostiging wordt meegeteld en die woonachtig is in een postcodegebied dat valt in een armoedeprobleemcumulatiegebied;
j. L+A-leerling: apc-leerling op een vestiging die voor bekostiging in aanmerking komt op grond van artikel 4 van Pro deze regeling.
Ingevolge artikel 2, eerste lid, kan de minister aanvullende personele bekostiging voor het Leerplusarrangement VO verstrekken aan het bevoegd gezag van een school ten behoeve van de vermindering van voortijdig schoolverlaten, het leveren van meer maatwerk aan leerlingen en het maximaliseren van de schoolprestaties.
Ingevolge artikel 3, tweede lid, wordt de aanvullende personele bekostiging bepaald op grond van het aantal L+A-leerlingen dat op de teldatum van enig kalenderjaar bij de school als werkelijk schoolgaand staat ingeschreven.
Ingevolge het derde lid vindt verstrekking van de aanvullende personele bekostiging uiterlijk in de maand mei plaats na de teldatum waarop voor de tweede maal de drempel, bedoeld in artikel 4, eerste lid, is gehaald. Met ingang van 1 januari 2014 is aan deze bepaling toegevoegd dat als teldata gelden 1 oktober 2011 en 1 oktober 2012 (Stcrt. 2013, nr. 35628).
Ingevolge artikel 4, eerste lid, wordt bij de bepaling of het bevoegd gezag van een school in aanmerking komt voor de aanvullende personele bekostiging, bedoeld in artikel 2, eerste lid, getoetst aan de drempel per vestiging per onderwijssoort in een cyclus van teldata van steeds twee achtereenvolgende jaren:
a. minimaal 30% apc-leerlingen in het praktijkonderwijs
b. minimaal 30% apc-leerlingen in het vmbo
c. minimaal 50% apc-leerlingen in het havo
d. minimaal 65% apc-leerlingen in het vwo
e. minimaal 30% apc-leerlingen in gedeelde onderbouw met vmbo
f. minimaal 50% apc-leerlingen in gedeelde onderbouw zonder vmbo.
Ingevolge artikel 6a worden, indien in de periode tussen de eerste teldatum en de daarop volgende teldatum, bedoeld in artikel 4, eerste lid, een school één of meer nieuwe vestigingen creëert of één of meer vestigingen opheft, voor de toepassing van artikel 4, eerste lid, leerlingen op de vestigingen alleen geteld op de eerste en tweede teldatum zoals de situatie op dat moment is.
3. Scholen met leerlingen die woonachtig zijn in een postcodegebied dat valt in een armoedeprobleemcumulatiegebied (apc-leerlingen) kunnen op grond van de Regeling in aanmerking komen voor een aanvullende personele bekostiging voor het Leerplusarrangement.
4. Door de Stichting wordt de Montessori Scholengemeenschap in stand gehouden. Deze school kent verschillende vestigingen, waaronder vestigingen van het Cosmicus Montessori Lyceum (CML) en het Montessori College Oost (MCO). De hoofdvestiging heeft BRIN-nummer 16PS00.
In geschil is de bekostiging op grond van het Leerplusarrangement voor de vestigingen van het CML met sub-BRIN-nummers 16PS16 aan de Polderweg 1 en 16PS17 aan de Van Ostadestraat 103. Bij de besluiten van 20 mei 2013, gehandhaafd bij dat van 18 december 2013, en 19 maart 2014 is voor evengenoemde vestigingen geen aanvullende personele bekostiging voor het Leerplusarrangement voor het jaar 2013, onderscheidenlijk het jaar 2014, toegekend.
4.1. Wegens een verbouwing van de vestiging van het CML met sub-BRIN-nummer 16PS07 aan de Mauritskade 58, zijn de leerlingen van die locatie met ingang van het schooljaar 2012-2013 verspreid over andere vestigingen. De leerlingen van het leerjaar 1 van het vmbo zijn verplaatst naar vestiging 16PS16. De leerlingen van de leerjaren 2, 3, en 4 van het vmbo zijn verplaatst naar de vestiging van het MCO met sub-BRIN-nummer 16PS08 aan de Polderweg 3. De leerlingen van de havo van vestiging 16PS07 zijn verplaatst naar vestiging 16PS17. Daarnaast zijn de leerlingen van de havo en het vwo van vestiging 16PS16 met ingang van het schooljaar 2012-2013 verplaatst naar vestiging 16PS17.
Op de teldatum 1 oktober 2011 was aan vestiging 16PS16 een havo- en een vwo-licentie toegekend. Met ingang van schooljaar 2012-2013 zijn die licenties vervallen en zijn op deze vestiging de onderwijssoorten mavo en leerweg ondersteunend onderwijs toegestaan. Op de teldatum 1 oktober 2012 zijn dus andere onderwijssoorten aangeboden op vestiging 16PS16 dan op 1 oktober 2011. Derhalve is voor deze vestiging niet voldaan aan het vereiste van artikel 4, eerste lid, van de Regeling, dat de in die bepaling bedoelde drempel per vestiging per onderwijssoort op beide teldata moet worden gehaald, aldus de staatssecretaris.
Vestiging 16PS17 bestond nog niet op 1 oktober 2011 en voor die vestiging is reeds daarom niet voldaan aan vorenbedoeld vereiste dat de toepasselijke drempel op beide teldata moet worden gehaald, aldus de staatssecretaris.
5. Ter zitting heeft de Stichting haar betoog over strijdigheid met de artikelen 4:50 en 4:51 van de Algemene wet bestuursrecht ingetrokken.
6. Niet in geschil is dat de Stichting geen aanspraak op de aanvullende personele bekostiging kan ontlenen aan artikel 6 van Pro de Regeling, omdat het hier niet gaat om samenvoeging of opheffing van scholen.
7. De Stichting betoogt dat de staatssecretaris bij de toepassing van de Regeling er ten onrechte vanuit is gegaan dat in het geval van de Stichting geen nieuwe vestiging is gecreëerd, maar een bestaande vestiging per 1 augustus 2012 is verbouwd, zodat zich in haar geval niet de in artikel 6a van de Regeling bedoelde situatie voordoet.
7.1. Dit betoog gaat eraan voorbij dat voor de vestigingen 16PS16 en 16PS17 niet wordt voldaan aan het vereiste van artikel 4 van Pro de Regeling dat de toepasselijke drempel per vestiging per onderwijssoort moet worden gehaald. Artikel 6a geeft alleen een verduidelijking van de door de staatssecretaris te hanteren telgegevens in de gevallen waarin tussen twee teldata één of meer vestigingen van een school worden gecreëerd of opgeheven. Het betoog van de Stichting leidt derhalve niet tot het ermee beoogde doel.
8. De Stichting betoogt verder dat de staatssecretaris heeft gehandeld in strijd met het verbod van willekeur door geen aanvullende personele bekostiging voor de vestigingen 16PS16 en 16PS17 toe te kennen, terwijl een verhuisbeweging tussen beide teldata van leerlingen van vestiging 16PS07 naar vestiging 16PS08 niet tot een lagere bekostiging heeft geleid.
8.1. De verhuisbeweging van leerlingen van vestiging 16PS07 naar vestiging 16PS08 betreft leerlingen van het vmbo. Op vestiging 16PS08 waren op de eerste peildatum al vmbo-leerlingen geteld. Door de verhuizing van vmbo-leerlingen naar vestiging 16PS08 zijn er op die vestiging leerlingen van dezelfde onderwijssoort bijgekomen. Om die reden is voor vestiging 16PS08 op beide peildata de toepasselijke drempel gehaald en verschilt de situatie van die vestiging van de situatie van de vestigingen 16PS16 en 16PS17. Het betoog faalt.
9. Het betoog van de Stichting dat de staatssecretaris zich bij zijn besluitvorming onvoldoende rekenschap heeft gegeven van de financiële gevolgen van de lagere bekostiging voor de Stichting faalt. De Regeling biedt voor de staatssecretaris geen ruimte voor het maken van een uitzondering in de berekening van de aanvullende personele bekostiging. In de door de Stichting naar voren gebrachte omstandigheid, dat de verplaatsingen van leerlingen van verschillende onderwijssoorten tussen vestigingen zijn ingegeven door een verbouwing van een van de vestigingen, heeft de staatssecretaris dan ook terecht geen aanleiding gezien om af te wijken van de Regeling.
10. Het betoog van de Stichting dat de staatssecretaris met de besluiten van 18 december 2013 en 19 maart 2014 heeft gehandeld in strijd met het vertrouwensbeginsel slaagt evenmin. De Stichting heeft uiteengezet dat zij bij de staatssecretaris informatie heeft ingewonnen over de gevolgen van de voorgenomen verhuizing van leerlingen tussen de verschillende locaties. Ter zitting heeft zij erkend dat in dat verband destijds niet is gesproken over eventuele gevolgen voor het Leerplusarrangement. Derhalve kan niet worden vastgesteld dat de staatssecretaris enige toezegging heeft gedaan over de aanvullende personele bekostiging van dit arrangement.
11. De Stichting betoogt dat de staatssecretaris met de besluiten van 18 december 2013 en 19 maart 2014 het gelijkheidsbeginsel heeft geschonden. In verband hiermee wijst zij op de situatie van het Zuiderzee College en die van de Onderwijsstichting Esprit. De Stichting voert aan dat bij die scholen ook een verplaatsing van leerlingen van de ene naar de andere vestiging heeft plaatsgevonden en dat de staatssecretaris aan die scholen na bezwaar alsnog een aanvullende personele bekostiging heeft toegekend.
11.1. De staatssecretaris heeft ter zitting uiteengezet dat in het geval van het Zuiderzee College op de teldatum 1 oktober 2011 geen leerlingen aanwezig waren op de vestiging met nr. 00. Alle leerlingen van vestiging nr. 00 waren voor de duur van een verbouwing aanwezig op een noodlocatie met nr. 02. Na de verbouwing zijn deze leerlingen weer teruggekeerd naar vestiging nr. 00. Anders dan het geval van de Stichting, waarin leerlingen tussen de teldata van de ene vestiging naar verschillende vestigingen zijn verplaatst en niet allen weer zijn teruggekeerd naar de vestiging waar ze eerder onderwijs volgden, ging het in het geval van het Zuiderzee College om één cohort leerlingen van een vestiging dat in een keer overging van de ene vestiging naar de andere. In het geval van de Onderwijsstichting Esprit is aan deze school een aanvullende personele bekostiging voor het Leerplusarrangement voor de leerlingen van de opgeheven praktijkschool De Poort toegekend. De Poort voldeed op de destijds geldende teldata aan de op grond van artikel 4 van Pro de Regeling geldende drempelcriteria, anders dan de vestigingen 16PS16 en 16PS17 van de Stichting. Verder blijkt uit het aan de Onderwijsstichting Esprit gerichte besluit op bezwaar van 16 december 2011 dat de staatssecretaris de aanvullende personele bekostiging voor de leerlingen die afkomstig waren van De Poort heeft toegekend wegens bijzondere omstandigheden, met toepassing van artikel 85a, tweede lid, van de WVO. Het bevoegd gezag van een school kan daartoe een verzoek als bedoeld in die bepaling bij de staatssecretaris indienen. Aan de door de Stichting bestreden besluiten ligt niet een dergelijk verzoek ten grondslag. Het gaat bij het Zuiderzee College en de Onderwijsstichting Esprit dan ook niet om aan het onderhavige geval gelijke of gelijk te stellen gevallen. Het betoog faalt.
12. De conclusie is dat de staatssecretaris bij de vaststelling van de bekostiging voor het Leerplusarrangement van de Stichting voor de jaren 2013 en 2014 terecht geen aanvullende personele bekostiging ten behoeve van de vestigingen 16PS16 en 16PS17 heeft toegekend. De beroepen zijn ongegrond.
13. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. B.J. van Ettekoven en mr. C.M. Wissels, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.M.A. Koster, griffier.
w.g. Van Altena w.g. Koster
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 25 februari 2015
710.