Uitspraak
201406561/1/A3.
Datum uitspraak: 25 februari 2015
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 22 juli 2014 in zaak nr. 13/7391 in het geding tussen:
[appellant]
en
de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
Procesverloop
Bij besluit van 25 maart 2013 heeft de minister het verzoek van [appellant] tot het intrekken van het besluit van de minister van 27 juni 2012 tot algemeen verbindendverklaring van bepalingen van de collectieve arbeidsovereenkomst (hierna: cao) Besloten Busvervoer afgewezen.
Bij besluit van 11 oktober 2013 heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
Bij uitspraak van 22 juli 2014 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 januari 2015, waar [appellant] en de minister, vertegenwoordigd door mr. J.A.W. Koedam en mr. L.L.E. Verplak, beiden werkzaam bij het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 6, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM) heeft een ieder bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen of bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde vervolging recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld.
Ingevolge artikel 13 heeft Pro een ieder wiens in dit verdrag vermelde rechten en vrijheden zijn geschonden recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel voor een nationale instantie, ook indien deze schending is begaan door personen in de uitoefening van hun ambtelijke functie.
Ingevolge artikel 14, eerste lid, van het Internationaal verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (hierna: IVBPR), heeft een ieder bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen in een rechtsgeding recht op een eerlijke en openbare behandeling door een bevoegde, onafhankelijke en onpartijdige bij de wet ingestelde rechterlijke instantie.
Ingevolge artikel 19, eerste lid, tweede alinea, van het Verdrag betreffende de Europese Unie (hierna: VEU) voorzien de lidstaten in de nodige rechtsmiddelen om daadwerkelijke rechtsbescherming op de onder het recht van de Unie vallende gebieden te verzekeren.
Ingevolge artikel 41 van Pro het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: EU Handvest) heeft een ieder er recht op dat zijn zaken onpartijdig, billijk en binnen een redelijke termijn door de instellingen en organen van de Unie worden behandeld.
Ingevolge artikel 47 heeft Pro een ieder wiens door het recht van de Unie gewaarborgde rechten en vrijheden zijn geschonden recht op een doeltreffende voorziening in rechte, met inachtneming van de in dit artikel gestelde voorwaarden. Een ieder heeft recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat vooraf bij wet is ingesteld.
Ingevolge artikel 51, eerste lid, zijn de bepalingen van het EU Handvest gericht tot de instellingen en organen van de Unie met inachtneming van het subsidiariteitsbeginsel en tot de lidstaten, uitsluitend wanneer zij het recht van de Unie ten uitvoer brengen.
Ingevolge artikel 93 van Pro de Grondwet hebben bepalingen van verdragen en van besluiten van volkenrechtelijke organisaties, die naar haar inhoud een ieder kunnen verbinden, verbindende kracht nadat zij zijn bekendgemaakt.
Ingevolge artikel 94 vinden Pro binnen het koninkrijk geldende wettelijke voorschriften geen toepassing, indien deze toepassing niet verenigbaar is met een ieder verbindende bepalingen van verdragen en van besluiten van volkenrechtelijke organisaties.
Ingevolge artikel 6:2, aanhef en onder a, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) wordt voor de toepassing van wettelijke voorschriften over bezwaar en beroep met een besluit gelijkgesteld de schriftelijke weigering een besluit te nemen.
Ingevolge artikel 7:1, eerste lid, dient degene aan wie het recht is toegekend beroep bij een bestuursrechter in te stellen, alvorens beroep in te stellen bezwaar te maken.
Ingevolge artikel 8:3, eerste lid, kan geen beroep worden ingesteld tegen een besluit:
a. inhoudende een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel,
b. inhoudende de intrekking of de vaststelling van de inwerkingtreding van een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel,
c. inhoudende de goedkeuring van een besluit, inhoudende een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel of de intrekking of de vaststelling van de inwerkingtreding van een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel.
2. [appellant] bestrijdt het oordeel van de rechtbank dat de minister bij het besluit van 11 oktober 2013 het bezwaar tegen het besluit van 25 maart 2013 terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard. Hij betoogt, samengevat, dat de rechtbank heeft miskend dat aldus in strijd met diverse een ieder verbindende verdragsbepalingen het recht op effectieve rechtsbescherming is geschonden. Hij verwijst in dit verband onder meer naar de artikelen 6, eerste lid, en 13 van het EVRM, artikel 14, eerste lid, van het IVBPR, diverse bepalingen uit de basisverdragen van de Europese Unie, zoals artikel 19 van Pro het VEU en de artikelen 41 en 47 van het EU Handvest en naar een groot aantal arresten van het Hof van Justitie en het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: EHRM).
Gelet hierop dienen op grond van de artikelen 93 en 94 van de Grondwet onder meer de artikelen 8:3 en 7:1 van de Awb, ingevolge welke bezwaar en beroep tegen een besluit tot afwijzing van een verzoek om intrekking van een algemeen verbindend voorschrift niet mogelijk is, buiten toepassing te blijven, aldus [appellant]. Hij wijst voorts op de Wet Naleving Europese regelgeving publieke entiteiten, op grond waarvan de minister aanwijzingen aan publieke entiteiten kan geven om aan de rechtsplicht te voldoen die voortvloeit uit een bij of krachtens de Europese verdragen op Nederland rustende verplichting.
2.1. Uit de bewoordingen en de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 8:3, eerste lid, (voorheen: artikel 8:2) van de Awb blijkt dat de wetgever rechtstreeks beroep tegen algemeen verbindende voorschriften en besluiten die daarmee zo nauw zijn verknoopt dat beroep tegen deze besluiten zou neerkomen op rechtstreeks beroep tegen de onderliggende algemeen verbindende voorschriften, vooralsnog uitdrukkelijk heeft willen uitsluiten. De rechtbank heeft met juistheid overwogen dat besluiten tot algemeenverbindendverklaring van een cao en tot intrekking van de algemeenverbindendverklaring op een lijn moeten worden gesteld met de in artikel 8:3, eerste lid, van de Awb vermelde besluiten. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de minister het bezwaar van [appellant] tegen het besluit van 25 maart 2013 op grond van artikel 8:3, eerste lid, van de Awb, gelezen in samenhang met de artikelen 6:2, aanhef en onder a, en 7:1, eerste lid, van de Awb terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard, omdat dat besluit niet voor bezwaar en beroep vatbaar is.
De rechtbank heeft voorts de niet-ontvankelijkverklaring van het bezwaar terecht niet in strijd met de door [appellant] aangehaalde verdragsbepalingen geoordeeld.
Ingevolge artikel 51, eerste lid, van het EU Handvest zijn de bepalingen van dit handvest uitsluitend gericht tot de lidstaten wanneer zij het recht van de Unie ten uitvoer brengen. Met het besluit van de minister tot afwijzing van het verzoek van [appellant] tot het intrekken van het besluit van 27 juni 2012 is geen recht van de Unie ten uitvoer gebracht, aangezien noch door het laatstgenoemde besluit noch door de cao Besloten Busvervoer het Unierecht wordt omgezet en ook anderszins geen sprake is van een juridische situatie die binnen het toepassingsgebied van het Unierecht valt. Zie in dit verband de arresten van het Hof van Justitie van 6 maart 2014, zaak C-206/13, Cruciano Siragusa, ECLI:EU:C:2014:126, punten 20, 21, 24, 25, 26 en 29 en van 8 mei 2014, zaak C-483/12, Pelckmans Turnhout NV, ECLI:EU:C:2014:304, punt 22.
Derhalve vallen dit besluit en deze cao niet binnen de materiële werkingssfeer van het EU Handvest. Artikel 19, eerste lid, tweede alinea, van het VEU, die een aan de lidstaten gerichte opdracht tot handhaving van het Unierecht door de nationale rechter bevat, is niet van toepassing, omdat de aan de orde zijnde juridische situatie niet binnen het toepassingsgebied van het Unierecht valt. Reeds daarom is geen strijd met deze verdragsbepalingen aan de orde en kan het beroep van [appellant] op de jurisprudentie van het Hof van Justitie evenmin leiden tot het daarmee beoogde doel.
De rechtbank heeft voorts met juistheid geoordeeld dat uit geen van de door [appellant] aangehaalde bepalingen van het EVRM en het IVBPR en arresten van het EHRM volgt dat de nationale wetgever is gehouden tegen algemeen verbindende voorschriften en besluiten die daarmee voormelde nauwe samenhang hebben bezwaar en beroep bij de bestuursrechter open te stellen.
Zoals de Afdeling eerder onder verwijzing naar de rechtspraak van het EHRM heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 1 juli 2009 in zaak nr. 200809258/3/H2), is een beperking van het recht op toegang tot de rechter niet in strijd met artikel 6 van Pro het EVRM, indien deze niet in essentie dat recht schaadt, een gerechtvaardigd doel dient en aan de evenredigheidseis is voldaan. Aan deze vereisten is hier voldaan. Zoals de rechtbank met juistheid heeft overwogen, kan [appellant] de verbindendheid van de cao Besloten Busvervoer door middel van een vordering op grond van onrechtmatig overheidsoptreden aan de civiele rechter ter beoordeling voorleggen en wordt aldus effectieve rechtsbescherming geboden. Het betoog van [appellant] dat een civiele procedure door de daarvoor gestelde voorwaarde van rechtsbijstand duurder voor hem zou zijn dan de procedure bij de bestuursrechter, biedt geen grond voor het oordeel dat hem daadwerkelijke en effectieve rechtsbescherming wordt onthouden. Niet gebleken is dat deze voorwaarde de toegang tot de rechter op onaanvaardbare wijze beperkt. Er bestaat dan ook geen aanleiding de Awb-bepalingen waarop [appellant] heeft gewezen buiten toepassing te laten wegens strijd met de in de artikelen 6 en 13 van het EVRM en artikel 14 van Pro het IVBPR gewaarborgde rechten.
Reeds gelet op het vorenstaande kan het beroep van [appellant] op de artikelen 93 en 94 van de Grondwet en de Wet Naleving Europese regelgeving publieke entiteiten niet slagen. De rechtbank is terecht en op goede gronden tot hetzelfde oordeel gekomen.
Het betoog faalt.
3. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
4. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. A. Hammerstein en mr. J.W. van de Gronden, leden, in tegenwoordigheid van mr. C.C.J. de Wilde, griffier.
w.g. Borman w.g. De Wilde
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 25 februari 2015
598.