Uitspraak
201407319/1/R6.
Datum uitspraak: 25 februari 2015
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) in het geding tussen:
1. [appellant sub 1A] en [appellante sub 1B], handelend onder de naam [bedrijf] (hierna in enkelvoud: [appellant sub 1]), beiden wonend te Hardinxveld-Giessendam,
2. [appellant sub 2A] en [appellante sub 2B] (hierna in enkelvoud: [appellant sub 2]), beiden wonend te Hardinxveld-Giessendam,
en
de raad van de gemeente Hardinxveld-Giessendam,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 10 juli 2014, kenmerk HG 3110, heeft de raad het bestemmingsplan "Buitendams 326" vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1] en [appellant sub 2] beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
[appellant sub 1] en de raad hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 januari 2015, waar [appellant sub 1], [appellant sub 2], beiden vertegenwoordigd door J. van den Berg, en de raad, vertegenwoordigd door mr. M. Visser, R. Wegener, beiden werkzaam bij Kuiper Compagnons en drs. J. Duijm, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Tevens is ter zitting gehoord de stichting Stichting Buitenhof, vertegenwoordigd door [voorzitter].
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 8:51d van de Awb, voor zover hier van belang, kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.
2. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
3. Het plan voorziet in een woonzorgcomplex van maximaal twaalf wooneenheden in Hardinxveld-Giessendam.
4. [appellant sub 2] en [appellant sub 1] vrezen geluidhinder en vermindering van privacy als gevolg van het woonzorgcomplex. Zij stellen dat de raad met betrekking tot geluidhinder ten onrechte aanneemt dat wordt voldaan aan de richtafstanden van de brochure "Bedrijven en Milieuzonering" van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (hierna: de VNG-brochure). De ontwikkeling waarin het plan voorziet is volgens hen geen voorziening voor dagopvang, maar een verpleeghuis. Bovendien ligt het plangebied niet in een gemengd gebied, maar in een rustige woonwijk, aangezien in de omgeving slechts één bedrijf gevestigd is. Ter zitting hebben [appellant sub 2] en [appellant sub 1] in dit verband gesteld dat hierbij gekeken moeten worden naar de aangrenzende percelen. Aan de richtafstanden voor een verpleeghuis in een rustige woonwijk wordt volgens [appellant sub 2] en [appellant sub 1] niet voldaan. [appellant sub 1] voert voorts aan dat het plan voor hem leidt tot onevenredige schaduwhinder. Hij wijst erop dat in de bezonningsstudie die voor het plan is gemaakt niet uitdrukkelijk aandacht is besteed aan de gevolgen voor zijn bedrijfswoning.
4.1. De raad stelt dat het woonzorgcomplex voorziet in de behoefte van verstandelijk en lichamelijk gehandicapten om zelfstandig te wonen met een zekere mate van beschutting en de garantie dat zorg, indien nodig, aanwezig is. Daarentegen biedt een verpleeghuis volgens de raad intensieve zorg in de vorm van zware medische behandelingen of gericht op herstel of revalidatie. Daar is in het woonzorgcomplex geen sprake van. Volgens de raad dient het woonzorgcomplex op basis van de bestemming en het beoogde gebruik te worden aangemerkt als een dagverblijf als bedoeld in de VNG-brochure. De raad stelt verder dat het plangebied onderdeel is van een gebied met een mix van bedrijvigheid en woningen en een doorgaande weg en daarom als gemengd gebied moet worden aangemerkt. Gelet hierop is de toepasselijke richtafstand voor geluidhinder volgens de raad nul meter. Voor een onevenredige aantasting van de privacy hoeft volgens de raad niet te worden gevreesd, gelet op de afstanden tussen de voorziene bebouwing en de terrassen tot de erfgrenzen en de woningen van [appellant sub 2] en [appellant sub 1]. In dit verband wijst de raad op de voorschriften over het burenrecht in het Burgerlijk Wetboek. Tevens stelt de raad dat het perceel van [appellant sub 2] nabij de voorziene bebouwing in gebruik is als weiland. Voorts heeft de raad ter zitting gesteld dat uit de voor het plan gemaakte bezonningstudie volgt dat [appellant sub 1] geen onaanvaardbare schaduwhinder zal ondervinden.
4.2. Aan het plangebied is grotendeels de bestemming "Maatschappelijk" toegekend. Een gedeelte hiervan is aangeduid als "zorgwoning" met een maximale bouwhoogte van 6 onderscheidenlijk 7,5 m en een maximale goothoogte van 3 onderscheidenlijk 4 m.
Ingevolge artikel 3, lid 3.1, van de planregels zijn de voor "Maatschappelijk" aangewezen gronden bestemd voor:
a. maatschappelijke voorzieningen in de vorm van zorg;
b. een zorgwoning ter plaatse van de aanduiding "zorgwoning";
(…).
Ingevolge artikel 1 wordt Pro onder "zorgwoning" verstaan een woning die gekoppeld is aan een zorgfunctie ten behoeve van de bewoner(s) met een zekere zorgbehoefte.
4.3. In de VNG-brochure vallen "Artsenpraktijken, klinieken en dagverblijven" onder milieucategorie 1 met een richtafstand voor geluid van 10 m. Verpleeghuizen vallen onder milieucategorie 2 met een richtafstand voor geluid van 30 m. De richtafstanden gelden voor het omgevingstype rustige woonwijk. Voor het omgevingstype gemengd gebied kunnen de richtafstanden met één afstandstap worden verminderd. Volgens de VNG-brochure is een gemengd gebied een gebied met matige tot sterke functiemenging, waarbij direct naast woningen andere functies voorkomen, zoals kleine bedrijven.
4.4. De afstand van de grens van het perceel waarop het woonzorgcomplex is voorzien tot de woning van [appellant sub 2] is volgens de verbeelding van het plan ongeveer 21 m. De afstand van de grens van het perceel tot de woning van [appellant sub 1] is ongeveer 10 m.
4.5. Het plan voorziet in de bouw van zorgwoningen van maximaal 7,5 m hoogte. Onder zorgwoning moet volgens de planregels worden verstaan een woning die gekoppeld is aan een zorgfunctie ten behoeve van de bewoner(s) met een zekere zorgbehoefte. Gelet hierop heeft de raad zich terecht op het standpunt gesteld dat de ontwikkeling in het plangebied wat betreft de ruimtelijke gevolgen onder de categorie "Artsenpraktijken, klinieken en dagverblijven" van de VNG-brochure kan worden geschaard. Wat betreft het omgevingstype is van belang dat in de plantoelichting een lijst staat van elf adressen in de omgeving van het plangebied waar bedrijvigheid van milieucategorie 2 of hoger is toegestaan. Anders dan [appellant sub 2] en [appellant sub 1] stellen, heeft de raad het omgevingstype niet alleen op basis van de aangrenzende percelen hoeven te bepalen. De raad heeft de omgeving van het plangebied dan ook terecht aangemerkt als gemengd gebied als bedoeld in de VNG-brochure. Gelet hierop wordt wat betreft het aspect geluidhinder voldaan aan de richtafstanden die in de VNG-brochure voor een ontwikkeling als voorzien in het plangebied worden aanbevolen.
4.6. De gronden in het plangebied die grenzen aan de tuin van [appellant sub 2] mogen worden gebruikt voor maatschappelijke voorzieningen in de vorm van zorg. De afstand van de woning van [appellant sub 2] tot de perceelsgrens is 21 m, de afstand van zijn woning tot de zorgwoningen is ongeveer 49 m. Gelet hierop kan het plan leiden tot enig verlies aan privacy van [appellant sub 2] in zowel zijn tuin als in zijn woning. Wat [appellant sub 1] betreft is van belang dat zijn perceel in het daarvoor geldende bestemmingsplan "Giessendam-West I en II" is bestemd voor bedrijfsdoeleinden en dat in zoverre geen sprake is van een tuin. De bedrijfswoning van [appellant sub 1] staat op ongeveer 31 m van de voorziene zorgwoningen. Het valt dan ook niet uit te sluiten dat het plan voor [appellant sub 1] in zijn woning leidt tot enig verlies aan privacy. De Afdeling ziet evenwel geen aanleiding voor het oordeel dat de raad niet in redelijkheid een zwaarder gewicht heeft kunnen toekennen aan de belangen die zijn gemoeid met de ontwikkeling van het woonzorgcomplex dan aan het belang van [appellant sub 2] en [appellant sub 1] gevrijwaard te blijven van verlies aan privacy.
4.7. In de bezonningsstudie is de bedrijfswoning van [appellant sub 1] weliswaar niet uitdrukkelijk genoemd, maar gelet op de figuren die in de bijlage zijn opgenomen is deze wel in beschouwing genomen. Gelet op de in de bezonningsstudie neergelegde resultaten, die door [appellant sub 1] niet zijn betwist, heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan voor [appellant sub 1] niet leidt tot onaanvaardbare schaduwhinder.
5. [appellant sub 1] voert aan dat bij het woonzorgcomplex geen aanvaardbaar woon- en leefklimaat kan worden gegarandeerd vanwege de geluidhinder die zijn metaalhandel veroorzaakt. Hij vreest hierdoor in zijn bedrijfsvoering te worden beperkt. Het akoestisch onderzoek van Kuiper Compagnons van 28 maart 2013, waarop de raad zich heeft gebaseerd, is volgens [appellant sub 1] onvolledig. Daarin wordt namelijk ten onrechte geen rekening gehouden met de activiteiten, waaronder het rijden met een dieselheftruck, op het noordwestelijke deel van het bedrijfsperceel. Het bedrijfsmatige gebruik van dit perceelsgedeelte is toegestaan, omdat het valt onder het overgangsrecht van het bestemmingsplan "Giessendam West I en II". Daarnaast stelt [appellant sub 1] dat een uitbreiding van zijn bedrijf in de richting van het woonzorgcomplex niet meer mogelijk zal zijn. Met dit belang heeft de raad volgens hem onvoldoende rekening gehouden. [appellant sub 1] betoogt verder dat onduidelijk is waarom de raad de berekende maximale geluidbelasting van het woonzorgcomplex van 75 dB(A) aanvaardbaar acht. Voorts wijst [appellant sub 1] erop dat het plan voorziet in een geluidscherm tussen zijn perceel en het woonzorgcomplex. Als gevolg hiervan zal hij uit zijn bedrijfswoning minder uitzicht hebben en meer geluidhinder ondervinden van de metaalhandel.
5.1. De raad stelt dat [appellant sub 1] geen toestemming heeft gegeven om geluidmetingen uit te voeren op zijn perceel en dat het akoestisch onderzoek om deze reden uitgaat van een representatieve bedrijfssituatie bij vergelijkbare bedrijven. De raad is van mening dat de gehanteerde geluidbronnen representatief en juist zijn. De raad stelt zich verder op het standpunt dat een aanvaardbaar woon- en leefklimaat kan worden gegarandeerd en dat de bedrijfsvoering van [appellant sub 1] niet onevenredig wordt beperkt. In dit verband wijst de raad erop dat het plan ertoe verplicht op de verdieping aan de oostzijde van het woonzorgcomplex een dove gevel te realiseren. Daarnaast moet een geluidscherm worden opgericht. Verder zijn aan het bedrijf van [appellant sub 1] maatwerkvoorschriften opgelegd. Wat betreft het woon- en leefklimaat van de bewoners van de zorgwoningen stelt de raad dat [appellant sub 1] zich in zoverre beroept op een norm die kennelijk niet strekt tot bescherming van zijn belangen, zodat het betoog in zoverre niet tot vernietiging van het plan kan leiden. De raad is ten slotte van mening dat het geluidscherm niet leidt tot een aantasting van het woon- en leefklimaat van [appellant sub 1].
5.2. Ingevolge artikel 8:69a van de Awb vernietigt de bestuursrechter een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.
Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) heeft de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van de appellant.
[appellant sub 1] beroept zich wat betreft de gevolgen voor het woon- en leefklimaat van het woonzorgcomplex vanwege de geluidhinder vanwege zijn bedrijf op de norm van een goede ruimtelijke ordening als bedoeld in artikel 3.1, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening, die in deze situatie ertoe strekt zowel de belangen van de bewoners van het woonzorgcomplex als het belang van [appellant sub 1] bij een ongehinderde bedrijfsuitoefening te waarborgen (vergelijk onder meer de uitspraak van 12 december 2012 in zaak nr. 201206363/1/T1/R4; www.raadvanstate.nl). Daarom staat artikel 8:69a van de Awb in zoverre niet aan een mogelijke vernietiging van het plan in de weg.
5.3. Gelet op het verhandelde ter zitting is niet in geschil dat het noordwestelijke deel van het perceel van [appellant sub 1] op grond van het overgangsrecht van het bestemmingsplan "Giessendam West I en II" voor bedrijfsmatige activiteiten mag worden gebruikt. In het akoestisch onderzoek is hiermee geen rekening gehouden. Hier komt bij dat het akoestisch onderzoek voor de rest van het perceel van [appellant sub 1] uitgaat van de feitelijke situatie en de in 2007 verleende milieuvergunning en geen inzicht biedt in de gevolgen van het plan in verhouding tot de maximale mogelijkheden die het bestemmingsplan "Giessendam West I en II" voor het perceel van [appellant sub 1] biedt. In dit verband is van belang dat, gelet op het verhandelde ter zitting, niet in geschil is dat het bestemmingsplan "Giessendam West I en II" [appellant sub 1] de mogelijkheid biedt zijn bedrijfsvoering te intensiveren, hetgeen grotere geluidbelasting voor de omgeving met zich zou kunnen brengen. Voor zover de raad stelt dat [appellant sub 1] aan de onderzoekers geen toestemming heeft gegeven om ter plaatse de situatie te beoordelen, is dit - wat hiervan ook zij - geen rechtvaardiging voor het niet in beeld brengen van de maximale planologische mogelijkheden van het plan, nu de medewerking van [appellant sub 1] daarvoor niet is vereist. Onder deze omstandigheden heeft de raad bij de voorbereiding van het plandeel met de bestemming "Maatschappelijk" niet de nodige kennis vergaard omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen. Dit plandeel is daarom in strijd met artikel 3:2 van Pro de Awb vastgesteld. Hetgeen [appellant sub 1] voor het overige in verband met de geluidhinder vanwege zijn bedrijf heeft aangevoerd, zal, voor zover nog van belang, in de einduitspraak worden besproken.
6. [appellant sub 2] en [appellant sub 1] voeren aan dat het plan niet voorziet in een goede ontsluiting van het woonzorgcomplex. Zij wijzen erop dat in de plantoelichting staat dat een permanente ontsluiting op de Buitendams ongewenst is vanwege het smalle en bochtige profiel, met veel geparkeerde voertuigen. Het enige alternatief is volgens [appellant sub 2] en [appellant sub 1] een ontsluiting via de gronden van [appellant sub 2], maar deze is niet tot verkoop van deze gronden bereid. Omdat geen zicht bestaat op de realisering van een andere ontsluiting zijn de wijzigingsbevoegdheden in artikel 12, lid 12.1, aanhef en onder b en c, van de planregels ook niet uitvoerbaar, aldus [appellant sub 2] en [appellant sub 1].
6.1. De raad stelt dat de ontsluiting van het woonzorgcomplex op de Buitendams niet tot problemen leidt. De verwachte verkeersintensiteit op deze weg is in 2022 ruim lager dan de capaciteit van de weg. Bovendien leidt het woonzorgcomplex niet tot een significante toename van het aantal verkeersbewegingen. De raad ziet daarom geen directe noodzaak tot de aanleg van een ontsluiting in westelijke richting. De bestreden wijzigingsbevoegdheden anticiperen op een mogelijke toekomstige ontwikkeling, aldus de raad.
6.2. Aan een deel van het plangebied dat grenst aan de Buitendams is de aanduiding "wro-zone - wijzigingsgebied" toegekend.
Ingevolge artikel 12, lid 12.1, van de planregels kan het college van burgemeester en wethouders, mits een zorgvuldige inpassing in de ruimtelijke en functionele structuur van het plangebied en de directe omgeving daarvan gewaarborgd wordt, het plan wijzigen ten behoeve van:
(…)
b. het wijzigen van de bestemming van de gronden gelegen ter plaatse van de aanduiding "wro-zone - wijzigingsgebied" in de bestemmingen "Wonen", "Tuin" en "Verkeer - Verblijf", ten behoeve van een woning en ontsluiting van het achterliggende woonzorgcomplex, met dien verstande dat:
1. het bebouwingspercentage ten hoogste 50 procent bedraagt;
2. de goothoogte ten hoogste 6 meter bedraagt;
3. de bouwhoogte ten hoogste 10 meter bedraagt;
4. de ontsluiting van het achterliggende woonzorgcomplex via de westzijde plaatsvindt, en de (tijdelijke) verkeersontsluiting via Buitendams wordt opgeheven;
5. voor het wijzigen in de bestemming "Verkeer - Verblijf" het bepaalde in bijlage 2 van de regels van toepassing is;
c. het wijzigen van de bestemming van de gronden gelegen ter plaatse van de aanduiding "wro-zone - wijzigingsgebied", met dien verstande dat:
1. de gronden de maatschappelijke bestemming behouden;
2. het bebouwingspercentage ten hoogste 50 procent bedraagt;
3. de goothoogte ten hoogste 6 meter bedraagt;
4. de bouwhoogte ten hoogste 10 meter bedraagt;
5. de ontsluiting van het achterliggende woonzorgcomplex via de westzijde plaatsvindt, en de (tijdelijke) verkeersontsluiting via Buitendams wordt opgeheven.
6.3. In de toelichting staat dat het plan per saldo zorgt voor een toename van circa 80 verkeersbewegingen per etmaal. Voor een 30 km/uur-weg als de Buitendams geldt in het algemeen een maximale capaciteit van 6.000 motorvoertuigbewegingen per etmaal. In 2022 wordt voor de Buitendams een intensiteit van ruim 2.600 motorvoertuigen per etmaal verwacht. Daarmee is de intensiteit/capaciteit-verhouding lager dan 50 procent. Over het algemeen geldt dat wanneer deze verhouding lager is dan 80 procent zich geen noemenswaardige problemen voordoen. De toename van 80 verkeersbewegingen zal daarom niet leiden tot een capaciteitsprobleem op de Buitendams. Toch wordt een permanente ontsluiting op de Buitendams niet wenselijk geacht, gezien het smalle en bochtige profiel, met veel geparkeerde voertuigen. In de definitieve situatie wordt gestreefd naar een ontsluiting via de noordwestelijk gelegen woonwijk, aldus de plantoelichting.
6.4. [appellant sub 2] en [appellant sub 1] hebben niet gemotiveerd bestreden dat de Buitendams voldoende capaciteit heeft om de verkeerstoename als gevolg van de realisering van het woonzorgcomplex te verwerken. De raad heeft ter zitting toegelicht dat een andere ontsluiting op dit moment niet nodig is, maar wel wenselijk is indien de gewenste nieuwe woonwijk ten noordwesten van het plangebied wordt gerealiseerd. Gelet hierop heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan voorziet in een toereikende ontsluiting. Anders dan [appellant sub 2] en [appellant sub 1] veronderstellen, hoeft geen concreet zicht te bestaan op de ontwikkeling in verband waarmee de wijzigingsbevoegdheden in het plan zijn genomen.
7. [appellant sub 2] en [appellant sub 1] betogen voorts dat het plan had moeten waarborgen dat mitigerende en/of compenserende maatregelen die op grond van de Flora- en faunawet (hierna: Ffw) nodig zijn ook daadwerkelijk worden getroffen.
7.1. Indien in verband met de uitvoering van het plan op grond van de Ffw mitigerende en/of compenserende maatregelen moeten worden getroffen, dan kunnen die in de eventueel te verlenen ontheffing verplicht worden gesteld. Daarom faalt het betoog.
8. Met het oog op een spoedige beslechting van het geschil zal de Afdeling de raad opdragen om binnen 12 weken na de verzending van deze tussenuitspraak het gebrek in het plan te herstellen door met inachtneming van hetgeen hiervoor onder 5.3 is overwogen:
a. alsnog inzichtelijk te maken wat de gevolgen zijn van de vaststelling van het plandeel met de bestemming "Maatschappelijk" voor [appellant sub 1], uitgaande van de maximale mogelijkheden die het bestemmingsplan "Giessendam West I en II" voor het perceel van [appellant sub 1] biedt, en
b. op basis van de uitkomsten van het onder a. bedoelde onderzoek opnieuw de bij de vaststelling van het plandeel met de bestemming "Maatschappelijk" betrokken belangen af te wegen en te beoordelen of dit plandeel strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
Indien de raad naar aanleiding hiervan besluit het plan gewijzigd vast te stellen, dan hoeft niet opnieuw toepassing te worden gegeven aan afdeling 3.4 van de Awb.
9. Voor zover in deze uitspraak is geoordeeld dat een beroepsgrond faalt en niet uitdrukkelijk op de toepasselijkheid van artikel 8:69a van de Awb is ingegaan, heeft de Afdeling zich niet uitgesproken over de vraag of dat artikel van toepassing is.
10. In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en vergoeding van het betaalde griffierecht.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
- draagt de raad van de gemeente Hardinxveld-Giessendam op om binnen 12 weken na de verzending van deze tussenuitspraak met inachtneming van hetgeen hiervoor onder 8 is overwogen het gebrek in het besluit van 10 juli 2014, kenmerk HG 3110, tot vaststelling van het bestemmingsplan "Buitendams 326" te herstellen,
- de Afdeling de uitkomst mede te delen en het eventuele nieuwe besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen.
Aldus vastgesteld door mr. W.D.M. van Diepenbeek, voorzitter, en mr. G. van der Wiel en mr. F.C.M.A. Michiels, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.R. Jacobs, griffier.
w.g. Van Diepenbeek w.g. Jacobs
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 25 februari 2015
717.