Uitspraak
201408150/1/V1.
Datum uitspraak: 4 maart 2015
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[de vreemdelingen],
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Haarlem, van 16 september 2014 in zaken nrs. 13/30212, 14/1312 en 14/1325 in het geding tussen:
de vreemdelingen
en
de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie.
Procesverloop
Bij onderscheiden besluiten van 23 juli 2013, voor zover thans van belang, heeft de staatssecretaris aanvragen van de vreemdelingen om hun een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd te verlenen afgewezen.
Bij onderscheiden besluiten van 15 november 2013 heeft de staatssecretaris de daartegen door de vreemdelingen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard. Deze besluiten zijn aangehecht.
Bij uitspraak van 16 september 2014 heeft de rechtbank de daartegen door de vreemdelingen ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben de vreemdelingen hoger beroep ingesteld. Het hogerberoepschrift is aangehecht.
De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 november 2014, waar de vreemdelingen, bijgestaan door mr. A.C. de Klerk, advocaat te Amsterdam, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door
mr. E.C. Pietermaat, advocaat te Den Haag, en drs. H. Heinink, werkzaam bij het Ministerie van Veiligheid en Justitie, zijn verschenen.
Overwegingen
1. De vreemdelingen hebben aanvragen ingediend om verlening van een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd in het kader van de Regeling langdurig verblijvende kinderen (hierna: de Regeling). Zij hebben een beroep gedaan op de definitieve regeling en de overgangsregeling, ten tijde van de aanvragen neergelegd in paragrafen B22/2 onderscheidenlijk B22/3 van de Vreemdelingencirculaire 2000 (hierna: de Vc 2000).
2. Volgens paragrafen B22/2.1 en B22/3.1 van de Vc 2000, zoals luidend ten tijde van de aanvragen en voor zover hier van belang, verleent de staatssecretaris een verblijfsvergunning aan een vreemdeling die zich gedurende de periode van verblijf in Nederland niet langer dan een aaneengesloten periode van drie maanden heeft onttrokken aan het toezicht van de Immigratie- en Naturalisatiedienst (hierna: de IND), de Dienst Terugkeer en Vertrek (hierna: de DT&V), het Centraal Orgaan opvang asielzoekers (hierna: het COa), de Vreemdelingenpolitie (in het kader van de meldplicht) of, in het geval van alleenstaande minderjarige vreemdelingen, voogdijinstelling Nidos.
Volgens dezelfde paragrafen neemt de staatssecretaris aan dat sprake is van niet langdurig onttrokken (lees: onttrekken) aan het toezicht indien de vreemdeling en zijn eventuele gezinsleden sinds 27 juli 2010 bekend zijn bij de IND, DT&V, COa, Vreemdelingenpolitie (in het kader van de opgelegde meldplicht) of, in het geval van alleenstaande minderjarige vreemdelingen, Nidos en niet langer dan een aaneengesloten periode van maximaal drie maanden uit beeld zijn geweest.
3. De staatssecretaris heeft de vreemdelingen tegengeworpen dat zij niet voldoen aan het vereiste dat zij zich niet hebben onttrokken aan het toezicht van de IND, DT&V, COa of Vreemdelingenpolitie. Volgens hem zijn zij sinds 12 februari 2009 tot het indienen van de onderhavige aanvragen op 4 april 2013 uit beeld geweest bij voormelde instanties.
4. In grief 1 klagen de vreemdelingen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de staatssecretaris hun terecht heeft tegengeworpen dat zij niet voldoen aan het onder 2. vermelde vereiste en daaraan niet afdoet dat zij in beeld waren bij de gemeente. Zij voeren daartoe aan dat de rechtbank heeft miskend dat de staatssecretaris ten onrechte een actieve houding van hen verwacht, terwijl hun onduidelijk was met welke instanties zij contact hadden moeten houden en de overheid geen pogingen heeft ondernomen om hen te doen vertrekken. Voorts voeren zij aan dat de rechtbank een onjuiste uitleg heeft gegeven aan voormeld vereiste, nu de staatssecretaris tijdens het debat over de Regeling in de Tweede Kamer der Staten-Generaal op 12 maart 2013 heeft gezegd dat hij met dat vereiste heeft beoogd te voorkomen dat vreemdelingen die een leven in de illegaliteit hebben verkozen in aanmerking komen voor een verblijfsvergunning in het kader van de Regeling (Handelingen II 2012/13, blz. 90). Volgens de vreemdelingen hebben zij geen leven in de illegaliteit verkozen, nu zij in beeld waren bij de gemeente Eindhoven.
4.1. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van heden in zaak nr. 201405813/1/V1 heeft de staatssecretaris bij de beantwoording van de vraag of een vreemdeling zich heeft onttrokken aan het toezicht, in redelijkheid de eis kunnen stellen dat een niet rechtmatig hier te lande verblijvende vreemdeling inspanningen verricht om in beeld te blijven bij de in de Regeling vermelde instanties in de vreemdelingenketen.
De vorige verblijfsprocedure van de vreemdelingen is geëindigd met een uitspraak van de Afdeling van 25 januari 2008. Zoals de staatssecretaris heeft toegelicht, hebben de vreemdelingen daarna in een vrijheidsbeperkende locatie verbleven, waar de DT&V vertrekgesprekken met hen heeft gevoerd. In die gesprekken heeft de DT&V hen erop gewezen dat zij uitgeprocedeerd zijn en een eigen verantwoordelijkheid hebben om Nederland te verlaten. In het gesprek van 12 februari 2009 heeft de DT&V hun meegedeeld hen daarbij niet langer te zullen begeleiden en hun opvangvoorzieningen op die datum beëindigd. De vreemdelingen hebben niet betwist dat zij daarna geen contact meer hebben gehad met de DT&V of een andere in de Regeling vermelde instantie, tot het moment van de indiening van de onderhavige aanvragen. De rechtbank heeft derhalve terecht overwogen dat de staatssecretaris de vreemdelingen terecht heeft tegengeworpen dat zij zich langer dan drie maanden hebben onttrokken aan het toezicht. Dat zij bekend waren bij de gemeente doet daaraan niet af, nu de gemeente niet een in de Regeling vermelde instantie is. Dat de vreemdelingen onduidelijk was met welke instanties zij contact hadden moeten onderhouden, is reeds gelet op de inhoud van de vertrekgesprekken niet aannemelijk.
De grief faalt.
5. In grieven 2, 3, 4 en 5 klagen de vreemdelingen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het in de Regeling gemaakte onderscheid tussen vreemdelingen die zich al dan niet hebben onttrokken aan het toezicht niet strijdig is met de discriminatieverboden neergelegd in artikel 14 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM) en artikel 1 van Pro Protocol nr. 12 bij het EVRM. Zij voeren daartoe in de eerste plaats aan dat de rechtbank heeft miskend dat ter rechtvaardiging van dat onderscheid zeer gewichtige redenen zijn vereist, nu kinderen er niet voor hebben gekozen dat hun ouders hen aan het toezicht hebben onttrokken. Voor toerekening van het gedrag van ouders aan hun kinderen is geen plaats, aldus de vreemdelingen, omdat zich geen zwaarwegende redenen van migratiebeleid voordoen.
Voorts voeren de vreemdelingen aan dat de rechtbank heeft miskend dat de staatssecretaris het onderscheid niet heeft weten te rechtvaardigen. Volgens hen is het disproportioneel om te verlangen dat zij in beeld waren bij een van de in de Regeling vermelde instanties, nu er voor hen, nadat hun opvangvoorzieningen zijn beëindigd, geen mogelijkheden meer waren om zich richting die instanties actiever op te stellen dan zij hebben gedaan en zij bovendien in beeld waren bij de gemeente Eindhoven.
5.1. Bij de beoordeling of het tegenwerpen van het hiervoor onder 2. vermelde vereiste, en het daarmee gemaakte onderscheid tussen vreemdelingen die zich al dan niet hebben onttrokken aan het toezicht, in strijd is met voormelde discriminatieverboden dient te worden uitgegaan van de jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: het EHRM) inzake artikel 14 van Pro het EVRM. Uit die jurisprudentie (onder meer het arrest van 27 september 2011, Bah tegen het Verenigd Koninkrijk, nr. 56328/07; te raadplegen op www.echr.coe.int, evenals de andere in deze uitspraak vermelde arresten van het EHRM) alsmede de vaste jurisprudentie van de Afdeling (uitspraken van 5 april 2006 in zaak nr. 200505679/1, van 22 juli 2009 in zaak nr. 200807914/1 en van 29 januari 2014 in zaken nrs. 201301696/1/A1 en 201302833/1/A1) volgt dat van discriminatie geen sprake is als er voor het maken van onderscheid in de behandeling van vergelijkbare gevallen in het licht van de doelen van de van toepassing zijnde regeling redelijke en objectieve gronden bestaan. Daargelaten of vreemdelingen die zich aan het toezicht hebben onttrokken en zij die dat niet hebben gedaan voldoende vergelijkbaar zijn, dient de vraag te worden beantwoord of er voor het verschil in behandeling van deze categorieën vreemdelingen een objectieve en redelijke rechtvaardiging bestaat. Bij de beantwoording van die vraag moet worden beoordeeld of het onderscheid een gerechtvaardigd doel dient, het een geschikt middel is voor het bereiken van dat doel en of tussen het middel en het doel een redelijke mate van evenredigheid is (zie bijvoorbeeld het arrest van het EHRM van 21 juni 2011, Ponomaryovi tegen Bulgarije, nr. 5335/05).
5.2. Bij de rechtvaardiging van een onderscheid komt de Staat volgens bedoelde jurisprudentie een 'margin of appreciation' toe. Hoe ruim die 'margin' is, is afhankelijk van de concrete omstandigheden, het onderwerp van het onderscheid en de achtergrond van de zaak. Gaat het om een inherente of onveranderlijke persoonlijke eigenschap, dan zal de 'margin' doorgaans minder ruim zijn dan bij een eigenschap als verblijfsstatus, die vaak een keuze-element impliceert. Met name in geval van een onderscheid naar geslacht of ras zal de Staat zeer gewichtige redenen ('very weighty reasons') moeten aanvoeren ter rechtvaardiging daarvan.
In dit geval is geen sprake van een inherente of onveranderlijke persoonlijke eigenschap. De vreemdelingen hebben ervoor gekozen om zich te onttrekken aan het toezicht, dat wil zeggen om buiten beeld te geraken van de met het toezicht op vreemdelingen belaste instanties. Anders dan de vreemdelingen betogen, kan in dat verband het gedrag van ouders aan hun kinderen worden toegerekend. Uit het arrest van het EHRM van 4 december 2012, Butt tegen Noorwegen, nr. 47017/09, kan immers worden afgeleid dat zwaarwegende redenen van migratiebeleid in beginsel aanleiding zijn een vreemdeling het gedrag van zijn ouders toe te rekenen ('identifying children with the conduct of their parents'). Het onderscheid moet in dit geval bovendien worden beoordeeld tegen de achtergrond van de Regeling, die begunstigend beleid behelst en tot het instellen waarvan de staatssecretaris niet op grond van enige internationale of wettelijke verplichting was gehouden. Bij het vaststellen van de criteria van de Regeling heeft de staatssecretaris dan ook veel beleidsvrijheid.
Hetgeen de vreemdelingen aanvoeren geeft dus geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank een onjuiste toetsingsmaatstaf heeft aangelegd.
5.3. De staatssecretaris heeft toegelicht dat het doel van de in de Regeling gestelde vereisten het voeren van een effectief immigratiebeleid is, waarbij zowel betekenis wordt toegekend aan het belang van het kind als aan het stellen van regels die de vrije toegang tot het grondgebied beperken. Meer in het bijzonder heeft hij toegelicht dat hij met het onderscheid tussen vreemdelingen die zich al dan niet hebben onttrokken aan het toezicht heeft willen voorkomen dat vreemdelingen die geen inspanningen hebben verricht in beeld te blijven van instanties in de vreemdelingenketen en hebben berust in hun onrechtmatige verblijfsstatus, in aanmerking komen voor een verblijfsvergunning in het kader van de Regeling. Zoals ook is af te leiden uit de jurisprudentie van het EHRM (onder meer de arresten van 28 juni 2011, Nunez tegen Noorwegen, nr. 55597/09, en 15 mei 2012, Nacic e.a. tegen Zweden, nr. 16567/10) is het reguleren van immigratie een gerechtvaardigd doel van de Staat. Het onderscheid dient derhalve een gerechtvaardigd doel.
Ter verwezenlijking van dat doel maakt de staatssecretaris bij de toepassing van de Regeling onderscheid tussen vreemdelingen die zich langer dan drie maanden hebben onttrokken aan het toezicht van de in de Regeling vermelde instanties in de vreemdelingenketen en vreemdelingen die dat niet hebben gedaan. Hetgeen de vreemdelingen aanvoeren, biedt geen grond voor het oordeel dat de staatssecretaris dat onderscheid niet in redelijkheid een geschikt middel heeft kunnen achten om het daarmee beoogde doel te bereiken, noch dat hij het middel niet evenredig heeft kunnen achten ten opzichte van dat doel. Dat de omstandigheid dat een vreemdeling in beeld is geweest bij een gemeente geen rol speelt bij de vraag of hij zich aan het toezicht heeft onttrokken, maakt het onderscheid niet disproportioneel, nu de gemeente niet een instantie in de vreemdelingenketen is. Dat er voor de vreemdelingen, naar zij hebben gesteld, geen mogelijkheden waren om zich richting de instanties in de vreemdelingenketen actiever op te stellen dan zij hebben gedaan, hebben zij niet aannemelijk gemaakt.
Gezien het vorenstaande heeft de rechtbank terecht overwogen dat de staatssecretaris het gemaakte onderscheid in redelijkheid gerechtvaardigd heeft kunnen achten.
De grieven falen.
6. In grief 7 klagen de vreemdelingen dat de rechtbank de staatssecretaris ten onrechte is gevolgd in zijn standpunt dat de vraag of hij aan hen een verblijfsvergunning had moeten verlenen met gebruikmaking van zijn discretionaire bevoegdheid, niet in deze procedure aan de orde kan komen, en dat zij daartoe een aparte aanvraag moeten indienen. Zij wijzen erop dat de staatssecretaris blijkens zijn brief aan de voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 24 september 2014 (Kamerstukken II 2013/14, 19 637, nr. 1893) aan 27 gezinnen die niet voldoen aan het vereiste dat zij zich niet hebben onttrokken aan het toezicht, alsnog een verblijfsvergunning heeft verleend met gebruikmaking van zijn discretionaire bevoegdheid. De staatssecretaris heeft ten onrechte nagelaten te motiveren waarom hij aan die gezinnen wel een verblijfsvergunning heeft verleend en aan hen niet, aldus de vreemdelingen.
6.1. De staatssecretaris heeft ter zitting van de Afdeling toegelicht dat hij alle zaken waarin hij een aanvraag in het kader van de Regeling heeft afgewezen op de enkele grond dat de desbetreffende vreemdeling niet voldoet aan het vereiste dat hij zich niet heeft onttrokken aan het toezicht, welwillend heeft beoordeeld of aanleiding bestaat om ambtshalve een verblijfvergunning regulier voor bepaalde tijd wegens bijzondere individuele omstandigheden te verlenen. In 27 zaken heeft de staatssecretaris aanleiding gezien een zodanige verblijfsvergunning te verlenen, wegens een samenstel van bijzondere omstandigheden.
6.2. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 22 oktober 2014 in zaak nr. 201404129/1/V1 brengt geen rechtsregel mee dat een aanvraag om verlening van een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd in het kader van de Regeling tevens een aanvraag om verlening van een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd wegens bijzondere individuele omstandigheden impliceert. Dat de staatssecretaris in sommige gevallen, waaronder voormelde 27 zaken, aanleiding heeft gezien om ambtshalve een zodanige verblijfsvergunning te verlenen, laat onverlet dat hij daartoe niet verplicht is en dat de vreemdelingen een daartoe strekkende aanvraag kunnen indienen indien zij van mening zijn aanspraak te hebben op een zodanige vergunning.
De grief faalt.
7. Hetgeen de vreemdelingen voor het overige aanvoeren, kan evenmin tot vernietiging van de aangevallen uitspraak leiden. Omdat het aldus aangevoerde geen vragen opwerpt die in het belang van de rechtseenheid, de rechtsontwikkeling of de rechtsbescherming in algemene zin beantwoording behoeven, wordt, gelet op artikel 91, tweede lid, van de Vreemdelingenwet 2000, met dat oordeel volstaan.
8. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. M.G.J. Parkins-de Vin en mr. G. van der Wiel, leden, in tegenwoordigheid van mr. B.W. Mulder, griffier.
w.g. Lubberdink w.g. Mulder
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 4 maart 2015
747.