Uitspraak
201404137/1/R2 en 201407631/1/R2.
Datum uitspraak: 11 maart 2015
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. de vereniging Vogelbeschermingswacht Noord-Veluwe en de vereniging Koninklijke Nederlandse Natuurhistorische Vereniging Afdeling Noordwest-Veluwe, beide gevestigd te Harderwijk (hierna: de VNV en KNNV),
2. de vereniging Nederlandse Vereniging tot Bescherming van Vogels, gevestigd te Zeist (hierna: de Vogelbescherming),
appellanten,
en
het college van gedeputeerde staten van Flevoland,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 5 november 2013, met kenmerk 1509239, heeft het college aan het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Zeewolde een vergunning als bedoeld in artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) verleend voor het verdiepen van drie gebieden voor de kust van Zeewolde in het Wolderwijd (hierna: de Nbw-vergunning WS.2).
Bij besluit van 9 april 2014, met kenmerk 1600578, heeft het college de door de VNV en KNNV en de Vogelbescherming hiertegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Bij besluit van 2 juli 2014, met kenmerk 1578065, heeft het college aan de coöperatie Coöperatie Gastvrije Randmeren, te Harderwijk, een vergunning als bedoeld in artikel 19d van de Nbw 1998 verleend voor het verdiepen van drie gebieden en het verdiepen en verbreden van de vaargeul over een lengte van 1000 meter in het Veluwemeer (hierna: de Nbw-vergunning WS.1).
Tegen het besluit van 9 april 2014 hebben de VNV en KNNV en de Vogelbescherming beroep ingesteld.
Tegen het besluit van 2 juli 2014 hebben de VNV en KNNV en de Vogelbescherming bezwaar gemaakt en het college verzocht in te stemmen met rechtstreeks beroep bij de bestuursrechter als bedoeld in artikel 7:1a, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). Het college heeft met dat verzoek ingestemd en het bezwaarschrift met toepassing van artikel 7:1a, vijfde lid, van de Awb doorgezonden naar de Afdeling.
Het college heeft verweerschriften ingediend.
Daartoe in de gelegenheid gesteld, heeft de coöperatie Gastvrije Randmeren een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht.
De VNV en KNNV, de Vogelbescherming en het college hebben hun zienswijze daarop naar voren gebracht.
De VNV en KNNV, de Vogelbescherming en het college hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaken gevoegd ter zitting behandeld op 24 december 2014, waar de VNV en KNNV, vertegenwoordigd door dr. J.J. Schröder, de Vogelbescherming, vertegenwoordigd door mr. A. Doesburg en ing. A.K. Kuiper, en het college, vertegenwoordigd door A. Hellingwerf, werkzaam bij de provincie, bijgestaan door mr. A.A. Freriks, advocaat te Eindhoven, en drs. C. Heunks, zijn verschenen. Voorts zijn ter zitting de coöperatie Gastvrije Randmeren, vertegenwoordigd door ir. J. van der Perk en het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Zeewolde, vertegenwoordigd door ing. J. Nieuwenhuis, gehoord.
Overwegingen
Wettelijk kader
1. Ingevolge artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998 is het verboden zonder vergunning projecten of andere handelingen te realiseren onderscheidenlijk te verrichten die gelet op de instandhoudingsdoelstelling de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in een Natura 2000-gebied kunnen verslechteren of een significant verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen. Zodanige projecten of andere handelingen zijn in ieder geval projecten of handelingen die de natuurlijke kenmerken van het desbetreffende gebied kunnen aantasten.
Ingevolge artikel 19f, eerste lid, maakt de initiatiefnemer voor projecten waarover gedeputeerde staten een besluit op een aanvraag voor een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, nemen, en die niet direct verband houden met of nodig zijn voor het beheer van een Natura 2000-gebied maar die afzonderlijk of in combinatie met andere projecten of plannen significante gevolgen kunnen hebben voor het desbetreffende gebied, alvorens gedeputeerde staten een besluit nemen, een passende beoordeling van de gevolgen voor het gebied waarbij rekening wordt gehouden met de instandhoudingsdoelstelling van dat gebied.
Ingevolge artikel 19g, eerste lid, kan, indien een passende beoordeling is voorgeschreven op grond van artikel 19f, eerste lid, een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, slechts worden verleend indien gedeputeerde staten zich op grond van de passende beoordeling ervan hebben verzekerd dat de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zullen worden aangetast.
Het gebied
2. Bij besluit van 23 december 2009 is het gebied "Veluwerandmeren" op grond van artikel 10a, eerste lid, van de Nbw 1998 aangewezen als speciale beschermingszone in de zin van artikel 4, vierde lid, van richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PB L 1992 206) en zijn de besluiten van 24 maart 2000 tot aanwijzing van de gebieden "Drontermeer", "Veluwemeer", zoals gewijzigd op 16 oktober 2002, en "Wolderwijd en Nuldernauw" als speciale beschermingszones in de zin van artikel 4, eerste en tweede lid, van richtlijn 79/409/EEG van de Raad van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand (PB 1979 L 103) gewijzigd. Deze speciale beschermingszones vormen tezamen het Natura 2000-gebied "Veluwerandmeren".
In het besluit van 23 december 2009 is voor de tafeleend het volgende instandhoudingsdoel opgenomen: behoud omvang en kwaliteit leefgebied met een draagkracht voor een populatie van gemiddeld 6.600 vogels (seizoensgemiddelde). Enige achteruitgang in omvang foerageergebied ten gunste van kranswierwateren (H3140) is toegestaan. Voor de brilduiker is als instandhoudingsdoel opgenomen: behoud omvang en kwaliteit leefgebied met een draagkracht voor een populatie van gemiddeld 220 vogels (seizoensgemiddelde).
De Nbw-vergunningen en passende beoordeling
3. De Nbw-vergunning WS.2 is verleend aan het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Zeewolde voor het verdiepen van drie gebieden met een totale oppervlakte van 70,1 hectare voor de kust van Zeewolde in het Wolderwijd tot een diepte van 2 meter onder Nieuw Amsterdams peil (hierna: NAP). De huidige gemiddelde diepte van de gebieden ligt tussen de 1,2 en 1,8 meter onder NAP.
De Nbw-vergunning WS.1 is verleend aan de coöperatie Gastvrije Randmeren voor het verdiepen van drie gebieden in het Veluwemeer tot een diepte van 1,8 meter onder NAP en het verbreden en verdiepen van de vaargeul in het Veluwemeer over een lengte van 1000 meter tot een diepte van 5 meter onder NAP met een totale gezamenlijke oppervlakte van 115 hectare. De huidige gemiddelde diepte van de gebieden ligt tussen de 0,9 en 1,8 meter onder NAP. De huidige gemiddelde diepte van de vaargeul is 2,5 meter onder NAP.
De projecten waarvoor deze vergunningen zijn verleend zijn bedoeld voor het verbeteren van de vaarmogelijkheden voor de recreatievaart op het Wolderwijd en het Veluwemeer. De projecten maken deel uit van de Integrale Inrichting VeluweRandmeren (hierna: IIVR) en worden aangeduid als inrichtingsmaatregelen WS.2, respectievelijk WS.1. Beide projecten worden uitgevoerd in het Natura 2000-gebied "Veluwerandmeren" (hierna: het gebied). Omdat de projecten de natuurlijke kenmerken van het gebied kunnen aantasten en significante gevolgen kunnen hebben voor het gebied zijn de projecten krachtens artikel 19d van de Nbw 1998 vergunningplichtig en is een passende beoordeling van de gevolgen voor het gebied gemaakt als bedoeld in artikel 19f van de Nbw 1998.
4. Een gezamenlijke passende beoordeling voor zeven projecten die vallen onder de IIVR, waaronder inrichtingsmaatregelen WS.2 en WS.1, is op 28 mei 2013 door Bureau Waardenburg gemaakt in opdracht van het Natuur- en Recreatieschap Veluwerandmeren: "Passende beoordeling inrichting Veluwerandmeren (IIVR fase 2) in het kader van de Natuurbeschermingswet 1998". Hierin is een beoordeling gemaakt van de gevolgen van deze zeven projecten voor het gebied, waarbij de gevolgen van de afzonderlijke projecten zijn beoordeeld en rekening is gehouden met de (cumulatieve) gevolgen van de zeven projecten gezamenlijk.
Over de gevolgen van de projecten voor de tafeleend en de brilduiker staat in de passende beoordeling dat de verdiepingen tijdelijke gevolgen hebben voor de draagkracht van het gebied voor deze soorten, vanwege de verstoring van de rust tijdens de werkzaamheden en een geringe tijdelijke teruggang in voedselbeschikbaarheid. Verder zullen permanente gevolgen optreden door de grotere diepte van delen van het Wolderwijd en het Veluwemeer op de desbetreffende locaties waardoor meer energie door deze vogelsoorten moet worden gebruikt om aan voedsel te komen, hetgeen ertoe leidt dat de draagkracht van het gebied op het aspect van de voedselbeschikbaarheid licht achteruit gaat. Voorts zal door de toegenomen mogelijkheden voor recreatievaart ook voor het aspect rust de draagkracht van het Natura 2000-gebied licht achteruit gaan.
In de passende beoordeling staat voorts dat sinds de aanwijzing van de Veluwerandmeren als Natura 2000-gebied de draagkracht van het gebied met meer dan 20% is toegenomen, zodat de lichte afname van de draagkracht als gevolg van de projecten de natuurlijke kenmerken van het gebied niet aantast.
De beroepen
5. De VNV en KNNV en de Vogelbescherming stellen dat het college zich niet op grond van de passende beoordeling ervan heeft verzekerd dat de natuurlijke kenmerken van het gebied, voor zover deze zien op de staat van instandhouding van de tafeleend en de brilduiker, niet zullen worden aangetast door de vergunde inrichtingsmaatregelen WS.2 en WS.1.
Zij voeren hiertoe aan dat de aantallen tafeleenden en brilduikers waarmee rekening is gehouden in de passende beoordeling hoger zijn dan de feitelijke aantallen die op grond van de beste wetenschappelijke kennis, de rapportages van de SOVON, zijn vastgesteld. Beide vogelsoorten bevinden zich thans qua aantallen onder de doelstellingen die voor deze soorten zijn opgenomen in het besluit tot aanwijzing van de Veluwerandmeren als Natura 2000-gebied. Bovendien is de trend afnemend, zo stellen de VNV en KNNV en de Vogelbescherming. In dit verband wijzen zij erop dat de instandhoudingsdoelstellingen in het aanwijzingsbesluit zijn vastgesteld aan de hand van boottellingen die aan de SOVON zijn gerapporteerd. De telmethode vanaf het land die in de passende beoordeling voor enkele seizoenen is gebruikt en die hogere aantallen opleverde, geeft volgens hen een vertekend beeld.
Verder heeft het college volgens de VNV en KNNV en de Vogelbescherming onvoldoende onderbouwd dat externe oorzaken zijn aan te wijzen voor de relatief lage aantallen van deze vogelsoorten. Ook wijzen zij erop dat het college ten onrechte stelt dat het gebied Veluwerandmeren samen met de aantallen in het Markermeer en het IJmeer voldoet aan de gestelde aantallen, omdat de Nbw 1998 niet het begrip gecombineerde instandhoudingsdoelstellingen of een regionale doelstelling kent.
Voorts stellen de VNV en KNNV en de Vogelbescherming dat het college niet heeft onderbouwd dat ondanks de relatief lage aantallen van deze vogelsoorten de draagkracht van het gebied voldoende is voor het aantal vogels dat in de instandhoudingsdoelen is opgenomen. In dit verband wijzen zij op de omstandigheid dat de aantallen van de desbetreffende vogelsoorten sneller teruglopen dan in andere delen van het land en dat de lage aantallen tafeleenden en brilduikers juist een indicatie vormen voor de lage draagkracht van het gebied. Ook stellen zij dat in de passende beoordeling ten onrechte ervan uit is gegaan dat het toegenomen areaal van kranswieren volstaat om het verlies aan driehoeksmosselen te compenseren. De Vogelbescherming wijst er in dit verband op dat de toegenomen aantallen van de quaggamossel eveneens geen compensatie bieden, omdat de voedingswaarde van deze schelp lager is dan die van de driehoeksmossel. Ten slotte stellen de VNV en KNNV en de Vogelbescherming dat bij de beoordeling van de draagkracht van het gebied is uitgegaan van een te optimistische inschatting van de rust die in het gebied verzekerd kan worden door de bestaande winterafsluiting. Nu al wordt de rust verstoord door kitesurfers en deze verstoring zal toenemen door de toename van de mogelijkheden voor recreatievaart, aldus de VNV en KNNV en de Vogelbescherming.
6. Het college stelt zich op het standpunt dat de tafeleend zich weliswaar sinds enige jaren onder het instandhoudingsdoel bevindt, maar dat dit niet geldt voor de brilduiker. Ten aanzien van de telgegevens die zijn gebruikt om de aantallen brilduikers vast te stellen, stelt het college dat aanvullende onderzoeken zijn uitgevoerd om eerdere incomplete tellingen van de SOVON aan te vullen. Dat in de passende beoordeling een andere telmethode dan die ten behoeve van de SOVON-gegevens is gebruikt, acht het college geen probleem, omdat die methode eveneens betrouwbaar is.
Verder stelt het college dat uit de passende beoordeling blijkt dat sinds de aanwijzing van het gebied als Natura 2000-gebied in 2009, de draagkracht van het gebied voor de tafeleend en de brilduiker zeer sterk is toegenomen en zich ruim boven de doelstelling bevindt. Weliswaar hebben de vergunde projecten in het meest ongunstige geval een lichte afname van de draagkracht van het gebied voor deze soorten tot gevolg, maar uit de passende beoordeling blijkt dat de draagkracht dan nog steeds ruim boven de doelstelling blijft, zo stelt het college. Om die reden zullen de projecten volgens het college de natuurlijke kenmerken van het gebied niet aantasten. Bij deze beoordeling is volgens het college voldoende rekening gehouden met eventuele verstoring van de rust en wijst hij op de wintersluiting van rustgebieden in het Natura 2000-gebied.
Ten aanzien van de beroepsgrond over de externe oorzaken voor de achterblijvende aantallen van de tafeleend en brilduiker stelt het college dat het benoemen van externe oorzaken niet is bedoeld als onderbouwing van de draagkracht van het gebied, maar is bedoeld als suggestie van andere mogelijke oorzaken om de achterblijvende aantallen te verklaren.
7. De Afdeling overweegt dat niet in geschil is dat het aantal tafeleenden in het gebied zich onder het instandhoudingsdoel van een seizoensgemiddelde populatie van 6.600 tafeleenden bevindt. Ten aanzien van de vaststelling van de in het gebied aanwezige aantallen vogels spitst het geschil zich dan ook toe op de tellingen van het aantal brilduikers.
In de passende beoordeling staat dat uit de provinciale telgegevens, die onder meer gebruikt worden voor het Netwerk Ecologische Monitoring van SOVON-vogelonderzoek (hierna: de SOVON-gegevens), in het gebied een seizoensgemiddelde aantal brilduikers tussen 2006 en 2012 van 135 volgt. Over de jaren 2008/2009 en 2010/2011 staat dat onvoldoende bruikbare telgegevens aanwezig waren om een gemiddelde te berekenen, zodat die aantallen niet zijn betrokken in de passende beoordeling. In aanvulling op deze gegevens is gebruik gemaakt van tellingen vanaf het land die door bureau Waardenburg zijn uitgevoerd in de seizoenen 2008/2009, 2011/2012 en 2012/2013. Mede op basis van deze aanvullende tellingen, die voor deze jaren gemiddelde aantallen opleverden van boven de 400 brilduikers, is in de passende beoordeling geconcludeerd dat het aantal brilduikers zich boven het instandhoudingsdoel van gemiddeld 220 bevindt.
In het deskundigenbericht zijn de SOVON-gegevens over de aantallen brilduikers tussen 2006 en 2012 weergegeven. Hieruit volgt een seizoensgemiddelde aantal brilduikers van 101, derhalve onder het instandhoudingsdoel van gemiddeld 220. Voorts blijkt uit het deskundigenbericht dat de SOVON-gegevens over deze jaren in samenwerking met het Centraal Bureau voor de Statistiek zijn gepubliceerd en met waarborgen zijn omkleed. Dat het college heeft gesteld dat de toegenomen groei van wilgen op een aantal eilanden in de Veluwerandmeren maakt dat de SOVON-gegevens niet langer als betrouwbaar kunnen worden aangemerkt, doet niet aan deze conclusie af, mede omdat het college hierbij een vergelijking heeft gemaakt met de situatie in 1998 en 1999, terwijl het instandhoudingsdoel is bepaald bij het besluit van 23 december 2009. Ter zitting heeft het college bovendien erkend dat de SOVON-gegevens op zichzelf betrouwbaar zijn. De Afdeling kan het college dan ook niet volgen in het standpunt dat alternatieve tellingen nodig waren voor een betrouwbare bepaling van de gemiddelde aantallen brilduikers in de jaren vanaf 2006.
De Afdeling stelt vast dat de tellingen die zijn gebruikt om het instandhoudingsdoel van de brilduiker te bepalen in het besluit van 23 december 2009 met name vanaf de boot zijn uitgevoerd. De SOVON-gegevens tussen 2006 en 2012 zijn ook op deze manier verzameld. Voorts is uit het deskundigenbericht en het ter zitting verhandelde gebleken dat de telmethode vanaf het land die bureau Waardenburg heeft gebruikt en die specifiek was gericht op de brilduiker, een systematisch hoger aantal oplevert dan de boottellingen die zijn gebruikt voor het vaststellen van het instandhoudingsdoel. Hieruit volgt dat het resultaat van de telling van het aantal brilduikers in het gebied mede is beïnvloed door de toegepaste methode van gegevensverzameling. Nu boottellingen zijn gebruikt voor het vaststellen van het instandhoudingsdoel en betrouwbare SOVON-gegevens die met boottellingen zijn verkregen beschikbaar waren, lag het in dit geval op de weg van het college om te onderbouwen dat desondanks voor enkele van de beschouwde jaren gegevens mochten worden gebruikt die met een andere methode zijn verzameld. Dat deze alternatieve tellingen hogere aantallen opleverden dan de SOVON-gegevens volstaat hiertoe niet.
Gelet op het voorgaande stelt de Afdeling vast dat voor de beoordeling van de besluiten dient te worden uitgegaan van de omstandigheid dat zowel het aantal tafeleenden als het aantal brilduikers zich onder de aantallen bevinden die in de desbetreffende instandhoudingsdoelen voor de Veluwerandmeren zijn opgenomen.
8. Niettemin kan het gebied voldoen aan de doelstellingen voor de draagkracht indien minder tafeleenden en brilduikers dan de aantallen die in de instandhoudingsdoelen voor beide vogelsoorten worden genoemd aanwezig zijn. De instandhoudingsdoelen bevatten immers een opdracht tot het behoud van de omvang en de kwaliteit van het leefgebied met een draagkracht voor een bepaalde populatie. Dat deze populatie op zeker moment feitelijk niet gehaald wordt, hoeft op zichzelf niet te betekenen dat de draagkracht van het gebied niet voldoende is voor die populatie.
Daarbij wijst de Afdeling er echter op dat de vaststelling van de draagkracht van het gebied bij het aanwijzingsbesluit is gebaseerd op het daadwerkelijke aantal vogels dat gedurende een reeks van jaren gemiddeld aanwezig was. Derhalve ligt het op de weg van het college om zich bij de relatief lage aantallen tafeleenden en brilduikers ervan te verzekeren dat het gebied ondanks de gevolgen van de projecten voor de omvang en kwaliteit van het leefgebied voldoende draagkracht behoudt voor de in de doelstellingen genoemde aantallen.
8.1. Met betrekking tot de vraag of het gebied voldoende draagkracht behoudt, overweegt de Afdeling als volgt. In de passende beoordeling staat dat de conclusie dat sprake is van een toename van de draagkracht van het gebied met meer dan 20% sinds 2009 met name is gebaseerd op een toename van het areaal aan waterplanten van 16-40%. Deze waterplanten en bijbehorende macrofauna vormen een belangrijke voedselbron voor de tafeleend en de brilduiker. Over een andere belangrijke voedselbron, eetbare schelpdieren waaronder met name de driehoeksmossel, vermeldt de passende beoordeling dat sinds 2008 geen tellingen zijn uitgevoerd, maar dat een toename aannemelijk is, gelet op de sterk toenemende trend van tweekleppigen sinds 2004. Ten slotte is volgens de passende beoordeling weliswaar een toename van verstoring te verwachten door ruimere recreatiemogelijkheden, maar is hiermee rekening gehouden in de beoordeling door uit te gaan van 20% verlies aan voedselbeschikbaarheid vanwege beperking van de foerageertijd door verstoring. In de passende beoordeling staat dat dit een worst-case benadering is, omdat recreatie in de wintermaanden zeer beperkt is en het Natura 2000-gebied juist in de wintermaanden van belang is voor de tafeleend en de brilduiker.
8.2. Over de ontwikkeling van de draagkracht van het gebied sinds 2009, overweegt de Afdeling dat het college op basis van de passende beoordeling kon concluderen dat de toename in areaal van waterplanten enig positief effect heeft gehad op de draagkracht van het gebied sinds de vaststelling van de instandhoudingsdoelen van de tafeleend en de brilduiker bij het besluit van 23 december 2009, maar dat ook rekening dient te worden gehouden met de omstandigheid dat waterplanten in de winterperiode afsterven, zoals in het deskundigenbericht is beschreven. In de winterperiode, de periode waarin tafeleenden en brilduikers met name verblijven in het gebied, is het aanbod van voedsel binnen de arealen die in de overige seizoenen zijn bedekt met waterplanten dan ook relatief gering. Dat brilduikers mogelijk een bredere voedselkeuze hebben dan in het algemeen wordt aangenomen en ook in de winterperiode kunnen foerageren op vegetatie, zoals aan de hand van indirecte waarnemingen is geconcludeerd in het rapport "Verspreiding en foerageergedrag van Brilduikers in de Veluwerandmeren" van 18 augustus 2009, dat door Heunks en anderen in opdracht van Rijkswaterstaat IJsselmeergebied is opgesteld, maakt dit niet wezenlijk anders.
8.3. Zoals in het deskundigenbericht staat, blijkt uit een inventarisatie van aantallen tweekleppigen die is neergelegd in het rapport "Tweekleppigen in de Randmeren, bemonstering 2013" van 11 februari 2014, dat door bureau Waardenburg in opdracht van Rijkswaterstaat Centrale Informatievoorziening is opgesteld, dat het aantal driehoeksmosselen in het gebied sinds 2008 enigszins is gedaald en het biovolume hiervan sterk is gedaald. Daar staat weliswaar een stijging van het aantal en biovolume van de zogeheten quaggamosselen tegenover, maar uit voornoemd rapport volgt dat deze soort de daling van biovolume in driehoeksmosselen niet compenseert.
Het college heeft weliswaar gesteld bij de beoordeling van de bijdrage van tweekleppigen aan de voedselsituatie uit te zijn gegaan van het bestand aan driehoeksmosselen in 2004, in plaats van het jaar 2006 dat in de passende beoordeling abusievelijk wordt genoemd, en aangegeven dat uit het voornoemde rapport uit 2014 blijkt dat het biovolume van driehoeksmosselen en quaggamosselen tezamen niet is afgenomen ten opzichte van dat jaar, maar in het besluit is de afname van de draagkracht van het gebied als gevolg van de projecten geplaatst tegenover een toename in draagkracht van het gebied sinds 2009. Nu uit voornoemde rapport volgt dat sedertdien een afname in biovolume heeft plaatsgevonden van de onderzochte tweekleppigen, kan een vergelijking met de aantallen tweekleppigen in 2004 dan ook niet de betekenis hebben die het college hieraan toekent.
8.4. In het deskundigenbericht is op basis van voormelde gegevens over de waterplanten en de tweekleppigen in samenhang bezien, geconcludeerd dat in de periode 2008-2013 een aanzienlijke verslechtering heeft plaatsgevonden van de voedselsituatie voor de tafeleend en de brilduiker. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is niet gebleken dat deze conclusie niet kan worden gevolgd.
Gelet op het voorgaande kan de conclusie in de passende beoordeling dat de draagkracht sinds 2009 met meer dan 20% is toegenomen en dat derhalve een lichte achteruitgang als gevolg van de projecten geen schadelijke gevolgen heeft voor de natuurlijke kenmerken van het gebied, voor zover dit de instandhoudingsdoelen van de tafeleend en de brilduiker betreft, niet worden gevolgd. Derhalve heeft het college niet verzekerd dat het gebied ondanks de achterblijvende aantallen tafeleenden en brilduikers na uitvoering van de projecten voldoende draagkracht behoudt voor de in de doelstellingen genoemde aantallen.
8.5. Over de betogen van de VNV en KNNV en de Vogelbescherming dat de verstoring van de rust als gevolg van de toename aan recreatiemogelijkheden in de passende beoordeling is onderschat, overweegt de Afdeling als volgt. In de passende beoordeling is uitgegaan van een verlies van jaarlijks gemiddeld 20% aan voedselbeschikbaarheid voor vogelsoorten in het gebied vanwege beperking van de foerageertijd door verstoring.
De Afdeling ziet in het door de VNV en KNNV en de Vogelbescherming aangevoerde geen aanleiding voor het oordeel dat hiermee niet van een worst-case situatie is uitgegaan voor de verstoring van de tafeleend en de brilduiker, nu het gebied met name in de winterperiode van belang is voor deze soorten en in die periode relatief weinig recreatie plaatsvindt. Dat de beperking van de toegang in de winterperiode in delen van het gebied niet steeds wordt nageleefd, zoals de VNV en KNNV en de Vogelbescherming betogen, maakt niet aannemelijk dat van een groter verlies aan voedselbeschikbaarheid had moeten worden uitgegaan, daargelaten de omstandigheid dat deze stelling met name betrekking heeft op de handhaving van een dergelijke toegangsbeperking en VNV en KNNV en de Vogelbescherming in voorkomende gevallen om handhaving kunnen verzoeken.
8.6. Met betrekking tot de betogen dat het college niet aannemelijk heeft gemaakt dat externe oorzaken een afdoende verklaring geven voor de achterblijvende aantallen vogels in het gebied en dat ten onrechte is uitgegaan van gecombineerde of regionale instandhoudingsdoelen, overweegt de Afdeling als volgt. In het besluit zijn deze externe oorzaken niet als onderbouwing gebruikt voor de draagkracht van het gebied, zoals het college ter zitting nader heeft toegelicht. Eveneens is ten behoeve van het besluit niet uitgegaan van gecombineerde of regionale instandhoudingsdoelen. De betogen behoeven daarom geen bespreking.
Conclusie en proceskostenveroordeling
9. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen onder 8.4 is de Afdeling van oordeel dat het college zich met betrekking tot de gevolgen van de projecten "inrichtingsmaatregelen WS.2 en WS.1" voor de draagkracht van het Natura 2000-gebied "Veluwerandmeren" niet op grond van de passende beoordeling ervan heeft verzekerd dat de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zullen worden aangetast, voor zover dit de vogelsoorten tafeleend en brilduiker betreft. De beroepen zijn gegrond.
Het besluit op bezwaar van 9 april 2014 dient wegens strijd met artikel 19g, eerste lid, van de Nbw 1998 te worden vernietigd. De Afdeling ziet aanleiding met toepassing van artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb, het besluit van 5 november 2013 tot verlening van de Nbw-vergunning WS.2 te schorsen en te bepalen dat deze voorziening zes weken na inwerkingtreding van de door de raad nieuw te nemen beslissing op bezwaar vervalt.
Het besluit van 2 juli 2014 tot verlening van de Nbw-vergunning WS. 1 dient wegens strijd met artikel 19g, eerste lid, van de Nbw 1998 te worden vernietigd.
10. Van voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten is bij de VNV en KNNV niet gebleken. Het college dient ten aanzien van de Vogelbescherming op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart de beroepen gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Flevoland van 9 april 2014, kenmerk 1600578;
III. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Flevoland van 2 juli 2014, kenmerk 1578065;
IV. schorst het besluit van het college van gedeputeerde staten van 5 november 2013, kenmerk 1509239;
V. bepaalt dat de onder IV genoemde voorlopige voorziening zes weken na inwerkingtreding van de door het college nieuw te nemen beslissing op bezwaar vervalt;
VI. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Flevoland tot vergoeding van bij de vereniging Nederlandse Vereniging tot Bescherming van Vogels in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 15,94 (zegge: vijftien euro vierennegentig cent);
VII. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Flevoland aan appellanten het door hen voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierecht ten bedrage van € 328,00 (zegge: driehonderdachtentwintig euro) voor de vereniging Vogelbeschermingswacht Noord-Veluwe en de vereniging Koninklijke Nederlandse Natuurhistorische Vereniging Afdeling Noordwest-Veluwe, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander, en € 328,00 (zegge: driehonderdachtentwintig euro) voor de vereniging Nederlandse Vereniging tot Bescherming van Vogels vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. E. Helder, voorzitter, en mr. R. Uylenburg en mr. E.A. Minderhoud, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Scheele, griffier.
w.g. Helder w.g. Scheele
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 11 maart 2015
723.