Uitspraak
201308563/3/A1.
Datum uitspraak: 18 maart 2015
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de stichting Stichting Open Polders, gevestigd te Schermer,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 15 augustus 2013 in zaken nrs. 12/1150 en 12/1592 in het geding tussen:
de stichting
en
het college van burgemeester en wethouders van Graft-de Rijp (thans het college van burgemeester en wethouders van Alkmaar; hierna: het college).
Procesverloop
Bij besluit van 16 februari 2012 heeft de raad van de gemeente Graft-de Rijp (thans: de raad van de gemeente Alkmaar; hierna: de raad) een projectbesluit genomen ten behoeve van de bouw van een schapenschuur op het perceel aan het Oostdijkje te De Rijp.
Bij besluit van 5 december 2012 heeft het college aan [vergunninghouder] omgevingsvergunning verleend voor die bouw en de aanleg van een erfverharding op het perceel.
Bij besluit van 28 maart 2013 zijn de besluiten van 16 februari 2012 en van 5 december 2012 van een nadere motivering en voorschriften voorzien.
Bij uitspraak van 15 augustus 2013 heeft de rechtbank, voor zover thans van belang, het door de stichting tegen het besluit van 16 februari 2012 ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard en dat tegen het besluit van 5 december 2012 gegrond verklaard, de besluiten van 16 februari 2012 en 5 december 2012 die zij als één besluit heeft aangemerkt, vernietigd, doch bepaald dat de rechtsgevolgen ervan in stand blijven. Verder heeft zij het door de stichting tegen het besluit van 28 maart 2013 ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak heeft de stichting hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
[vergunninghouder] heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
De stichting en [vergunninghouder] hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 juni 2014, waar de stichting, vertegenwoordigd door R.P.L. Mastbergen, bijgestaan door mr. C.C. de Brauw, advocaat te Haarlem, en het college en de raad, beide vertegenwoordigd door P.J. Zwitselaar en C. Busstra, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts is daar [vergunninghouder], bijgestaan door mr. J.R. Dobbelsteijn Bisschops, gehoord. Namens [vergunninghouder] is verder verschenen [gemachtigde].
Bij tussenuitspraak van 23 juli 2014 in zaak nr. 201308563/1/A1 heeft de Afdeling het college opgedragen om binnen twaalf weken het daarin omschreven gebrek in besluit van 16 februari 2012, aangevuld bij besluit van 28 maart 2013, te herstellen en de Afdeling de uitkomst mede te delen en de herstelde, dan wel gewijzigde besluiten op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken. Deze tussenuitspraak is aangehecht.
Bij beschikking van 3 oktober 2014 heeft de Afdeling deze termijn verlengd tot 1 december 2014.
Bij besluit van 9 oktober 2014 heeft de raad het besluit van 16 februari 2012 en het besluit van 28 maart 2013 gewijzigd.
Bij brief van 28 november 2014 heeft de stichting een zienswijze naar voren gebracht.
Desgevraagd heeft het college bij brief van 12 december 2014 daarop gereageerd.
Met toepassing van artikel 8:57, tweede lid, aanhef en onder c en d, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) heeft de Afdeling bepaald dat een tweede onderzoek ter zitting achterwege blijft en het onderzoek gesloten.
Overwegingen
1. In de tussenuitspraak heeft de Afdeling overwogen dat de natuurfunctie ter plaatse is gerealiseerd, als bedoeld in artikel 19, eerste lid, onder a, van de Provinciale Ruimtelijke Verordening Structuurvisie Noord-Holland (hierna: de verordening). De Afdeling heeft vastgesteld dat op het perceel in de bestaande situatie een schuur staat met een oppervlakte van 55 m² en ongeveer 200 schapen grazen. Volgens de Afdeling kan het houden van schapen op het perceel als beperkt agrarisch medegebruik als bedoeld in artikel 1, onder i, van de planregels van het bestemmingsplan "Buitengebied 2009" worden aangemerkt, omdat dit gebruik ondergeschikt is aan de bestemming "Natuur". Met het projectbesluit mogen de gronden worden gebruikt overeenkomstig de bestemming "Agrarisch met waarden 2". Dit gebruik maakt het mogelijk dat een volwaardig grondgebonden agrarisch bedrijf wordt gerealiseerd. De Afdeling heeft in de tussenuitspraak dan ook geoordeeld dat met het projectbesluit de gronden niet langer als "Natuur" zijn bestemd, zodat de raad heeft gehandeld in strijd met artikel 19, eerste lid, aanhef en onder a, van de verordening.
1.1. Ingevolge artikel 19, eerste lid, van de Provinciale Ruimtelijke Verordening, zoals deze op 3 februari 2014 is vastgesteld (hierna: de verordening 2014), geldt voor de gronden aangeduid op kaart 4 en op de digitale verbeelding ervan, als Ecologische Hoofdstructuur en als Ecologische Verbindingszone, dat:
a. een bestemmingsplan de gronden als ‘natuur’ bestemt, indien de natuurfunctie reeds is gerealiseerd;
[…]
1.2. Bij besluit van 9 oktober 2014 heeft de raad, onder verwijzing naar het voorstel van het college van 3 oktober 2014, besloten het projectbesluit van 16 februari 2012 en het bijbehorende besluit van 28 maart 2013 te wijzigen. Met het gewijzigde besluit is de verbeelding behorend bij het projectbesluit van 16 februari 2012 vervangen door de verbeelding van 3 september 2014 met projectnummer TP 001.11 en zijn de regels behorend bij het projectbesluit van 16 februari 2012 vervallen. De raad wijst erop dat met deze wijziging de vrees is weggenomen dat er op termijn een volwaardig agrarisch bouwperceel zou kunnen ontstaan. De raad heeft zich in het besluit van 9 oktober 2014, onder verwijzing naar het voorstel van het college en het daarin genoemde rapport 'Ecologisch onderzoek Trui Poppe te Graft - de Rijp' van 2 september 2014 van Els & Linde B.V. op het standpunt gesteld dat niet langer strijd bestaat met artikel 19, eerste lid, onder a, van de verordening 2014 en dat in zoverre het door de Afdeling geconstateerde gebrek is hersteld.
De stichting heeft in haar zienswijze niet aangevoerd dat de raad zich niet in redelijkheid op dit standpunt heeft kunnen stellen. De Afdeling is dan ook van oordeel dat geen grond bestaat voor het oordeel dat de raad het in de tussenuitspraak geconstateerde gebrek inzake artikel 19, eerste lid, aanhef en onder a, van de verordening in het besluit van 9 oktober 2014 niet heeft hersteld.
1.3. De raad is in het besluit van 9 oktober 2014 vervolgens overgegaan tot een toetsing van het bouwplan aan artikel 19, eerste lid, aanhef en onder c, gelezen in samenhang met artikel 19, derde en vierde lid, van de verordening 2014.
Zoals de Afdeling in de tussenuitspraak heeft overwogen, is artikel 19, eerste lid, aanhef en onder c, van de verordening eerst van toepassing, indien de natuurfunctie nog niet op het perceel is gerealiseerd. Behoudens zeer uitzonderlijke gevallen kan niet worden teruggekomen van een in de tussenuitspraak gegeven oordeel. Een zeer uitzonderlijk geval is hier niet aan de orde, zodat van het in de tussenuitspraak gegeven oordeel moet worden uitgegaan. Nu de natuurfunctie op het perceel reeds is gerealiseerd, wordt aan een beoordeling van het standpunt van de raad over artikel 19, eerste lid, aanhef en onder c, gelezen in samenhang met artikel 19, derde en vierde lid, van de verordening 2014 en het betoog van de stichting daarover dan ook niet toegekomen.
1.4. Voor zover de stichting stelt dat het nieuwe besluit niet kan dienen als een wijziging van de grenzen van de EHS als bedoeld in artikel 19, zesde lid, van de verordening 2014, geldt dat het nieuwe besluit niet die strekking heeft. Het betoog faalt dan ook.
2. De Afdeling heeft in het kader van het beroep van de stichting op artikel 22 van Pro de verordening in de tussenuitspraak verder overwogen dat, anders dan de rechtbank heeft overwogen, niet kan worden gezegd dat met de beoogde schuur, die een oppervlakte heeft van 640 m² en dient ter vervanging van een schuur van 55 m², de openheid van het landschap wordt behouden. Eerst in het kader van de vraag of desondanks medewerking kan worden verleend aan het project, dienen de relevante belangen te worden afgewogen en kunnen de door [vergunninghouder] gestelde positieve gevolgen van grazende schapen voor de openheid van het gebied en de weidevogelstand aan de orde komen. De Afdeling was in de tussenuitspraak dan ook van oordeel dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college (lees: de raad) zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat het project niet in strijd is met artikel 22, eerste lid, van de verordening.
2.1. Ingevolge artikel 24, vierde lid, aanhef en onder d, van de verordening 2014, waarin thans de bescherming van de Nationale Landschappen is opgenomen, wordt onverminderd het eerste lid in het bestemmingsplan en de toelichting daarop aangegeven op welke wijze rekening wordt gehouden met de specifieke kernkwaliteiten van de verschillende voormalige Nationale Landschappen, waarbij de ontwikkelingen zijn afgestemd op het aangrenzend stedelijk gebied en de ruimtelijke kwaliteitseisen in artikel 15 in Pro acht zijn genomen.
2.2. In het aan het besluit van 9 oktober 2014 ten grondslag gelegde voorstel van het college van 3 oktober 2014 is vermeld dat volgens de Leidraad Landschap en Cultuurhistorie de grote openheid van het landschap, de rijkdom aan weide- en moerasvogels, het oude geometrische inrichtingspatroon in de droogmakerijen, de Middeleeuwse strokenverkavelingen en historische watergangen in het veenweidegebied, een groot aantal archeologische locaties en karakteristieke dijk- en lintdorpen de specifieke kernkwaliteiten van de onderhavige locatie zijn.
De raad heeft zich in het besluit, onder verwijzing naar het voorstel van het college, op het standpunt gesteld dat ondanks dat met de beoogde schuur de openheid van het landschap wordt aangetast, met het project voldoende rekening wordt gehouden met de specifieke kernkwaliteiten, als bedoeld in artikel 24, vierde lid, aanhef en onder d, van de verordening 2014. Hoewel de openheid wordt aangetast door de grotere stal, zijn, aldus de raad, de reeds zichtbare effecten van het beheer door de initiatiefnemer dermate gunstig dat het opofferen van een stukje openheid aan de rand van het gebied ten gunste van het bevorderen van de instandhoudingsdoelstellingen voldoende is om medewerking te verlenen aan onderhavig initiatief en daartoe de benodigde vergunningen te verlenen. De raad heeft in dit verband aangegeven dat voor de locatie van de schuur een afweging is gemaakt op bedrijfsmatige, landschappelijk en ecologische gronden, voor de activiteit een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 is afgegeven, de schuur met inachtneming van cultuurhistorische elementen is gebouwd en het houden van schapen conform de bedrijfsdoelstellingen, en de daartoe benodigde schuur, de instandhoudingsdoelstellingen van het Natura 2000 gebied dichterbij brengen, waarbij met name de openheid zal worden hersteld, hetgeen ten goede komt aan de weidevogelstand. De raad heeft ook aangegeven dat de toegekende zogeheten ILG subsidie alleen kan worden toegekend wanneer het project de kernkwaliteiten van het landschap behouden en ontwikkelen. Verder heeft de raad aangegeven dat de locatie zodanig is dat de openheid ter plaatse niet significant wordt verstoord, gezien onder meer de hoogspanningsleiding net ten zuiden van de locatie, de opgaande begroeiing in de onmiddellijke nabijheid van het perceel en de aanwezige (agrarische) lintbebouwing langs de ringvaart en het Oostdijkje. De raad heeft zijn standpunt onder meer onderbouwd met een verantwoording van Architektenburo Cornelis de Jong bna van 13 maart 2013, een cultuurhistorische verkenning van LIA van 19 december 2013, een brief van de Vereniging voor Agrarisch Natuurbeheer Water, Land & Dijken van 3 september 2014 en een brief van Staatsbosbeheer van 18 september 2014.
In de brief van Architektenburo Cornelis de Jong bna is onder meer vermeld dat voor de vormgeving, kleurstelling en materiaalgebruik is aangesloten bij de natuurlijke omgeving. In de brief is vermeld dat door de vormgeving de schuur niet massaal overkomt, en dat wat het kleur- en materiaalgebruik betreft het geheel goed aansluit bij cultuurhistorische agrarische bouwwerken in de omgeving. Verder is in die brief vermeld dat de schuur is gesitueerd aan de rand van het veenweidegebied. Doordat de schuur is gesitueerd langs de dijk wordt het gedeeltelijk onttrokken aan het zicht vanuit dat gebied. Vanaf de dijk blijft het zicht op het open karakter van het veenweidegebied in tact. In de brief van LIA is vermeld dat het houden van schapen het open veenweidegebied in stand houdt, positief bijdraagt aan het karakteristieke landschapsbeeld en positief werkt op de vogelstand. Verder is daarin vermeld dat de locatie in de overgangszone droogmakerij-veenpolder ligt, dat een relatief minder open gebied is. Door de open zijvleugels van de schuur wordt rekening gehouden met het zicht op de open Eilandspolder. Het karakter van de traditionele vaarpolder wordt behouden, doordat de schuur aan het water ligt. Het gebruikte materiaal sluit aan op de karakteristieke bouwstijl in veenpolders en de kleur is onopvallend in het landschap. Concluderend is in de brief van LIA opgemerkt dat de bouw van de schapenstal een ontwikkeling is die de kernkwaliteiten van de overgangszone niet aantast, maar verder zal versterken. Het project versterkt de cultuurhistorische waarde en de bedrijfsvoering zal gunstig zijn voor de weidevogels. Het draagt bij aan het behoud van het cultuurlandschap en het weidevogelbeheer. De keuze van de bouwlocatie is een voortzetting van de traditie om langs de bestaande dijken te bouwen. In de brief van de Vereniging voor Agrarisch Natuurbeheer is vermeld dat met de bouw van de stal waarin schapen worden gehouden er beheer van het gebied plaatsvindt. De openheid van de polder wordt hiermee behouden waardoor het gebied aantrekkelijk blijft voor weidevogels, er vindt ontwikkeling en behoud plaats van kruidenrijke graslanden en ontwikkeling en behoud van leefgebied voor de noordse woelmuis. Volgens de Vereniging voor Agrarisch Natuurbeheer draagt de bedrijfsvoering aldus bij aan openheid en de natuurdoelstellingen in de polder. In de brief van Staatsbosbeheer is vermeld dat de inzet van schapen bij het beheer van de natuurgronden een positief effect heeft gehad op met name het landschap in de Eilandspolder. De inzet van de schapen in de afgelopen vijf jaar op de verruigde percelen/eilanden heeft er in geresulteerd dat dit gebied nu weer als grasland in gebruik is. Volgens Staatsbosbeheer worden de eilanden weer bezocht door foeragerende weidevogels.
2.3. De stichting betoogt dat de raad niet heeft gemotiveerd waarom met een stal van deze omvang rekening wordt gehouden met de openheid van het landschap. Zij wijst er voorts op dat de door de raad genoemde brieven zien op het belang van begrazing door schapen, maar niet op de effecten van de stal op de openheid.
2.4. Anders dan de stichting betoogt, heeft de raad voldoende gemotiveerd dat met het projectbesluit voldoende rekening is gehouden met de specifieke kernkwaliteiten van het Nationale Landschap, als bedoeld in artikel 24, eerste lid, aanhef en onder d, van de verordening 2014. De raad is hierbij niet alleen ingegaan op de effecten van de begrazing door schapen, maar is ook ingegaan op de effecten van de schuur op het open landschap. Uit de aan het besluit ten grondslag gelegde stukken volgt dat de gekozen locatie zodanig is dat de openheid ter plaatse niet significant wordt verstoord, gezien de hoogspanningsleiding, de opgaande begroeiing en de aanwezige (agrarische) lintbebouwing in de onmiddellijke nabijheid van het perceel en er gekozen is voor natuurlijk kleur- en materiaalgebruik en een niet opvallende vormgeving. Uit de stukken volgt verder dat begrazing door schapen, welk gebruik onlosmakelijk met het bouwplan samenhangt, ertoe zal leiden dat verruigd gebied met hoge begroeiing verdwijnt en een open, kruidenrijk grasland ontstaat, geschikt voor weidevogels. Gelet hierop bestaat geen grond voor het oordeel dat de raad niet in redelijkheid aan het bouwplan medewerking heeft kunnen verlenen.
3. Voor zover de stichting betoogt dat het bouwplan in strijd is met artikel 25 van Pro de verordening 2014, wordt overwogen dat zij hiermee haar beroepsgronden heeft uitgebreid met nieuwe, niet eerder aangedragen beroepsgronden. Gelet op het belang van een efficiënte geschilbeslechting, dat ook ten grondslag ligt aan artikel 6:13 van Pro de Awb, alsmede de rechtszekerheid van de andere partijen, kan niet worden aanvaard dat na de tussenuitspraak nieuwe beroepsgronden worden aangevoerd die reeds tegen het oorspronkelijke besluit naar voren hadden kunnen worden gebracht. Dit betekent dat hetgeen de stichting in dit opzicht aanvoert, buiten inhoudelijke bespreking blijft.
4. Wat betreft het betoog van de stichting over de erfverharding en de silo die zijn opgenomen in een erfinrichtingsplan van 26 mei 2014, opgesteld door Landschap Noord-Holland, dat de raad als bijlage bij het besluit van 9 oktober 2014 heeft gevoegd, wordt als volgt overwogen.
Bij besluit van 5 december 2012 heeft het college omgevingsvergunning verleend voor de bouw van een schapenschuur op het perceel en het uitvoeren van werk of werkzaamheden (grondaanleg voor erfverharding) op het perceel. De stichting heeft eerder tegen de aanleg van deze erfverharding geen gronden aangevoerd. Gelet op hetgeen hiervoor onder 3 is overwogen, blijft hetgeen de stichting over de erfverharding aanvoert, dan ook buiten inhoudelijke bespreking.
Het bouwplan waarvoor omgevingsvergunning is gevraagd, heeft geen betrekking op het realiseren van een silo. Hoewel op het erfinrichtingsplan een silo is ingetekend, is daarvoor geen omgevingsvergunning verleend. Reeds hierom kan het betoog over de silo niet leiden tot vernietiging van het besluit van 9 oktober 2014.
5. Gelet op hetgeen in de tussenuitspraak onder 7 is overwogen, is het hoger beroep van de stichting tegen de aangevallen uitspraak gegrond. Die uitspraak moet dan ook worden vernietigd, voor zover de rechtbank de rechtsgevolgen van het door haar vernietigde besluit van 16 februari 2012 in stand heeft gelaten en het beroep tegen het besluit van 28 maart 2013 ongegrond heeft verklaard. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van de stichting tegen het besluit van 28 maart 2013 gegrond verklaren en dat besluit wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb vernietigen. Het van rechtswege ontstane beroep tegen het besluit van 9 oktober 2014 is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient voor het overige te worden bevestigd.
6. Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 15 augustus 2013 in zaak nr. 12/1150, voor zover de rechtbank de rechtsgevolgen van het besluit van 16 februari 2012 van de raad van de gemeente Graft-de Rijp in stand heeft gelaten en het beroep tegen het besluit van 28 maart 2013 van het college van burgemeester en wethouders van Graft-de Rijp met kenmerk 201100045 WABO 2011-0005 ongegrond heeft verklaard;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep tegen het besluit van 28 maart 2013 gegrond;
IV. vernietigt dat besluit;
V. verklaart het beroep tegen het besluit van de raad van de gemeente Graft-de Rijp van 9 oktober 2014 ongegrond;
VI. bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
VII. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Alkmaar tot vergoeding van bij de stichting Stichting Open Polders in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.257,54 (zegge: twaalfhonderdzevenenvijftig euro en vierenvijftig cent), waarvan € 1.225,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VIII. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Alkmaar aan de stichting Stichting Open Polders het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 478,00 (zegge: vierhonderdachtenzeventig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. S.F.M. Wortmann, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. R. Uylenburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. N.D.T. Pieters, griffier.
w.g. Wortmann w.g. Pieters
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 18 maart 2015
473.