Uitspraak
201407449/1/A3.
Datum uitspraak: 18 maart 2015
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 1 augustus 2014 in zaak nr. 14/3325 in het geding tussen:
[appellant]
en
de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
Procesverloop
Bij besluit van 30 oktober 2013 heeft de minister een verzoek van [appellant] van 14 maart 2013 om kennisneming van de bij de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (hierna: de AIVD) berustende rapportages over stakingen en andere vormen van arbeidsonrust gedeeltelijk toegewezen.
Bij besluit van 17 maart 2014 heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 1 augustus 2014 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd, doch bepaald dat de rechtsgevolgen ervan in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
[appellant] heeft de Afdeling toestemming, als bedoeld in artikel 87, eerste lid, van de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2002 (hierna: Wiv), verleend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 februari 2015, waar [appellant], en de minister, vertegenwoordigd door mr. K. Schaafsma, werkzaam bij het ministerie, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 15 van Pro de Wiv dragen de hoofden van de diensten zorg voor:
a. de geheimhouding van daarvoor in aanmerking komende gegevens;
b. de geheimhouding van daarvoor in aanmerking komende bronnen waaruit gegevens afkomstig zijn;
c. de veiligheid van de personen met wier medewerking gegevens worden verzameld.
Ingevolge artikel 34, eerste lid, onderzoekt de minister vijf jaar na de beëindiging van de uitoefening van een bijzondere bevoegdheid als bedoeld in de artikelen 23, eerste lid, 25, eerste lid, 27, derde lid, onderdelen a en b, alsmede artikel 30, eerste lid, voor zover is binnengetreden in een woning zonder toestemming van de bewoner, en daarna telkens eenmaal per jaar, of de persoon ten aanzien van wie één van deze bijzondere bevoegdheden is uitgeoefend, daarvan verslag kan worden uitgebracht. Indien dit mogelijk is, geschiedt dit zo spoedig mogelijk.
Ingevolge het derde lid is het verslag schriftelijk en omvat het uitsluitend:
a. gegevens betreffende de identiteit van de betrokken persoon;
b. een aanduiding van de bijzondere bevoegdheid als bedoeld in het eerste lid die ten aanzien van de betrokken persoon is uitgeoefend;
c. de persoon of instantie die voor de uitoefening van de bijzondere bevoegdheid toestemming, machtiging dan wel last heeft verleend;
d. de datum waarop voor de bevoegdheidsuitoefening toestemming, machtiging dan wel last is verleend;
e. de periode gedurende welke de bevoegdheidsuitoefening heeft plaatsgevonden en, indien de uitoefening van de bevoegdheid betrekking had op het binnentreden van een woning zonder toestemming van de bewoner, een aanduiding van de woning waarin is binnengetreden.
Ingevolge het zevende lid vervalt de verplichting tot onderzoek, bedoeld in het eerste lid, indien het uitbrengen van een verslag omtrent de uitoefening van de desbetreffende bijzondere bevoegdheid naar redelijke verwachting ertoe leidt, dat:
a. bronnen van een dienst, daaronder begrepen inlichtingen- en veiligheidsdiensten van andere landen, worden onthuld;
b. betrekkingen met andere landen en met internationale organisaties ernstig worden geschaad;
c. een specifieke toepassing van een methode van een dienst of de identiteit van degene die de betrokken dienst behulpzaam is geweest bij de toepassing van de methode worden onthuld.
Ingevolge artikel 45, dat onderdeel uitmaakt van hoofdstuk 4, kan, onverminderd de kennisneming van op grond van paragraaf 3.3 verstrekte gegevens, van de gegevens verwerkt door of ten behoeve van een dienst slechts kennis worden genomen overeenkomstig de bepalingen van dit hoofdstuk.
Ingevolge artikel 51, eerste lid, eerste volzin, dat onderdeel uitmaakt van hoofdstuk 4, deelt de minister een ieder op diens aanvraag zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk binnen drie maanden mede of kennis kan worden genomen van andere dan persoonsgegevens betreffende de in de aanvraag vermelde bestuurlijke aangelegenheid.
Ingevolge artikel 55, eerste lid, dat onderdeel uitmaakt van hoofdstuk 4, wordt een aanvraag als bedoeld in artikel 51 afgewezen Pro, voor zover verstrekking van de gegevens waarop de aanvraag betrekking heeft:
a. de eenheid van de Kroon in gevaar zou kunnen brengen;
b. de nationale veiligheid zou kunnen schaden;
c. bedrijfs- en fabricagegegevens betreft, die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn medegedeeld.
Ingevolge het tweede lid wordt een aanvraag voorts afgewezen voor zover het belang van verstrekking van de gegevens waarop de aanvraag betrekking heeft, niet opweegt tegen de volgende belangen:
a. de betrekkingen van Nederland met andere landen en met internationale organisaties;
b. de economische of financiële belangen van de staat, de andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen;
c. de opsporing en vervolging van strafbare feiten;
d. inspectie, controle en toezicht door of vanwege bestuursorganen;
e. de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer;
f. het belang, dat de persoon of organisatie waarop de gegevens betrekking hebben erbij heeft om als eerste kennis te kunnen nemen van de gegevens;
g. het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel derden.
2. De minister heeft aan het besluit van 30 oktober 2013 ten grondslag gelegd dat naar aanleiding van het verzoek van [appellant] een grondig archiefonderzoek heeft plaatsgevonden. Een deel van de documenten waarin de door [appellant] verzochte gegevens zijn geregistreerd, mag de minister evenwel op grond van artikel 55, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wiv niet of gedeeltelijk ter inzage leggen, omdat met verstrekking het actuele kennisniveau van de AIVD, namen van bronnen of een nog actuele werkwijze bekend zouden kunnen worden. Tevens staat artikel 45 van Pro de Wiv in de weg aan het verstrekken van persoonsgegevens van derden. Om [appellant] toch in staat te stellen kennis te nemen van de aanwezige gegevens over rapportages over stakingen en andere vormen van arbeidsonrust, worden die aan hem verstrekt in de vorm van bewerkte fotokopieën, aldus het besluit van 30 oktober 2013.
Dit besluit heeft de minister gehandhaafd met zijn besluit van 17 maart 2014. Hij heeft daarbij aan de motivering toegevoegd dat opnieuw is gezocht naar aanleiding van het bezwaar en de rapportages die [appellant] heeft overgelegd, welke [appellant] van de minister van Algemene Zaken heeft ontvangen, en dat de nieuwe zoekactie geen nieuwe gegevens heeft opgeleverd.
3. De Afdeling overweegt ambtshalve als volgt. [appellant] heeft in zijn verzoek van 14 maart 2013 gevraagd om verstrekking van rapportages van de Binnenlandse Veiligheidsdienst (hierna: BVD) en diens opvolger AIVD over stakingen en andere arbeidsonrust die zij aan de minister van Economische Zaken en aan de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid hebben gestuurd. De minister heeft evenwel veel documenten die geen betrekking hadden op deze rapportages bij het verzoek betrokken en die al dan niet deels verstrekt. De minister is daarbij buiten de omvang van het verzoek getreden. Voor zover dit het geval is, kan in bezwaar en beroep niet aan de orde komen of de minister ten onrechte al dan niet deels geweigerd heeft documenten aan [appellant] te verstrekken. De rechtbank heeft dit niet onderkend. Reeds daarom kan de aangevallen uitspraak niet geheel in stand blijven.
4. [appellant] heeft in bezwaar vijf rapportages van de BVD overgelegd ten bewijze van de stelling dat de minister over meer rapportages beschikt dan verstrekt bij besluit van 30 oktober 2013. De rechtbank heeft het in beroep bestreden besluit naar aanleiding daarvan vernietigd, omdat de minister niet kon volstaan met de enkele mededeling dat opnieuw is gezocht op basis van de rapportages die [appellant] heeft overgelegd en dat dit geen nieuwe gegevens heeft opgeleverd. Dat besluit is daarom onvoldoende gemotiveerd. De rechtbank heeft de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit evenwel in stand gelaten, omdat [appellant] geen belang meer heeft bij verstrekking van de rapportages die hij zelf heeft overgelegd en het bestaan van die rapportages niet tot het oordeel leidt dat er nog andere, niet reeds verstrekte, rapportages onder de minister berusten dan wel behoren te berusten die vallen onder [appellant]s verzoek.
5. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de rapportages die hij in bezwaar heeft overgelegd slechts zijn overgelegd als voorbeeld van ontbrekende rapportages. Uit het overleggen van die rapportages volgt dat onder de minister nog meer rapportages berusten die hij niet bij de behandeling van het verzoek heeft betrokken. Verder heeft de rechtbank miskend dat de minister slechts onderzoek heeft gedaan in onderwerpsdossiers "stakingen" en niet elders heeft gezocht naar zogenoemde regeringsbrieven over stakingen en andere vormen van arbeidsonrust, terwijl bekend is en de minister in eerdere procedures ook herhaaldelijk heeft bevestigd dat regeringsbrieven zich doorgaans niet in onderwerpsdossiers bevinden, aldus [appellant].
5.1. Dit betoog slaagt. De minister heeft in het in beroep bestreden besluit niet inzichtelijk gemaakt waar en op welke wijze hij heeft gezocht naar mogelijk ontbrekende rapportages en of hij alsnog heeft gezocht in dossiers waarin hij aanvankelijk niet heeft gezocht, maar waarvan het wel aannemelijk is dat zich daarin rapportages over stakingen en andere vormen van arbeidsonrust bevinden. Ook ter zitting van de rechtbank en de Afdeling heeft hij hierover geen duidelijkheid verschaft. Ter zitting van de Afdeling heeft hij te kennen gegeven dat hem niet bekend is op welke wijze opnieuw is gezocht. Daarnaast heeft hij ter zitting van de Afdeling te kennen gegeven dat bij de hernieuwde zoekactie in bezwaar ook niet de vijf rapportages zijn gevonden die [appellant] in bezwaar heeft overgelegd. Hier komt bij dat zich tussen de documenten die de minister heeft overgelegd rapportages bevinden, zonder de daarbij behorende aanbiedingsbrieven, en aanbiedingsbrieven zonder de daarbij behorende rapportages. Het is daarom niet onaannemelijk dat er nog meer documenten zijn die betrekking hebben op de opgevraagde rapportages en die de minister ten onrechte niet bij de beoordeling van [appellant]s verzoek heeft betrokken, omdat de minister geen onderzoek heeft gedaan naar het bestaan van die documenten.
6. [appellant] betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat de minister teveel heeft geweigerd te verstrekken van de documenten die onder zijn verzoek vielen. In de passages die niet zijn verstrekt gaat het niet om bronnen, een actueel kennisniveau of actuele werkwijzen van de AIVD. De zorg voor de geheimhouding van bronnen richt zich op menselijke bronnen en niet op technische bronnen. Ter toelichting wijst [appellant] op paragraaf 2.5.2 van het Toezichtsrapport inzake de rechtmatigheid van de uitvoering van de notificatieplicht door de AIVD van de Commissie van Toezicht betreffende de Inlichtingen- en Veiligheidsdiensten (hierna: CTIVD) (Kamerstukken II 2009/10, 29 924, nr. 49 (bijlage)) en paragraaf 3.4.1 van het Toezichtsrapport inzake de rubricering van staatsgeheimen door de AIVD van diezelfde commissie (Kamerstukken II 2011/12, 30 977, nr. 47 (bijlage)). Volgens [appellant] gaat het bij een actueel kennisniveau om kennis die bij de AIVD aanwezig is over de taakvelden en aandachtsgebieden waarnaar in het belang van de nationale veiligheid onderzoek wordt verricht. De CTIVD heeft in dit verband opgemerkt dat bij de bepaling of gegevens relevant zijn voor een lopend onderzoek van de AIVD zoveel mogelijk moet worden aangesloten bij concrete onderzoeken en niet kan worden volstaan met een verwijzing naar een bestaand maatschappelijk fenomeen. Alleen als het gaat om actuele informatie kan die informatie terecht als staatsgeheim worden geclassificeerd. Historische gegevens die niet relevant zijn voor een lopend onderzoek van de AIVD kunnen daarom niet als staatsgeheim worden geclassificeerd op grond van de bescherming van het actuele kennisniveau, aldus [appellant]. De documenten waar hij om heeft gevraagd zijn volgens hem niet van belang voor een lopend onderzoek. Ook gaat het in die documenten niet om een actuele werkwijze, omdat de documenten minstens 25 jaar oud zijn.
6.1. Gelet op hetgeen hiervoor onder 3 is overwogen, zijn bij de beoordeling van deze beroepsgrond slechts die documenten betrokken die onder [appellant]s verzoek vallen.
6.2. In de stukken die de minister heeft overgelegd bevinden zich enkele aanbiedingsbrieven die behoren bij rapportages die de BVD aan de regering heeft gestuurd. De minister heeft geweigerd deze aan [appellant] te verstrekken, omdat deze niet onder zijn verzoek zouden vallen. Gelet evenwel op de inhoud van die brieven die verband houden met stakingen en andere vormen van arbeidsonrust, vallen die wel onder zijn verzoek. De rechtbank heeft niet onderkend dat de minister die aanbiedingsbrieven ten onrechte niet heeft betrokken bij de behandeling van het verzoek van [appellant] en ten onrechte niet heeft beoordeeld of die brieven al dan niet gedeeltelijk verstrekt zouden kunnen worden.
In verscheidene aanbiedingsbrieven wordt slechts een minister vermeld waaraan de brief is verzonden en zijn andere ontvangers onleesbaar gemaakt, omdat volgens de minister daarmee de actuele werkwijze van de AIVD bekend zou kunnen worden. De andere ontvangers zijn echter veelal andere ministers dan wel openbare ambtsdragers. Voorshands valt niet in te zien op welke wijze inzicht in een werkwijze zou worden verschaft, indien ook die gedeelten van de desbetreffende documenten zouden worden verstrekt waarin die ambtsdragers zijn vermeld. Om dezelfde reden valt voorshands niet in te zien waarom de minister heeft geweigerd de verzendlijsten van enkele regeringsbrieven te verstrekken, voor zover daarop openbare ambtsdragers zijn vermeld.
Bij een van de stukken is vermeld dat dit stuk onleesbaar is. Hoewel het enige inspanning kost het te lezen, is dit stuk niet onleesbaar. De rechtbank heeft niet onderkend dat de minister dit stuk ten onrechte niet heeft betrokken in de beoordeling van het verzoek van [appellant].
Daarnaast heeft de minister geweigerd enkele delen van stukken te verstrekken omdat die delen persoonlijke beleidsopvattingen bevatten. Dit is echter geen afwijzingsgrond die is vervat in artikel 55, eerste en tweede lid, van de Wiv. De rechtbank heeft aldus niet onderkend dat de minister een afwijzingsgrond heeft toegepast die geen grondslag vindt in die bepaling.
Het betoog slaagt in zoverre.
6.3. Voor zover de minister verder heeft geweigerd documenten dan wel delen van documenten te verstrekken wegens het beschermen van bronnen, een actueel kennisniveau of een actuele werkwijze, is de Afdeling na kennisneming van die documenten van oordeel dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat die weigering gerechtvaardigd is.
[appellant]s verwijzing naar het Toezichtsrapport inzake de rechtmatigheid van de uitvoering van de notificatieplicht door de AIVD en het Toezichtsrapport inzake de rubricering van staatsgeheimen door de AIVD van diezelfde commissie leidt niet tot een ander oordeel. Het eerstgenoemde rapport gaat over de notificatieplicht die is vervat in artikel 34 van Pro de Wiv. In die bepaling is de verplichting opgenomen om een persoon jegens wie bepaalde bijzondere bevoegdheden zijn uitgeoefend daarvan door middel van een verslag op de hoogte te stellen. In het derde lid is limitatief bepaald wat het verslag dient te omvatten. Dat verslag bevat niet alle informatie die valt onder het bepaalde in artikel 51 en Pro niet de informatie waar [appellant] om verzoekt. Reeds daarom is hetgeen in het Toezichtsrapport inzake de rechtmatigheid van de uitvoering van de notificatieplicht door de AIVD is vermeld niet van toepassing.
Voorts verschilt de notificatieplicht vervat in artikel 34 van Pro de informatie die kan worden verstrekt op grond van een verzoek als bedoeld in artikel 51. Artikel 34, zevende lid, bevat een aantal "afstelgronden" voor de notificatieplicht, waarvan bronbescherming, vervat in sub a, er een is. Volgens paragraaf 2.5.2 van het Toezichtsrapport inzake de rechtmatigheid van de uitvoering van de notificatieplicht door de AIVD valt een technische bron in beginsel niet onder die afstelgrond. Die afstelgrond is echter minder ruim dan de weigeringsgrond vervat in artikel 55, eerste lid, aanhef en onder b, die kan worden toegepast bij een verzoek als bedoeld in artikel 51. Zoals volgt uit onder meer de uitspraak van de Afdeling van 30 juli 2014 in zaak nr. 201305539/1/A3 valt onder de weigeringsgrond vervat in artikel 55, eerste lid, aanhef en onder b, de bescherming van zowel bronnen als een actuele werkwijze alsmede het geheim houden van een actueel kennisniveau. Voor zover uit de documenten die de minister heeft geweigerd te verstrekken valt op te maken dat een technisch hulpmiddel is ingezet en welk middel dat is, valt dat onder het bereik van artikel 55, eerste lid, aanhef en onder b.
Voorts mag op grond van artikel 34, zevende lid, aanhef en onder c, worden afgezien van notificatie indien notificatie er naar redelijke verwachting toe leidt dat een specifieke toepassing van een methode van de AIVD wordt onthuld. Uit de paragrafen 2.5.4 en 3.5.3 van het Toezichtsrapport inzake de rechtmatigheid van de uitvoering van de notificatieplicht door de AIVD volgt dat de wens een technische methode van de AIVD geheim te houden valt onder die afstelgrond. De opmerking in paragraaf 2.5.2 waarnaar [appellant] verwijst ziet op het correct motiveren van het gebruik van de afstelgrond en niet op de vraag of het beschermen van een actueel technisch middel grond mag vormen voor het afzien van de notificatieplicht, laat staan dat het ziet op de vraag of het beschermen van een actueel technisch hulpmiddel grond mag vormen voor het weigeren gegevens te verstrekken naar aanleiding van een verzoek als bedoeld in artikel 51.
Het Toezichtsrapport inzake de rubricering van staatsgeheimen door de AIVD ziet op de algemene rubricering van een bepaalde werkwijze als al dan niet staatsgeheim en niet op toepassing van een bepaalde werkwijze in het concrete geval. Dat rapport biedt geen grond voor het oordeel dat de rechtbank heeft miskend dat de minister de rubricering van de relevante documenten niet mocht weigeren te verstrekken.
Het betoog faalt in zoverre.
7. [appellant] betoogt tot slot dat de rechtbank ten onrechte niet op zijn verzoek om vergoeding van verletkosten is ingegaan en evenmin een vergoeding heeft toegekend voor reiskosten.
8. Hoewel [appellant] een verzoek heeft gedaan om vergoeding van de proceskosten, heeft hij dit verzoek niet nader gespecificeerd. Hij heeft niet te kennen gegeven dat hij verzocht om vergoeding van verletkosten dan wel reiskosten, zodat de rechtbank aan zijn verzoek voorbij mocht gaan.
9. Gelet op hetgeen hiervoor onder 3, 5.1 en 6.2 is overwogen, is het hoger beroep gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover daarbij de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand zijn gelaten. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling verder aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht te bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
10. De minister dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 1 augustus 2014 in zaak nr. 14/3325, voor zover daarbij de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand zijn gelaten;
III. bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
IV. veroordeelt de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 512,44 (vijfhonderdtwaalf euro en vierenveertig cent);
V. gelast dat de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 246,00 (zegge: tweehonderdzesenveertig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. J.W. van de Gronden, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.J. Reuveny, griffier.
w.g. Vlasblom w.g. Reuveny
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 18 maart 2015
622.