Uitspraak
201400848/1/R2.
Datum uitspraak: 1 april 2015
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) in het geding tussen:
[appellant] en anderen, gevestigd te Haaksbergen,
appellanten,
en
het college van gedeputeerde staten van Overijssel,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 22 juli 2013 heeft het college aan de maatschap [maatschap] vergunning krachtens artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) verleend voor het in werking hebben van een paardenfokkerij (hierna: stoeterij) en het bouwen van een stal aan de [locatie] te Haaksbergen.
Bij besluit van 16 december 2013, kenmerk 2013/0406194, heeft het college het hiertegen door [appellant] en anderen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit hebben [appellant] en anderen beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
[appellant] en anderen hebben een nader stuk ingediend.
Daartoe in de gelegenheid gesteld, heeft de maatschap [maatschap] een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 januari 2015, waar [appellant] en anderen, vertegenwoordigd door [appellant] en [belanghebbende], en het college, vertegenwoordigd door mr. R. Orie en A.M. Rensen, zijn verschenen.
Overwegingen
Tussenuitspraak
1. Ingevolge artikel 8:51d van de Awb, voor zover hier van belang, kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.
Natura 2000-gebied
2. De stoeterij ligt, voor zover hier van belang, in de nabijheid van het Natura 2000-gebied "Buurserzand & Haaksbergerveen". Dit gebied is bij besluit van 4 juni 2013 aangewezen als Natura 2000-gebied.
Voorts is dit gebied is bij besluit van 7 december 2004 op grond van Richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PB 1992 L 206), zoals laatstelijk gewijzigd bij Richtlijn 2006/105/EG van de Raad van 20 november 2006 (PB 2006 L 363; hierna: Habitatrichtlijn) geplaatst op de lijst van gebieden van communautair belang voor de Atlantische biogeografische regio.
Wettelijk kader
3. Ingevolge artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998, voor zover hier van belang, is het verboden zonder vergunning, of in strijd met aan die vergunning verbonden voorschriften of beperkingen, van het college, projecten of andere handelingen te realiseren onderscheidenlijk te verrichten die gelet op de instandhoudingsdoelstelling de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in een Natura 2000-gebied kunnen verslechteren of een significant verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen. Zodanige projecten of andere handelingen zijn in ieder geval projecten of handelingen die de natuurlijke kenmerken van het desbetreffende gebied kunnen aantasten.
Relativiteit
4. Het college stelt zich op het standpunt dat [appellant] en anderen, voor zover hun beroep is ingediend door de natuurlijke personen, zich niet succesvol kunnen beroepen op bepalingen van de Nbw 1998, nu deze bepalingen kennelijk niet strekken tot bescherming van hun belangen.
4.1. Ingevolge artikel 8:69a van de Awb vernietigt de bestuursrechter een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.
Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) heeft de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van de appellant.
4.2. De bepalingen van de Nbw 1998 hebben met name ten doel om het algemene belang van bescherming van natuur en landschap te beschermen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 13 juli 2011 in zaak nr. 201008514/1/M3) kunnen de belangen van omwonenden bij het behoud van een goede kwaliteit van hun leefomgeving, waarvan een Natura 2000-gebied deel uitmaakt, zo verweven zijn met de algemene belangen die de Nbw 1998 beoogt te beschermen, dat niet kan worden geoordeeld dat de betrokken normen van de Nbw 1998 kennelijk niet strekken tot bescherming van hun belangen.
De woning van [belanghebbende], namens wie het beroep mede is ingediend, bevindt zich op ongeveer 225 meter afstand van de gronden die behoren tot het Natura 2000-gebied "Buurserzand & Haaksbergerveen". Ter zitting is vastgesteld dat vanuit de woning van [belanghebbende] zicht bestaat op dit gebied. Het Natura 2000-gebied "Buurserzand & Haaksbergerveen" maakt dan ook deel uit van zijn leefomgeving. In dit geval is het belang van [belanghebbende] bij het behoud van een goede kwaliteit van zijn leefomgeving, waarvan het Natura 2000-gebied "Buurserzand & Haaksbergerveen" deel uitmaakt, dan ook zo verweven met de algemene belangen die de Nbw 1998 beoogt te beschermen, dat niet kan worden geoordeeld dat de betrokken normen van de Nbw 1998 kennelijk niet strekken tot bescherming van zijn belang.
Nu in ieder geval aan [belanghebbende] niet het relativiteitsvereiste kan worden tegengeworpen, ziet de Afdeling thans geen aanleiding hier op in te gaan voor de overige appellanten namens wie het beroep van [appellant] en anderen is ingediend (vergelijk de uitspraak van 9 april 2014 in zaak nr. 201305295/1/R2).
Behandeling beroepsgronden
5. [appellant] en anderen betogen dat bij de aanvraag voor een Nbw-vergunning belangrijke informatie achterwege is gelaten. Zij voeren in dit verband allereerst aan dat de vergunde dierenaantallen niet (meer) vallen onder de bestemming "Wonen" van het geldende bestemmingsplan "Buitengebied", en daarmee planologisch niet zijn toegestaan. Het college had in het kader van de zorgvuldigheid de besluitvorming in het nieuwe plan voor het buitengebied van de gemeente Haaksbergen moeten afwachten voordat tot het verlenen van de Nbw-vergunning was overgegaan, aldus [appellant] en anderen.
Ook wijzen zij erop dat de Afdeling in mei 2013 de provinciale beleidsregel Natura 2000 en stikstof voor veehouderijen (hierna: de provinciale beleidsregel) heeft vernietigd, zodat de vergunning op onduidelijke gronden is verleend.
Voorts richten [appellant] en anderen zich tegen de milieuvergunning uit 1998. Zij betogen dat de milieuvergunning destijds op onjuiste gronden tot stand is gekomen. Verder betogen zij dat deze milieuvergunning op grond van artikel 8.18, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet milieubeheer van rechtswege is komen te vervallen, omdat de inrichting niet voltooid zou zijn dan wel niet in werking zou zijn getreden. Zij voeren hiertoe aan dat "stal 1" niet zou zijn voltooid, en dat niet vaststaat dat het vergunde aantal dieren in de inrichting gehouden is. Volgens [appellant] en anderen had het op de weg van het college gelegen zelf onderzoek te doen naar de relevante feiten.
Verder betogen [appellant] en anderen dat het bestreden besluit tot een toename van de stikstofuitstoot leidt, en tot negatieve effecten voor het Natura 2000-gebied "Buurserzand & Haaksbergerveen".
5.1. Het college stelt zich op het standpunt dat de vraag of het project past in het geldende bestemmingsplan, niet in het kader van de vergunningverlening in de zin van de Nbw 1998 aan de orde kan komen.
Verder stelt het college dat namens het college van burgemeester en wethouders Haaksbergen schriftelijk is bevestigd dat de op 4 augustus 1998 verleende milieuvergunning niet is komen te vervallen of ingetrokken is.
5.2. Het college heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat in het kader van de verlening van een vergunning krachtens artikel 19d van de Nbw 1998 in beginsel niet aan de orde is of het project ook planologisch is toegestaan. Het college heeft dan ook de besluitvorming van het bestemmingsplan "Buitengebied" niet hoeven afwachten, voordat het tot het nemen van het bestreden besluit overging.
Voorts is de vergunning niet met toepassing van de provinciale beleidsregel verleend, zodat hetgeen [appellant] en anderen met betrekking hiertoe hebben aangevoerd de rechtmatigheid van het bestreden besluit niet raakt.
De betogen falen.
5.3. Bij besluit van 4 augustus 1998 is door het college van burgemeester en wethouders van Haaksbergen voor de gehele inrichting een milieuvergunning verleend voor 2 melkkoeien en 8 stuks jongvee, met een ammoniakemissie van 50,2 kg/jaar.
Bij het bestreden besluit is voor de inrichting een vergunning krachtens de Nbw 1998 verleend voor een veebestand van 10 paarden met een ammoniakemissie van 50,0 kg/jaar.
5.4. De vergunning heeft betrekking op de wijziging en uitbreiding van een bestaande veehouderij. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 31 maart 2010 in zaak nr. 200903784/1/R2 kan een vergunning voor een uitbreiding of wijziging van een veehouderij op grond van artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998 worden verleend als de wijziging of uitbreiding van de veehouderij niet leidt tot een verhoging van de stikstofdepositie ten opzichte van de vergunde situatie op de relevante referentiedatum. De vergunde situatie op de referentiedatum kan worden ontleend aan hetgeen is vergund krachtens de Wet milieubeheer of de daaraan voorafgaande Hinderwet.
Voorts heeft de Afdeling in de uitspraak van 13 november 2013 in zaak nr. 201211640/1/R2 overwogen dat de vergunde situatie op de referentiedatum niet zonder meer als uitgangspunt kan worden genomen bij de beoordeling van de vraag of de aangevraagde situatie leidt tot een toename van stikstofdepositie, indien de ten tijde van de referentiedatum geldende vergunning niet meer of niet meer geheel van kracht is. Indien na de referentiedatum een vergunning is verleend voor een activiteit die minder ammoniakemissie tot gevolg heeft dan de op de referentiedatum vergunde situatie en voor de exploitatie niet eerder een vergunning op grond van de Nbw 1998 of de Natuurbeschermingswet (oud) is verleend maakt de op de referentiedatum vergunde situatie slechts voor een deel onderdeel uit van de aangevraagde situatie.
Dit betekent dat bij de beoordeling van de vraag of de aangevraagde situatie leidt tot een toename van stikstofdepositie een vergelijking dient te worden gemaakt tussen de stikstofdepositie als gevolg van de voorgenomen activiteit met de stikstofdepositie in de vergunde situatie met de laagst toegestane ammoniakemissie in de periode vanaf de referentiedatum tot de datum van het nemen van het bestreden besluit. De vergunde situatie met de laagste ammoniakemissie heeft als uitgangspunt te gelden, nu slechts dat deel van de vergunning als voortzetting van het project kan worden aangemerkt.
5.5. Ten aanzien van de milieuvergunning van 4 augustus 1998 is de Afdeling van oordeel dat het college van de juistheid van deze milieuvergunning heeft kunnen uitgaan. Zo bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de vergunning op onjuiste gronden tot stand zou zijn gekomen, nu deze onherroepelijk is en de rechtmatigheid van de milieuvergunning in deze procedure niet meer aan de orde kan komen.
Voorts bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat deze milieuvergunning op grond van artikel 8.18, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet milieubeheer van rechtswege is komen te vervallen omdat de inrichting niet binnen drie jaar nadat de vergunning onherroepelijk is geworden is voltooid en in werking is gebracht. Daartoe acht de Afdeling allereerst van belang dat het college van burgemeester en wethouders van Haaksbergen op verzoek van het college te kennen heeft gegeven dat de vergunning niet van rechtswege vervallen is. Voorts is niet gebleken dat de inrichting niet binnen de genoemde termijn is voltooid. Zo is ten aanzien van de door [appellant] en anderen bedoelde "stal 1" - die blijkens de bij de milieuvergunning behorende tekening in bestaande bebouwing zou worden opgericht - niet aannemelijk gemaakt dat deze niet binnen drie jaar sinds het onherroepelijk worden van de vergunning is gerealiseerd. Voorts hebben [appellant] en anderen ten aanzien van het in werking brengen van de inrichting geen verifieerbare gegevens overgelegd waaruit blijkt dat in de inrichting binnen de genoemde termijn van drie jaar geen of onvoldoende dieren zijn gehouden. Het betoog faalt.
5.6. Uit het vorenstaande volgt dat het ervoor moet worden gehouden dat de milieuvergunning van 4 augustus 1998 de vergunde situatie op de referentiedatum is. Gebleken is echter dat op 27 juni 2011 door [maatschap] een melding op grond van het Besluit landbouw milieubeheer voor 8 paarden is gedaan, met een ammoniakemissie van 40,0 kg/jaar. Aldus heeft de bij deze melding toegestane ammoniakemissie als uitgangspunt te gelden bij de beoordeling van de vraag of de aangevraagde situatie leidt tot een toename van stikstofdepositie. Het college heeft in dit geval echter nagelaten de melding van 27 juni 2011 in aanmerking te nemen bij deze beoordeling, maar heeft daarentegen slechts een vergelijking gemaakt met de vergunde situatie op de referentiedatum, zijnde de milieuvergunning van 4 augustus 1998 met een ammoniakemissie van 50,2 kg/jaar. Gelet hierop is het bestreden besluit genomen in strijd met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid.
5.7. In hetgeen [appellant] en anderen hebben aangevoerd ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit is genomen in strijd met artikel 3:2 van Pro de Awb. Het beroep is gegrond.
5.8. De Afdeling ziet in het belang bij een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding met toepassing van artikel 8:51d van de Awb het college op te dragen het gebrek in het bestreden besluit te herstellen door alsnog de melding van 27 juni 2011 in aanmerking te nemen bij de beoordeling van de aangevraagde situatie, en, mocht dit tot een toename van de stikstofdepositie leiden, vervolgens toereikend te motiveren dat is verzekerd dat als gevolg hiervan de natuurlijke kenmerken van het betrokken Natura 2000-gebied niet zullen worden aangetast, dan wel het bestreden besluit te wijzigen, dan wel het bestreden besluit te vervangen door een besluit tot weigering van de vergunning. Daartoe zal de Afdeling een termijn stellen.
Proceskosten
6. In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en vergoeding van het betaalde griffierecht.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
draagt het college van gedeputeerde staten van Overijssel op om binnen zestien weken na de verzending van deze tussenuitspraak:
- met inachtneming van hetgeen in rechtsoverwegingen 5.6 en 5.8 is overwogen het gebrek in het besluit van 16 december 2013, kenmerk 2013/0406194, te herstellen;
- de Afdeling de uitkomst mede te delen en indien het bestreden besluit wordt gewijzigd dan wel in plaats daarvan het bestreden besluit wordt vervangen door een besluit tot weigering van de vergunning, het nieuwe besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen.
Aldus vastgesteld door mr. N.S.J. Koeman, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. E.J. de Jager, griffier.
w.g. Koeman w.g. De Jager
lid van de enkelvoudige kamer griffier
Uitgesproken in het openbaar op 1 april 2015
704.