Uitspraak
201400898/1/R2.
Datum uitspraak: 1 april 2015
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak onderscheidenlijk tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) in het geding tussen:
1. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Xella Nederland B.V., gevestigd te Echt, en andere (hierna tezamen en in enkelvoud: Xella),
2. [appellante sub 2], wonend te Vuren, gemeente Lingewaal,
appellanten,
en
de raad van de gemeente Lingewaal,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 17 oktober 2013 heeft de raad het bestemmingsplan "bestemmingsplan Bedrijventerreinen" (hierna: het plan) vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben Xella en [appellante sub 2] beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 december 2014, waar Xella, vertegenwoordigd door ing. B.J.M. Borstrok en drs. R.J.A. Sawelkoul, bijgestaan door mr. J.L. Stoop, advocaat te Roermond, [appellante sub 2], bijgestaan door mr. M. de Jong, advocaat te Den Bosch, en H. Green, en de raad, vertegenwoordigd door N.J.A. Arts, werkzaam bij de gemeente, en S.V. Pieterse zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), voor zover hier van belang, kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.
Toetsingskader
2. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
2.1. Het plan voorziet in een actueel juridisch-planologisch kader voor vijf bedrijventerreinen binnen de gemeente Lingewaal, waaronder bedrijventerreinen Zeiving en Waaloever. Het plan is overwegend conserverend van aard en biedt daarnaast ruimte voor kleinschalige ontwikkelingen.
Het beroep van Xella
3. Het beroep van Xella voor zover gericht tegen de vaststelling van artikel 4, lid 4.2.2, aanhef en onder i en j, van de planregels en voor zover gericht tegen de vaststelling van de aanduiding "bedrijf tot en met categorie 3.1", voor zover die aan de gronden behorende bij perceel [locatie 2] is toegekend, steunt niet op een bij de raad naar voren gebrachte zienswijze.
Ingevolge artikel 8:1 van Pro de Awb, in samenhang gelezen met artikel 8:6 van Pro de Awb en artikel 2 van Pro bijlage 2 bij de Awb alsmede met artikel 6:13 van Pro de Awb, kan door een belanghebbende geen beroep worden ingesteld tegen onderdelen van het besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarover hij bij het ontwerpplan geen zienswijze naar voren heeft gebracht, tenzij hem redelijkerwijs niet kan worden verweten dit te hebben nagelaten.
Deze omstandigheid doet zich niet voor. Het beroep is in zoverre niet-ontvankelijk.
4. Xella richt zich tegen het plandeel dat ziet op bedrijventerrein Waaloever en meer specifiek tegen de aanduiding "bedrijf tot en met categorie 4.1" voor zover deze is toegekend aan de gronden behorend bij haar perceel [locatie 1] te Vuren. Zij betoogt dat het onderscheid dat wordt gemaakt tussen de kalkzandsteenfabriek en de cellenbetonfabriek door toekenning van bedrijfscategorie 4.2 onderscheidenlijk bedrijfscategorie 4.1 onnodig beperkend en niet gerechtvaardigd is, teminder nu ingevolge de verleende milieuvergunningen voor beide fabrieken dezelfde geluidnormen gelden.
4.1. De raad stelt zich op het standpunt dat toekenning van een aanduiding "bedrijf tot en met categorie 4.2" aan perceel [locatie 1] niet wenselijk is. Ter zitting heeft de raad erop gewezen dat het plan conserverend van aard is, dat zoveel mogelijk is aangesloten bij de planologische mogelijkheden van het voorheen geldende plan en dat Xella ten tijde van de vaststelling van het plan geen concrete bouwplannen kenbaar had gemaakt. Daarnaast acht de raad een toename van de milieubelasting van de op het bedrijventerrein aanwezige bedrijfswoningen niet wenselijk.
4.2. Xella heeft een cellenbetonfabriek op perceel [locatie 1] te Vuren, een kalkzandsteenfabriek op perceel [locatie 2] en een kantoor op perceel [locatie 3]. Blijkens de verbeelding zijn aan de gronden behorende bij perceel [locatie 1], de dubbelbestemming "Bedrijventerrein" en de aanduiding "bedrijf tot en met categorie 4.1" toegekend.
Ingevolge artikel 4, lid 4.1, aanhef en onder a, van de planregels zijn de voor "Bedrijventerrein" aangewezen gronden bestemd voor bedrijven die in de van deze regels deel uitmakende bijlage 1 Staat van Bedrijfsactiviteiten zijn aangeduid als categorie 1, 2, 3.1, 3.2 of 4.1 ter plaatse van de aanduiding "bedrijf tot en met categorie 4.1".
4.3. In het stelsel van de Wet ruimtelijke ordening is een bestemmingsplan het ruimtelijke instrument waarin de wenselijke toekomstige ontwikkeling van een gebied wordt neergelegd. De raad dient bij de vaststelling van een bestemmingsplan rekening te houden met een particulier initiatief betreffende ruimtelijke ontwikkelingen, voor zover dat initiatief voldoende concreet is, tijdig kenbaar is gemaakt en ten tijde van de vaststelling van het plan op basis van de op dat moment bekende gegevens de ruimtelijke aanvaardbaarheid daarvan kan worden beoordeeld.
Niet in geschil is dat bedrijfscategorie 4.1 voldoende is voor de cellenbetonfabriek. Xella wenst de toekenning van bedrijfscategorie 4.2 aan de [locatie 1] omdat daardoor meer ontwikkelingsruimte ontstaat voor haar cellenbetonfabriek en een betere afstemming met de naastgelegen kalkzandsteenfabriek mogelijk wordt. Xella heeft evenwel niet aannemelijk gemaakt dat zij ten tijde van de vaststelling van het plan een zodanig concreet voornemen had voor ontwikkeling van haar bedrijfsactiviteiten aan de [locatie 1] dat in het voorliggende plan daarmee rekening had moeten worden gehouden. Dat voor beide fabrieken dezelfde geluidnormen gelden, maakt dit niet anders.
Het betoog faalt.
5. Xella betoogt dat de aanduiding "kantoor" in samenhang gelezen met artikel 4, lid 4.1, onder k, van planregels ten onrechte de kantoorfunctie op het perceel [locatie 3] beperkt tot een kantoor ten behoeve van bouwmaterialenbedrijven, nu het feitelijk bestaande kantoor van Xella ter plaatse een zelfstandig kantoor is en de raad heeft beoogd zelfstandige kantoren als zodanig te bestemmen. Xella voert daartoe aan dat het kantoor aan de [locatie 3] niet slechts ten behoeve van de ter plaatse gevestigde fabrieken in gebruik is, maar tevens dient als hoofdkantoor voor al haar vestigingen in Nederland.
5.1. De raad stelt zich op het standpunt dat de beperking in artikel 4, lid 4.1, onder k, van planregels terecht is, nu extra kantooroppervlak binnen de gemeente niet wenselijk is.
5.2. Blijkens de verbeelding zijn aan de gronden, behorende bij perceel [locatie 3], de bestemming "Bedrijventerrein" en aanduiding "kantoor" toegekend.
Ingevolge artikel 4, lid 4.1, aanhef en onder k, zijn de voor "Bedrijventerrein" aangewezen gronden ter plaatse van de aanduiding "kantoor" bestemd voor een kantoor ten behoeve van bouwmaterialenbedrijven.
5.3. Ter zitting is door Xella bevestigd dat het kantoor aan de [locatie 3] door haarzelf wordt gebruikt en dat Xella een bouwmaterialenbedrijf is. Uit de verbeelding in samenhang gelezen met artikel 4, lid 4.1, onder k, van de planregels volgt dat de raad het bestaand feitelijk gebruik van het kantoor aan de [locatie 3] als zodanig heeft bestemd. In hetgeen Xella heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad niet in redelijkheid meer gewicht heeft kunnen toekennen aan het beleidsuitgangspunt om niet meer kantooroppervlak binnen de gemeente toe te staan dan aan het belang van Xella bij de planologische mogelijkheid tot een zelfstandig gebruik van het kantoorgebouw.
Het betoog faalt.
6. Xella richt zich daarnaast tegen artikel 27, aanhef en onder c, van de planregels voor zover daarbij de buitendijkse gebieden zijn uitgesloten van de afwijkingsbevoegdheid ten aanzien van afmetingen, nu daarmee een verdere ontwikkeling van de fabriek onmogelijk is geworden. Zij voert aan dat uit artikel 2.4.4, aanhef en onder g, van het Besluit algemene regels ruimtelijke ordening (hierna: Barro) volgt dat het Barro een wijziging in het bestemmingsplan dat betrekking heeft op het stroomvoerend deel van het rivierbed niet uitsluit.
Zij voert voorts aan dat onder het voorheen geldende plan de afwijkingsbevoegdheid ook gold voor haar percelen [locatie 1] en [locatie 2], dat de wethouder de raad tijdens een raadsvergadering onjuist heeft geïnformeerd door te zeggen dat de afwijkingsbevoegdheid onder het plan ook weer zou gelden voor de percelen [locatie 1] en [locatie 2] en dat de uitsluiting van buitendijkse gebieden tegenstrijdig is met het bepaalde in artikel 22, lid 22.3, van de planregels.
6.1. Blijkens de verbeelding is aan de gronden, behorende bij de percelen [locatie 1] en [locatie 2], de dubbelbestemming "Waterstaat-Waterstaatkundige functie" toegekend.
Ingevolge artikel 22, lid 22.1, van de planregels zijn de voor "Waterstaat-Waterstaatkundige functie" aangewezen gronden, behalve voor de andere daar voorkomende bestemming(en), mede bestemd voor de afvoer van hoog oppervlaktewater, sediment en ijs, voor waterhuishouding, waterberging, voor verkeer te water en voor aanleg, onderhoud en verbetering van de waterkering.
Ingevolge lid 22.2 mogen op de in lid 22.1 bedoelde gronden, in afwijking van hetgeen elders in deze regels is bepaald, geen bouwwerken worden gebouwd, met uitzondering van rivierbakening en bouwwerken ten behoeve van de Rijkswaterstaat.
Ingevolge lid 22.3 kan het bevoegd gezag bij een omgevingsvergunning afwijken van het bepaalde in lid 22.2 ten behoeve van op grond van de andere daar voorkomende bestemmingen toegestane bebouwing, mits in dit kader de Hoofdingenieur Directeur van de Rijkswaterstaat wordt gehoord.
Ingevolge artikel 27, aanhef en onder c, zijn burgemeester en wethouders bevoegd een omgevingsvergunning te verlenen in afwijking van het plan voor afwijkingen van bepalingen, gesteld ten aanzien van maten, afmetingen en percentages, mits die afwijkingen beperkt blijven tot maximaal 10% van die maten, afmetingen en percentages. Deze afwijking geldt niet ten aanzien van percentages en oppervlaktematen van het buitendijks gebied van het bedrijventerrein Waaloever.
6.2. Ingevolge artikel 2.4.3, eerste lid, van het Barro wijst een bestemmingsplan ten opzichte van het daaraan voorafgaande bestemmingsplan alleen nieuwe bestemmingen in een rivierbed aan in het geval er sprake is van:
a. een zodanige situering van de bestemming dat het veilig en doelmatig gebruik van het oppervlaktewaterlichaam gewaarborgd blijft;
b. geen feitelijke belemmering voor de vergroting van de afvoercapaciteit van de rivier;
c. een zodanige situering van de bestemming dat de waterstandverhoging of de afname van het bergend vermogen zo gering mogelijk is, en
d. een zodanige situering van de bestemming dat de ecologische toestand van het oppervlaktewaterlichaam niet verslechtert.
Ingevolge artikel 2.4.4. kan onverminderd artikel 2.4.3 een bestemmingsplan dat betrekking heeft op het stroomvoerend deel van het rivierbed ten opzichte van het daaraan voorafgaande bestemmingsplan uitsluitend een wijziging mogelijk maken, voor zover daarbij een of meer van de volgende activiteiten worden mogelijk gemaakt:
[…]
g. de uitbreiding of wijziging van bestaande steenfabrieken;
[…]
6.3. Uit bijlage 3 van het Barro volgt dat het deel van de Waal dat onderdeel uitmaakt van het plangebied, gelegen is in het stroomvoerend deel van het rivierbed, zodat artikel 2.4.4 van toepassing is. Niet in geschil is dat Xella in het stroomvoerend deel van het rivierbed een steenfabriek exploiteert als bedoeld in artikel 2.4.4, onder g.
6.4. Ten aanzien van het betoog van Xella dat de wethouder tijdens een raadsvergadering de raad onjuist heeft geïnformeerd, overweegt de Afdeling dat de raad ter zitting heeft verklaard dat hij zich tijdens de raadsvergadering goed heeft laten informeren alvorens het besluit te nemen. Xella heeft niet aannemelijk gemaakt dat het bestreden besluit berust op onjuiste informatie, zodat er geen aanleiding is voor het oordeel dat het besluit niet zorgvuldig tot stand is gekomen.
Ten aanzien van het betoog van Xella dat de in artikel 27, aanhef en onder c, van de planregels opgenomen uitsluiting van de buitendijkse gebieden tegenstrijdig is met de in artikel 22, lid 22.3, geboden mogelijkheden, overweegt de Afdeling het volgende. De afwijkingsbevoegdheid bedoeld in artikel 22, lid 22.3, ziet op afwijking van het bouwverbod op de voor "Waterstaat-Waterstaatkundige functie" aangewezen gronden dat is neergelegd in lid 22.2. De afwijkingsbevoegdheid bedoeld in artikel 27 ziet Pro op afwijking van de in het plan neergelegde maten, afmetingen en percentages. Dat de raad kennelijk geen aanleiding heeft gezien om het buitendijks gebied van bedrijventerrein Waaloever uit te sluiten van de afwijkingsbevoegdheid als bedoeld in artikel 22, lid 22.3, van de planregels, maakt niet dat de raad dit in artikel 27 niet Pro had mogen doen. Het plan is in zoverre dan ook niet innerlijk tegenstrijdig.
Ten aanzien van het betoog van Xella dat ten onrechte de buitendijkse gebieden van toepassing van de afwijkingsbevoegdheid in artikel 27, aanhef en onder c, van de planregels zijn uitgesloten, nu in dit geval deze afwijkingsbevoegdheid onder het voorheen geldende plan wel op buitendijkse gebieden van toepassing was, overweegt de Afdeling dat in het algemeen aan een geldend bestemmingsplan geen blijvende rechten kunnen worden ontleend. De raad kan op grond van gewijzigde planologische inzichten en na afweging van alle betrokken belangen andere bestemmingen en regels voor gronden vaststellen. De raad heeft toegelicht dat uitbreiding ter plaatse gevolgen heeft voor de waterstaatkundige functie van de percelen buitendijks en dat hij dit niet wenselijk acht. Dat het Barro, gelet op het bepaalde in artikel 2.4.4, aanhef en onder g, hiertoe niet noopt, wat daar ook van zij, maakt dit niet anders.
Hetgeen Xella heeft aangevoerd, geeft geen aanleiding voor het oordeel dat de raad niet in redelijkheid meer gewicht heeft kunnen toekennen aan de bescherming van de waterstaatkundige functie van de percelen dan aan het belang van Xella bij ontwikkelmogelijkheden van haar bedrijf.
Het betoog faalt.
7. Volgens Xella is ten onrechte de bestemming "Waarde-Archeologie 3" toegekend aan haar gronden, nu de gronden in het verleden al zijn verstoord en de Waaldijk nadien een aantal meters is opgehoogd.
7.1. De raad wijst erop dat het archeologische beleid is gebaseerd op archeologisch onderzoek en dat niet is uitgesloten dat ter plaatse nog archeologische waarden aanwezig zijn.
7.2. Blijkens de verbeelding is aan de gronden, behorende bij percelen [locatie 1] en 97, grotendeels de dubbelbestemming "Waarde-Archeologie 7" toegekend en aan een deel van de gronden behorende bij perceel [locatie 2] de dubbelbestemming "Waarde-Archeologie 3".
7.3. Ter zitting heeft de raad toegelicht dat de dubbelbestemming "Waarde-Archeologie 3" alleen is toegekend aan een kleine strook grond van Xella. Blijkens de verbeelding is de dubbelbestemming "Waarde-Archeologie 3" toegekend aan een kleine aan de weg grenzende strook van de gronden behorende bij perceel [locatie 2]. Gelet op de beperkte gevolgen die Xella kan ondervinden van de toekenning van de dubbelbestemming "Waarde-Archeologisch 3" ziet de Afdeling in hetgeen zij heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat de raad niet in redelijkheid meer gewicht heeft mogen toekennen aan de bescherming van de mogelijk aanwezige archeologische waarden dan aan het belang van Xella om op die strook van haar gronden zonder archeologisch onderzoek vooraf te mogen bouwen en dieper te graven dan 30 cm.
Het betoog faalt.
8. Xella betoogt dat het in artikel 4, lid 4.5.1, van de planregels aanmerken van opslag die zichtbaar is vanaf de openbare weg, als strijdig gebruik niet goed samengaat met de specifieke bestemming op haar perceel ten behoeve van opslag.
Voorts betoogt zij dat de voorwaarde in artikel 4, lid 4.5.2, onder c, van de planregels dat de aard van de opslag gerelateerd moet zijn aan het ter plaatse gevestigde bedrijf onnodig beperkend is. Zij voert aan dat dit voor haar betekent dat producten van de cellenbetonfabriek niet opgeslagen kunnen worden op het opslagterrein van de kalkzandsteenfabriek en omgekeerd.
8.1. De raad stelt zich ten aanzien van de opslag op het standpunt dat Xella door artikel 4, lid 4.5.1 van de planregels niet in haar bedrijfsvoering wordt beperkt vanwege de zinsnede ‘behoudens voor zover dat noodzakelijk is voor een goede bedrijfsvoering’.
8.2. Blijkens de verbeelding zijn aan de gronden behorende bij perceel [locatie 1], de dubbelbestemming "Bedrijventerrein" en de aanduiding "specifieke vorm van bedrijf - vervaardigen en opslaan van bouwmaterialen 4.1" toegekend en aan de gronden behorende bij perceel [locatie 2], de dubbelbestemming "Bedrijventerrein" en de aanduiding "specifieke vorm van bedrijf - vervaardigen en opslaan van bouwmaterialen 4.2".
Ingevolge artikel 4, lid 4.1, van de planregels zijn de voor "Bedrijventerrein" aangewezen gronden bestemd voor:
[…]
i. uitsluitend een bedrijf in het vervaardigen en opslaan van bouwmaterialen behorend tot en met milieucategorie 4.1, ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van bedrijf - vervaardigen en opslaan van bouwmaterialen 4.1";
j. uitsluitend een bedrijf in het vervaardigen en opslaan van bouwmaterialen behorend tot en met milieucategorie 4.2, ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van bedrijf - vervaardigen en opslaan van bouwmaterialen 4.2";
[…]
Ingevolge artikel 4, lid 4.5.1, van de planregels wordt als strijdig gebruik aangemerkt opslag die zichtbaar is vanaf de openbare weg, behoudens voor zover dat noodzakelijk is voor een goede bedrijfsvoering (bijvoorbeeld parkeer- en uitstalruimte) voor het op de bestemming gerichte gebruik van de grond.
Ingevolge lid 4.5.2, aanhef en onder c, geldt voor opslag buiten gebouwen dat de opslag een uitvloeisel dient te zijn van het productieproces van het ter plaatse gevestigde bedrijf en de opslag gerelateerd moet zijn aan de aard van het ter plaatse gevestigde bedrijf.
8.3. Uit artikel 4, lid 4.5.1, van de planregels volgt dat het verbod niet geldt voor zover dat noodzakelijk is voor een goede bedrijfsvoering voor het op de bestemming gerichte gebruik van de grond. Xella heeft niet aannemelijk gemaakt dat zij door deze bepaling in haar bedrijfsvoering wordt beperkt of anderszins nadeel ondervindt. Hetgeen Xella heeft aangevoerd, geeft geen aanleiding voor het oordeel dat de raad deze bepaling niet in redelijkheid heeft kunnen vaststellen.
Het betoog faalt.
8.4. De beperking van de opslag van de cellenbetonfabriek en de kalkzandsteenfabriek tot de onderscheidenlijke percelen vloeit voort uit artikel 4, lid 4.1, onder i en j, van de planregels. De raad heeft ter zitting toegelicht dat de beperking in artikel 4, lid 4.5.2, aanhef en onder c, de verhuur van gronden ten behoeve van opslag buiten gebouwen beoogt te voorkomen. Hetgeen Xella heeft aangevoerd, geeft geen aanleiding voor het oordeel dat de raad niet in redelijkheid artikel 4, lid 4.5.2, aanhef en onder c, van de planregels heeft kunnen vaststellen.
Het betoog faalt.
9. Het beroep van Xella is ongegrond.
Het beroep van [appellante sub 2]
10. [appellante sub 2] richt zich tegen het plan voor zover dat betrekking heeft op bedrijventerrein Zeiving-Zuid.
11. [appellante sub 2] betoogt dat het plan niet deugdelijk is bekend gemaakt, nu ten onrechte het plan is omschreven als een conserverend plan, waardoor de suggestie is gewekt dat alleen de bestaande situatie was bestemd en belanghebbenden mogelijk hebben afgezien van het instellen van beroep.
11.1. Deze beroepsgrond heeft betrekking op een mogelijke onregelmatigheid van na de datum van het bestreden besluit en kan reeds om die reden de rechtmatigheid van het besluit niet aantasten. Deze mogelijke onregelmatigheid kan geen grond vormen voor de vernietiging van het bestreden besluit.
Het betoog faalt.
12. [appellante sub 2] richt zich in het bijzonder tegen de aanduiding "bedrijf tot en met categorie 3.2" op het perceel Industrieweg ongenummerd met de bestemming "Bedrijventerrein" en de aanduiding "bedrijf tot en met categorie 4.2" op de percelen Industrieweg 21, 23, 27, 31 en 33 te Vuren met de bestemming "Bedrijventerrein". [appellante sub 2] voert aan dat de raad met het toekennen van deze aanduidingen uit een oogpunt van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat ter plaatse van haar woning onvoldoende rekening heeft gehouden met de richtafstanden van 100 meter onderscheidenlijk 300 meter uit de brochure "Bedrijven en milieuzonering" van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten 2009 (hierna: VNG-brochure).
12.1. De raad wijst erop dat bij de vaststelling van het plan is aangesloten bij de milieucategorieën en bijbehorende richtafstanden uit de VNG-brochure. De raad stelt zich hierbij op het standpunt dat de woning van [appellante sub 2] is gelegen in een gebied dat is aan te merken als een gemengd gebied als bedoeld in de VNG-brochure, waardoor een kortere afstand kan worden aangehouden. De raad erkent in dit verband dat de percelen Industrieweg 21 en 23 ten onrechte een aanduiding "bedrijf tot en met categorie 4.2" in plaats van een aanduiding "bedrijf tot en met categorie 4.1" toegekend hebben gekregen.
12.2. [appellante sub 2] woont aan de [locatie 4] te Vuren. De afstand van de gevel van haar woning tot het perceel Industrieweg ongenummerd bedraagt ongeveer 70 meter en tot de percelen Industrieweg 21 en 23 ongeveer 100 meter.
Blijkens de verbeelding zijn aan de gronden behorend bij perceel Industrieweg ongenummerd de bestemming "Bedrijventerrein" en de aanduiding "bedrijf tot en met categorie 3.2" toegekend. Aan de gronden behorend bij de percelen Industrieweg 21 en 23 zijn de bestemming "Bedrijventerrein" en de aanduiding "bedrijf tot en met categorie 4.2" toegekend.
Ingevolge artikel 4.1, lid 4.1, aanhef en onder a, van de planregels zijn de voor "Bedrijventerrein" aangewezen gronden bestemd voor bedrijven die in de van deze regels deel uitmakende bijlage 1 Staat van Bedrijfsactiviteiten zijn aangeduid als categorie 1, 2, 3.1 of 3.2 ter plaatse van de aanduiding "bedrijf tot en met categorie 3.2" en als categorie 1, 2, 3.1, 3.2, 4.1 of 4.2 ter plaatse van de aanduiding "bedrijf tot en met categorie 4.2".
12.3. In de plantoelichting is vermeld dat voor de zonering van de in het plan opgenomen plandelen met de bestemming "Bedrijventerrein" is aangesloten bij de milieucategorieën en bijbehorende richtafstanden van de VNG-brochure.
De Afdeling overweegt dat de VNG-brochure een indicatief en globaal karakter heeft en als hulpmiddel dient bij het ontwerpen van een bestemmingsplan. De VNG-brochure is voorts bedoeld voor nieuwe situaties en niet voor de toetsing van bestaande situaties. In bestaande situaties kan de VNG-brochure evenwel een indicatie geven van de mate van hinder bij bestaande conflictsituaties.
In de VNG-brochure zijn de bedrijfstypen ingedeeld in milieucategorieën, die samenhangen met een aanbevolen afstand ten opzichte van een milieugevoelige bestemming om hinder van de milieuaspecten geur, stof, geluid en gevaar uit te sluiten of althans tot een aanvaardbaar niveau te beperken. De afstanden die in de brochure worden aanbevolen, gelden in beginsel tussen de perceelgrens van een bedrijf en de gevel van een woning die is gelegen in een rustige woonwijk of een vergelijkbaar omgevingstype. Indien de omgeving is aan te merken als 'gemengd gebied', kunnen de richtafstanden volgens de VNG-brochure met één afstandsstap worden verlaagd, zonder dat dit ten koste gaat van het woon- en leefklimaat. In de VNG-brochure worden de twee omgevingstypen omschreven. Een "rustige woonwijk" is een wijk waar, afgezien van wijkgebonden voorzieningen, vrijwel geen andere functies als bedrijven of kantoren voorkomen. Een "gemengd gebied" is een gebied waar naast wonen ook functies als winkels, horeca, kleine bedrijven of agrarische bedrijvigheid te vinden zijn. Ook gebieden met lintbebouwing in het buitengebied met overwegend agrarische en andere bedrijvigheid vallen onder dit omgevingstype.
Het gebied rondom de [locatie 4] ligt in het buitengebied waar naast woonfuncties overwegend agrarische en bedrijfsfuncties voorkomen. De Afdeling overweegt dat de raad, gelet op de ligging en het karakter van het gebied, het gebied op goede gronden heeft aangemerkt als een gemengd gebied. Ter zitting heeft [appellante sub 2] erkend dat de woning is gelegen in een gemengd gebied. Gelet hierop heeft de raad bij het bestreden besluit in redelijkheid kunnen uitgaan van kortere aan te houden afstanden dan bij een rustige woonwijk.
12.4. De volgens de VNG-brochure aan te houden richtafstand tussen plandelen die bedrijvigheid in categorie 3.2 voorzien en gevoelige functies in een gemengd gebied, is 50 meter. De afstand tussen de gevel van de woning van [appellante sub 2] en het perceel Industrieweg ongenummerd bedraagt ongeveer 70 meter. Aan de richtafstand wordt derhalve voldaan.
Het betoog faalt in zoverre.
12.5. De aan te houden richtafstand tussen plandelen die bedrijvigheid in categorie 4.2 voorzien en gevoelige functies in een gemengd gebied, is 200 meter. De afstand tussen de gevel van de woning van [appellante sub 2] en de percelen Industrieweg 21 en 23 bedraagt ongeveer 100 meter. Aan de richtafstand wordt derhalve niet voldaan. De raad heeft erkend dat ten onrechte een aanduiding "bedrijf tot en met categorie 4.2" aan de percelen Industrieweg 21 en 23 is toegekend en heeft erop gewezen dat in plaats daarvan een aanduiding "bedrijf tot en met categorie 4.1" kan worden toegekend, nu de aan te houden richtafstand tussen plandelen die voorzien in bedrijvigheid in categorie 4.1 en gevoelige functies in gemengd gebied 100 meter is. De raad heeft derhalve met de aanduiding "bedrijf tot en met categorie 4.2" meer mogelijk gemaakt dan hij heeft beoogd. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat de raad het bestreden besluit niet met de bij het nemen van een besluit te betrachten zorgvuldigheid heeft voorbereid.
Het betoog slaagt.
13. Voorts richt [appellante sub 2] zich tegen artikel 4, lid 4.1, onder n en onder o, van de planregels. Zij betoogt dat ten onrechte detailhandel wordt mogelijk gemaakt, nu er volgens haar weinig beperkingen aan de activiteit zijn gesteld en een ruimtelijke motivering ontbreekt. Tevens wijst zij op de met de voorgaande leden strijdige bepaling in lid 4.1, onder u, waarin detailhandel wordt uitgezonderd.
13.1. De raad stelt zich op het standpunt dat de geboden ontwikkelruimte ten behoeve van detailhandel aansluit bij de toenemende behoefte aan postorder-/internetdetailhandelsbedrijven en erkent voorts dat in lid 4.1, onder u, van de planregels een zinsnede ontbreekt.
13.2. Ingevolge artikel 4, lid 4.1, aanhef en onder n, van de planregels zijn de voor "Bedrijventerrein" aangewezen gronden bestemd voor bedrijfsgebonden detailhandel tot 20% van het totale bedrijfsvloeroppervlak, met een maximum tot 200 m² per bedrijfsperceel.
Ingevolge lid 4.1, aanhef en onder o, zijn de voor "Bedrijventerrein" aangewezen gronden bestemd voor detailhandelsbedrijven die zich uitsluitend toeleggen op postorderactiviteiten en/of verkoop via Internet, waarvan niet meer dan 20% van het totale bedrijfsvloeroppervlak, met een maximum tot 100 m² mag worden gebruikt voor de fysieke uitstalling ter verkoop en de aflevering van goederen per bedrijfsperceel.
Ingevolge lid 4.1, aanhef en onder u, geldt een en ander met uitzondering van:
u. detailhandelsbedrijven;
[…]
13.3. Ten aanzien van het betoog dat geen ruimtelijke onderbouwing ten grondslag is gelegd en geen beperking is gesteld aan de mogelijkheden van detailhandel, overweegt de Afdeling het volgende. De raad heeft toegelicht dat hij met de in het plan opgenomen regeling ten behoeve van detailhandel op de bedrijventerreinen heeft willen aansluiten bij een actuele behoefte aan internetdetailhandel met grote voorraden en een relatief kleine uitstalling, alsmede bij de mogelijkheid om als consument rechtstreeks bij de leverancier te kunnen kopen. De raad heeft voorts gewezen op de geringe ruimtelijke uitstraling van de mogelijkheden die het plan biedt. Gelet op de aard en omvang van de detailhandel die door artikel 4.1, onder n en o, van de planregels wordt mogelijk gemaakt, ziet de Afdeling in hetgeen [appellante sub 2] heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat het plan in zoverre een deugdelijke ruimtelijke motivering ontbeert.
Het betoog faalt.
13.4. Wat betreft het betoog dat artikel 4, lid 4.1, onder u, van de planregels strijdig is met de voorgaande leden, overweegt de Afdeling dat de raad ter zitting heeft erkend dat in het desbetreffende lid de volgende zinsnede ontbreekt: ‘anders dan de detailhandelsvormen genoemd in de onderdelen l tot en met o’. De raad heeft derhalve niet mogelijk gemaakt wat hij heeft beoogd. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat de raad het bestreden besluit in zoverre niet met de bij het nemen van een besluit te betrachten zorgvuldigheid heeft voorbereid.
Het betoog slaagt.
14. [appellante sub 2] betoogt dat voor de percelen aan de Industrieweg ten onrechte met de maximum goothoogte en de maximum hoogte van opslag is aangesloten bij de maximum bouwhoogte, nu hiervoor in het voorheen geldende plan aparte maxima waren opgenomen en nu de groenstrook het bedrijventerrein onvoldoende aan het zicht onttrekt.
14.1. Blijkens de verbeelding zijn aan de gronden behorend bij perceel Industrieweg ongenummerd de bestemming "Bedrijventerrein" en de aanduiding "maximum bouwhoogte (m) = 9" toegekend. Aan de gronden behorend bij de percelen Industrieweg 21 en 23 zijn de bestemming "Bedrijventerrein" en de aanduiding "maximum bouwhoogte (m) = 11" toegekend.
Ingevolge artikel 4, lid 4.2.2, aanhef, van de planregels gelden voor het bouwen van bouwwerken als bedoeld in lid 4.2.1 de volgende bepalingen:
[…]
f. de bouwhoogte van gebouwen, niet zijnde bedrijfswoningen en bijbehorende bouwwerken, mag niet meer bedragen dan ter plaatse van de aanduiding "maximum bouwhoogte (m)" of "maximale goot-, bouwhoogte (m) en maximum bebouwingspercentage (%)" is aangegeven, of niet meer dan de bestaande bouwhoogte indien die meer bedraagt;
[…].
Ingevolge lid 4.5.2, aanhef en onder a, gelden voor opslag buiten gebouwen de volgende bepalingen:
a. de vanaf peil gemeten hoogte van opslag mag niet meer bedragen dan de ter plaatse geldende maximale bouwhoogte van gebouwen, met een maximum tot 10 meter;
[…].
14.2. In het algemeen kunnen aan een geldend bestemmingsplan geen blijvende rechten worden ontleend. De raad kan op grond van gewijzigde planologische inzichten en na afweging van alle betrokken belangen andere bestemmingen en regels voor gronden vaststellen.
In de plantoelichting is vermeld dat goothoogtes niet langer zijn opgenomen voor de bestemming "Bedrijventerrein", nu bedrijven blijkens de feitelijk bestaande situatie veelal platte daken realiseren. De extra bouwmogelijkheden, die hierdoor ontstaan, worden door de raad beperkt in omvang en in ruimtelijke uitstraling geacht. In de plantoelichting is tevens vermeld dat de opslagactiviteiten in het plan uniform zijn geregeld met als gevolg een beperkte toename van de toegestane opslaghoogte, die gezien de afstand van de woningen tot het bedrijventerrein evenwel naar verwachting niet zal leiden tot onevenredige hinder. Ter zitting heeft de raad erkend dat ten opzichte van het voorheen geldende plan de eis van een minimale afstand van 10 meter tussen de opslag en de groenstrook is komen te vervallen. De raad heeft toegelicht dat ten aanzien van het perceel [locatie 4] eventuele hinder wordt beperkt door de groenstrook, die de opslag aan het zicht onttrekt. [appellante sub 2] heeft ter zitting onweersproken gesteld dat enkele van de bomen die zichtbaar zijn op een luchtfoto op het perceel van [appellante sub 2] zelf staan en dat het groen op het aangrenzende perceel onlangs geheel is gerooid.
Gelet op de toename in bouw- en opslagmogelijkheden, acht de Afdeling niet uitgesloten dat gebruikmaking hiervan kan leiden tot een toename van hinder voor [appellante sub 2]. De motivering van de raad dat de groenstrook het zicht ontneemt, acht de Afdeling ontoereikend. Weliswaar voorziet het plan in een bestemming "Groen", maar het plan bevat geen voorwaardelijke verplichting hieraan invulling te geven. Nu de raad de aanwezigheid van opgaand groen noodzakelijk acht voor de ruimtelijke aanvaardbaarheid van betreffend plandeel, heeft hij de aanleg en instandhouding daarvan ten onrechte niet in het plan geregeld. Niet valt in te zien dat de raad geen regel in het plan heeft kunnen opnemen, inhoudende dat het gebruik van het terrein in overeenstemming met de extra bouw- en opslagmogelijkheden die het plan biedt, alleen dan planologisch is toegestaan indien de groenstrook wordt aangelegd en in stand wordt gehouden.
Het betoog slaagt.
15. De Afdeling ziet in het belang bij een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding de raad op de voet van artikel 8:51d van de Awb op te dragen om binnen 20 weken na de verzending van deze tussenuitspraak de gebreken in het plan te herstellen. De raad dient daartoe met inachtneming van hetgeen in rechtsoverwegingen 12.5, 13.4 en 14.2 is overwogen een gewijzigd besluit te nemen.
De raad dient de Afdeling de uitkomst van de uitvoering van de voormelde opdracht mede te delen en de wijziging van het besluit op de wettelijke voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen. Afdeling 3.4 van de Awb behoeft bij de voorbereiding van het gewijzigde besluit niet opnieuw te worden toegepast.
Proceskosten
16. Ten aanzien van Xella bestaat voor een proceskostenveroordeling geen aanleiding. Ten aanzien van [appellante sub 2] zal in de einduitspraak worden beslist over de proceskosten en vergoeding van het betaalde griffierecht.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep van de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Xella Nederland B.V. en andere voor zover het de beroepsgronden betreft die zijn gericht tegen artikel 4, lid 4.2.2, aanhef en onder i en j, van de planregels en tegen de aanduiding "bedrijf tot en met categorie 3.1", voor zover die aan de gronden behorende bij perceel [locatie 2] is toegekend, niet-ontvankelijk;
II. verklaart het beroep van de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Xella Nederland B.V. en andere, voor zover ontvankelijk, ongegrond;
III. draagt de raad van de gemeente Lingewaal naar aanleiding van het beroep van [appellante sub 2] op om binnen 20 weken na de verzending van deze uitspraak:
1. met inachtneming van overwegingen 12.5, 13.4 en 14.2 de daar omschreven gebreken in het besluit van 17 oktober 2013 tot vaststelling van het bestemmingsplan "bestemmingsplan Bedrijventerreinen" te herstellen en
2. de Afdeling de uitkomst mede te delen en een gewijzigd besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen.
Aldus vastgesteld door mr. B.J. van Ettekoven, voorzitter, en mr. D.J.C. van den Broek en mr. E.A. Minderhoud, leden, in tegenwoordigheid van mr. R. van Baaren, griffier.
w.g. Van Ettekoven w.g. Van Baaren
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 1 april 2015
579-815.