Uitspraak
201402185/1/R2.
Datum uitspraak: 1 april 2015
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de vereniging Vereniging van Eigenaars Boulevard de Wielingen te Cadzand, gevestigd te Oostburg, gemeente Sluis (hierna: VvE), en anderen,
appellanten,
en
het college van gedeputeerde staten van Zeeland,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 29 januari 2014, kenmerk 14001441/NB.13.057, heeft het college aan het dagelijks bestuur van het waterschap Scheldestromen een vergunning krachtens artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) verleend voor noodzakelijk uit te voeren werkzaamheden met betrekking tot kustversterking Zwakke Schakel West Zeeuws-Vlaanderen deeltraject Cadzand-Bad en de aanleg en exploitatie van een jachthaven in Cadzand-Bad (hierna: de vergunning).
Tegen dit besluit hebben de VvE en anderen beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Daartoe in de gelegenheid gesteld, heeft het dagelijks bestuur van het waterschap Scheldestromen een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De VvE en anderen hebben een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 november 2014, waar de VvE en anderen, in de persoon van [gemachtigde], bijgestaan door mr. J.M. Smits, en het college, vertegenwoordig door mr. J.J. Versteeg, werkzaam bij de provincie, ing. E. Been en drs. Ch. Schellingen, beiden werkzaam bij Antea Group, zijn verschenen. Voorts zijn ter zitting het dagelijks bestuur van het waterschap Scheldestromen, vertegenwoordigd door mr. L.C. Meijers, en de raad van de gemeente Sluis, vertegenwoordigd door S. den Haan, werkzaam bij de gemeente, en mr. F.A. Pommer, advocaat te ’s-Hertogenbosch, gehoord.
Overwegingen
Ontvankelijkheid
1. Het college stelt zich op het standpunt dat het beroep van de VvE en anderen niet-ontvankelijk is. Volgens het college is niet aannemelijk gemaakt dat de VvE en anderen belanghebbenden zijn bij de vergunning. Voor zover het beroep van de VvE en anderen is ingediend namens [persoon A], [persoon B], [persoon C], [persoon D], [persoon E] en [persoon F] (hierna: de natuurlijke personen) voert het college aan de afstand tussen hun appartementen en de locatie van de beoogde jachthaven 200 meter bedraagt. Ook hebben zij volgens het college niet allen vanuit hun appartementen zicht op de beoogde jachthaven. Voor zover beroep van de VvE en anderen is ingediend namens de VvE, stelt het college dat statutaire belangen ontbreken.
Voor zover het beroep van de VvE en anderen is ingediend namens [persoon G] heeft het college ter zitting naar voren gebracht dat hij zijn appartement heeft verkocht.
1.1. Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
Ingevolge het derde lid worden ten aanzien van rechtspersonen als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.
1.2. Om als belanghebbende in de zin van de Awb te kunnen worden aangemerkt, dient een natuurlijk persoon een voldoende objectief en actueel, eigen, persoonlijk belang te hebben dat hem in voldoende mate onderscheidt van anderen en dat rechtstreeks wordt geraakt door het bestreden besluit.
De natuurlijke personen zijn eigenaar van appartementen binnen het appartementencomplex aan de [locaties] en gebruiken deze appartementen als woning of tweede woning. De afstand van dit appartementencomplex tot de locatie van de beoogde jachthaven bedraagt ongeveer 200 meter. Ten behoeve van de aanleg van een jachthaven wordt onder meer de westelijke strekdam verplaatst, het havenbekken verdiept en worden een nieuwe helling voor de reddingsboot, een brandstofvoorziening, een havengebouw en meerdere parkeerplaatsen gerealiseerd.
Reeds gelet op de voormelde afstand in relatie tot de omvang van de activiteit waarvoor de vergunning is verleend, acht de Afdeling voldoende aannemelijk dat deze mogelijk nadelige gevolgen zal kunnen hebben ter plaatse van de appartementen in het appartementencomplex waar de natuurlijke personen eigenaar van zijn, zodat moet worden aangenomen dat hun belang rechtstreeks bij het bestreden besluit is betrokken. Daarnaast is ter zitting vastgesteld dat verscheidene van de natuurlijke personen vanuit hun appartementen zicht hebben op de jachthavenlocatie. De door het college naar voren gebrachte omstandigheid dat dit ook geldt voor andere omwonenden, doet hieraan niet af. De natuurlijke personen kunnen gelet op het vorenstaande als belanghebbende bij het bestreden besluit worden aangemerkt.
1.3. Uit onder meer de uitspraak van de Afdeling van 23 augustus 2006 in zaak nr. 200507730/1, volgt dat een belangenorganisatie die voor het belang van haar leden opkomt, daarmee opkomt voor een collectief belang, tenzij het tegendeel blijkt. In de situatie van een splitsing in appartementsrechten als bedoeld in titel 9 van boek 5 van het Burgerlijk Wetboek is ingevolge artikel 5:112 voorzien Pro in de verplichting tot oprichting van een vereniging van eigenaars die ten doel heeft het behartigen van de gemeenschappelijke belangen van de appartementseigenaars. Hieruit volgt dat een vereniging van eigenaars uit haar aard in beginsel opkomt voor de gemeenschappelijke belangen van de eigenaars, zoals overigens ook is vermeld in artikel 30, derde lid, van de statuten van de VvE. Buiten twijfel is dat de VvE in dit geval opkomt voor de gemeenschappelijke belangen van haar leden. Gelet hierop en gelet op hetgeen de Afdeling hiervoor heeft geoordeeld onder 1.2, zijn de belangen van de VvE rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken. De VvE dient dan ook te worden aangemerkt als belanghebbende bij het bestreden besluit.
1.4. Ter zitting is gebleken dat [persoon G] geen eigenaar meer is van een appartement in het appartementencomplex aan [locaties], aangezien hij dit appartement heeft verkocht. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 28 februari 2007 in zaak nr. 200604193/1) kan belang bij beoordeling van een beroep bestaan indien een appellant stelt schade te hebben geleden ten gevolge van bestuurlijke besluitvorming. Daartoe is vereist dat tot op zekere hoogte aannemelijk wordt gemaakt dat deze schade daadwerkelijk is geleden als gevolg van het bestreden besluit. [persoon G] heeft ter zitting voldoende aannemelijk gemaakt dat vermogensschade kan zijn geleden als gevolg van het bestreden besluit. De Afdeling ziet derhalve geen aanleiding het beroep van de VvE en anderen, voor zover dat is ingediend door [persoon G], niet-ontvankelijk te verklaren omdat hij niet nog steeds belang zou hebben bij een uitspraak op het beroep.
1.5. De conclusie is dat de VvE en anderen belanghebbenden zijn bij het bestreden besluit als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb en dat zij daartegen ingevolge artikel 8:1 van Pro de Awb, in samenhang gelezen met artikel 8:6 van Pro de Awb en artikel 2 van Pro bijlage 2 bij de Awb, beroep kunnen instellen. Gelet hierop is het beroep van de VvE en anderen ontvankelijk.
Wettelijk kader
2. Ingevolge artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998, voor zover hier van belang, is het verboden zonder vergunning, of in strijd met aan die vergunning verbonden voorschriften of beperkingen, van het college van gedeputeerde staten projecten of andere handelingen te realiseren onderscheidenlijk te verrichten die gelet op de instandhoudingsdoelstelling, met uitzondering van de doelstellingen, bedoeld in artikel 10a, derde lid, de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in een Natura 2000-gebied kunnen verslechteren of een significant verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen. Zodanige projecten of andere handelingen zijn in ieder geval projecten of handelingen die de natuurlijke kenmerken van het desbetreffende gebied kunnen aantasten.
Ingevolge artikel 19e, aanhef en onder a, voor zover hier van belang, houdt het college van gedeputeerde staten bij het verlenen van een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, rekening met de gevolgen die een project of andere handeling, waarop de vergunningaanvraag betrekking heeft, gelet op de instandhoudingsdoelstelling, kan hebben voor een Natura 2000-gebied.
Ingevolge artikel 19f, eerste lid, maakt de initiatiefnemer voor projecten waarover het college van gedeputeerde staten een besluit op een aanvraag voor een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, neemt, en die niet direct verband houden met of nodig zijn voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar die afzonderlijk of in combinatie met andere projecten of plannen significante gevolgen kunnen hebben voor het desbetreffende gebied, een passende beoordeling van de gevolgen voor het gebied waarbij rekening wordt gehouden met de instandhoudingsdoelstelling, met uitzondering van de doelstellingen, bedoeld in artikel 10a, derde lid, van dat gebied.
Ingevolge artikel 19g, eerste lid, kan, indien een passende beoordeling is voorgeschreven op grond van artikel 19f, eerste lid, een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, slechts worden verleend indien het college van gedeputeerde staten zich op grond van de passende beoordeling ervan heeft verzekerd dat de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zullen worden aangetast.
3. Bij besluit van 25 april 2013 is het gebied "Zwin & Kievittepolder" krachtens artikel 10a van de Nbw 1998 aangewezen als speciale beschermingszone in de zin van artikel 4, vierde lid, van Richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PB 1992 L 206), zoals laatstelijk gewijzigd bij Richtlijn 2006/105/EG van de Raad van 20 november 2006 (PB 2006 L 363) (hierna: Habitatrichtlijn). Tevens is daarbij gewijzigd het besluit van 11 oktober 1996 tot aanwijzing van het gebied "Nederlandse Zwingebied" als speciale beschermingszone in de zin van artikel 4, eerste en tweede lid, van Richtlijn 79/409/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand (PB 1979 L 103), zoals vervangen door Richtlijn 2009/147/EG van het Europees Parlement en de Raad van 30 november 2009 inzake het behoud van de vogelstand (PB 2009 L 20) (hierna: Vogelrichtlijn).
Relativiteitsvereiste
4. Het college stelt zich op het standpunt dat de VvE en anderen zich niet succesvol kunnen beroepen op artikel 19g van de Nbw 1998. Volgens het college strekt dit artikel kennelijk niet tot bescherming van de belangen van de VvE en anderen.
4.1. Ingevolge artikel 8:69a van de Awb vernietigt de bestuursrechter een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.
Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) heeft de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die niet strekt tot bescherming van het belang van de appellant.
4.2. De VvE en anderen voeren beroepsgronden aan betreffende de gevolgen van de aanleg en exploitatie van de jachthaven voor het Natura 2000-gebied "Zwin & Kievittepolder".
De bepalingen van de Nbw 1998 hebben met name ten doel om het algemene belang van bescherming van natuur en landschap te beschermen. Het Natura 2000-gebied "Zwin & Kievittepolder" is blijkens het aanwijzingsbesluit van 25 april 2013 aangewezen ter bescherming van het Zwin en enkele aangrenzende poldergebieden op grond van de Vogel- en Habitatrichtlijn. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 13 juli 2011 in zaak nr. 201008514/1/M3) kunnen de belangen van omwonenden bij het behoud van een goede kwaliteit van hun leefomgeving, waarvan een Natura 2000-gebied deel uitmaakt, zo verweven zijn met de algemene belangen die de Nbw 1998 beoogt te beschermen, dat niet kan worden geoordeeld dat de betrokken normen van de Nbw 1998 kennelijk niet strekken tot bescherming van hun belangen.
Het appartementencomplex bevindt zich op ongeveer 440 meter afstand van de gronden die behoren tot het Natura 2000-gebied "Zwin & Kievittepolder". Ter zitting is voorts vastgesteld dat vanuit het appartement van [personen H], namens wie het beroep van de VvE en anderen mede is ingediend, zicht bestaat op dit gebied. Ter zitting is vastgesteld dat [personen H] hun appartement als tweede woning gebruiken, zodat uit de door het college aangehaalde omstandigheid dat zij elders hun hoofdverblijfplaats hebben niet volgt dat het Natura 2000-gebied "Zwin & Kievittepolder" geen deel uitmaakt van hun leefomgeving. Dat tussen het appartementencomplex en dit Natura 2000-gebied enige bebouwing staat en recreatief gebruik plaatsvindt, geeft onder de voormelde omstandigheden evenmin aanleiding voor een ander oordeel.
In dit geval zijn de belangen van [personen H] bij het behoud van een goede kwaliteit van hun leefomgeving, waarvan het Natura 2000-gebied "Zwin & Kievittepolder" deel uitmaakt, dan ook zo verweven met de algemene belangen die de Nbw 1998 beoogt te beschermen, dat niet kan worden geoordeeld dat de betrokken normen van de Nbw 1998 kennelijk niet strekken tot bescherming van hun belangen.
Nu in ieder geval aan [personen H] niet het relativiteitsvereiste kan worden tegengeworpen, ziet de Afdeling thans geen aanleiding hier gaan voor de overige appellanten namens wie het beroep van de VvE en anderen is ingediend op in te gaan (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 9 april 2014 in zaak nr. 201305295/1/R2).
Omvang project
5. De VvE en anderen hebben bezwaar tegen de vergunning voor zover deze is verleend voor de aanleg en exploitatie van de jachthaven (hierna: het project). De VvE en anderen betogen dat de omvang van het project onvoldoende is afgebakend. Volgens hen is niet duidelijk dat ten hoogste 160 ligplaatsen mogen worden gerealiseerd en dat deze alleen mogen worden gebruikt voor recreatievaartuigen. Als de vergunning is verleend voor meer dan 160 ligplaatsen of het gebruik van ligplaatsen voor beroepsvaartuigen, dan zijn de effecten daarvan volgens de VvE en anderen onvoldoende beoordeeld.
5.1. Op grond van het rechtszekerheidsbeginsel dient uit een vergunning duidelijk te blijken welke rechten en plichten deze in het leven roept. In de vergunning is vermeld dat deze is gebaseerd op de aanvraag en de daarbij behorende stukken. In de aanvraag is verzocht om aan de hand van de bijgevoegde passende beoordeling een vergunning krachtens de Nbw 1998 te verlenen voor de kustversterking van Cadzand-Bad met jachthaven. Met de bijgevoegde passende beoordeling is bedoeld het rapport "Kustversterking en jachthavenontwikkeling Cadzand-Bad, passende beoordeling in het kader van de Natuurbeschermingswet 1998" van 26 september 2013, dat is opgesteld door Ingenieursbureau Oranjewoud, (hierna: het rapport). Uit het rapport volgt dat de voorgenomen activiteit bestaat uit de aanleg en exploitatie van een jachthaven die kan voorzien in 160 ligplaatsen die kunnen worden gebruikt voor recreatievaartuigen. Weliswaar is in de vergunning vermeld dat de jachthaven voorziet in ongeveer 140 ligplaatsen en dat planologisch maximaal 160 ligplaatsen mogelijk zijn gemaakt, maar gelet op de aanvraag kan dit niet anders worden begrepen dan dat de vergunning betrekking heeft op een jachthaven met ten hoogste 160 ligplaatsen zodat geen grond bestaat voor de vrees van de VvE en anderen dat krachtens de vergunning een jachthaven met meer dan 160 ligplaatsen zal worden gerealiseerd. De conclusie is dat de vergunning is aangevraagd en verleend voor de kustversterking en de aanleg en exploitatie van een jachthaven met ten hoogste 160 ligplaatsen die worden gebruikt voor recreatievaartuigen. De Afdeling is gelet op het vorenstaande van oordeel dat de vergunning voldoende duidelijkheid biedt over de omvang van de vergunde activiteit. Er bestaat dan ook geen grond voor het oordeel dat de vergunning onvoldoende rechtszeker is.
Het betoog faalt reeds hierom.
Beginsel van unietrouw en artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn
6. VvE en anderen betogen dat de aangevraagde vergunning ten onrechte niet is geweigerd. Volgens hen zullen door de verlening van de vergunning voor het project in de toekomst ook andere activiteiten worden toegestaan die een vergelijkbare stikstofdepositie met zich brengen, zodat de instandhoudingsdoelstellingen voor het gebied "Zwin & Kievittepolder" niet worden gehaald. Volgens de VvE en anderen handelt het college hiermee in strijd met het beginsel van unietrouw als bedoeld in artikel 4, derde lid, van het Verdrag betreffende de Europese Unie (hierna: het VEU) en met artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn.
6.1. Ingevolge artikel 4, derde lid, van het VEU, voor zover hier van belang, treffen de lidstaten alle algemene en bijzondere maatregelen die geschikt zijn om de nakoming van de uit de Verdragen of uit de handelingen van de instellingen van de Unie voortvloeiende verplichtingen te verzekeren en onthouden zich van alle maatregelen die de verwezenlijking van de doelstellingen van de Unie in gevaar kunnen brengen.
Ingevolge artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn treffen de lidstaten passende maatregelen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in de speciale beschermingszones niet verslechtert en er geen storende factoren optreden voor de soorten waarvoor de zones zijn aangewezen voor zover die factoren, gelet op de doelstellingen van deze richtlijn een significant effect zouden kunnen hebben.
6.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 23 april 2014 in zaak nr. 201300892/1/A3) kan de vraag naar de rechtstreekse werking van de bepalingen van de richtlijn alleen rijzen in gevallen van incorrecte implementatie of indien de volledige toepassing van de richtlijn niet daadwerkelijk is verzekerd.
Artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn is geïmplementeerd in de artikelen 19a, 19c, 19d, eerste lid, 19ke, 21, 22 en 43, tweede lid, van de Nbw 1998. Niet is gebleken dat de Habitatrichtlijn in zoverre onjuist is geïmplementeerd. De Afdeling betrekt daarbij dat, zoals zij eerder heeft overwogen (uitspraak van 1 mei 2013 in zaak nr. 201011080/1/A4), artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn een verplichting bevat passende maatregelen te treffen, maar de keuze van de te treffen maatregelen overlaat aan de lidstaten. Uit deze bepaling volgt dan ook niet dat het bevoegd gezag voor de maatregel van het weigeren van een vergunning als in dit geval aan de orde moet kiezen.
Voorts geeft hetgeen de VvE en anderen hebben aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat de volledige toepassing van de richtlijn in zoverre niet daadwerkelijk is verzekerd.
Gelet hierop komt de VvE en anderen een rechtstreeks beroep op artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn dan ook niet toe.
Uit de bepalingen van de Nbw 1998 waarin artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn is omgezet, volgt niet dat de aangevraagde vergunning had moeten worden geweigerd.
Gelet op het vorenstaande bestaat voorts geen aanleiding voor het oordeel dat het college met het verlenen van de vergunning heeft gehandeld in strijd met het beginsel van unietrouw.
Het betoog faalt.
Andere plannen en projecten
7. De VvE en anderen voeren aan dat in de passende beoordeling onvoldoende rekening is gehouden met andere ontwikkelingen die stikstofdepositie veroorzaken op het Natura 2000-gebied "Zwin & Kievittepolder". Volgens hen dient rekening te worden gehouden met alle ontwikkelingen die sinds de aanwijzing als Vogelrichtlijngebied zijn gerealiseerd of op het punt staan gerealiseerd te worden. Zij wijzen in dit verband op de ontwikkeling van 1.300 woningen die zijn voorzien in het Ontwikkelingsplan Natuurlijk Stijlvol (hierna: Ontwikkelingsplan), Cavelot, betreffende 450 recreatiewoningen, Duinhof Zuid, betreffende 131 appartementen, een strandparking en golfbaan, de industriële installatie in de kanaalzone bij Gent Terneuzen, strandhotel Cadzand-Bad en restaurant De Branding.
7.1. Het college stelt zich op het standpunt dat de door de VvE en anderen genoemde projecten die ten tijde van het nemen van het bestreden besluiten reeds waren gerealiseerd, namelijk Cavelot, Duinhof Zuid, de strandparking en golfbaan en de industriële installatie in de kanaalzone bij Gent Terneuzen, reeds zijn meegenomen in de bij de beoordeling betrokken achtergrondwaarden. De realisatie van strandhotel Cadzand-Bad en restaurant De Branding zijn in de passende beoordeling betrokken, aldus het college. Met de in het Ontwikkelingsplan voorziene woningbouw, voor zover die geen deel uitmaakt van de voormelde projecten, hoefde volgens het college geen rekening te worden gehouden omdat daarover nog geen concreet besluit is genomen.
7.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 30 oktober 2013 in zaak nr. 201203812/1/R2 en 201203820/1/R2) hoeft bij het beoordelen van de mogelijke cumulatieve effecten in het kader van de vergunningverlening ingevolge de Nbw 1998, geen rekening te worden gehouden met andere projecten waarvoor een vergunning krachtens de Nbw 1998 is vereist maar die nog niet is verleend. Hierbij is van belang dat in afwachting van een besluit op een aanvraag voor een vergunning krachtens de Nbw 1998 doorgaans niet zeker is of en zo ja, met welke voorschriften, de vergunning verleend zal worden. Dergelijke andere vergunningplichtige projecten zijn derhalve aan te merken als een onzekere toekomstige gebeurtenis.
Met betrekking tot andere projecten waarvoor een vergunning krachtens de Nbw 1998 is verleend ten tijde van het nemen van het bestreden besluit en die ook reeds zijn uitgevoerd, dan wel bestaande activiteiten waarvoor geen vergunning krachtens de Nbw 1998 benodigd is, kunnen de gevolgen van die activiteiten in de meeste gevallen worden geacht in de omgeving te zijn verdisconteerd en hoeven zij, anders dan de VvE en anderen stellen, in beginsel niet meer afzonderlijk in de beoordeling van de cumulatieve effecten te worden betrokken.
Andere projecten waarvoor een vergunning krachtens de Nbw 1998 is verleend, maar die nog niet of slechts ten dele zijn uitgevoerd ten tijde van het nemen van het bestreden besluit, en die afzonderlijk of in combinatie met andere projecten of plannen negatieve effecten op de natuurlijke kenmerken van een Natura 2000-gebied kunnen hebben, dienen wel afzonderlijk in de beoordeling van de mogelijke cumulatieve effecten te worden betrokken.
7.3. Uit het Ontwikkelingsplan volgt dat de gemeente Sluis beoogt de woningvoorraad met ongeveer 1.300 woningen uit te breiden in de periode van 2005 tot 2015. Het college heeft ter zitting verklaard dat ongeveer 1.100 van de in het Ontwikkelingsplan vermelde 1.300 woningen ten tijde van het nemen van het bestreden besluit waren gerealiseerd, waaronder in het kader van Cavelot en Duinhof Zuid. De VvE en anderen hebben dit niet weersproken.
De VvE en anderen hebben evenmin weersproken dat de strandparking en de golfbaan en de industriële installatie in de kanaalzone bij Gent Terneuzen voorafgaand aan het nemen van het bestreden besluit reeds zijn gerealiseerd.
De Afdeling ziet in hetgeen de VvE en anderen hebben aangevoerd gelet op het vorenstaande geen aanleiding om het college niet te volgen in het standpunt dat de stikstofdepositie van de voormelde projecten reeds is verdisconteerd in de gehanteerde achtergrondwaarden. Zij hoeven hierdoor niet meer afzonderlijk als te cumuleren projecten te worden beschouwd.
Het betoog faalt zoverre.
7.4. Wat betreft de ten tijde van het nemen van het bestreden besluit nog niet gerealiseerde 200 van de in het Ontwikkelingsplan vermelde 1.300 woningen is het volgende van belang. Deze woningen zijn weliswaar in het Ontwikkelingsplan vermeld, maar naar het college onweersproken heeft gesteld is nog onzeker of en zo ja, waar en op welke wijze zij daadwerkelijk zullen worden gerealiseerd. De raad van de gemeente Cadzand heeft dienaangaande ter zitting verklaard dat de bestemmingsplannen voor het grondgebied van de gemeente ook niet voorzien in de realisatie van deze woningen. Het standpunt van het college dat de realisatie van ongeveer 200 woningen ten tijde van het nemen van het bestreden besluit was aan te merken als een toekomstige onzekere gebeurtenis, is gelet op het vorenstaande niet onjuist. Het college heeft bij de beoordeling van cumulatieve effecten deze 200 woningen derhalve buiten beschouwing mogen laten.
Het betoog faalt in zoverre.
7.5. In de passende beoordeling is vermeld dat er in de directe omgeving van de jachthaven projecten zijn die zullen leiden tot een toename van stikstofdepositie op de habitattypen Witte duinen en Grijze duinen in het Natura 2000-gebied "Zwin & Kievittepolder", waaronder strandhotel Cadzand-Bad en restaurant De Branding. Anders dan de VvE en anderen kennelijk menen is in het rapport met de realisatie van strandhotel Cadzand-Bad en restaurant De Branding rekening gehouden bij de beoordeling van de cumulatieve effecten. Nu de VvE en anderen niet nader hebben onderbouwd in welk opzicht deze beoordeling niet op juiste wijze zou zijn geschied, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel om de verrichte passende beoordeling op dit punt onvolledig of onjuist te achten.
Ook in zoverre faalt het betoog.
Beoordeling effecten stikstofdepositie "Zwin & Kievittepolder"
8. De VvE en anderen betogen dat in de voor het project te verrichten passende beoordeling voor het Natura 2000-gebied "Zwin & Kievittepolder" ten onrechte niet de effecten van stikstofdepositie zijn betrokken. Deze effecten zijn volgens hen slechts bezien in het kader van een zogenoemde voortoets. De VvE en anderen betogen voorts dat de toename van stikstofdepositie die de aanleg en exploitatie van de jachthaven met zich brengt, ertoe leidt dat de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied "Zwin & Kievittepolder" zullen worden aangetast. Zij wijzen in dit verband op de thans al overbelaste situatie voor de habitattypen "witte duinen" (H2120), "grijze duinen (kalkrijk)" (H2130, subtype A) en het leefgebied van de soort "nauwe korfslak" (H1014). De VvE en anderen betogen dat de stikstofdepositie die wordt veroorzaakt door motoren van zeil- en jachtboten niet is gekwantificeerd, zodat daarmee onvoldoende rekening is gehouden. Daarnaast stellen de VvE en anderen dat de zogenoemde bufferende werking van bepaalde natuurlijke processen niet kan wegnemen dat de natuurlijke kenmerken worden aangetast.
8.1. Het college stelt zich op het standpunt dat voor het project een passende beoordeling is verricht, waarin tevens de gevolgen van stikstofdepositie veroorzaakt op het Natura 2000-gebied "Zwin & Kievittepolder" zijn geïnventariseerd. Het project leidt niet tot een aantasting van de natuurlijke kenmerken van dit Natura 2000-gebied, aldus het college.
8.2. Het Natura 2000-gebied "Zwin & Kievittepolder" is blijkens het aanwijzingsbesluit onder meer aangewezen voor de stikstofgevoelige habitattypen witte duinen en grijze duinen, subtype kalkrijk en de soort nauwe korfslak. In het aanwijzingsbesluit is voor de witte duinen de doelstelling "behoud oppervlakte en verbetering kwaliteit" opgenomen en voor de grijze duinen de doelstelling "behoud oppervlakte en kwaliteit". Voor de nauwe korfslak is "behoud omvang en kwaliteit leefgebied voor behoud populatie" als doelstelling geformuleerd.
8.3. Het college heeft in het bestreden besluit de aanleg en exploitatie van de jachthaven aangemerkt als een vergunningplichtig project als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998. Dit is onder meer gebaseerd op de omstandigheid dat het project een verslechterend effect kan hebben op de voor stikstofgevoelige habitattypen in het Natura 2000-gebied "Zwin & Kievittepolder". Niet in geschil is dat op grond van objectieve gegevens voorts niet kan worden uitgesloten dat het project significante gevolgen heeft voor dit gebied. Op grond van artikel 19f van de Nbw 1998 moet derhalve, alvorens het college een besluit neemt, een passende beoordeling van de gevolgen voor het gebied "Zwin & Kievittepolder" worden gemaakt waarbij rekening wordt gehouden met de instandhoudingsdoelstellingen. Gelet hierop is aan het bestreden besluit het rapport ten grondslag gelegd.
In het aangevoerde ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat niet alle van belang zijnde aspecten van het vergunde project en de mogelijke gevolgen daarvan zijn geïnventariseerd in de passende beoordeling. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat eveneens de gevolgen van stikstofdepositie op het Natura 2000-gebied "Zwin & Kievittepolder" zijn geïnventariseerd en beoordeeld. De enkele omstandigheid dat de gevolgen van stikstofdepositie op het Natura 2000-gebied "Zwin & Kievittepolder" in het rapport zijn beschreven in het hoofdstuk getiteld ‘voortoets’, geeft geen aanleiding voor het oordeel dat dit mogelijke gevolg van het project ten onrechte niet in de passende beoordeling zou zijn betrokken.
Het betoog faalt.
8.4. In paragraaf 4.1 van het rapport is vermeld dat het project een beperkte verkeersaantrekkende werking heeft en daardoor verzuring kan veroorzaken in het Natura 2000-gebied "Zwin & Kievittepolder". In paragraaf 4.5 van het rapport zijn de uitkomsten van het onderzoek naar dit effect beschreven.
In het rapport is vermeld dat het habitattype witte duinen voorkomt op verscheidene locaties in het gebied. Het overgrote deel van de locaties waar het habitattype witte duinen voorkomt, bevindt zich volgens het rapport niet in een overbelaste situatie. In het noordoostelijke gedeelte van het gebied wordt de kritische depositiewaarde wel overschreden. Het extra verkeer dat de jachthaven genereert, veroorzaakt een depositie van ten hoogste 0,06 mol N/ha/jaar op deze reeds overbelaste locatie. Daarbij is vermeld dat de jachthaven naar verwachting niet voor 2016 in gebruik zal worden genomen, zodat dit effect zich pas vanaf 2016 zal voordoen. In 2020 zal de achtergronddepositie ter plaatse zodanig zijn gedaald dat deze locatie niet meer overbelast is. De aanleg en exploitatie van de jachthaven maken dat volgens het rapport niet anders.
Het habitattype grijze duinen komt volgens het rapport voor op verscheidene locaties en op één van deze locaties in het noordoosten van het gebied wordt de kritische depositiewaarde overschreden. Ook voor deze reeds overbelaste locatie geldt dat het extra verkeer dat de jachthaven genereert een depositie van ten hoogste 0,06 mol N/ha/jaar veroorzaakt en dat dit effect zich pas vanaf 2016 zal voordoen als de achtergronddepositie is gedaald en ongeveer gelijk is aan de kritische depositiewaarde, aldus het rapport.
Voorts is in het rapport beschreven dat in het Natura 2000-gebied "Zwin & Kievittepolder" eolische en biologische processen zorgen voor verstuiving van het in de bodem aanwezige kalk en ijzer. Deze elementen binden fosfor en zorgen ervoor dat dit wordt vastgelegd in de vorm van calcium en ijzerfosfaat, zodat weinig fosfor beschikbaar is. Stikstofdepositie heeft door deze beperkte beschikbaarheid van fosfor geen duidelijke, stimulerende rol in de vergrassing, aldus het rapport.
In het rapport wordt geconcludeerd dat de bijdrage van 0,06 mol N/ha/jaar in geen verhouding staat tot de bufferende werking van het systeem en de omvang van de autonome daling van de achtergronddepositie, zodat geen sprake is van significant negatieve effecten voor de habitattypen witte duinen en grijze duinen.
Volgens het rapport is op de locaties in het gebied die het voor stikstof gevoelige leefgebied vormen van de soort nauwe korfslak, geen sprake van een overbelaste situatie. De conclusie die is getrokken voor de habitattypen witte duinen en grijze duinen geldt eveneens voor het leefgebied van de nauwe korfslak, aldus het rapport.
8.5. Gelet op het vorenstaande is niet in geschil dat ten gevolge van de aanleg en exploitatie van de jachthaven de stikstofdepositie op het Natura 2000-gebied "Zwin & Kievittepolder" zal toenemen. In de passende beoordeling is bij de beoordeling van de effecten van verzuring uitsluitend rekening gehouden met de stikstofdepositie die wordt veroorzaakt door het wegverkeer van en naar de jachthaven. Niet in geschil is dat echter ook het waterverkeer van en naar de jachthaven stikstofdepositie zal veroorzaken op het gebied. Deze stikstofdepositie is niet gekwantificeerd, zodat niet duidelijk is hoe groot de toename van stikstofdepositie ten gevolge van het project is. Reeds hierom zijn de effecten hiervan in relatie tot het behalen van de instandhoudingsdoelstellingen van de voormelde habitattypen en soort onvoldoende inzichtelijk gemaakt. Derhalve kan op grond van de aan het bestreden besluit ten grondslag gelegde passende beoordeling niet worden geconcludeerd dat het college de zekerheid heeft verkregen dat de aanleg en exploitatie van de jachthaven de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied "Zwin & Kievittepolder" niet zal aantasten.
Het betoog slaagt.
8.6. In hetgeen de VvE en anderen hebben aangevoerd, ziet de Afdeling gelet op hetgeen is overwogen onder 8.5 aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit is genomen in strijd met artikel 19g, eerste lid, van de Nbw 1998. Het beroep is gegrond, zodat het bestreden besluit dient te worden vernietigd.
8.7. De Afdeling ziet aanleiding om te bezien of de rechtsgevolgen van het bestreden besluit, dat gelet op het vorenstaande dient te worden vernietigd, met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb in stand dienen te worden gelaten en overweegt hiertoe het volgende.
8.8. Na het nemen van het bestreden besluit is nader onderzoek verricht naar de effecten van het project voor het Natura 2000-gebied "Zwin & Kievittepolder". De resultaten van dit onderzoek zijn neergelegd in het op 8 oktober 2014 uitgebrachte en op 24 oktober 2014 aangevulde rapport "Jachthaven Cadzand-Bad en effecten op Natura 2000-gebieden: Aanvullende analyse in het kader van de beroepsprocedure" dat in opdracht van het waterschap is verricht door Antea Group (hierna: het nadere rapport).
8.9. In het nadere rapport is inzichtelijk gemaakt hoeveel vaartuigbewegingen langs welke routes van en naar de jachthaven zullen plaatsvinden en welke toename van stikstofdepositie hierdoor wordt veroorzaakt op het Natura 2000-gebied "Zwin & Kievittepolder". De VvE en anderen hebben niet betwist dat in het nadere rapport de stikstofdepositie vanwege het waterverkeer van en naar de jachthaven voldoende is gekwantificeerd.
8.10. In het nadere rapport wordt geconcludeerd dat op alle locaties waar het habittattype "witte duinen" voorkomt zich niet langer een overbelaste situatie voordoet, nu de achtergronddepositie inclusief de zogenoemde duinenbijtelling 1.259 mol/ha/jaar bedraagt en daarmee de kritische depositiewaarde van 1.429 nergens overschrijdt. Ook de toename van stikstofdepositie vanwege de aanleg van de jachthaven van 9,3 mol/ha/jaar en de exploitatie van de jachthaven van 0,2 mol/ha/jaar leiden niet tot een overschrijding van de kritische depositiewaarde. De instandhoudingsdoestellingen van behoud van de oppervlakte en uitbreiding van de kwaliteit komen dan ook niet in gevaar, aldus het nadere rapport. Onder de voormelde omstandigheden heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat de toename van de stikstofdepositie als gevolg van het project niet leidt tot negatieve effecten op dit habitattype en de mogelijkheden om de instandhoudingsdoelstellingen van dit habitattype te bereiken.
8.11. Over het stikstofgevoelige habitattype grijze duinen staat in het nadere rapport dat de kritische depositiewaarde hiervan 1.071 mol N/ha/jaar bedraagt. Alleen in het noordelijke gebiedsdeel bevindt zich een locatie van dit habitattype waar een overbelaste situatie is, met een achtergrondwaarde van 1.259 mol/ha/jaar. Op de andere locaties in het gebied waar het habitattype grijze duinen voorkomt is geen overbelaste situatie. De achtergrondwaarde zal in zeven jaar tijd in totaal tussen de 50 en 80 mol N/ha afnemen. Dit komt neer op een autonome afname van tussen de 7 en 11 mol/ha/jaar.
De aanleg van de jachthaven, die ongeveer een jaar in beslag neemt, veroorzaakt tijdelijk een stikstofdepositie van maximaal 7,4 mol/ha/jaar op de locaties van het habitattype grijze duinen. De voormelde jaarlijkse afname van de depositie is derhalve ongeveer gelijk aan de maximale tijdelijke en eenmalige toename in 2015 als gevolg van de aanlegwerkzaamheden. Een dergelijke tijdelijke bijdrage zal niet leiden tot een significant effect, aldus het nadere rapport.
De exploitatie van de jachthaven heeft volgens het nadere rapport een stikstofdepositie van 0,2 mol/ha/jaar tot gevolg op de locaties van het habitattype grijze duinen. Volgens het nadere rapport veroorzaakt deze bijdrage een vertraging van de afname van de stikstofdepositie van ongeveer zeven dagen. Dit betekent dat het niveau van de stikstofdepositie in de vergunde situatie na ongeveer zeven dagen gelijk is aan het niveau van de stikstofdepositie in de autonome situatie. Een dergelijke vertraging valt binnen de natuurlijke schommelingen van het groeiseizoen, aldus het nadere rapport. Voorts zal het natuurlijk bufferend systeem dat aanwezig is in de duinen voorkomen dat een dergelijke planbijdrage leidt tot een zichtbaar effect.
Over dit zogenoemd bufferend effect staat in het nadere rapport beschreven dat de duinen van het gebied "Zwin & Kievittepolder" zich in het Renodunaal District bevinden, dat gekenmerkt wordt door kalkhoudend zand. Een versnelde verruiging als gevolg van een hogere stikstofdepositie treedt veel minder op in duingebieden met kalk- of ijzerhoudend duinzand. De kwaliteit van de grijze duinen kan door het optreden van dit effect in stand worden gehouden, aldus het nadere rapport.
Ook indien rekening wordt gehouden met de stikstofdepositie die wordt veroorzaakt door het wegverkeer van en naar de jachthaven van 0,06 mol/ha/jaar en de ontwikkeling van strandhotel Cadzand-Bad en restaurant De Branding van 0,15 mol/ha/jaar, treden gelet op de autonome afname en het bufferende systeem volgens het nadere rapport voor het habitattype grijze duinen geen significant negatieve effecten op.
8.12. Vaststaat dat in het Natura 2000-gebied "Zwin & Kievittepolder" een areaal van een habitattype voorkomt waarvan de kritische depositiewaarde voor stikstof door de achtergrondwaarde, inclusief de zogenoemde duinenbijtelling, wordt overschreden. De toename van de stikstofdepositie als gevolg van het project leidt volgens het college echter niet tot negatieve effecten op dit habitattype en de mogelijkheden om de instandhoudingsdoelstelling van dit habitattype te bereiken.
Het project veroorzaakt, zoals beschreven onder 8.11, alleen in 2015 een toename van 7,4 mol N/ha/jaar. In de daarop volgende jaren bedraagt de depositie vanwege het project 0,2 mol N/ha/jaar. Volgens het nadere rapport is de toename van 7,4 mol/N/ha die zich in 2015 voordoet ongeveer gelijk aan de afname van de depositie in datzelfde jaar. De depositie van 0,2 mol N/ha/jaar vanwege de op de aanleg volgende exploitatie van de jachthaven vertraagt het moment waarop de achtergrondwaarde onder de kritische depositiewaarde van het habitattype grijze duinen zal zijn gedaald volgens het nadere rapport verder met zeven dagen en elf uren. Dit valt volgens het nadere rapport binnen de natuurlijke schommelingen van het groeiseizoen die vaak afhankelijk zijn van weersfactoren. Onder de voormelde omstandigheden treedt naar het college ter zitting heeft toegelicht geen achteruitgang van het habitattype op. Het zogenoemde bufferend effect biedt daarbij volgens het college een extra waarborg. Dit is ter zitting door een deskundige bevestigd, die voorts heeft toegelicht dat dit bufferend effect, anders dan de VvE en anderen hebben gesteld, niet een eigenschap van het habitattype grijze duinen als zodanig is maar een kenmerk van het Renodunaal District waar het habitattype in dit geval voorkomt. Dit effect doet zich niet voor in het Waddendistrict waar het habitattype grijze duinen eveneens voorkomt, aldus de deskundige. Gelet op het vorenstaande en de behouddoelstelling die voor het habitattype grijze duinen is vastgesteld, acht het college door de voormelde toename van stikstofdepositie geen significant negatief effect aanwezig. Hetgeen de VvE en anderen hebben aangevoerd geeft geen aanleiding voor het oordeel dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat door het project de instandhoudingsdoelstelling van het habitattype grijze duinen niet in geding komt.
Voorts is gelet op het voorgaande niet aannemelijk gemaakt dat de toename van stikstofdepositie die ten gevolge van het project optreedt, tezamen met eventuele andere toekomstige plannen of projecten tot een significant effect zou kunnen leiden. Daarbij is van belang dat de stikstofdepositie van reeds gerealiseerde projecten dient te worden verdisconteerd in de te hanteren achtergrondwaarden bij de beoordeling van toekomstige projecten waarvoor een vergunning krachtens de Nbw 1998 benodigd is.
Onder de voormelde omstandigheden heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat de toename van de stikstofdepositie als gevolg van het project niet leidt tot significant negatieve effecten voor het habitattype grijze duinen.
8.13. Voor zover de locaties van het habitattype grijze duinen leefgebied van de nauwe korfslak vormen, leidt het project gelet op hetgeen hiervoor onder 8.12 is vermeld niet tot significant negatieve gevolgen. Over de locaties buiten het habitattype grijze duinen die het leefgebied van de nauwe korfslak vormen, zoals het habitattype "duindoornstruweel" (H2160), is in het nadere rapport vermeld dat zij zich niet in een overbelaste situatie bevinden en dat de aanleg en exploitatie van de jachthaven daartoe ook niet zal leiden. De instandhoudingsdoelstelling voor deze soort komt gelet hierop evenmin in het geding volgens het nadere rapport. Het college heeft zich gelet hierop terecht op het standpunt gesteld dat de toename van de stikstofdepositie als gevolg van het project niet leidt tot significant negatieve effecten voor de soort nauwe korfslak.
8.14. Gelet op het voorgaande geeft hetgeen de VvE en anderen hebben aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat het zich op grond van het rapport en het nadere rapport ervan heeft verzekerd dat als gevolg van de aanleg en exploitatie van de jachthaven de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied "Zwin & Kievittepolder" niet zullen worden aangetast. Hieruit volgt dat hetgeen de VvE en anderen hebben aangevoerd niet in de weg aan het in stand laten van de rechtsgevolgen van het bestreden besluit. De Afdeling zal derhalve met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb bepalen dat de rechtsgevolgen van het te vernietigen bestreden besluit in stand blijven.
Proceskosten
9. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Zeeland van 29 januari 2014, kenmerk 14001441/NB.13.057;
III. bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit geheel in stand blijven;
IV. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Zeeland tot vergoeding van bij de vereniging Vereniging van Eigenaars Boulevard de Wielingen te Cadzand en anderen in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 980,00 (zegge: negenhonderdtachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen;
V. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Zeeland aan de vereniging Vereniging van Eigenaars Boulevard de Wielingen te Cadzand en anderen het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 328,00 (zegge: driehonderdachtentwintig euro) vergoedt, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen.
Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, voorzitter, en mr. E. Helder en mr. R. Uylenburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. E.J. de Jager, griffier.
w.g. Hagen w.g. De Jager
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 1 april 2015
579-743.