Uitspraak
201600408/2/R4.
Datum uitspraak: 5 april 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op de verzoeken om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van Pro de Algemene wet bestuursrecht) in het geding tussen onder meer:
1. de stichting Stichting Outlet en Funshoppingcentre Carillon, gevestigd te Winschoten, gemeente Oldambt,
2. de vereniging Vereniging Handel & Nijverheid Winschoten, gevestigd te Winschoten, gemeente Oldambt,
verzoekers,
en
1. het college van burgemeester en wethouders van Oldambt,
2. de raad van de gemeente Oldambt;
verweerders.
Procesverloop
Bij besluit van 14 december 2015 heeft de raad het bestemmingsplan "De Wereldbazar te Winschoten" vastgesteld. Hieraan ligt ten grondslag het besluit van 21 september 2015 van het college van gedeputeerde staten van Groningen tot ontheffingverlening van de Omgevingsverordening provincie Groningen 2009 (hierna: Omgevingsverordening).
Bij besluit van 22 december 2015 heeft het college van burgemeester en wethouders een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van de Wereldbazar, een overdekte bazaar met winkelunits, horeca- en parkeervoorzieningen op het perceel Papierbaan 80 in Winschoten en het realiseren van parkeervoorzieningen aan de Industrieweg te Winschoten.
Tegen deze besluiten hebben onder meer de stichting en de vereniging beroep ingesteld.
De stichting en de vereniging hebben de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
De raad en het college van burgemeester en wethouders hebben een verweerschrift ingediend.
Het college van gedeputeerde staten en de stichting en de vereniging hebben nadere stukken ingediend.
Daartoe in de gelegenheid gesteld, heeft De Wereldbazar o.g. B.V. een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De voorzieningenrechter heeft de verzoeken ter zitting behandeld op 22 maart 2016, waar zijn verschenen de stichting, vertegenwoordigd door [gemachtigde] en [voorzitter], de vereniging, vertegenwoordigd door [gemachtigde] en [voorzitter], en de raad en het college, beide vertegenwoordigd door mr. W.R. van der Velde, advocaat te Groningen, en J.H. Samberg, werkzaam bij de gemeente. Voorts zijn ter zitting het college van gedeputeerde staten, vertegenwoordigd door drs. J.A. Klok, werkzaam bij de provincie, en De Wereldbazar, vertegenwoordigd door [directeur] en [projectleider] gehoord.
Overwegingen
1. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.
De ontwikkeling
2. De besluiten maken de realisatie van een overdekte markt, genaamd de Wereldbazar, aan de Papierbaan 80 te Winschoten mogelijk. De Wereldbazar bestaat uit een gebouw met drie lagen met een totaal bruto vloeroppervlak van 57.000 m2. Op de onderste laag is een parkeergarage voorzien. Op de tweede en derde laag is de markt voorzien. Deze biedt plaats aan ongeveer 550 marktstands met een oppervlakte van maximaal 50 m2 per marktstand. Daarnaast is horeca toegelaten met een totale oppervlakte van maximaal 1.500 m2 in zelfstandige eenheden van ten hoogste 150 m2. De detailhandel en horeca mogen alleen plaatsvinden in het weekend en op feestdagen. Het plangebied omvat zowel de gronden waarop de Wereldbazar is voorzien, gelegen aan de noordzijde van de Rensel op het bedrijventerrein Reiderland, als gronden aan de zuidzijde van de Rensel waarop twee parkeerterreinen zijn voorzien. Tussen de parkeerterreinen en de Wereldbazar zullen, zoals De Wereldbazar ter zitting heeft toegelicht, watertaxi’s varen en pendelbussen rijden.
Het geschil
3. De stichting heeft ten doel met een omgevinggerichte aanpak het sociale, fysieke en economisch niveau van de Torenstraat in Winschoten naar een hoger plan te brengen. De vereniging heeft ten doel de bevordering van de gemeenschappelijke belangen van de in Winschoten gevestigde handelsondernemingen, zowel algemeen als meer in het bijzonder die van de leden. De stichting en de vereniging vrezen dat de Wereldbazar negatieve gevolgen, zoals verdringing, afnemende activiteit en oplopende leegstand, zal hebben voor de bestaande ruimtelijke en functionele structuur in met name het kernwinkelgebied van Winschoten.
De ontheffing
4. De stichting en de vereniging voeren aan dat voor de Wereldbazar eerder op 27 november 2013 een bestemmingsplan is vastgesteld waaraan een besluit tot ontheffingverlening van de Omgevingsverordening ten grondslag lag. In de uitspraak van 22 juli 2015 in zaak nrs. 201309161/2/R3 en 201400410/1/R2 heeft de Afdeling op een beroep van de stichting en de vereniging beide besluiten vernietigd om reden dat, kort gezegd, de ontheffingsbevoegdheid in de Omgevingsverordening in strijd was met artikel 4.1a van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro). De stichting en de vereniging wijzen erop dat de Afdeling in die uitspraak tevens heeft overwogen dat voor zover het college van gedeputeerde staten ter zitting heeft gesteld dat het bij het verlenen van de ontheffing in overeenstemming met het criterium uit artikel 4.1a van de Wro heeft gehandeld, dit reeds hierom geen doel treft, nu in de stukken onvoldoende inzichtelijk is gemaakt dat aan dit criterium is voldaan. De stichting en de vereniging voeren aan dat aan de thans bestreden besluiten precies dezelfde stukken als aan de vorige besluiten ten grondslag liggen, waartoe zij onder meer wijzen op een in opdracht van het gemeentebestuur opgestelde notitie van BügelHajema van 22 september 2015. Nu er geen nieuwe elementen, argumenten, overwegingen, feiten of omstandigheden aan de ontheffing ten grondslag liggen, geldt volgens hen onverkort voormelde uitspraak van de Afdeling en dient het besluit tot ontheffingverlening om deze reden vernietigd te worden.
De stichting en de vereniging betogen daarnaast dat het college van gedeputeerde staten ten onrechte de ontheffing heeft verleend nu een distributieplanologisch onderzoek ontbreekt, terwijl een dergelijk onderzoek op grond van de toelichting op artikel 4.8 van de Omgevingsverordening wel vereist is.
4.1. Ingevolge artikel 1.2 (Bevoegdheid), eerste lid, van de Omgevingsverordening is, voor zover in het desbetreffende artikel niet anders is bepaald, het college van gedeputeerde staten bevoegd om ontheffing van de regels van deze verordening te verlenen
Ingevolge artikel 4.4 (Ontheffingen), tweede lid, kan ontheffing van de regels in titel 4.2, titel 4.3, titel 4.4 en titel 4.5 van dit hoofdstuk uitsluitend worden verleend voor zover de verwezenlijking van het gemeentelijk ruimtelijk beleid wegens bijzondere omstandigheden onevenredig wordt belemmerd in verhouding tot de met die regels te dienen provinciale belangen.
Ingevolge artikel 4.8 (Winkelvoorzieningen en arbeids- en / of bezoekersintensieve bedrijvigheid), vierde lid, van de Omgevingsverordening voorziet een bestemmingsplan niet in de vestiging van grootschalige detailhandel, waaronder een factory-outletcenter, buiten de gemeente Groningen.
Ingevolge artikel 4.1 (Begripsbepalingen), onder y, wordt onder grootschalige detailhandel verstaan: detailhandel geheel of in hoofdzaak bestaande uit niet volumineuze goederen met een bovenregionale functie en een winkelvloeroppervlakte van minimaal 1500 m2 per vestiging.
4.2. De voorzieningenrechter stelt vast dat provinciale staten van de provincie Groningen op 20 maart 2013 hebben besloten de ontheffingsbevoegdheid in de Omgevingsverordening te wijzigen. Deze gewijzigde ontheffingsbevoegdheid is opgenomen in artikel 1.2, eerste lid, in samenhang met artikel 4.4, tweede lid, van de Omgevingsverordening en op 1 juni 2013 in werking getreden. Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter is deze ontheffingsbevoegdheid thans in overeenstemming met artikel 4.1a van de Wro. Voorts overweegt de voorzieningenrechter dat in het bestreden besluit tot ontheffingverlening is gemotiveerd wat volgens het college van gedeputeerde staten de bijzondere omstandigheden zijn die maken dat de verwezenlijking van het gemeentelijk beleid onevenredig wordt belemmerd in verhouding tot de met artikel 4.8, vierde lid, van de Omgevingsverordening te dienen provinciale belangen. Een dergelijke motivering ontbrak in het besluit tot ontheffingverlening van 28 mei 2013 dat aan het vorige plan ten grondslag lag. In zoverre geven de enkele verwijzing naar de overwegingen in de voormelde uitspraak van de Afdeling van 22 juli 2015 en de stelling dat aan de thans bestreden ontheffing geen andere stukken ten grondslag liggen geen aanleiding voor het voorlopig oordeel dat de verleende ontheffing ten onrechte is verleend.
Voor zover de stichting en de vereniging onder verwijzing naar de toelichting op artikel 4.8 van de Omgevingsverordening betogen dat ten onrechte geen distributieplanologisch onderzoek aan het besluit tot ontheffingverlening ten grondslag is gelegd, stelt de voorzieningenrechter vast dat een passage van deze strekking in de toelichting op een vorige versie van de Omgevingsverordening was opgenomen, maar dat een dergelijke passage niet meer is opgenomen in de toelichting op de ten tijde van de ontheffingverlening geldende Omgevingsverordening. Bovendien had dit deel van de toelichting betrekking op artikel 4.8, tweede lid, onder a, van de Omgevingsverordening, terwijl ontheffing is verleend van artikel 4.8, vierde lid, van de Omgevingsverordening. Het aangevoerde geeft dan ook geen aanleiding voor het voorlopig oordeel dat het college van gedeputeerde staten ten onrechte geen distributieplanologisch onderzoek aan zijn besluit ten grondslag heeft gelegd.
Het aangevoerde geeft verder geen aanleiding voor het voorlopig oordeel dat het college van gedeputeerde staten zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat zich in dit geval bijzondere omstandigheden voordoen die ertoe leiden dat de verwezenlijking van het gemeentelijk beleid, door realisatie van de Wereldbazar in Winschoten, onevenredig wordt belemmerd in verhouding tot het provinciale belang bij de versterking van de centrumpositie van de gemeente Groningen.
Het bestemmingsplan
5. De stichting en de vereniging betogen dat het bestemmingsplan in strijd met het door de raad op 26 juni 2013 vastgestelde rapport "Actualisatie detailhandels- en horecabeleid Winschoten 2012" (hierna: het detailhandelsbeleid) is vastgesteld, nu aan het bestemmingsplan geen distributieplanologisch onderzoek ten grondslag is gelegd. Het door Buck Consultants International opgestelde rapport "Economische effecten Wereldbazar Winschoten" van oktober 2015 (hierna: Buck-rapport) kan volgens hen niet als zodanig worden aangemerkt. Bovendien is het Buck-rapport onvoldoende onderbouwd en daardoor niet controleerbaar, zodat de raad dit rapport niet aan zijn besluit ten grondslag heeft kunnen leggen, aldus de stichting en de vereniging. Zij voeren daartoe onder meer aan dat onduidelijk is waarop de omvang van het verzorgingsgebied is gebaseerd. Daarnaast wordt in het Buck-rapport een vergelijking gemaakt met de Bazaar in Beverwijk, terwijl die in opzet en verzorgingsgebied verschilt van de voorziene Wereldbazar.
De stichting en vereniging wijzen er voorts op dat het detailhandelsbeleid erop is gericht de detailhandel in het centrum van Winschoten te concentreren. Om deze reden had de raad volgens hen de Wereldbazar moeten voorzien aan de noordzijde van het kernwinkelgebied op de locatie van het huidige Ommelander Ziekenhuis, welke locatie op korte termijn vrijkomt.
5.1. In het detailhandelsbeleid staat op pagina 36 over de voorgenomen vestiging van de Wereldbazar aan de Papierbaan dat de opstellers van het detailhandelsbeleid dit door het gemeentebestuur ingezette proces onderschrijven en dat, gezien de in het detailhandelsbeleid berekende marktruimte voor detailhandel en de huidige positie van de horeca, vooral aandacht wordt gevraagd voor een heldere en realistische distributieplanologische onderbouwing van het project.
5.2. De raad heeft toegelicht dat een gedetailleerde kwantitatieve marktruimtebenadering, zoals bedoeld door de stichting en de vereniging, in dit geval niet kan worden gemaakt aangezien het een uniek project betreft en er geen vergelijkbare projecten en koopstromen zijn. Om deze reden is geen distributieplanologisch onderzoek aan het plan ten grondslag gelegd. Wel zijn in het Buck-rapport de economische effecten van de Wereldbazar beschreven, waarbij onder meer een vergelijking is gemaakt met de Bazaar in Beverwijk en lokale markten om onder meer het verzorgingsgebied en het verwachte aantal bezoekers te bepalen.
Weliswaar betogen de stichting en de vereniging dat de Bazaar in Beverwijk niet vergeleken kan worden met de Wereldbazar door de omvang, dichtheid, cultuur, etnische achtergrond en koopkracht van de inwoners, maar de stichting en de vereniging onderbouwen naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter niet op welke wijze deze door hen gestelde andere omstandigheden ertoe leiden dat de economische effecten in het Buck-rapport onjuist zijn beschreven. In zoverre geeft het aangevoerde geen aanleiding voor het voorlopig oordeel dat het Buck-rapport zodanige gebreken of leemten in kennis bevat dat de raad zich hierop bij het nemen van het bestreden besluit niet mede heeft mogen baseren. In bijlage 1 bij het Buck-rapport is per branche en onderliggend productsegment uitgewerkt dat de Wereldbazar nauwelijks zal leiden tot verdringing van het bestaande winkelaanbod in Winschoten, nu in de meeste branches sprake zal zijn van complementair aanbod. Voor branches waar het aanbod in het kernwinkelgebied van Winschoten en de Wereldbazar elkaar overlapt, geldt dat het aanbod verschilt wat betreft segmentering. Voor enkele branches waarin ook het segment overlapt, bestaat de mogelijkheid voor ondernemers om zich ook te presenteren op de Wereldbazar. Gelet hierop voorziet het plan met het Buck-rapport naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter in een voldoende distributieplanologische onderbouwing als bedoeld in het detailhandelsbeleid en bestaat geen aanleiding voor het voorlopig oordeel dat het plan in zoverre in strijd met het detailhandelsbeleid is vastgesteld.
5.3. De voorzieningenrechter stelt vast dat in het detailhandelsbeleid de locatie aan de Papierbaan als voorziene locatie voor de Wereldbazar wordt genoemd. In zoverre bestaat geen aanleiding voor het voorlopig oordeel dat de vestiging van de Wereldbazar in strijd met het detailhandelsbeleid aan de Papierbaan en niet in het kernwinkelgebied mogelijk wordt gemaakt. Wat betreft de door de stichting en de vereniging genoemde locatie van het huidige Ommelander Ziekenhuis, heeft de raad toegelicht dat het ziekenhuis weliswaar deze locatie zal verlaten, maar dat deze verhuizing nog niet aan de orde was bij het begin van de planontwikkeling in 2010. Bovendien is het ziekenhuis momenteel nog in bedrijf. Gelet hierop heeft de raad naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter toereikend uiteengezet waarom er niet voor is gekozen de Wereldbazar op de huidige locatie van het ziekenhuis mogelijk te maken.
6. De stichting en de vereniging betogen dat het bestemmingsplan elke vorm van detailhandel mogelijk maakt, terwijl het unieke karakter van de ontwikkeling is gelegen in de verkoop van ‘wereld georiënteerde marktwaar’. Aangezien in het plan de toegelaten detailhandel niet is beperkt wat betreft branches, segment en assortiment, maakt het plan volgens hen in essentie een nieuw winkelcentrum mogelijk met een oppervlakte die het totale winkelvloeroppervlak in het kernwinkelgebied benadert. De beoogde verkoop van ‘wereld georiënteerde handelswaar’ had dan ook in het plan moeten worden vastgelegd om negatieve gevolgen, waaronder verdringing, afnemende activiteit en oplopende leegstand, voor het kernwinkelgebied te voorkomen, aldus de stichting en de vereniging.
6.1. Ingevolge artikel 3.1.2, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro) kan een bestemmingsplan ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening regels bevatten met betrekking tot branches van detailhandel en horeca. Uit de Nota van Toelichting bij het Bro volgt dat met deze bepaling is bedoeld buiten twijfel te stellen dat branchering ten aanzien van detailhandel in bestemmingsplannen is toegestaan. De bepaling leidt ertoe dat gemeenten ter bevordering van de ruimtelijke economische kwaliteit in hun bestemmingsplannen eisen kunnen stellen ten aanzien van de vestiging van bepaalde branches van detailhandel. Hierbij dient te worden opgemerkt dat de eisen zullen moeten worden gemotiveerd vanuit overwegingen van ruimtelijke kwaliteit en niet louter kunnen zijn gegrond op argumenten van concurrentiebeperking, aldus de Nota van Toelichting.
6.2. Voor zover de bezwaren van de stichting en de vereniging zijn ingegeven door concurrentievrees, bestaat geen aanleiding om in het kader van een goede ruimtelijke ordening ter zake regulerend op te treden. De Wro strekt er niet toe bedrijven tegen de vestiging van concurrerende bedrijven in hun verzorgingsgebied te beschermen. Slechts in het geval zich een duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau zal voordoen, zodanig dat sprake is van een in planologisch opzicht onaanvaardbare situatie, is hiervoor plaats.
Wat betreft de stelling van de stichting en de vereniging dat de Wereldbazar tot leegstand in het kernwinkelgebied en daarmee een verslechtering van het ondernemersklimaat zal leiden, overweegt de voorzieningenrechter dat in het Buck-rapport wordt geconcludeerd dat de door de stichting en de vereniging gevreesde verdringing nauwelijks zal optreden. De raad heeft daarnaast toegelicht dat het vaststellen van regels met betrekking tot branches van detailhandel voor het concept van een overdekte markt geen logische oplossing is, omdat juist het kenmerk van een markt een gevarieerd aanbod in producten is. Daarnaast onderscheidt de Wereldbazar zich volgens de raad vanwege de opzet als overdekte markt met een maximum vloeroppervlakte van 50 m2 per marktstand voldoende van detailhandel in het kernwinkelgebied. Hetgeen de stichting en de vereniging hebben aangevoerd, geeft naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter geen aanleiding voor het oordeel dat de raad desondanks regels met betrekking tot branches van detailhandel in het plan had moeten opnemen.
De omgevingsvergunning
7. De stichting en de vereniging hebben ter zitting toegelicht dat hun tegen de omgevingsvergunning gerichte gronden gelijkluidend zijn aan hun tegen het bestemmingsplan gerichte gronden. Nu naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter deze gronden geen aanleiding geven om een voorlopige voorziening ten aanzien van het bestemmingsplan te treffen, geeft het aangevoerde evenmin aanleiding om een dergelijke voorziening te treffen ten aanzien van de omgevingsvergunning.
Conclusie
8. In hetgeen de stichting en de vereniging naar voren hebben gebracht, ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding voor het oordeel dat op voorhand moet worden aangenomen dat de bestreden besluiten in de bodemprocedure niet in stand zullen blijven. Gelet hierop, en na afweging van alle betrokken belangen, bestaat aanleiding de verzoeken af te wijzen.
9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
wijst de verzoeken af.
Aldus vastgesteld door mr. J.C. Kranenburg, als voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. W.M. Boer, griffier.
w.g. Kranenburg w.g. Boer
voorzieningenrechter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 5 april 2016
745.