Uitspraak
201500983/1/A4.
Datum uitspraak: 20 april 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de besloten vennootschappen met beperkte aansprakelijkheid Edelchemie Panheel B.V. (hierna: Edelchemie) en Phoenica B.V. (hierna: Phoenica), [appellant A] en [appellant B],
tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 22 december 2014 in zaak nrs. 13/1187, 13/1189, 13/2724 en 14/3765 in het geding tussen:
Edelchemie, Phoenica, [appellant A] en [appellant B]
en
het college van gedeputeerde staten van Limburg.
Procesverloop
Bij besluit van 30 augustus 2012 heeft het college zijn beslissing om spoedeisende bestuursdwang toe te passen met betrekking tot twee op een bedrijfsterrein aan de Sint Antoniusstraat 15 te Heel aanwezige slib-waterbassins bekendgemaakt.
Bij besluiten van 5 maart 2013 heeft het college de door Edelchemie, Phoenica, [appellant A] en [appellant B] daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard. Daartegen hebben zij beroep ingesteld bij de rechtbank.
Bij besluit van 13 augustus 2013 heeft het college de hoogte van de voor toepassing van de bestuursdwang verschuldigde kosten vastgesteld.
Bij uitspraak van 22 december 2014 heeft de rechtbank de ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben Edelchemie, Phoenica, [appellant A] en [appellant B] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Het college en Edelchemie, Phoenica, [appellant A] en [appellant B] hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 november 2015, waar Edelchemie, Phoenica, [appellant A] en [appellant B], vertegenwoordigd door mr. Th.J.H.M. Linssen en mr. W.P.N. Remie, beiden advocaat te Tilburg, en het college, vertegenwoordigd door mr. E.T. Sillevis Smitt en mr. E. Dans, beiden advocaat te Rotterdam, en verder door F. Langers, mr. M.P.T. Rongen, ing. T.N. Flapper, ing. A.J.F. van de Poel en J.K. Huisman, zijn verschenen.
Overwegingen
Aanleiding
1. Het geding heeft betrekking op een bedrijfsterrein aan de Sint Antoniusstraat 15 te Heel. Op dit bedrijfsterrein werden in het verleden afvalstoffen verwerkt. De hiervoor krachtens de Wet milieubeheer verleende vergunning is in 2004 vervallen. Daarna zijn de activiteiten gestaakt. Onder meer een aantal bij die activiteiten gebruikte slib-waterbassins zijn op het bedrijfsterrein achtergebleven.
Op 17 augustus 2012 is een handhavingsactie gestart door het bestuur van de gemeente Maasgouw en de provincie Limburg. In dat kader werd het beheer van het terrein overgenomen door toezichthouders. Deze toezichthouders hebben nagelaten op het terrein aanwezige pompen uit te schakelen. Hierdoor was op 18 augustus 2012, na het alsnog uitschakelen van de pompen, het waterpeil in het zogenoemde groene en zwarte bassin zodanig gestegen, dat het risico van overstroming ontstond. Om dit af te wenden, zijn door het college bij wijze van bestuursdwang de bassins gedeeltelijk leeggepompt. Deze werkzaamheden zijn uitgevoerd door het bedrijf Van Gansewinkel. Bij het leegpompen bleek dat de folie van het zwarte bassin gescheurd was. Gelet hierop heeft het college het zwarte bassin bij wijze van bestuursdwang geheel leeg laten halen.
Aan de bestuursdwang heeft het college overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (het in werking hebben van een inrichting zonder vergunning) en van de artikelen 1.1a en 10.1 van de Wet milieubeheer en artikel 13 van Pro de Wet bodembescherming (alle drie zogenoemde zorgplichten) ten grondslag gelegd.
Bevoegdheid rechtbank
2. De rechtbank is bevoegd kennis te nemen van beroepen tegen besluiten tot handhaving van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), maar niet van beroepen tegen besluiten tot handhaving van de Wet bodembescherming en de Wet milieubeheer. Ingevolge artikel 8:6 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) in verbinding met artikel 2 van Pro bijlage 2 bij de Awb, is de Afdeling in eerste en enige aanleg bevoegd kennis te nemen van beroepen tegen de laatstgenoemde besluiten.
2.1. Gezien het voorgaande heeft het college aan zijn niet in onderdelen splitsbare bestuursdwangtoepassing een overtreding ten grondslag gelegd waarover de rechtbank in eerste aanleg en de Afdeling in hoger beroep, rechtsmacht heeft, maar tegelijkertijd overtredingen waarover uitsluitend de Afdeling in eerste en enige aanleg rechtsmacht heeft. Zoals de Afdeling eerder in een vergelijkbaar geval heeft geoordeeld (uitspraak van 6 mei 2015 in zaak nr. 201407673/1/A4), is de Afdeling in een dergelijke situatie bevoegd in eerste en enige aanleg kennis te nemen van de ingestelde beroepen.
De rechtbank was gelet hierop niet bevoegd uitspraak te doen op de beroepen. Het hoger beroep is gegrond, en de uitspraak van de rechtbank moet worden vernietigd.
3. Hierna gaat de Afdeling over tot een behandeling van de oorspronkelijk bij de rechtbank door Edelchemie, Phoenica, [appellant A] en [appellant B] (hierna aangeduid als: appellanten) ingestelde beroepen. Daarbij worden tevens de gronden die zij in hun hoger beroep hebben aangevoerd betrokken.
Ingevolge artikel 5:31c van de Awb hebben deze beroepen mede betrekking op het besluit van 13 augustus 2013 waarbij de kosten van de bestuursdwang zijn vastgesteld.
Overtreding/bevoegdheid/overtreders
4. Appellanten betogen dat het college niet bevoegd was om bestuursdwang toe te passen. Enerzijds omdat volgens hen geen overtreding heeft plaatsgevonden, en anderzijds omdat het college niet het voor handhaving van de gestelde overtredingen bevoegde bestuursorgaan zou zijn. Bovendien zou de situatie niet spoedeisend zijn geweest. In ieder geval zou het geheel opruimen van het zwarte bassin niet spoedeisend zijn, omdat als dit al lek was de bodem ter plaatse nauwelijks waterdoorlatend zou zijn. Appellanten hadden zelf de kans moeten krijgen om met name het slib in dit bassin af te voeren. Zij betogen verder dat het college er ten onrechte van is uitgegaan dat zij alle vier overtreder zijn.
4.1. In haar uitspraak van heden in zaak nr. 201500935/1/A4 heeft de Afdeling geoordeeld dat de bassins onderdeel waren van een in strijd met artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de Wabo in werking zijnde afvalstoffeninrichting. Ingevolge artikel 5.2, vierde lid, van de Wabo, samen met artikel 6.7, eerste en derde lid, van het Besluit omgevingsrecht in verbinding met categorie 28.4 van bijlage I, zoals die bepalingen luidden ten tijde van het toepassen van de bestuursdwang, was het college voor deze overtreding aangewezen als tot handhaving bevoegd gezag.
4.2. In het besluit van 30 augustus 2012 heeft het college Edelchemie, Phoenica en hun bestuurders [appellant A] en [appellant B] aangemerkt als overtreders van artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de Wabo, op kosten van wie de bestuursdwang is uitgevoerd. De Afdeling heeft in haar eerdergenoemde uitspraak van heden geoordeeld dat deze personen terecht zijn aangemerkt als overtreders van deze bepaling. Hetzelfde geldt in de huidige zaak.
4.3. De slib-waterbassins bevatten onder meer bij de vroegere afvalverwerking vrijgekomen afvalstoffen. Of, zoals door appellanten wordt betoogd, de concentratie van verontreinigende stoffen in de waterfractie in de bassins niet zodanig was dat dit water als een gevaarlijke afvalstof moest worden aangemerkt, is voor dit geding niet relevant. Van belang is dat het aannemelijk is dat in het water en het slib in deze bassins aanzienlijke hoeveelheden verontreinigende stoffen aanwezig waren, en dat gelet hierop met het oog op het belang van de bescherming van het milieu voorkoming van overstroming of lekkage van deze bassins nodig was.
Het college heeft erop gewezen dat het weekend van 18 augustus 2012 een zeer warm weekend was en dat voor zondag en maandag daaropvolgend onweer was voorspeld. Er is geen reden om aan de juistheid hiervan te twijfelen. Reeds gezien deze onweersdreiging - met de aanzienlijke kans van daarbij voorkomende zware regenbuien - heeft het college mogen concluderen dat het verlagen van het waterpeil in de bassins zeer spoedeisend was.
Hetzelfde geldt voor het geheel legen van het zwarte bassin nadat was geconstateerd dat het folie van dit bassin was gescheurd. Appellanten betwisten dat de folie was gescheurd, maar onderbouwen dit niet met overtuigende argumenten. Ook het betoog dat een gescheurd en daardoor lekkend bassin door de slechte waterdoorlatendheid van de ondergrond geen risico voor bodemverontreiniging zou opleveren, acht de Afdeling niet overtuigend. Het is dan ook aannemelijk dat het achterwege laten van het geheel leeghalen van het zwarte bassin zou betekenen dat de bodem en het grondwater verder verontreinigd zouden kunnen raken door hetzij het weglekken van het nog in het bassin aanwezige water, hetzij het weglekken van met het in het bassin achtergebleven water en slib vermengd regenwater.
Gezien het voorgaande is er geen aanleiding voor het oordeel dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de situatie dermate spoedeisend was dat met toepassing van artikel 5:31 van Pro de Awb zonder voorafgaande last en zonder dat vooraf een besluit werd genomen kon worden overgegaan tot het met bestuursdwang optreden tegen de overtreding door het geheel leeghalen van het zwarte bassin en het gedeeltelijk leegpompen van het groene bassin.
4.4. Kortom, het college was reeds wegens overtreding van artikel 2.1 van de Wabo bevoegd om spoedeisende bestuursdwang toe te passen. Het heeft daarbij Edelchemie, Phoenica, [appellant A] en [appellant B] terecht als overtreders aangemerkt, op kosten van wie de bestuursdwang is uitgevoerd. De vraag of het college ook wegens overtreding van de Wet milieubeheer en de Wet bodembescherming tot toepassing van bestuursdwang heeft kunnen besluiten, kan in het midden blijven.
Kostenverhaal
5. Bij de toepassing van de bestuursdwang zijn kosten gemaakt voor het leegzuigen van de bassins (€ 174.855,75) en voor toezicht bij de uitvoering van de werkzaamheden (€ 2.631,66). Omdat de aanvankelijke stijging van het waterpeil in de bassins is veroorzaakt doordat toezichthouders hebben nagelaten de pompen uit te schakelen, heeft het college de daarmee verband houdende kosten (€ 41.955,59 voor het leegzuigen van de eerste meter van de bassins) voor eigen rekening genomen. De kosten voor het verder leeghalen van het zwarte bassin (€ 174.855,75 - € 41.955,59 = € 132.900,16) worden wel verhaald, samen met de kosten voor toezicht.
Aldus heeft het college in zijn besluit van 13 augustus 2013 krachtens artikel 5:25, zesde lid, van de Awb vastgesteld dat Edelchemie, Phoenica, [appellant A] en [appellant B] hoofdelijk € 135.531,82 verschuldigd zijn voor de kosten van de bestuursdwang.
6. Appellanten betogen dat kostenverhaal achterwege had moeten blijven, omdat de spoedeisende situatie het gevolg was van handelen van (toezichthouders van) het college. Kosten voor het volledig leeghalen van het zwarte bassin zijn volgens hen ook ten onrechte verhaald, omdat het zwarte bassin zou zijn lekgeraakt door het niet vakkundig leegpompen van dit bassin. Appellanten betogen verder dat onvoldoende duidelijk is hoe de kosten van de bestuursdwang zijn opgebouwd, dan wel dat niet alle kosten noodzakelijk waren. In beroep en hoger beroep is een aantal vragen, aan- en opmerkingen naar voren gebracht over de noodzaak van inzet van personeel en materieel, tijdstippen van werkzaamheden, overheadkosten en dergelijke. Appellanten betogen ook dat het verwijderen van het slib uit het zwarte bassin tegen te hoge kosten heeft plaatsgevonden, omdat terugwinning van zilver uit dit slib ten onrechte achterwege is gebleven. Ook voor het afvoeren van het afvalwater zijn volgens appellanten te hoge kosten gemaakt, omdat dit ten onrechte als gevaarlijk afvalwater zou zijn verwerkt. Bovendien zouden ten onrechte kosten voor toezichthouders in rekening zijn gebracht.
6.1. De Afdeling merkt allereerst op dat, zoals appellanten wensen, kostenverhaal achterwege is gebleven voor zover de spoedeisende situatie is veroorzaakt door toezichthouders van het college. Zoals eerder is overwogen heeft het college deze kosten immers voor eigen rekening genomen.
Het standpunt van appellanten dat ook de kosten voor het geheel leeghalen van het zwarte bassin voor rekening van het college moeten blijven, deelt de Afdeling niet. Hun stelling dat de geconstateerde lekken in dit bassin zouden zijn veroorzaakt tijdens de toepassing van de bestuursdwang, is niet aannemelijk gemaakt. Ook voor het overige is niet gebleken van omstandigheden op grond waarvan het college de kosten van de bestuursdwang in dit opzicht niet ten laste van de overtreders heeft mogen laten.
Bij het besluit tot vaststelling van de kosten zijn overzichten gevoegd van de gemaakte projectkosten en tevens gespecificeerde nota’s van Van Gansewinkel. In het bij de rechtbank ingediende verweerschrift is uitgebreid, en in het bij de Afdeling ingediende verweerschrift nog uitgebreider, uiteengezet welke werkzaamheden om welke redenen hebben plaatsgevonden. Het betoog van appellanten dat niet duidelijk zou zijn hoe de kosten zijn opgebouwd faalt.
Het college staat op het standpunt dat door drie bedrijven is beoordeeld of zilverterugwinning uit het in de bassins aanwezige slib mogelijk was. Alle drie de bedrijven hebben geconcludeerd dat dit niet kosteneffectief mogelijk is. Er is geen reden dit door appellanten niet met duidelijke argumenten bestreden standpunt onjuist te achten. In dit opzicht is er geen aanleiding om ervan uit te gaan dat te hoge kosten voor uitvoering van de bestuursdwang zijn gemaakt.
Het college heeft uiteengezet dat de hoogte van de verwerkingskosten van het afvalwater niet - zoals appellanten veronderstellen - afhangt van de vraag of het als gevaarlijk afval kon worden beschouwd, maar van de noodzakelijke zuiveringsstappen om het te kunnen lozen. Het college heeft ook uitgebreid uiteengezet waaruit die stappen hebben bestaan. Er is geen reden aan te nemen dat wat dit betreft onnodige werkzaamheden zijn uitgevoerd, noch om aan te nemen dat voor deze werkzaamheden te hoge kosten zijn gemaakt.
Bij de uitvoering van de bestuursdwang zijn toezichthouders aanwezig geweest, en de kosten daarvan zijn betrokken bij de kostenbeschikking. Het is duidelijk dat de inzet van deze toezichthouders verband hield met de uitvoering van de bestuursdwang en redelijkerwijs noodzakelijk was, en niet valt in te zien dat de kosten daarvan ten onrechte als kosten van de bestuursdwang zijn aangemerkt.
Over de overige door appellanten opgeworpen vragen en aan- en opmerkingen over de gemaakte kosten overweegt de Afdeling dat het college in zijn verweerschriften gedetailleerd en specifiek heeft uiteengezet om welke redenen die kosten zijn gemaakt in verband met de uitvoering van de bestuursdwang. Appellanten hebben deze onderbouwing niet met overtuigende argumenten weerlegd.
Hetgeen appellanten aanvoeren, geeft gezien het voorgaande geen aanleiding voor het oordeel dat het college de hoogte van de door appellanten verschuldigde kosten van de bestuursdwang onjuist heeft vastgesteld.
Conclusie
7. Het hoger beroep is gegrond, omdat de rechtbank niet bevoegd was uitspraak te doen op de tegen het besluit van 5 maart 2013 ingestelde beroepen, die mede betrekking hebben op het besluit van 13 augustus 2013. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. De genoemde beroepen zijn ongegrond.
8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Limburg van 22 december 2014 in zaak nrs. 13/1187, 13/1189, 13/2724 en 14/3765;
III. verklaart de tegen het besluit van het college van gedeputeerde staten van Limburg van 5 maart 2013 ingestelde beroepen, die mede betrekking hebben op het besluit van dit college van 13 augustus 2013, ongegrond;
IV. verstaat dat de griffier van de Raad van State aan de besloten vennootschappen met beperkte aansprakelijkheid Edelchemie Panheel B.V. en Phoenica B.V., [appellant A] en [appellant B] het door hen gezamenlijk voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 497,00 (zegge: vierhonderdzevenennegentig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. H.G. Sevenster en mr. N. Verheij, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.J. van der Zijpp, griffier.
w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Van der Zijpp
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 20 april 2016
262.