Uitspraak
201401868/3/R2.
Datum uitspraak: 4 mei 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) in het geding tussen:
[appellante], wonend te Heteren, gemeente Overbetuwe,
appellante,
en
de raad van de gemeente Overbetuwe,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 7 januari 2014, kenmerk 13RB000174, heeft de raad het bestemmingsplan "Buitengebied, Randwijkse Waarden" vastgesteld.
Tegen dit besluit heeft [appellante] beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
[appellante] en de raad hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 november 2014, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. J.J. Molenaar, advocaat te Arnhem, en de raad, vertegenwoordigd door ing. A.H. van der Wielen en B. Colen, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [partij], vertegenwoordigd door mr. A.M. Scharff, advocaat te Tiel, en [werknemer], werkzaam bij [partij], als partij, en zijn ir. J.G.M. Rademakers en ing. A. van Straten, als deskundigen gehoord.
Bij tussenuitspraak van 11 februari 2015, in zaak nr. 201401868/1/R2 (hierna: de tussenuitspraak) heeft de Afdeling de raad opgedragen om binnen 20 weken na de verzending van de tussenuitspraak het daarin omschreven gebrek in het besluit van 7 januari 2014 te herstellen. Deze uitspraak is aangehecht.
Bij besluit van 16 juni 2015, kenmerk 15RB000043, heeft de raad het bestemmingsplan "Buitengebied, Randwijkse Waarden" gewijzigd vastgesteld, teneinde het gebrek dat in de tussenuitspraak is genoemd te herstellen.
Daartoe in de gelegenheid gesteld, hebben [appellante] en [partij] over het nieuwe besluit van 16 juni 2015 een zienswijze naar voren gebracht.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op een tweede zitting behandeld op 2 december 2015, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. J.J. Molenaar, advocaat te Arnhem, en de raad, vertegenwoordigd door ing. A.H. van der Wielen en J. Rouw, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [partij], vertegenwoordigd door mr. A.M. Scharff, advocaat te Tiel, en [werknemers], beiden werkzaam bij [partij], als partij, en is dr. H.A.E. Simons als deskundige gehoord.
Na het sluiten van het onderzoek ter zitting heeft de Afdeling het onderzoek heropend. De Afdeling heeft de raad verzocht nadere informatie te verschaffen. De raad heeft hier bij brief van 4 maart 2016 op geantwoord. [appellante] en [partij] zijn in de gelegenheid gesteld om daarop te reageren en hebben dit gedaan bij brieven van 21 maart 2016, onderscheidenlijk 18 maart 2016.
Met toestemming van partijen is een nadere behandeling van de zaak ter zitting achterwege gebleven. De Afdeling heeft het onderzoek vervolgens gesloten.
Overwegingen
Tussenuitspraak
1. Ingevolge artikel 8:51d van de Awb, voor zover hier van belang, kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.
Herstel gebrek
2. De Afdeling heeft in de tussenuitspraak samengevat het volgende overwogen.
In het besluit van 7 januari 2014 was het de bedoeling van de raad dat van de in het plan voorziene recreatieve functies in het bijzonder door lokale bewoners gebruik zou worden gemaakt. Omdat dergelijke gebruikers zich te voet of per fiets naar het recreatiegebied zullen begeven, verwachtte de raad dat de verkeersintensiteit slechts in geringe mate zou toenemen. Met het niet voorzien in gewone parkeerplaatsen, en slechts in drie invalidenparkeerplaatsen, wordt aldus volgens de raad een ontmoedigingsbeleid gevoerd, waar het betreft een bezoek van het recreatiegebied per auto. Evenwel is de Afdeling onduidelijk gebleven waarom bij voorbaat kan worden uitgesloten dat anderen dan lokale bewoners van het recreatiegebied gebruik zullen maken. Voorts kan niet in zijn algemeenheid worden gesteld dat het slechts voorzien in een zeer beperkt aantal parkeerplaatsen regulerend werkt ten aanzien van de aantrekkende werking voor autoverkeer van een bepaalde ruimtelijke ontwikkeling. Gelet hierop is in het besluit van 7 januari 2014 onvoldoende gemotiveerd dat in de omgeving van de woning van [appellante] geen onaanvaardbare verkeers- en parkeeroverlast zal ontstaan ten gevolge van de voorziene recreatie op de wal.
3. Het beroep van [appellante] tegen het besluit van 7 januari 2014 is gelet op het vorenstaande gegrond. Dit besluit, voor zover het betreft de vaststelling van het plandeel met de bestemming "Recreatie", dient te worden vernietigd wegens strijd met artikel 3:46 van Pro de Awb.
4. De Afdeling heeft de raad opgedragen om met inachtneming van hetgeen in 12.5 van de tussenuitspraak is overwogen alsnog toereikend te motiveren dat in de omgeving van de woning van [appellante] geen onaanvaardbare verkeers- en parkeeroverlast zal ontstaan ten gevolge van de door middel van de bestemming "Recreatie" voorziene recreatie op de wal, dan wel in zoverre ter zake een gewijzigde planregeling vast te stellen.
5. Bij besluit van 16 juni 2015 heeft de raad naar aanleiding van de tussenuitspraak het bestemmingsplan "Buitengebied, Randwijkse Waarden" opnieuw, gewijzigd, vastgesteld. De raad heeft met dit besluit de planregeling ten aanzien van de bestemming "Recreatie" gewijzigd ten opzichte van het bestemmingsplan "Buitengebied, Randwijkse Waarden" zoals dat op 7 januari 2014 was vastgesteld. Voor het overige is het besluit van 7 januari 2014 niet gewijzigd.
Beroep van rechtswege
6. Ingevolge artikel 6:19, eerste lid, van de Awb heeft een beroep van rechtswege mede betrekking op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben.
6.1. Het besluit van 16 juni 2015 is ingevolge artikel 6:19, eerste lid, van de Awb mede onderwerp van het geding. Omdat [appellante] belang heeft bij de beoordeling van dit besluit, wordt haar beroep geacht mede te zijn gericht tegen dit besluit.
Ten aanzien van de beroepsgronden van [appellante] ten aanzien van de plan(onder)delen die geen betrekking hebben op de bestemming "Recreatie", welke worden geacht mede te zijn gericht tegen het besluit van 16 juni 2015, ziet de Afdeling thans geen aanleiding anders te oordelen dan zij in de tussenuitspraak heeft gedaan.
Afzwakking recreatieve doeleinden
7. [appellante] kan zich niet verenigen met het herstel van het gebrek door de raad ten aanzien van de bestemming "Recreatie". [appellante] betoogt dat de raad met de wijzigingen ten aanzien van de voorziene ‘extensieve dagrecreatie’ binnen de bestemming "Recreatie" een afzwakking heeft beoogd ten aanzien van de intensiteit van het gebruik dat van de gronden kan worden gemaakt. Hetzelfde geldt volgens [appellante] voor de nieuwe aanduidingen ‘ijsbaan’ en ‘strand’. Die afzwakking in de planregeling zorgt er echter niet voor dat de gevreesde overlast zal verminderen, zo voert [appellante] aan. Het verkorte strand zorgt volgens [appellante] juist voor een concentratie van verkeersdrukte, waarbij de auto’s zich langs de dijk en de Kastanjelaan zullen opstellen.
7.1. De raad stelt zich op het standpunt dat aan de opdracht van de Afdeling in de tussenuitspraak is voldaan. Volgens hem is alsnog toereikend gemotiveerd dat in de omgeving van de woning van [appellante] geen onaanvaardbare verkeers- en parkeeroverlast zal ontstaan. De raad stelt dat het planologische gebruik wat betreft de extensieve recreatie niet wijzigt, omdat dit reeds was toegestaan op grond van het bestemmingsplan "Buitengebied Overbetuwe". Volgens de raad is evident dat de bestemming meer begrensde vormen van recreatie toestaat dan onder het plan van 7 januari 2014. Ter onderbouwing van zijn standpunt heeft de raad bij zijn verweerschrift het "Advies tbv. verweer op reactie bp. Randwijkse waarden" van Pouderoyen Compagnons van 7 september 2015 overgelegd, waarin is ingegaan op de gekozen plansystematiek.
7.2. Ten opzichte van het besluit van 7 januari 2014 heeft de raad de bestemming "Recreatie" in de verbeelding gewijzigd. In de verbeelding is aan de noordzijde van de bestemming "Recreatie" een strook aangeduid als ‘strand’. In het oostelijke deel van de bestemming "Recreatie" is daarnaast een rechthoekig vlak opgenomen waaraan de aanduiding ‘ijsbaan’ is toegekend. In de verbeelding is in de strook aan de uiterste westzijde van de bestemming "Recreatie" de aanduiding ‘parkeerterrein’ opgenomen.
Ingevolge artikel 6, lid 6.1, van de planregels, voor zover hier van belang, zijn de voor "Recreatie" aangewezen gronden bestemd voor:
a. extensieve dagrecreatie;
b. uitsluitend ter plaatse van de aanduiding 'ijsbaan', een natuurijsbaan;
c. uitsluitend ter plaatse van de aanduiding 'strand', een strand;
g. parkeren en groenvoorzieningen.
Ingevolge artikel 1, lid 1.12, wordt onder het begrip ‘extensieve dagrecreatie’ verstaan: recreatief medegebruik van gronden zoals wandelen, paardrijden, fietsen, varen, zwemmen en vissen, waarbij de recreatie geen specifiek beslag legt op de ruimte.
7.3. In de verbeelding van het bestemmingsplan "Buitengebied Overbetuwe" waren de desbetreffende gronden bestemd voor "Agrarisch met waarden - Uiterwaarden".
Ingevolge artikel 5, lid 5.1, van de planregels van dat plan waren de gronden, behalve voor de uitoefening van een agrarisch bedrijf, onder meer aangewezen voor extensieve dagrecreatie met bijbehorende wegen en paden, met dien verstande dat extensieve dagrecreatie niet is toegestaan ter plaatse van de aanduiding ‘recreatie uitgesloten’.
Ingevolge artikel 1, lid 1.49, diende onder ‘extensieve dagrecreatie’ te worden verstaan: recreatief medegebruik van gronden zoals wandelen, paardrijden, fietsen, varen, zwemmen en vissen, waarbij de recreatie geen specifiek beslag legt op de ruimte.
7.4. Anders dan [appellante] stelt, zijn de in het plan toegestane gebruiksmogelijkheden van belang voor de intensiteit van het gebruik dat van de gronden kan worden gemaakt. In het besluit van 7 januari 2014 waren de voor "Recreatie" aangewezen gronden bestemd voor dagrecreatie. Dit begrip was onder dat plan niet gedefinieerd. Onder dagrecreatie is een intensiever gebruik mogelijk dan onder het thans opgenomen doel ‘extensieve dagrecreatie’. Voorts volgt de Afdeling de raad in zijn standpunt, in navolging van het advies van Pouderoyen, dat het nader aanduiden van de locaties voor het strand en de natuurijsbaan een afbakening met zich brengt in maximale omvang en ligging. Immers, nu kan niet meer overal ter plaatse van de gronden met de bestemming "Recreatie" een strand of natuurijsbaan worden gerealiseerd.
Voorts heeft de raad van belang mogen achten dat met de gebruiksmogelijkheden voor extensieve recreatie zoals deze thans in het plan van 16 juni 2015 zijn neergelegd - behoudens de toegestane natuurijsbaan - is aangesloten bij de mogelijkheden voor extensieve dagrecreatie in het vorige plan "Buitengebied Overbetuwe". Dat de intensiteit van de recreatie door het toekennen van de aanduidingen juist toeneemt, heeft [appellante] niet aannemelijk gemaakt. De parameters zoals deze hiermee in het plan vast zijn komen te liggen, heeft de raad vervolgens kunnen betrekken in zijn onderzoek naar de gevolgen ten aanzien van verkeer en parkeren, nu een dergelijk onderzoek dient te worden gebaseerd op de maximale mogelijkheden van de bestemming. Dit onderzoek naar de verkeers- en parkeereffecten van het toegestane toekomstige gebruik binnen de bestemming "Recreatie" zal in het hiernavolgende worden besproken.
Het betoog faalt.
Parkeerstudie
8. [appellante] voert voorts aan dat aan het gewijzigde besluit onvoldoende onderzoek naar de parkeersituatie ten grondslag is gelegd. Volgens haar zijn de berekeningen in het rapport "Parkeerstudie Randwijkse Waarden te Heteren in de gemeente Overbetuwe" van Econsultancy van 8 april 2015 (hierna: de parkeerstudie) niet juist uitgevoerd. Allereerst is de behoefte aan parkeerplaatsen onjuist vastgesteld. In dit verband voert zij aan dat het Centrum voor Regelgeving en Onderzoek in de Grond-, Water-, en Wegenbouw en de Verkeerstechniek (hierna: CROW) geen normen kent voor een (extensief) recreatiestrand of natuurijsbaan. Daarnaast is in de parkeerstudie een vergelijking gemaakt met zwemplassen in de omgeving, maar volgens [appellante] heeft die vergelijking niet op de juiste wijze plaatsgevonden. Zij acht in dit verband onder meer onduidelijk hoe verschillende ‘kortingen’ kunnen worden toegepast op het benodigd aantal parkeerplaatsen. In het kader van de parkeersituatie dient aan de verklaring van het Geldersch Landschap geen waarde te worden gehecht, aldus [appellante]. Ook acht [appellante] de inventarisaties van de Dorpsraad Heteren en de [partij] Groep niet representatief.
[appellante] stelt voorts dat de parkeerstudie niet klopt omdat het beschikbare aantal parkeerplaatsen niet goed is vastgesteld. Zij meent dat met de bestaande parkeerplaatsen geen rekening mag worden gehouden, omdat bezoekers van het gebied zo dicht mogelijk bij het strand en de natuurijsbaan willen parkeren.
[appellante] voert aan dat in de parkeerstudie geen aandacht is besteed aan de directe omgeving van haar woning, noch aan de verkeersstromen en daarmee gepaard gaande overlast. [appellante] vreest dat een groot aantal auto’s langs de dijk en de Kastanjelaan kunnen parkeren en daardoor onveilige situaties ontstaan. Ondanks afspraken tussen de gemeente en de initiatiefnemers heeft monitoring niet plaatsgevonden, zo voert zij aan.
8.1. De raad stelt dat hij zich bij de gewijzigde vaststelling van het plan op de parkeerstudie heeft mogen baseren. Ten aanzien van de berekening van het benodigd aantal parkeerplaatsen zijn wel aannames gedaan, maar dit maakt de gehanteerde uitgangspunten nog niet onjuist, zo stelt de raad. Daarbij heeft [appellante] voorts niet aangegeven van welke uitgangspunten wel uitgegaan had moeten worden. De raad stelt dat van de verklaring van het Geldersch Landschap kon worden uitgegaan, omdat zij als toekomstig eigenaresse en beheerder van het gebied geen belang heeft bij verkeers- of parkeeroverlast. Uiteindelijk volgt uit het verrichte onderzoek dat dient te worden voorzien in 10 nieuwe parkeerplaatsen. Hiertoe heeft de raad een aanduiding in de verbeelding opgenomen.
De raad is gelet op de parkeerstudie van mening dat geen onaanvaardbare verkeers- en parkeeroverlast zal ontstaan, ook niet in de omgeving van de woning van [appellante]. Ten aanzien van de gevreesde gevaarlijke situaties aan de Randwijkse Rijndijk en de Kastanjelaan stelt de raad dat parkeren daar niet mogelijk is omdat er een parkeerverbod geldt. De raad stelt ten aanzien van de monitoring dat deze - in overeenstemming met gemaakte afspraken - plaats zal vinden zodra de bestemming "Recreatie" onherroepelijk is.
8.2. In het kader van de vaststelling van het plan van 16 juni 2015 heeft de raad onderzoek laten verrichten naar de parkeersituatie in en om het plangebied. De resultaten daarvan zijn neergelegd in de parkeerstudie. In de parkeerstudie is, vanwege het ontbreken van CROW-parkeernormen, gezocht naar aanknopingspunten om het benodigde aantal parkeerplaatsen te berekenen.
In de parkeerstudie is voor de inschatting van het aantal parkeerplaatsen ten behoeve van de zandwinplas met strand een vergelijking gemaakt met een andere zandwinplas met strand. Deze schatting komt neer op een parkeerbehoefte van 8 parkeerplaatsen. Daarnaast volgt uit de parkeerstudie dat het Geldersch Landschap heeft verklaard dat zij voormalige zandwinplassen met extensieve recreatie in beheer heeft, die vergelijkbaar zijn met de Randwijkse Waarden. Op die locaties zijn maximaal 10 parkeerplaatsen aanwezig. Dat blijkt in de praktijk voldoende te zijn. Voorts zijn tellingen van de Dorpsraad Heteren en de [partij] Groep van het aantal geparkeerde auto’s in de omgeving weergegeven, waarmee de huidige parkeersituatie kan worden vastgesteld. In de parkeerstudie is geconcludeerd dat van onaanvaardbare verkeers- en parkeeroverlast ten gevolge van een tekort aan parkeerplaatsen geen sprake zal zijn.
Bij zijn verweerschrift heeft de raad het stuk "Advies tbv. verweer op reactie bp. Randwijkse waarden" van Econsultancy van 16 september 2015 overgelegd, alsmede het rapport "Parkeeronderzoek Steenoord te Heteren in de gemeente Overbetuwe" van Econsultancy van 16 september 2015 (hierna: het nadere parkeeronderzoek). Hierin zijn de resultaten opgenomen van een verrichte nieuwe inventarisatie, waarbij voor een gewone representatieve dag, voor een zomerse dag en voor een tropische dag in de zomer van 2015 de feitelijke parkeersituatie ten gevolge van het strand- en waterplasgebruik is onderzocht. In het nadere parkeeronderzoek zijn voor vier nabijgelegen gebieden parkeerdruk- en bezettingsmetingen uitgevoerd, op basis waarvan is vastgesteld of er voldoende parkeerplaatsen in het gebied aanwezig zijn. Uit het nadere parkeeronderzoek volgt dat op zogenoemde reguliere dagen met de 10 voorziene parkeerplaatsen in de parkeerbehoefte kan worden voorzien. Voor de zogenoemde piekdagen - dat wil zeggen zomerse of tropische dagen met veel strandbezoekers, of juist koude dagen met bezoekers van de natuurijsbaan - zijn volgens het nadere parkeeronderzoek in de omgeving voldoende parkeervoorzieningen aanwezig om de extra parkeerdruk op te vangen. Geconcludeerd wordt dat er, rekening houdende met de aanleg van 10 nieuwe parkeerplaatsen, voldoende parkeergelegenheid aanwezig is.
8.3. Anders dan [appellante] naar voren heeft gebracht staat in de parkeerstudie dat juist niet is aangesloten bij kengetallen van de CROW, omdat in de beschikbare publicaties geen normen zijn opgenomen voor een recreatiestrand zonder voorzieningen of een natuurijsbaan als hier aan de orde. Bij het ontbreken van kengetallen is in de onderzoeken getracht op andere wijze een inschatting te maken van het benodigd aantal parkeerplaatsen voor deze functies.
8.4. In hetgeen [appellante] heeft aangevoerd, behoefde de raad geen aanleiding te zien om wat betreft het aantal beschikbare parkeerplaatsen op reguliere dagen te twijfelen aan de uitkomsten van de parkeerstudie en het nadere parkeeronderzoek. De aannames die in de parkeerstudie wat betreft de behoefte aan parkeerplaatsen zijn gedaan, acht de Afdeling op zichzelf bezien in zoverre niet onredelijk. De enkele stelling van [appellante] dat de wijze van berekening van de parkeerbehoefte in de parkeerstudie niet deugt, zonder aan te geven wat volgens haar de juiste inschattingen zouden zijn, is onvoldoende om deze uitkomsten ondeugdelijk of anderszins onjuist te achten. Het betoog van [appellante] dat de 10 voorziene parkeerplaatsen slechts bedoeld zouden zijn voor mindervaliden, kan niet slagen, nu dit niet volgt uit de planregels. Ook staat in de plantoelichting dat in het plangebied een aantal parkeerplaatsen wordt aangelegd voor mindervaliden en 10 parkeerplaatsen ten behoeve van regulier gebruik. Bovendien heeft de raad ter zitting onweersproken gesteld dat het reguliere parkeerplaatsen betreft, en dat daarnaast nog 4 invalidenparkeerplaatsen worden gerealiseerd die reeds in het plan van 7 januari 2014 waren voorzien. In feite gaat het om in totaal 14 nieuwe parkeerplaatsen. Gelet op het vorenstaande ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad niet had kunnen volstaan met het voorzien in de aanleg van de 10 parkeerplaatsen. Wat betreft de stelling van [appellante] dat de 10 parkeerplaatsen ten onrechte aan de uiterste westzijde van het recreatiegebied zijn voorzien, heeft zij niet aannemelijk gemaakt dat deze te ver van het recreatiegebied zouden zijn gelegen om in de parkeerbehoefte te voorzien.
8.5. In de parkeerstudie staat voorts dat zich ongeveer 15-20 piekdagen per jaar voordoen. Ter zitting heeft de raad toegelicht dat hieronder in ieder geval 4-6 tropische dagen en 5-10 schaatsdagen vallen. In de parkeerstudie is een ‘worst case’-berekening gemaakt ten aanzien van de bezetting van het strand. Deze berekening, die uitgaat van een strand van 4.000 m², leidde tot een parkeerbehoefte van 45 parkeerplaatsen. Uit het nadere parkeeronderzoek volgt dat op het drukste moment van een tropische dag 79 auto’s en aanhangers in de directe omgeving van het strand zijn geteld. Op een zomerse dag waren op het drukste moment 35 auto’s en aanhangers in de omgeving van het recreatiegebied geparkeerd. [appellante] heeft deze gegevens niet weersproken. Ten aanzien van de natuurijsbaan is in de parkeerstudie voorts aangesloten bij de parkeernormen voor de functie ‘sportveld’ en is een behoefte berekend van minimaal 16 tot maximaal 33 parkeerplaatsen. [appellante] heeft geen argumenten aangedragen waarom in dit geval niet bij de normen voor een sportveld mocht worden aangesloten, noch heeft zij het benodigde aantal parkeerplaatsen ten behoeve van de natuurijsbaan betwist.
Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad in redelijkheid in zijn afweging mogen betrekken dat voor de piekdagen auto’s kunnen uitwijken naar parkeerplaatsen in de omgeving van het recreatiegebied. In de nabije omgeving, dat wil zeggen aan het Kerkplein, de Bretagnesingel en de Kastanjelaan, zijn blijkens het nadere parkeeronderzoek in totaal 87 parkeerplaatsen aanwezig. [appellante] heeft de stelling van de raad niet betwist dat het Kerkplein niet in parkeervakken is ingedeeld. Gelet daarop heeft de raad in redelijkheid ervan mogen uitgaan dat er meer auto’s kunnen parkeren dan [appellante] meent en heeft hij van minimaal 20 beschikbare parkeerplaatsen kunnen uitgaan. Voor zover [appellante] heeft aangevoerd dat de parkeerplaatsen aan de Kastanjelaan niet mogen worden meegeteld, omdat deze zijn bedoeld voor bezoekers van de begraafplaats, wordt overwogen dat in het nadere parkeeronderzoek staat dat niet is gebleken dat het een eigen terrein betreft. Daarbij is van belang dat [appellante] heeft gesteld, noch aannemelijk heeft gemaakt dat in de kern Heteren thans reeds een tekort aan parkeerplaatsen bestaat. Anders dan [appellante] heeft aangevoerd, liggen de bestaande parkeerlocaties niet zodanig ver van het recreatiegebied dat hiervan geen gebruik zal worden gemaakt op piekdagen. Hierbij betrekt de Afdeling dat uit de tellingen in het nadere parkeeronderzoek kan worden afgeleid dat van die parkeerlocaties nu reeds op piekdagen gebruik wordt gemaakt.
8.6. Ter zitting heeft de raad zich ten aanzien van de verwachte verkeersstromen op het standpunt gesteld dat er in de huidige situatie geen verkeersoverlast is, en dat zich in zoverre geen wijzigingen zullen voordoen. Volgens de raad zullen de gevolgen voor het verkeer parallel lopen aan de parkeersituatie, waaruit de Afdeling begrijpt dat op de piekdagen niet alleen het aantal geparkeerde auto’s toeneemt, maar logischerwijs ook het verkeer naar het recreatiegebied. Ter zitting heeft de raad voorts onder meer toegelicht dat het verkeer niet alleen uit oostelijke richting en langs het huis van [appellante] komt, maar ook uit de richting van de Steenoord en een andere toegangsroute. [appellante] heeft dit niet betwist. Omdat de bezoekers zich ook gespreid over de dag verplaatsen, ontstaat volgens de raad ter plaatse van de woning van [appellante] geen onevenredige parkeeroverlast.
De raad heeft onweersproken gesteld dat voor de Randwijkse Rijndijk en de Kastanjelaan (gedeeltelijk) een parkeerverbod geldt. Voor zover [appellante] betoogt dat daar desondanks wordt geparkeerd, overweegt de Afdeling dat handhaving van dit parkeerverbod in deze procedure niet aan de orde kan komen. Voorts heeft de raad terecht gewezen op het aanvullende parkeeronderzoek waarin geen geparkeerde auto’s zijn geconstateerd langs de Randwijkse Rijndijk en er geen knelpunten zijn geconstateerd wat betreft de Kastanjelaan. Gelet op het vorenstaande behoefde de raad voor onveilige situaties ten gevolge van een groot aantal geparkeerde auto’s langs de Randwijkse Rijndijk en de Kastanjelaan niet te vrezen.
In hetgeen [appellante] heeft aangevoerd ziet de Afdeling, gelet op het hiervoor overwogene, geen aanleiding voor het oordeel dat de raad de gevolgen van het plan wat betreft het aspect verkeer in de omgeving van de woning van [appellante] onaanvaardbaar had moeten achten.
8.7. Ten aanzien van de monitoring overweegt de Afdeling als volgt. In de zienswijzennota bij het besluit van 7 januari 2014 staat dat het gemeentebestuur en de initiatiefnemer met betrekking tot de monitoring van het verkeer afspraken hebben gemaakt. Voorts staat in de plantoelichting van dat besluit, evenals in de toelichting van het plan van 16 juni 2015, dat monitoring van verkeers- en parkeergedrag duidelijk moet maken of de doelstellingen gehaald worden. Wanneer zou blijken, dat een te grote parkeerdruk ontstaat, zullen gemeente en initiatiefnemer in overleg treden om tot een oplossing te komen, aldus de plantoelichting. Anders dan [appellante] kennelijk meent, kunnen met deze mededeling in de zienswijzennota geen gerechtvaardigde verwachtingen zijn gewekt dat direct na de vaststelling van het plan op 7 januari 2014 monitoring van het verkeer en parkeren zou plaatsvinden. Voor zover [appellante] zich op het vertrouwensbeginsel beroept, is de Afdeling van oordeel dat de raad het plan van 16 juni 2015 op dit punt niet in strijd met het vertrouwensbeginsel heeft vastgesteld.
8.8. Gelet op het vorenstaande heeft de raad zich gelet op de parkeerstudie en het nadere parkeeronderzoek in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat in de omgeving van de woning van [appellante] geen onaanvaardbare verkeers- en parkeeroverlast zal ontstaan ten gevolge van de voorziene recreatie op de wal. In het aangevoerde ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad niet aan de opdracht heeft voldaan.
Het betoog faalt.
Voorwaardelijke verplichting
9. [appellante] acht voorts de opgenomen voorwaardelijke verplichting ten aanzien van de 10 parkeerplaatsen ontoereikend. Niet alleen zijn de 10 parkeerplaatsen kennelijk bedoeld voor mindervaliden, maar in de betreffende planregel had ‘voldoende’ in plaats van ‘10’ parkeerplaatsen moeten worden opgenomen. Ook stelt zij dat een harde norm zoals nu in de regels is opgenomen tot onuitvoerbaarheid van het plan zal leiden. Zij acht het bezwaarlijk dat wijzigingen vanwege inzichten of andere CROW-normen niet kunnen worden doorgevoerd. [appellante] vraagt zich af hoe het met de parkeervoorzieningen zit voor de rest van het gebied, nu de parkeerplaatsen helemaal aan de westzijde zijn voorzien. Voorts heeft [appellante] ter zitting aangevoerd dat de voorwaardelijke verplichting ten onrechte is gekoppeld aan het recreatieve gebruik van de bestemming, terwijl deze volgens haar had moeten worden gekoppeld aan de ingevolge artikel 14, lid 14.2.1, van de planregels benodigde aanlegvergunning voor de realisatie van het strand. Ook betoogt zij dat in de voorwaardelijke verplichting de instandhouding van de parkeerplaatsen niet is geborgd.
9.1. Anders dan [appellante] aanvoert, acht de raad de toevoeging van ‘voldoende’ parkeerplaatsen niet nodig en bovendien meer rechtsonzeker. Verder ziet de raad niet in waarom de norm tot onuitvoerbaarheid van het plan zal leiden. De situering van de 10 parkeerplaatsen is afgestemd op een goede bereikbaarheid. Nadat de parkeerplaatsen zijn aangelegd, zal de toekomstig terreinbeheerder geen belang hebben bij het weer onttrekken van de parkeerplaatsen, zo voert de raad aan.
9.2. In artikel 6, lid 6.3.2, van de planregels is de voorwaardelijke verplichting opgenomen dat het gebruik van de voor "Recreatie" aangewezen gronden in het kader van de onder artikel 6, lid 6.1, onder a, b en c, genoemde doeleinden uitsluitend is toegestaan indien en voor zover ter plaatse van de aanduiding ‘parkeerterrein’ 10 parkeerplaatsen zijn aangelegd.
9.3. Zoals hiervoor onder 8.4 is overwogen is het betoog van [appellante] dat de 10 parkeerplaatsen zouden zijn bedoeld voor mindervaliden, niet juist. Met de raad ziet de Afdeling voorts geen aanleiding voor het oordeel dat in plaats van het aantal van 10 parkeerplaatsen in artikel 6, lid 6.3.2, van de planregels ‘voldoende’ parkeerplaatsen had moeten worden opgenomen. Gelet op de parkeerstudie en het aanvullende parkeeronderzoek heeft de raad voldoende gemotiveerd waarom in dit geval de aanleg van 10 parkeerplaatsen volstaat. Voorts heeft [appellante] haar stelling dat de voorwaardelijke verplichting in zoverre tot onuitvoerbaarheid van het plan zou leiden, niet onderbouwd. De Afdeling betrekt hierbij overigens, dat - voor het geval dat in de toekomst gewenst zou zijn - de bestemming "Recreatie", gelet op het bepaalde in artikel 6, lid 6.1, aanhef en onder g, van de planregels, noch de voorwaardelijke verplichting in artikel 6, lid 6.3.2, in de weg staan aan de aanleg van extra parkeerplaatsen.
Het betoog van [appellante] ter zitting over de gewenste koppeling aan de aanlegvergunning voor de realisatie van het strand, kan evenmin worden gevolgd. Artikel 14, lid 14.2.1, van de planregels bevat een aanlegvergunningstelsel voor werken en werkzaamheden op gronden binnen de bestemming "Natuur". De parkeerplaatsen heeft de raad nodig geacht in verband met de aanleg van het strand en voor de extensieve recreatie en de natuurijsbaan, die op gronden binnen de bestemming "Recreatie" liggen. Daarbij is het - anders dan [appellante] kennelijk meent - mogelijk om een voorwaardelijke verplichting te verbinden aan het in gebruik nemen van gronden. Dit betoog faalt.
9.4. Ten aanzien van het betoog van [appellante] dat de raad ten onrechte niet eveneens de instandhouding van de 10 parkeerplaatsen in de voorwaardelijke verplichting heeft geborgd, wordt als volgt overwogen. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat de raad de aanwezigheid van de 10 parkeerplaatsen noodzakelijk acht met het oog op de ruimtelijke aanvaardbaarheid van de recreatiebestemming. Dat geen van de betrokken partijen belang zou hebben bij het verwijderen van de parkeerplaatsen geeft, anders dan de raad kennelijk meent, geen garantie dat de parkeerplaatsen beschikbaar blijven. De raad had derhalve een voorschrift in het plan moeten opnemen, inhoudende dat het gebruik van de gronden, ten behoeve van de onder artikel 6, lid 6.1, onder a, b en c, van de planregels genoemde doeleinden uitsluitend is toegestaan indien en voor zover ter plaatse van de aanduiding ‘parkeerterrein’ 10 parkeerplaatsen zijn aangelegd en in stand worden gehouden (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 30 april 2014, in zaak nr. 201304742/1/R2).
Het betoog slaagt.
10. In hetgeen [appellante] heeft aangevoerd, ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit van 16 juni 2015, voor zover het betreft de vaststelling van artikel 6, lid 6.1, onder a, b en c, van de planregels, is genomen in strijd met artikel 3:2 van Pro de Awb.
Niet zelf voorzien
11. De Afdeling heeft bij de heropening van het onderzoek onderzocht of toepassing kan worden gegeven aan artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb, door middel van het zelf voorziend toevoegen van de zinsnede "en in stand worden gehouden" aan artikel 6, lid 6.3.2, van de planregels. Naar aanleiding van de brief van [appellante] van 21 maart 2016 sluit de Afdeling niet uit dat derdebelanghebbenden in hun belangen zouden kunnen worden geschaad. Gelet hierop zal de Afdeling niet op voornoemde wijze zelf in de zaak voorzien.
Bestuurlijke lus
12. Met het oog op een spoedige beëindiging van het geschil ziet de Afdeling aanleiding de raad op de voet van artikel 8:51d van de Awb op te dragen om binnen 20 weken na verzending van deze tussenuitspraak de gebreken in het bestreden besluit te herstellen, zonder dat daarbij toepassing behoeft te worden gegeven aan afdeling 3.4 van de Awb. De raad dient hiertoe met inachtneming van hetgeen in 9.4 is overwogen een gewijzigde planregeling vast te stellen. Een vastgestelde planwijziging dient op de wettelijk voorgeschreven wijze te worden bekendgemaakt.
Proceskosten en griffierecht
13. In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en vergoeding van het betaalde griffierecht.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
draagt de raad van de gemeente Overbetuwe op om binnen 20 weken na de verzending van deze tussenuitspraak:
- met inachtneming van hetgeen onder 12 is overwogen het besluit van 16 juni 2015 te herstellen en een gewijzigde planregeling vast te stellen;
- de Afdeling en de andere partijen de uitkomst mede te delen en een gewijzigd plan op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen.
Aldus vastgesteld door mr. J.C. Kranenburg, voorzitter, en mr. J. Hoekstra en mr. R. Uylenburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.E.E. Konings, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
w.g. Konings
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 4 mei 2016
612.