Uitspraak
201505371/1/A1.
Datum uitspraak: 8 juni 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid [appellante] Onroerend Goed B.V., gevestigd te Beverwijk,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 28 mei 2015 in zaak nr. 14/5256 in het geding tussen:
[appellante]
en
het college van burgemeester en wethouders van Zaanstad.
Procesverloop
Bij besluit van 23 juni 2011 heeft het college geweigerd aan [appellante] omgevingsvergunning te verlenen voor het bestraten van gronden op het perceel aan de Zeedijk te Assendelft, tegenover nummer [.], kadastraal bekend als gemeente Assendelft, sectie [.] nummer [….] (hierna: het perceel).
Bij besluit van 24 november 2014 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 28 mei 2015 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 maart 2016, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. K. van Driel, en het college, vertegenwoordigd door mr. Y.A. van Baak en mr. M. van Zorgen, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ter zitting heeft [appellante] de hogerberoepsgrond, dat de rechtbank heeft miskend dat het college haar in de gelegenheid had behoren te stellen haar aanvraag om een omgevingsvergunning te wijzigen, ingetrokken.
2. De Zeedijk maakt deel uit van het Nationaal Landschap "Stelling van Amsterdam" en ligt in het Nationaal Landschap "Laag Holland". De aangevraagde omgevingsvergunning strekt tot legalisering van de op het perceel aanwezige bestrating met een oppervlakte van 1.700 m². Op het perceel staat een schuur, die wordt gebruikt voor de uitoefening van het agrarisch loonbedrijf van [appellante]. [appellante] is het er niet mee eens dat het college niet bereid is voor de verharding omgevingsvergunning te verlenen, nu deze volgens haar nodig is voor het opslaan van hooi, het stallen van landbouwmachines en als toegangsweg van de landbouwmachines naar de schuur.
3. [appellante] betoogt dat de rechtbank de omstandigheid, dat het college heeft verzuimd haar voor het nemen van het besluit van 24 november 2014 opnieuw in de gelegenheid te stellen om te worden gehoord, niet met toepassing van artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) had mogen passeren. Daartoe voert zij aan dat het college bij het nemen van dat besluit haar aanvraag om een omgevingsvergunning heeft getoetst aan het bestemmingsplan "Landelijk gebied Assendelft", terwijl het college bij het nemen van het besluit van 23 juni 2011 haar aanvraag heeft getoetst aan het bestemmingsplan "Poldergebied Assendelft". Voorts was sinds de hoorzitting in bezwaar bij de ambtelijke hoorcommissie van de gemeente Zaanstad op 12 april 2012 geruime tijd verstreken, aldus [appellante]. Volgens [appellante] heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat zij door het niet opnieuw horen niet is benadeeld, omdat zij in haar beroepschrift en ter zitting van de rechtbank in de gelegenheid is geweest te reageren op de heroverweging die het college heeft gemaakt. Volgens [appellante] is zij onvoldoende in die gelegenheid geweest. Voorts is [appellante], als gesteld, benadeeld door de toepassing van artikel 6:22 van de Awb, nu het college als gevolg daarvan niet is veroordeeld in de door haar gemaakte proceskosten in bezwaar en beroep.
3.1. Ingevolge artikel 6:22 van de Awb kan een besluit waartegen bezwaar is gemaakt of beroep is ingesteld, ondanks schending van een geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel, door het orgaan dat op het bezwaar of beroep beslist in stand worden gelaten indien aannemelijk is dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld.
3.2. Tegen het oordeel van de rechtbank, dat het college door het niet opnieuw horen van [appellante] heeft gehandeld in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel, is niet opgekomen, zodat van de juistheid van dat oordeel dient te worden uitgegaan.
De rechtbank heeft in dit geval het niet opnieuw horen met toepassing van artikel 6:22 van de Awb kunnen passeren. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat de rechtbank terecht aannemelijk heeft geacht dat [appellante] door het niet opnieuw horen voorafgaand aan het besluit van 24 november 2014 niet in haar belangen is geschaad. Dat de vergunningaanvraag van [appellante] bij het nemen van dat besluit aan een ander bestemmingsplan is getoetst dan bij het nemen van het besluit van 23 juni 2011 vormt geen grond voor een ander oordeel. Daarbij is van belang dat volgens het college onder beide bestemmingsplannen voor de aangebrachte verharding een omgevingsvergunning is vereist en dat niet wordt voldaan aan de voorwaarden om die te kunnen verlenen. Verder heeft de rechtbank terecht in aanmerking genomen dat [appellante] betrokken was bij de bestemmingsplanprocedure. [appellante] heeft in die procedure voorafgaand aan het besluit van 24 november 2014 zienswijzen tegen het ontwerpbestemmingsplan ingediend en beroep ingesteld tegen het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan omdat de verharding planologisch niet werd toegestaan. Voorts leidt de omstandigheid dat het besluit van 24 november 2014 geruime tijd na het houden van de hoorzitting is genomen evenmin tot het oordeel dat opnieuw een hoorzitting nodig was. Daarbij betrekt de Afdeling dat het college, overeenkomstig de met [appellante] op de hoorzitting ter zake gemaakte afspraak, het nemen van dat besluit zolang heeft aangehouden in afwachting van de aanlevering door [appellante] van foto’s van 300 hooibalen. Dit volgt uit het verslag van de hoorzitting van 12 april 2012 bij de ambtelijke hoorcommissie van de gemeente Zaanstad. Voorts wordt in aanmerking genomen dat geen aanknopingspunten bestaan voor het oordeel dat [appellante] in haar beroepschrift en ter zitting van de rechtbank onvoldoende in de gelegenheid is geweest om te reageren op de heroverweging die het college heeft gemaakt naar aanleiding van de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan.
Het betoog faalt in zoverre.
3.3. Voorts overweegt de Afdeling dat, anders dan [appellante] veronderstelt, het niet veroordelen door de rechtbank van het college in de door [appellante] in bezwaar gemaakte proceskosten geen verband houdt met het feit dat de rechtbank het aan het besluit van 24 november 2014 klevende gebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Awb heeft gepasseerd. Voor veroordeling in deze kosten is ingevolge artikel 7:15, tweede lid, van de Awb namelijk vereist dat het besluit van 23 juni 2011 wordt herroepen wegens aan het college te wijten onrechtmatigheid.
Het betoog faalt in zoverre.
3.4. [appellante] betoogt evenwel terecht dat de rechtbank het college ten onrechte niet heeft veroordeeld in de door haar in beroep gemaakte proceskosten vanwege het door de rechtbank geconstateerde gebrek in het besluit van 24 november 2014.
Het betoog slaagt in zoverre.
4. [appellante] betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat het college, door eerst op 24 november 2014 een besluit op zijn bezwaar te nemen, dwangsommen heeft verbeurd. Daartoe verwijst zij naar haar brief van 7 november 2014, waarbij zij het college in gebreke heeft gesteld. Volgens haar is de rechtbank er ten onrechte van uitgegaan dat het college die brief eerst op 10 november 2014 heeft ontvangen.
4.1. Ingevolge artikel 4:17, derde lid, van de Awb is de eerste dag waarover de dwangsom verschuldigd is, de dag waarop twee weken zijn verstreken na de dag waarop de termijn voor het geven van de beschikking is verstreken en het bestuursorgaan van de aanvrager een schriftelijke ingebrekestelling heeft ontvangen.
Ingevolge artikel 4:15, tweede lid, onder b, wordt de termijn voor het geven van een beschikking opgeschort zolang de vertraging aan de aanvrager kan worden toegerekend.
4.2. Het betoog van [appellante], dat de rechtbank niet heeft onderkend dat dwangsommen zijn verbeurd, wordt niet gevolgd. Daarbij is van belang dat [appellante] foto’s, waarvoor de besluitvorming in de bezwaarfase is aangehouden, niet voorafgaand aan de brief van 7 november 2014 heeft verstrekt. Dit brengt mee dat de vertraging in de besluitvorming haar kan worden toegerekend. De termijn voor het geven van het besluit op bezwaar was derhalve gelet op artikel 4:15, tweede lid, onder b, van de Awb opgeschort. Eerst met de ontvangst door het college van voormelde brief is die opschorting beëindigd. Uit het daarin neergelegde verzoek aan het college om een besluit op haar bezwaar te nemen kan immers worden afgeleid dat [appellante] niet voornemens was voorafgaand aan dat besluit de betreffende foto’s over te leggen, zodat vanaf dan de vertraging in de besluitvorming haar niet langer kan worden toegerekend. Onder deze omstandigheden volgt de Afdeling niet het niet nader gemotiveerde standpunt van [appellante] dat op 7 november 2014 de termijn voor het nemen van een besluit op haar bezwaar was verstreken, en derhalve twee weken na de ontvangst daarvan dwangsommen zijn verbeurd. Of de rechtbank ten onrechte als ontvangstdatum 10 november 2014 heeft aangehouden, kan daarom buiten bespreking blijven.
Het betoog faalt.
5. [appellante] betoogt verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college bij het nemen van het besluit van 24 november 2014 de aangebrachte verharding ten onrechte niet heeft getoetst aan het ten tijde van de indiening van aanvraag op 14 februari 2011 ter plaatse geldende bestemmingsplan "Poldergebied Assendelft".
5.1. Ingevolge het bestemmingsplan "Poldergebied Assendelft" dat gold het tijde van de aanvraag rustten op het perceel de bestemmingen "Agrarische productiegebieden, klasse B (AB)","Agrarisch bouwperceel", "Erven A" en "Waterstaatsvoorzieningen".
Ingevolge artikel 42, eerste lid, aanhef en onder b, van de planvoorschriften was het verboden om zonder of in afwijking van een schriftelijke vergunning van het college (aanlegvergunning) op of in gronden met de bestemming "Agrarische productiegebieden, klasse B (AB) verhardingen aan te leggen.
Ingevolge het derde lid, onder c, wordt een aanlegvergunning niet verleend als de werken of werkzaamheden de normale agrarische bedrijfsvoering onevenredig zullen belasten.
5.2. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat voor het antwoord op de vraag of het college bij het nemen van het besluit van 24 november 2014 de aanvraag ten onrechte niet heeft getoetst aan het ten tijde van de aanvraag ter plaatse geldende bestemmingsplan "Poldergebied Assendelft" van belang is of de aanvraag in overeenstemming was met dat plan. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 28 december 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BU9458), waarin is overwogen dat als uitgangspunt heeft te gelden dat de beslissing op de aanvraag om bouwvergunning ex nunc geschiedt, hetgeen betekent dat het recht moet worden toegepast zoals dat op het moment van de beslissing op de aanvraag geldt. Het moment waarop de aanvraag werd gedaan is derhalve niet bepalend. Aan een ten tijde van de indiening bij de gemeente van een bouwaanvraag nog wel, maar ten tijde van de beslissing daarop, dan wel ten tijde van de heroverweging in bezwaar daarvan, niet meer geldend bestemmingsplan mag, bij wijze van uitzondering op dat uitgangspunt, slechts worden getoetst indien ten tijde van de indiening van de bouwaanvraag het daarin vervatte bouwplan in overeenstemming was met het toen geldende bestemmingsplan en er op dat moment nog geen voorbereidingsbesluit van kracht was geworden voor een nieuw bestemmingsplan dan wel een nieuw bestemmingsplan ter inzage was gelegd, waarmee dat bouwplan in strijd was, aldus die uitspraak.
De rechtbank heeft terecht overwogen dat de aangebrachte verharding ten tijde van de aanvraag in strijd was met het bestemmingsplan "Poldergebied Assendelft". Daarbij is van belang dat geen grond bestaat voor het oordeel dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de verharding de normale agrarische bedrijfsvoering onevenredig belast, nu deze het agrarisch productiegebied verkleint. De omstandigheid dat de verharding wordt gebruikt voor het opslaan van hooi en het stallen van landbouwmachines kan [appellante] niet baten, nu dat gebruik geen agrarische productie betreft.
Het betoog faalt.
6. [appellante] betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat het college de gevraagde omgevingsvergunning ten onrechte heeft geweigerd. Volgens haar heeft de rechtbank niet onderkend dat de verharding niet in strijd is met het ten tijde van het besluit van 24 november 2014 ter plaatse geldende bestemmingsplan "Landelijk gebied Assendelft" (hierna: het bestemmingsplan). Daartoe voert zij aan dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de verharding de openheid van het landschap aantast, nu deze tweedimensionaal is en derhalve geen zichtlijnen beïnvloedt.
6.1. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden, in gevallen waarin dat bij een bestemmingsplan is bepaald.
Ingevolge artikel 2.11, eerste lid, wordt de omgevingsvergunning, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder b, waaromtrent regels zijn gesteld in een bestemmingsplan, geweigerd indien het werk of de werkzaamheid daarmee in strijd is.
6.2. Ingevolge het bestemmingsplan rusten op het perceelgedeelte waarop de verharding is aangebracht de bestemmingen "Agrarisch met waarden", "Water" en "Groen" en de dubbelbestemmingen "Waarde - Archeologie", "Waarde - Ecologie" en "Waterstaat - Waterkering".
Ingevolge artikel 4.6.1, aanhef en onder d, van de planregels is het verboden zonder of in afwijking van een omgevingsvergunning op gronden met de bestemming "Agrarisch met waarden" oppervlakteverhardingen met een oppervlakte van meer dan 50 m² aan te brengen.
Ingevolge artikel 4.6.3 kan de in artikel 4.6.1 genoemde vergunning slechts worden verleend indien:
a. geen onevenredige aantasting plaatsvindt van de natuurlijke kwaliteiten van het terrein;
b. geen onevenredige aantasting plaatsvindt van de landschappelijke kwaliteiten van het terrein;
c. geen sprake is van een onevenredige aantasting van de waterhuishoudkundige situatie met betrekking tot de waterkwaliteit en
-kwantiteit;
d. geen onevenredige aantasting zal plaatsvinden ten aanzien van de instandhouding of het herstel van de habitattypen en soorten, waarvoor instandhoudingsdoelen zijn geformuleerd in het ontwerpbesluit en/of het aanwijzingsbesluit voor het Natura 2000-gebied "Polder Westzaan".
Ingevolge artikel 30.5.1, aanhef en onder d, is het verboden om gronden met de dubbelbestemming "Waarde - Ecologie" zonder of in afwijking van een omgevingsvergunning oppervlakteverhardingen aan te brengen.
Ingevolge artikel 30.5.3 kan de in artikel 30.5.3 genoemde vergunning slechts worden verleend, indien geen onevenredige afbreuk wordt gedaan aan:
a. de landschappelijke waarden;
b. de natuurlijke waarden;
c. de cultuurhistorische waarden;
d. de instandhoudingsdoelstelling van het gebied.
6.3. De rechtbank heeft op juiste gronden geoordeeld dat het college terecht de gevraagde omgevingsvergunning heeft geweigerd, omdat de aangebrachte verharding in strijd is met de artikelen 4.6.3 en 30.5.3 van de planregels. Het college heeft aan zijn besluit de Leidraad Landschap en Cultuurhistorie (hierna: de Leidraad) ten grondslag gelegd waarin als kernkwaliteiten voor het Nationaal landschap "Laag Holland" onder meer de grote openheid van het landschap, veel weide- en moerasvogels en karakteristieke dijk- en lintdorpen worden genoemd. Het college heeft terecht gesteld dat met de aangebrachte verharding deze openheid wordt aangetast. Het standpunt van [appellante], dat de aangebrachte verharding geen invloed heeft op de zichtlijnen, volgt de Afdeling niet. Het college heeft in dit verband terecht verwezen naar de uitspraak van de Afdeling van 28 januari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:169 tot vaststelling van het bestemmingsplan waarin ten aanzien van de door [appellante] aangevoerde beroepsgrond, dat de aangebrachte verharding op zijn perceel ten onrechte niet planologisch wordt toegestaan, is overwogen dat de raad van de gemeente Zaanstad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de verharding van gronden ten behoeve van de opslag van balen hooi de grote openheid van het landschap behoudt noch versterkt en dat de raad, gelet hierop, terecht heeft geconcludeerd dat artikel 22, eerste lid, van de Provinciale Ruimtelijke Verordening Structuurvisie (hierna: PRVS) in de weg staat aan het planologisch mogelijk maken van de verharding. Gelet op het voorgaande behoeft het betoog van [appellante], dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat zij niet aannemelijk heeft gemaakt dat geen onevenredige aantasting zal plaatsvinden ten aanzien van de instandhouding of het herstel van habitattypen en soorten, geen bespreking.
Het betoog faalt.
7. [appellante] betoogt voorts dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college de gevraagde omgevingsvergunning ten onrechte heeft geweigerd, omdat de verharding valt onder de beschermende werking van het in het bestemmingsplan neergelegde overgangsrecht. Mocht dat niet het geval zijn, dan geldt dat het college de omgevingsvergunning had moeten verlenen, omdat de verharding reeds geruime tijd bestaat en het college daarvan op de hoogte was, zodat het zijn recht om daartegen handhavend op te treden heeft verwerkt, aldus [appellante].
7.1. Indien al zou moeten worden geoordeeld dat het gebruik van de verharding op grond van het overgangsrecht in het bestemmingsplan mag worden voortgezet, dan betekent dat niet dat het college voor het aanbrengen van de verharding in strijd met het bestemmingsplan een omgevingsvergunning moet verlenen. De omstandigheid dat de verharding al geruime tijd aanwezig is en is aangebracht op betongranulaat kan [appellante] niet baten, reeds omdat het college onweersproken heeft gesteld dat het voor het aanbrengen van betongranulaat evenmin vergunning heeft verleend.
Het betoog faalt.
8. [appellante] betoogt tot slot dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat haar beroep op het gelijkheidsbeginsel niet slaagt. Daartoe voert zij aan dat in de omgeving zelfs veel niet agrarische bedrijven toestemming hebben gekregen voor een verharding. Volgens [appellante] heeft het college zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat de door haar aangedragen voorbeelden geen vergelijkbare situaties zijn, omdat de betreffende percelen met verharding in een andere gemeente liggen of een andere bestemming hebben. Volgens [appellante] zijn deze verschillen niet relevant, nu de weigering van de gevraagde omgevingsvergunning verband houdt met de gewenste openheid van het gebied en de waarden van het landschap en in die context gezien de door haar genoemde situaties vergelijkbaar zijn.
8.1. Het college heeft er op gewezen dat de volgens [appellante] vergelijkbare percelen, anders dan haar perceel, geen deel uitmaken van het Nationaal Landschap "Stelling van Amsterdam" en niet liggen in het Nationaal Landschap "Laag Holland", zodat bij die percelen geen rekening hoeft te worden gehouden met artikel 20 van de PRVS, waarin de "Stelling van Amsterdam" als erfgoed van uitzonderlijke universele waarden is aangewezen en met de in de Leidraad genoemde kernkwaliteiten. Nu [appellante] dit niet gemotiveerd heeft weerlegd, bestaat geen grond voor het oordeel dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de door haar aangedragen situaties vergelijkbaar zijn met haar geval. Voorts wordt nog in aanmerking genomen dat de Afdeling in voormelde uitspraak van 28 januari 2015 met betrekking tot het bestemmingsplan in de door [appellante] gemaakte vergelijking met andere niet agrarische bedrijven waar verhardingen wel zijn toegestaan geen aanleiding heeft gezien voor het oordeel dat de raad zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de door [appellante] genoemde situaties niet overeenkomen met haar situatie. De Afdeling ziet geen reden daar thans anders over te oordelen.
Het betoog faalt.
9. Het hoger beroep is, gelet op hetgeen in 2.3 is overwogen, gegrond. De aangevallen uitspraak dient, voor zover de rechtbank heeft nagelaten het college tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten te veroordelen, te worden vernietigd en voor het overige te worden bevestigd.
10. Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 28 mei 2015 in zaak nr. 14/5256, voor zover de rechtbank heeft nagelaten het college tot vergoeding van de bij de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid [appellante] Onroerend Goed B.V. in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten te veroordelen;
III. bevestigt de uitspraak voor het overige;
IV. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Zaanstad tot vergoeding van bij de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid [appellante] Onroerend Goed B.V. in verband met de behandeling van het beroep en hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.984,00 (zegge: negentienhonderdvierentachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
V. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Zaanstad aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid [appellante] Onroerend Goed B.V. het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 825,00 (zegge: achthonderdvijfentwintig euro) voor de behandeling van het beroep en hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. R. van der Spoel, voorzitter, en mr. D.J.C. van den Broek en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Soede, griffier.
w.g. Van der Spoel
voorzitter
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 8 juni 2016
270-757.