Uitspraak
201508587/1/R2.
Datum uitspraak: 22 juni 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) in het geding tussen:
1. [appellant sub 1], wonend te Zaltbommel,
2. [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B], wonend te Zaltbommel,
en
de raad van de gemeente Zaltbommel,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 1 oktober 2015 heeft de raad het bestemmingsplan "Zaltbommel, Binnenstad" vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1] en [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 mei 2016, waar [appellant sub 1], en [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B], vertegenwoordigd onderscheidenlijk bijgestaan door mr. F.A. Pommer, advocaat te Nijmegen, en de raad, vertegenwoordigd door J. van de Ven, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
Buiten bezwaren van partijen is ter zitting nog een stuk in het geding gebracht.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 8:51d van de Awb kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.
Planomschrijving en achtergrond
2. Het plan voorziet in een juridisch-planologische regeling voor de binnenstad van Zaltbommel. Het plan is overwegend conserverend van aard, maar voorziet tevens in een beperkt aantal ontwikkelingen, waaronder die van het zogenoemde Poorterij-complex dat wordt gevormd door een sociaal-cultureel centrum met theater en een voormalige bibliotheek. Teneinde de maatschappelijke functie daarvan te kunnen behouden, is ter plaatse een aantal bedrijfsmatige activiteiten toegestaan, waaronder lichte horeca en detailhandel. De beroepen zijn ingesteld door omwonenden van het Poorterij-complex die vrezen hinder te zullen ondervinden van de verruimde gebruiksmogelijkheden daarvan.
2.1. De planregels die in de uitspraak worden genoemd, zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
Omvang van het geschil
3. De raad betoogt dat de beroepsgronden van [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] gericht tegen artikel 13, lid 13.1.1, onderscheidenlijk lid 13.5.1, geen deel uitmaakten van de zienswijze over het ontwerpplan, zodat deze beroepsgronden pas in beroep voor het eerst naar voren is gebracht.
3.1. Uit artikel 6:13 van Pro de Awb vloeit voort dat een belanghebbende geen beroep kan instellen tegen onderdelen van een besluit waarover hij geen zienswijze naar voren heeft gebracht, tenzij hem redelijkerwijs niet kan worden verweten dit te hebben nagelaten.
Binnen de door de wet en de goede procesorde begrensde mogelijkheden staat geen rechtsregel eraan in de weg dat bij de beoordeling van het beroep gronden worden betrokken die na het nemen van het besluit zijn aangevoerd en niet als zodanig in de uniforme openbare voorbereidingsprocedure met betrekking tot het ontwerpbesluit naar voren zijn gebracht.
3.2. De zienswijze van [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] gaat over het plandeel met de bestemming "Gemengd - 1" voor de gronden waarop het Poorterij-complex is gelegen. Aangezien artikel 13, lid 13.1.1 en lid 13.5.1, van de planregels betrekking hebben op dit plandeel, is er geen aanleiding de tegen deze bepalingen gerichte beroepsgronden buiten beschouwing te laten.
Toetsingskader
4. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
Het beroep van [appellant sub 1]
5. [appellant sub 1] vreest dat het woon- en leefklimaat ter plaatse van zijn woning ernstig wordt aangetast door de horecavoorzieningen die het plan voor het Poorterij-complex mogelijk maakt. Hij doelt daarbij in het bijzonder op geluidhinder en aantasting van zijn privacy.
[appellant sub 1] wijst in dit verband op de toegestane bierbrouwerij met proeflokaal en terras, de mogelijkheid van een café als ondersteunende functie en de ruime openingstijden van horecabedrijven van categorie 3. Ten onrechte is aan zijn verzoek om toegestane horecavoorzieningen te beperken tot alleen overdag geopende bedrijven van categorie 2 geen gevolg gegeven.
Verder wijst [appellant sub 1] erop dat het in het gebouw van de voormalige bibliotheek beoogde biljartcafé in strijd met de in de VNG-brochure aanbevolen minimumafstand van 10 meter, op 7,5 meter van de dichtstbijzijnde woning ligt. Vanuit dit café zal bovendien inkijk in zijn woning mogelijk zijn.
5.1. De gronden waarop het Poorterij-complex is gelegen hebben in de verbeelding de bestemming "Gemengd - 1". Een onderdeel daarvan heeft de aanduiding "specifieke vorm van gemengd - bierbrouwerij".
Gelet op de in de bijlage weergegeven, op plandelen met de bestemming "Gemengd - 1" betrekking hebbende regels over horeca is ter plaatse van de gronden waarop het Poorterij-complex is gelegen een café als bedoeld in categorie 4 van de Staat van horeca-activiteiten niet toegestaan. De veronderstelling van [appellant sub 1] dat een zelfstandig biljartcafé in het Poorterij-complex zal worden gerealiseerd, die hij baseert op de oprichting van Biljartcafé De Oude Bieb B.V., is onjuist. Nu ter plaatse van de voormalige bibliotheek geen zelfstandig café mag worden gevestigd, missen de op die veronderstelling gebaseerde gronden feitelijke grondslag.
5.2. Met betrekking tot de ingevolge artikel 13, lid 13.1.1, aanhef en onder i, van de planregels toegestane micro-bierbrouwerij met bijbehorend proeflokaal en terras van maximaal 57 m2 brengt de raad naar voren dat hiervoor op 11 juni 2015 met gebruikmaking van een buitenplanse vrijstelling een omgevingsvergunning is verleend en dat het plan niet meer toestaat dan deze vergunning. Uit het aan dit besluit ten grondslag gelegde akoestisch onderzoek blijkt volgens de raad dat ter plaatse van de dichtstbij gelegen woning wordt voldaan aan de grenswaarden uit het Activiteitenbesluit milieubeheer en de Handreiking Bedrijven en milieuzonering van de VNG.
Vast staat dat op 11 juni 2015 voorafgaand aan de vaststelling van het plan met toepassing van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht voor het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan een omgevingsvergunning is verleend voor een micro-bierbrouwerij met bijbehorend proeflokaal en terras. De raad stelt het plan overeenkomstig deze omgevingsvergunning te hebben vastgesteld. Vervolgens is bij besluit op bezwaar van 14 januari 2016 deze omgevingsvergunning ingetrokken en is vergunninghouder meegedeeld dat nu het plan in de aangevraagde activiteiten voorziet daarvoor geen omgevingsvergunning meer is vereist.
5.3. Ten aanzien van het verzoek van [appellant sub 1] om de horeca-mogelijkheden van het Poorterij-complex te beperken tot categorie 2, brengt de raad onweersproken naar voren dat in het verleden reeds een inmiddels onherroepelijke omgevingsvergunning is verleend voor de vestiging van een brasserie in het Poorterij-complex. Een brasserie is een horecagelegenheid van categorie 3 als bedoeld in bijlage 2 bij het plan. In zoverre zijn bestaande rechten in het plan opgenomen waartoe de raad in beginsel gehouden is.
Het betoog faalt.
5.4. Met betrekking tot de opening van horecagelegenheden van categorie 3 in de dag- en avondperiode heeft de raad zich op het standpunt gesteld dat gelet op de aard van de toegestane horeca-activiteiten van categorie 3 - het verstrekken van maaltijden of etenswaren die ter plaatse of elders genuttigd plegen te worden - onaanvaardbare geluidhinder daarvan niet te verwachten is. Hetgeen [appellant sub 1] heeft aangevoerd, geeft geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op dit standpunt heeft kunnen stellen. Aan het verzoek van [appellant sub 1] de horeca-mogelijkheden te beperken tot bedrijven van categorie 2 van bijlage 2 bij de planregels heeft de raad dan ook geen gevolg hoeven geven.
Het betoog faalt.
5.5. Ten aanzien van het betoog dat functie-ondersteunende horeca kan bestaan uit café-activiteiten wijst de raad op artikel 1, lid 1.35, van de planregels ingevolge waarvan onder functie-ondersteunende horeca wordt verstaan: bij een andere hoofdfunctie dan horeca behorende, daaraan ondergeschikte en niet-zelfstandige horeca in de horecacategorie als omschreven onder "horecabedrijf categorieën 1 en 2" en waarbij de openingstijden gekoppeld zijn aan de openingstijden van de hoofdfunctie, zonder aparte toegang en niet fysiek gescheiden van de hoofdfunctie.
Gelet op hetgeen in de aan het plan in zoverre ten grondslag gelegde ruimtelijke onderbouwing heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat onaanvaardbare geluidhinder hiervan niet te verwachten is.
Het betoog faalt.
5.6. Met betrekking tot geluidhinder van de micro-bierbrouwerij met proeflokaal en terras stelt de raad zich op het standpunt dat het geluidsaspect de voor de tot gevoelige objecten aan te houden afstand bepalende factor is en wijst hij op het akoestisch onderzoek dat ten grondslag ligt aan de omgevingsvergunning van 11 juni 2015. Hetgeen [appellant sub 1] heeft aangevoerd, geeft geen aanleiding voor het oordeel dat het akoestisch onderzoek zodanige gebreken of leemten in kennis vertoont dat de raad zich hierop niet heeft mogen baseren.
Nu in het akoestisch onderzoek is uitgegaan van een bepaalde omvang en situering van het terras die, zoals hierna in 10.3 en 10.4 wordt overwogen, niet in het plan zijn vastgelegd, kan de conclusie van het onderzoek dat ter plaatse van de dichtstbij gelegen woning wordt voldaan aan de grenswaarden uit het Activiteitenbesluit milieubeheer en de Handreiking Bedrijven en milieuzonering van de VNG, niet zonder meer worden gevolgd.
Het betoog slaagt.
6. [appellant sub 1] betoogt dat het plan in strijd is met de Structuurvisie centrum Zaltbommel van de raad van 23 oktober 2008 (hierna; structuurvisie) waarin is vermeld dat horecavoorzieningen zich moeten concentreren in de Waterstraat. Het Poorterij-complex ligt evenwel niet in de Waterstraat terwijl er wel allerlei horecavoorzieningen worden mogelijk gemaakt, aldus [appellant sub 1].
6.1. In paragraaf 4.3.2 van de plantoelichting is vermeld dat volgens de structuurvisie twee gebieden zich kenmerken door een concentratie van horeca: de Waterstraat en de Omhoeken/Poorterij. De Waterstraat kent een zodanige concentratie van horeca dat deze in de structuurvisie wordt aangewezen als [appellant sub 2B] horecagebied. De Omhoeken/Poorterij is aangewezen als cultuurcluster.
In de plantoelichting is voorts vermeld dat met het vertrek van de bibliotheek uit de binnenstad de ambitie uit de structuurvisie om de Bosschepoort te ontwikkelen tot cultureel kloppend hart van Zaltbommel aan verandering onderhevig is. In plaats van een cultureel kloppend hart worden mogelijkheden geboden voor een bredere ontwikkeling in de Poorterij. Daarmee wordt, in het verlengde van de structuurvisie, wel de Bosschepoort als gebied verder versterkt, aldus de raad.
6.2. In de structuurvisie is, anders dan [appellant sub 1] veronderstelt, niet vermeld dat alleen in de Waterstraat nieuwe horecavoorzieningen mogen worden mogelijk gemaakt. Los daarvan, uit de plantoelichting blijkt dat de raad mede door het vertrek van de bibliotheek uit de binnenstad in het plan heeft gekozen voor een bredere, volgens de raad in het verlengde van de structuurvisie liggende, ontwikkeling van de Poorterij waarbij tevens horecavoorzieningen worden mogelijk gemaakt.
De met het plan mogelijk gemaakte ontwikkeling is weliswaar niet voorzien in de structuurvisie, maar hetgeen [appellant sub 1] heeft aangevoerd geeft geen aanleiding voor het oordeel dat het plan in strijd is met hetgeen in de structuurvisie over horecavoorzieningen in de binnenstad is vermeld.
Het betoog faalt.
7. [appellant sub 1] betoogt dat sprake is van schijn van belangenverstrengeling doordat het belang van een leefbare woonomgeving ondergeschikt lijkt te zijn gemaakt aan de belangen van een plaatselijke ondernemer met wie de gemeente participeert in de N.V. De Poorterij.
7.1. De raad brengt naar voren dat de gemeente vanuit haar publiekrechtelijke taak verantwoordelijk is voor een goed woon- en leefklimaat in de gemeente. De rol van de gemeente als aandeelhouder van de N.V. De Poorterij doet hier niet aan af, aldus de raad. Van belangenverstrengeling is volgens de raad dan ook geen sprake.
7.2. De Afdeling overweegt dat niet is gebleken dat de omstandigheid dat de gemeente Zaltbommel als publiekrechtelijke rechtspersoon aandelen houdt in de N.V. De Poorter de besluitvorming heeft beïnvloed.
Het betoog faalt.
Het beroep van [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B]
8. [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] betogen dat niet duidelijk is of het Poorterij-complex in zijn geheel voor ieder van de in artikel 13, lid 13.1.1, van de planregels toegestane functies - bedrijfsverzamelgebouw, horeca, muziek- en dansschool en winkelcentrum - mag worden gebruikt. Evenmin is volgens hen duidelijk of functie-ondersteunende horeca ondersteunend kan zijn aan de hoofdfunctie horeca of de hoofdfunctie bierbrouwerij.
Voorts betogen zij dat in de ter voorbereiding van het plan verrichte onderzoeken naar geluid, veiligheid, parkeren en verkeer ten onrechte geen rekening is gehouden met het feit dat het plan meer functies toelaat dan het voorheen geldende planologische regime.
8.1. De raad brengt naar voren dat het plan in zoverre niet veel meer toestaat dan het voorheen geldende planologische regime toestond. Daarbij wijst de raad op de in de loop der jaren verleende omgevingsvergunningen voor afwijkend gebruik. Ten opzichte daarvan voorziet het plan slechts in een beperkte uitbreiding van de gebruiksmogelijkheden waarmee in de aan het plan ten grondslag liggende ruimtelijke onderbouwing voor het Poorterij-complex rekening is gehouden.
8.2. Ingevolge artikel 13, lid 13.1.1, aanhef en onder b, d en f van de planregels zijn de voor "Gemengd - 1" aangewezen gronden bestemd voor bedrijven in ten hoogste categorie 2 als opgenomen in de bij de regels als bijlage gevoegde lijst, het bedrijfsmatig verrichten van activiteiten gericht op spel, vermaak en ontspanning, waaronder begrepen muziek- en dansscholen onderscheidenlijk detailhandel. Nu aan het gebruik overeenkomstig deze functies geen ruimtelijke beperkingen zijn gesteld, laat het plan toe dat het Poorterij-complex in zijn geheel voor ieder van deze functies worden gebruikt.
Ten aanzien van functie-ondersteunende horeca geldt dat deze gelet op de definitiebepaling van artikel 1, lid 1.35, van de planregels bij een andere hoofdfunctie dan horeca behoort, zodat deze niet ondersteunend kan zijn aan de hoofdfunctie horeca als bedoeld in artikel 13, lid 13.1.1, aanhef en onder c, of de hoofdfunctie micro-bierbrouwerij met proeflokaal en terras als bedoeld in aanhef en onder i, nu dit een vorm is van horeca als bedoeld in artikel 1, lid 1.41.
Ten aanzien van de door [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] opgeworpen vraag of meer dan 30% van het bruto vloeroppervlak van het Poorterij-complex voor horecadoeleinden kan worden gebruikt, overweegt de Afdeling als volgt. Uit artikel 1, leden 1.35 en 1.41, van de planregels, kan worden afgeleid dat onder horeca als bedoeld in artikel 1, lid 1.41, zelfstandige horecabedrijven moeten worden verstaan en niet functie-ondersteunende horeca. De in artikel 13, lid 13.1.1, aanhef en onder c, aan de bruto vloeroppervlak van horeca gestelde beperking geldt derhalve voor zelfstandige horecabedrijven en niet voor functie-ondersteunende horeca. Daarnaast wordt in artikel 13, lid 13.1.1, aanhef en onder i, als hoofdfunctie een vorm van horeca toegestaan die, mede gelet op het gebruik van de term ‘tevens’, niet valt onder de oppervlaktebeperking van aanhef en onder c. Zoals [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] veronderstellen, is in het plan niet uitgesloten dat meer dan 30% van het bruto vloeroppervlak van het Poorterij-complex voor horeca-doeleinden wordt gebruikt. Wel is uitgesloten dat het Poorterij-complex in zijn geheel voor horecadoeleinden wordt gebruikt.
Gelet op het vorenstaande hebben [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] niet aannemelijk gemaakt dat het plan in de door hen bedoelde opzichten onduidelijk is en geen zekerheid biedt over het toegestane gebruik van het Poorterij-complex. Dat het plan ruime en gevarieerde gebruiksmogelijkheden toestaat, maakt het daarom nog niet onduidelijk.
Het betoog faalt.
8.3. In de aan het plan ten grondslag gelegde ruimtelijke onderbouwing De Poorterij is ingegaan op de aspecten geluid, externe veiligheid en verkeer en parkeren.
Ten aanzien van het aspect geluid is daarin vermeld dat de bedrijfscategorieën van de beoogde functies overeenkomen met de categorieën in de huidige situatie, zodat een grotere milieuzonering niet noodzakelijk is.
Ten aanzien van het aspect externe veiligheid is in de ruimtelijke onderbouwing vermeld dat de gebruiksverruiming die het plan toestaat de personendichtheid gering zal laten toenemen, maar dat dit gelet op de vereisten van artikel 7 van Pro het Besluit externe veiligheid geen belemmering vormt.
Met betrekking tot verkeer en parkeren is daarin vermeld dat, nu het toekomstig gebruik van het Poorterij-complex nog niet vaststaat, een worst case berekening is uitgevoerd. Daaruit volgt dat de vraag naar het aantal parkeerplaatsen met maximaal 22 zal stijgen en dat het aantal motorvoertuigbewegingen met ongeveer 75 zal toenemen. In de ruimtelijke onderbouwing is voorts vermeld dat in de directe omgeving voldoende parkeerplaatsen zijn om deze groei op te vangen en dat, gelet op de ontsluitingsmogelijkheden van de betreffende locatie een toename van het aantal verkeersbewegingen met 3% niet direct tot problemen zal leiden.
8.4. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 26 juni 2013, ECLI:NL:RVS:2013:6) kan voor de bepaling van de gevolgen van de ontwikkelingen die het plan mogelijk maakt wat betreft de aspecten verkeersituatie en de parkeerbehoefte worden uitgegaan van een representatieve invulling daarvan.
In paragraaf 4.6 van de ruimtelijke onderbouwing De Poorterij is voor de beoordeling van de gevolgen van het plan voor verkeer en parkeren een zogenoemde worst case berekening gemaakt. Daarbij is uitgegaan van een theater met 285 zitplaatsen, 750 m2 detailhandel, 250 m2 horeca en 750 m2 overige bedrijven. Daaruit blijkt niet dat de raad bij de beoordeling van de gevolgen van het plan is uitgegaan van een representatieve invulling van de maximale planologische mogelijkheden. Zo blijkt daaruit bijvoorbeeld niet dat is onderzocht wat de ruimtelijke gevolgen zijn van de ingevolge artikel 13, lid 13.1.1, aanhef en onder f, van de planregels toegestane gebruik van het gehele Poorterij-complex voor detailhandel met bijbehorende verkeersbewegingen en parkeerbehoefte, hetgeen gelet op hetgeen in 8.2 is overwogen, ook een representatieve invulling is. Het plan is in zoverre vastgesteld in strijd met de daarbij te betrachten zorgvuldigheid.
Het betoog slaagt.
9. [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] stellen dat uit artikel 13, lid 13.1.2.3, van de planregels is af te leiden dat op het buitenterrein van het Poorterij-complex evenementen in categorie 1 gehouden kunnen worden. Onduidelijk is evenwel van welke bestemming dit een nadere omschrijving is. Bovendien is aantal en soort evenementen en aantal bezoekers ten onrechte niet vastgelegd in de planregels.
9.1. De raad brengt naar voren dat bij de vaststelling van het plan naar aanleiding van ingediende zienswijzen over het ontwerpplan is besloten om op het terrein van het Poorterij-complex geen evenementen toe te staan. Per abuis is artikel 13, lid 13.1.2.3, van de planregels blijven staan.
9.2. Nu het plan in zoverre niet is vastgesteld zoals de raad heeft beoogd, moet worden geoordeeld dat het bestreden besluit wat dit onderdeel betreft niet met de vereiste zorgvuldigheid is voorbereid.
Het betoog slaagt.
10. [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] betogen dat de term ‘bijbehorend’ in artikel 13, lid 13.1.1, onder i, van de planregels onduidelijk is. Niet duidelijk is of proeflokaal en terras ondergeschikt dan wel ondersteunend aan de bierbrouwerij moeten zijn.
Verder is onduidelijk waar het in deze bepaling bedoelde terras kan worden gerealiseerd nu het plandeel met de bestemming "Gemengd - 1" en de aanduiding "specifieke vorm van gemengd - bierbrouwerij" volledig bebouwd is.
Tenslotte betogen zij dat gelet op de door een bierbrouwerij veroorzaakte geur- en geluidhinder deze ten onrechte op een afstand van minder dan 30 meter van woningen wordt mogelijk gemaakt.
10.1. Ten aanzien van de term ‘bijbehorend’ heeft de raad toegelicht dat hieronder moet worden verstaan dat beide activiteiten onlosmakelijk met elkaar verbonden zijn, hetgeen impliceert dat het proeflokaal niet los van de bierbrouwerij geëxploiteerd mag worden.
Nu de term ‘bijbehorend’ in de planregels niet is gedefinieerd, is van belang wat hier naar verkeersopvatting onder wordt verstaan. Volgens Van Dale, Groot woordenboek der Nederlandse taal, betekent ‘bijbehorend’ ‘tot iets behorend’. Toegepast op deze planregeling kan daaruit worden afgeleid dat wordt toegestaan een micro-bierbrouwerij met daartoe behorend proeflokaal en terras. Er wordt dus niet een proeflokaal met terras toegestaan niet behorend tot een micro-bierbrouwerij.
Gelet hierop dient de term ‘bijbehorend’ aldus te worden uitgelegd dat de exploitatie van een proeflokaal met terras niet los van de exploitatie van een micro-bierbrouwerij is toegestaan. Hetgeen [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] in dit opzicht aanvoeren geeft geen aanleiding voor het oordeel dat het plan in zoverre onduidelijk is.
Het betoog faalt.
10.2. De raad verwijst in verband met de situering van het terras naar de voor de micro-bierbrouwerij met proeflokaal en terras verleende omgevingsvergunning van 11 juni 2015. Daarin is volgens de raad bepaald dat ter plaatse van de zijgevel aan de pleinzijde een terras is toegestaan. Met artikel 13, lid 13.1.1, aanhef en onder i, van de planregels is beoogd om het terras buiten het gebouw mogelijk te maken en dus ook buiten de aanduiding "specifieke vorm van gemengd - bierbrouwerij", aldus de raad.
10.3. Gelet op de formulering van artikel 13, lid 13.1.1, aanhef en onder i, van de planregels is een terras toegestaan ter plaatse van het plandeel met de bestemming "Gemengd - 1" en de aanduiding "specifieke vorm van gemengd - bierbrouwerij" en niet daar buiten. In zoverre heeft de raad niet geregeld wat hij heeft beoogd te regelen, zodat moet worden geoordeeld dat het bestreden besluit wat dit onderdeel betreft niet met de vereiste zorgvuldigheid is voorbereid.
Het betoog slaagt.
10.4. Uit het vorenstaande kan evenwel niet worden afgeleid dat het plan in de weg staat aan de realisering van een terras bij de micro-bierbrouwerij met bijbehorend proeflokaal op de door de raad beoogde locatie. Aan het binnenterrein van het Poorterij-complex is de bestemming "Gemengd - 1" toegekend. Artikel 13, lid 13.1.1, aanhef en onder j, van de planregels maakt aan de hoofdfunctie ondergeschikte functies mogelijk. Daarbij staat een opsomming van ondergeschikte functies, waarbij weliswaar niet ‘terras’ is vermeld, maar deze opsomming is gelet op het gebruik van de term ‘zoals’ niet limitatief. Ingevolge de definitiebepaling van terras in artikel 1, lid 1.62, is dit een buiten de besloten ruimte van een inrichting liggend deel van een horecabedrijf. Nu de micro-bierbrouwerij met bijbehorend proeflokaal een horecabedrijf is, staat het plan op het binnenterrein van het Poorterij-complex een terras daarbij derhalve toe. De omvang en de situering daarvan zijn in het plan evenwel niet vastgelegd. Nu in het aan het plan ten grondslag liggende akoestische onderzoek wel van een bepaalde omvang en situering van het terras is uitgegaan, is niet uitgegaan van de maximale planologische mogelijkheden en heeft de raad zich bij de vaststelling van het plan in zoverre ten onrechte op het akoestisch onderzoek gebaseerd. Het betoog slaagt.
10.5. Buiten bezwaren van partijen heeft de raad ter zitting het aan de omgevingsvergunning van 11 juni 2015 ten grondslag gelegde rapport Geurverspreidingsberekeningen micro brouwerij te Zaltbommel van Blauw luchthygiëne van 7 april 2015 overgelegd. Daarin wordt geconcludeerd dat uit de resultaten blijkt dat de geurconcentratie als gevolg van de bierbrouwerij op leefniveau bij geurgevoelige objecten in de omgeving maximaal 0,8 ouE/m3 bedraagt voor het 98 percentiel. Deze waarde ligt lager dan de grenswaarde die genoemd wordt in de Nederlandse emissierichtlijn lucht (NeR) als waarde waarbij eventuele geurhinder kan plaatsvinden, evenals de richtwaarde uit het Gelders geurbeleid voor minder hinderlijke geuren (1,5 ouE/m3). Hiermee is volgens het rapport aangetoond dat er als gevolg van de microbierbrouwerij geen geurhinder zal optreden. Deze conclusie is door [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] niet bestreden. Nu het plan in zoverre dezelfde mogelijkheden biedt als de omgevingsvergunning van 11 juni 2015 heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan niet tot onaanvaardbare geurhinder zal leiden.
Het betoog faalt.
11. [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] vrezen voor schade aan hun woning en voor de veiligheid in de buurt vanwege vernieling door dronken personen en wildplassers.
11.1. Hetgeen [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] hebben aangevoerd geeft geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat niet te verwachten is dat het Poorterij-complex sociaal onveilig zal zijn en dat zo nodig maatregelen kunnen worden getroffen om de sociale veiligheid van het Poorterij-complex te waarborgen. Verder betreffen wildplassen en vernieling kwesties van handhaving van de openbare orde die in deze procedure niet aan de orde kunnen komen.
Het betoog faalt.
12. [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] betogen dat ten onrechte de gevolgen van toepassing van de wijzigingsbevoegdheid van artikel 13, lid 13.5.1, dat betrekking heeft op het toestaan van horeca in horecacategorie 6, niet zijn onderzocht.
12.1. De raad stelt zich op het standpunt dat bij een wijzigingsbevoegdheid de haalbaarheid pas bij het toepassen van de bevoegdheid hoeft te worden aangetoond. Gelet op de aan de wijzigingsbevoegdheid verbonden voorwaarden is voldoende zeker gesteld dat hiervan alleen gebruik kan worden gemaakt indien het woon- en leefklimaat in de directe omgeving niet onevenredig wordt aangetast.
12.2. Ingevolge artikel 3.6, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) kan bij een bestemmingsplan worden bepaald dat met inachtneming van de bij het plan te geven regels het college van burgemeester en wethouders binnen bij het plan te bepalen grenzen het plan kan wijzigen.
12.3. Het opnemen van een wijzigingsbevoegdheid in een bestemmingsplan houdt in dat het eventuele gebruik daarvan in beginsel in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening moet worden geacht. Derhalve dient de raad bij de vaststelling van de wijzigingsbevoegdheid te onderzoeken of toepassing van de wijzigingsbevoegdheid in beginsel mogelijk is, waarbij sprake is van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat voor omwonenden.
De raad heeft weliswaar de eis van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat voor omwonenden als toepassingsvoorwaarde aan de wijzigingsbevoegdheid verbonden, maar heeft niet onderzocht of toepassing van de wijzigingsbevoegdheid mede gelet daarop in beginsel mogelijk is. Het plan is in zoverre vastgesteld in strijd met de bij de voorbereiding van het besluit te betrachten zorgvuldigheid.
Het betoog slaagt.
Slotoverwegingen
13. De Afdeling ziet in het belang bij een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding de raad op te dragen om binnen 26 weken na verzending van deze tussenuitspraak de gebreken in het bestreden besluit te herstellen.
De raad dient daartoe met inachtneming van hetgeen is overwogen in 8.4, 10.3 en 12.3 alsnog onderzoek te verrichten naar de gevolgen van de ontwikkelingen die het plan daadwerkelijk mogelijk maakt, en/of het plan te wijzigen. Daarnaast dient de raad met inachtneming van hetgeen is overwogen in 9.2 artikel 13, lid 13.1.2.3, van de planregels te schrappen.
Afdeling 3.4 van de Awb behoeft bij de voorbereiding van het nieuwe besluit niet opnieuw te worden toegepast. De raad dient het nieuwe besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken.
14. In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en vergoeding van het betaalde griffierecht
15. Voorts ziet de Afdeling aanleiding de navolgende voorlopige voorziening te treffen.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. draagt de raad van de gemeente Zaltbommel op om binnen 26 weken na verzending van deze tussenuitspraak het besluit van 1 oktober 2015 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Zaltbommel, Binnenstad" te herstellen door:
a. met inachtneming van hetgeen in rechtsoverwegingen 8.4, 10.3 en 12.3 is overwogen alsnog onderzoek te verrichten naar de gevolgen van de ontwikkelingen die het plan daadwerkelijk mogelijk maakt, dan wel het bestreden besluit te wijzigen door vaststelling van een passende planregeling;
b. met inachtneming van hetgeen in rechtsoverweging 9.2 is overwogen artikel 13, lid 13.1.2.3 van de planregels te schrappen;
II. draagt de raad voorts op om de Afdeling en de andere partijen in het geding de uitkomst mede te delen en de wijziging van het besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen;
III. bepaalt bij wijze van voorlopige voorziening dat op het binnenterrein van het Poorterij-complex bij de micro-bierbrouwerij met bijbehorend proeflokaal als bedoeld in artikel 13, lid 13.1.1, aanhef en onder i, van de planregels alleen ter plaatse van de zijgevel aan de pleinzijde een terras van maximaal 57 m2 is toegestaan;
IV. schorst bij wijze van voorlopige voorziening artikel 13, lid 13.5.1, van de planregels.
Aldus vastgesteld door mr. Th.C. van Sloten, voorzitter, en mr. J. Kramer en mr. E.A. Minderhoud, leden, in tegenwoordigheid van mr. R. van Baaren, griffier.
w.g. Van Sloten w.g. Van Baaren
voorzitter griffier Uitgesproken in het openbaar op 22 juni 2016
579.
BIJLAGE
Artikel 1 Begrippen Pro
1.35 functie-ondersteunende horeca:
bij een andere hoofdfunctie dan horeca behorende, daaraan ondergeschikte en niet-zelfstandige horeca in de horecacategorie als omschreven onder "horecabedrijf categorieën 1 en 2" en waarbij de openingstijden gekoppeld zijn aan de openingstijden van de hoofdfunctie, zonder aparte toegang en niet fysiek gescheiden van de hoofdfunctie.
1.41 horeca:
een bedrijf gericht op het verstrekken van al dan niet ter plaatse bereide en al dan niet ter plaatse te nuttigen dranken en/of etenswaren en/of het verstrekken van logies en/of het exploiteren van zaalaccommodaties.
1.62 terras:
een buiten de besloten ruimte van een inrichting liggend deel van een horecabedrijf waar sta- of zitgelegenheid kan worden geboden en waar tegen vergoeding dranken kunnen worden geschonken of spijzen voor directe consumptie kunnen worden verstrekt en waarvoor een terrasvergunning is afgegeven.
Artikel 13 Gemengd Pro - 1
13.1 Bestemmingsomschrijving
13.1.1 Algemene bestemmingsomschrijving
De voor "Gemengd - 1" aangewezen gronden zijn bestemd voor:
[…]
c. horeca tot maximaal 30% van het bruto vloeroppervlak met in achtname van het bepaalde in artikel 13, lid 13.1.2.1;
d. het bedrijfsmatig verrichten van activiteiten gericht op spel, vermaak en ontspanning, waaronder begrepen musea en toeristische attracties en/of, podiumkunsten en bioscopen en/of, muziek- en dansscholen en/of, oefenruimten en creativiteitscentra;
[…]
f. detailhandel;
g. functie-ondersteunende horeca;
[…]
i. ter plaatste van de aanduiding "specifieke vorm van gemengd - bierbrouwerij" tevens voor een micro-bierbrouwerij tot max. 2.000 hl bier per jaar met bijbehorend proeflokaal en terras van maximaal 57 m2;
j. aan de hoofdfunctie ondergeschikte functies zoals verkeers- en groenvoorzieningen, water, waterhuishoudkundige voorzieningen, tuinen, erven.
13.1.2.1 Horecacategorieën
Uitsluitend zijn toegestaan horecabedrijven in categorieën 1, 2 en 3 toegestaan.
13.5 Wijzigingsbevoegdheid
13.5.1 Horeca
Burgemeester en wethouders kunnen de bestemming wijzigen teneinde horeca toe te staan in horecacategorie 6 mits wordt voldaan aan de volgende voorwaarden:
a. voorzien wordt in voldoende parkeergelegenheid dan wel een passende parkeeroplossing;
b. het woon- en leefklimaat van de omgeving wordt niet onevenredig aangetast; dit betekent in ieder geval dat de gebruiksmogelijkheden van de aangrenzende percelen niet onevenredig mogen worden beperkt.
Bijlage 2 Staat van Horeca-activiteiten
Horeca categorie 1
Een horecabedrijf, dat qua exploitatie (waaronder openingstijden) aansluit bij een andere voorziening en waar […] overwegend al dan niet ter plaatse bereide kleinere etenswaren word[en] verstrekt.
Horeca categorie 2
Een horecabedrijf dat geheel of in overwegende mate gericht is op het verstrekken van maaltijden of etenswaren die ter plaatse of elders genuttigd worden en dat enkel in de dagperiode geopend is. Daaronder worden begrepen: cafetaria, snackbar, broodjeszaak, lunchroom, ijssalon of ijswinkel, koffie- en theezaak/-schenkerij, croissanterie of juicebar.
Horeca categorie 3
Een horecabedrijf dat geheel of in overwegende mate gericht is op het verstrekken van maaltijden of etenswaren die ter plaatse of elders genuttigd plegen te worden en dat […] in de dag- en avondperiode geopend is. Daaronder worden begrepen: restaurant, kookstudio, bistro, pannenkoekenhuis, eetwinkels of shoarmazaak/grillroom.
Horeca categorie 4
Een horecabedrijf dat geheel of in overwegende mate gericht is op het verstrekken van (alcoholische) dranken voor consumptie ter plaatse, alsmede het verstrekken van maaltijden of etenswaren die ter plaatse genuttigd plegen te worden, alsmede (in sommige gevallen) de gelegenheid biedt tot dansen. Daaronder worden begrepen: café, bar, grand-café en pub.
[…]
Horeca categorie 6
Een inrichting die geheel of in overwegende mate is gericht op het verstrekken van nachtverblijf. Daaronder worden begrepen: hotel, motel of pension.