Uitspraak
201600952/1/R6.
Datum uitspraak: 3 augustus 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellant sub 1], wonend te Middelburg,
2. [appellante sub 2], gevestigd te [plaats],
3. [appellante sub 3], wonend te Middelburg,
4. [appellant sub 4], wonend te Middelburg,
en
de raad van de gemeente Middelburg,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 15 december 2015 heeft de raad het bestemmingsplan "Binnenstad" vastgesteld en besloten geen exploitatieplan vast te stellen.
Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1], [appellante sub 2], [appellante sub 3] en [appellant sub 4] beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
[appellante sub 2] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 juni en 4 juli 2016, waar [appellant sub 1], bijgestaan door mr. B. Vermeirssen, advocaat te Kattendijke, [appellante sub 2], vertegenwoordigd door haar [directeur] en B.W.G. Weeink, [appellante sub 3], bijgestaan door mr. K.M. Moeliker, advocaat te Middelburg, [appellant sub 4], bijgestaan door mr. J. Ossewaarde, advocaat te Middelburg, en de raad, vertegenwoordigd door mr. A. Schreijenberg, advocaat te Middelburg, M.J.P. Bastiaanse en J.A.W. de Wolf, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
Voorts zijn ter zitting de besloten vennootschappen met beperkte aansprakelijkheid Heijmans Vastgoed B.V., vertegenwoordigd door W. Zwemer, en Zuiderdiep B.V., vertegenwoordigd door J. Fierloos en ing. Pluijlaar, gehoord.
Overwegingen
1. Het plan voorziet in een juridisch-planologische regeling voor de binnenstad van Middelburg. Het plan is overwegend conserverend van aard, maar voorziet tevens in de ontwikkeling van het voormalige kazerneterrein en de bouw van een rij woningen aan de Koningstraat 10 tot en met 18 (even nummers). Initiatiefnemers daarvan zijn Heijmans Vastgoed B.V. onderscheidenlijk Zuiderdiep B.V. Drie beroepen zijn ingesteld door omwonenden van deze ontwikkelingen die vrezen daarvan hinder te zullen ondervinden. Het vierde beroep is ingesteld door de eigenaar van de Lange Noordstraat 48, die de bestemming voor dit perceel te beperkt vindt.
Exploitatieplan
2. [appellant sub 4] betoogt dat ten onrechte is afgezien van het vaststellen van een exploitatieplan, nu sprake is van een aangewezen bouwplan als bedoeld in artikel 6.12, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) en het verhaal van de kosten van de grondexploitatie niet anderszins is verzekerd.
2.1. De Afdeling stelt vast dat de raad bij de vaststelling van het bestemmingsplan heeft besloten geen exploitatieplan vast te stellen. Het beroep van [appellant sub 4] is in zoverre gericht tegen het niet vaststellen van delen van een exploitatieplan als bedoeld in artikel 6.13, eerste lid, en artikel 6.18 van de Wro.
Indien de raad in dit geval een exploitatieplan zou hebben vastgesteld, zou [appellant sub 4] niet als belanghebbende kunnen worden aangemerkt bij de desbetreffende onderdelen van het exploitatieplan. Daartoe is van belang dat [appellant sub 4] geen eigenaar is van gronden in het exploitatiegebied en evenmin een grondexploitatieovereenkomst als bedoeld in artikel 8.2, vijfde lid, van de Wro heeft gesloten met betrekking tot gronden in het exploitatiegebied. Gelet hierop en nu ook anderszins niet is gebleken van belangen van [appellant sub 4] die rechtstreeks betrokken zouden zijn bij de vaststelling van de genoemde onderdelen van een exploitatieplan, kan hij niet worden aangemerkt als belanghebbende bij het niet vaststellen van een exploitatieplan. Het beroep van [appellant sub 4] tegen het besluit van de raad tot het niet vaststellen van een exploitatieplan is niet-ontvankelijk.
Bestemmingsplan
3. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
Het plandeel Lange Noordstraat 48
4. [appellante sub 2] betoogt dat de bestemming van het voormalige postkantoor aan de Lange Noordstraat 48 te beperkt is. Ten onrechte is volgens haar hieraan geen gemengde bestemming zonder relatielijn toegekend. Zij wijst in dit verband op de verhuurbaarheid van het pand en de flexibiliteit die wordt voorgestaan door de rijksoverheid en die de basis vormt van dit plan. Daarnaast wijst zij op de veel ruimere bestemmingen die elders in Zeeland en in Den Haag zijn toegekend aan voormalige postkantoren.
4.1. De raad brengt naar voren dat het plan conserverend van aard is en dat aan dit perceel de bestemming "Maatschappelijk" is toegekend die overeenkomt met de bestemming "Openbare en bijzondere doeleinden" van het voorheen geldende planologische regime, de Beheersverordening binnenstad van 2013. Bovendien is door de aanduiding "specifieke vorm van horeca - 9; een studentensociëteit" de daarvoor verleende omgevingsvergunning in het plan verwerkt. Bij gebrek aan concrete initiatieven is er geen aanleiding en geen mogelijkheid de ruimtelijke aanvaardbaarheid van andere dan de toegestane functies te onderzoeken, laat staan deze mogelijk te maken. Het thans op de tweede en derde verdieping gevestigde business centre acht de raad passend binnen de bestemming "Maatschappelijk".
4.2. In het stelsel van de Wro is een bestemmingsplan het ruimtelijke instrument waarin de wenselijke toekomstige ontwikkeling van een gebied wordt neergelegd. De raad dient bij de vaststelling van een bestemmingsplan rekening te houden met een particulier initiatief betreffende ruimtelijke ontwikkelingen, voor zover dat initiatief voldoende concreet is, tijdig kenbaar is gemaakt en ten tijde van de vaststelling van het plan op basis van de op dat moment bekende gegevens de ruimtelijke aanvaardbaarheid daarvan kan worden beoordeeld.
4.3. Niet in geschil is dat er geen concrete initiatieven voor het perceel Lange Noordstraat 48 aan de raad zijn kenbaar gemaakt. Evenmin is in geschil dat door de aanduiding "specifieke vorm van horeca - 9; een studentensociëteit" de daarvoor verleende omgevingsvergunning in het plan is verwerkt. [appellante sub 2] heeft niet bestreden dat de in het plan aan dit perceel toegekende bestemming "Maatschappelijk" overeenkomt met de bestemming "Openbare en bijzondere doeleinden" in de Beheersverordening binnenstad van 2013. Ook heeft zij niet aannemelijk gemaakt dat de gegeven bestemming niet realiseerbaar is.
Hetgeen zij heeft aangevoerd, geeft dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat de raad niet in redelijkheid in het plan aan het perceel Lange Noordstraat 48 de bestemming "Maatschappelijk" en de aanduiding "specifieke vorm van horeca - 9; een studentensociëteit" heeft kunnen toekennen.
Het betoog faalt.
Het plandeel Koningstraat met de even nummers 10 tot en met 18
5. [appellant sub 1] en [appellant sub 4] betogen dat ten onrechte niet is gemotiveerd waarom de in het vorige planologische regime opgenomen regeling voor woningbreedte voor de percelen aan de Koningstraat 10 tot en met 18 in het plan niet is opgenomen. Voorts is de bebouwingsgrens verschoven en de karakteristieke knik ter hoogte van nummer 12 verdwenen, waardoor volgens hen de Koningstraat met het oog op de verkeersveiligheid te smal wordt. Verder is ook de achtergevelrooilijn ten onrechte recht getrokken, aldus [appellant sub 1] en [appellant sub 4].
5.1. De raad brengt naar voren dat op 2 februari 2015 een omgevingsvergunning is verleend voor het bouwen van vijf woningen op de percelen Koningstraat 10, 12, 14, 16 en 18. Deze woningen zijn in het plan als zodanig bestemd. De woningen die er stonden, zijn inmiddels gesloopt, zodat de specifieke op deze woningen betrekking hebbende knik in de voorgevelrooilijn en breedtebepalingen niet meer nodig zijn, aldus de raad.
De rooilijnen zijn volgens de raad rechtgetrokken teneinde een bouwvlakdiepte van ten minste 10 meter mogelijk te maken die de raad voor nieuwe woningen als standaard ondergrens beschouwt. Voorts brengt de raad naar voren dat door het rechttrekken van de voorgevelrooilijn alleen ter hoogte van nummer 18 een versmalling optreedt. Die versmalling bedraagt ongeveer 30 cm die ten koste gaat van de privé stoep, zodat het openbare gebruiksprofiel niet smaller wordt, aldus de raad.
5.2. Gelet op de door de raad gegeven toelichting geeft hetgeen [appellant sub 1] en [appellant sub 4] hebben aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat de raad de ten opzichte van het voorheen geldende planologische regime gewijzigde regeling voor de percelen Koningstraat met de even nummers 10 tot en met 18 niet deugdelijk heeft gemotiveerd.
Evenmin is er aanleiding voor het oordeel dat de Koningstraat met het oog op de verkeersveiligheid te smal wordt. De versmalling die optreedt als gevolg van de bouwmogelijkheden voor dit plandeel is zeer beperkt en gaat niet ten koste van het openbare gedeelte van de weg.
Het betoog faalt.
Het plandeel voor het voormalige kazerneterrein
6. Het voormalige kazerneterrein wordt aan de noordzijde begrensd door de Zuidsingel, aan de oostzijde door de Koningstraat, aan de zuidzijde door Achter het Hofplein en aan de westzijde door de Korte Noordstraat. Tot het voormalige kazerneterrein behoort niet het zuidwestelijke deel bestaande uit de percelen Achter het Hofplein met de oneven nummers 1 tot en met 9 en de Korte Noordstraat met de even nummers 20 tot en met 34.
Nieuwe stedelijke ontwikkeling
7. [appellant sub 1], [appellante sub 3] en [appellant sub 4] betogen dat het plan voor zover het betreft het plandeel voor het voormalige kazerneterrein in strijd met artikel 3.1.6 van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro) is vastgesteld, nu de regionale behoefte aan de aldaar mogelijk gemaakte woningbouw niet is aangetoond.
7.1. Ingevolge artikel 1.1.1, eerste lid, van het Bro, wordt in dit besluit en de hierop berustende bepalingen verstaan onder:
h. bestaand stedelijk gebied: bestaand stedenbouwkundig samenstel van bebouwing ten behoeve van wonen, dienstverlening, bedrijvigheid, detailhandel of horeca, alsmede de daarbij behorende openbare of sociaal culturele voorzieningen, stedelijk groen en infrastructuur;
i. stedelijke ontwikkeling: ruimtelijke ontwikkeling van een bedrijventerrein of zeehaventerrein, of van kantoren, detailhandel, woningbouwlocaties of andere stedelijke voorzieningen.
Ingevolge artikel 3.1.6, tweede lid, voldoet een toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt aan de volgende voorwaarden:
a. er wordt beschreven dat de voorgenomen stedelijke ontwikkeling voorziet in een actuele regionale behoefte;
b. indien uit de beschrijving, bedoeld in onderdeel a, blijkt dat sprake is van een actuele regionale behoefte, wordt beschreven in hoeverre in die behoefte binnen het bestaand stedelijk gebied van de desbetreffende regio kan worden voorzien door benutting van beschikbare gronden door herstructurering, transformatie of anderszins, en;
c. indien uit de beschrijving, bedoeld in onderdeel b, blijkt dat de stedelijke ontwikkeling niet binnen het bestaand stedelijk gebied van de desbetreffende regio kan plaatsvinden, wordt beschreven in hoeverre wordt voorzien in die behoefte op locaties die, gebruikmakend van verschillende middelen van vervoer, passend ontsloten zijn of als zodanig worden ontwikkeld.
7.2. Ten opzichte van het voorheen geldende planologische regime maakt het plan voor zover het het plandeel met de bestemming "Wonen" voor het voormalig kazerneterrein betreft een nieuwe stedelijke ontwikkeling als bedoeld in het Bro mogelijk, bestaande uit 46 woningen met parkeergarage.
In de Ruimtelijke onderbouwing Zuidsingel van 15 december 2015 die als bijlage 3 bij de plantoelichting is gevoegd, is vermeld dat op de gemeentelijke planningslijst woningbouw voor deze locatie 41 woningen zijn opgenomen. De resterende vijf woningen worden van het woningbouwprogramma van de ontwikkeling van Sint Laurens afgehaald.
In het verweerschrift is toegelicht dat de ontwikkeling van het voormalige kazerneterrein - het zogenoemde project Zuidsingel - ook is opgenomen in de regionale woningbouwplanning. Volgens de raad heeft het provinciebestuur goedkeuring verleend aan de Walcherse woningmarktafspraken voor de periode 2013 tot 2022 van september 2013, waarin het project Zuidsingel voor 41 woningen is opgenomen. De overige vijf woningen zijn volgens de raad met instemming van het provinciebestuur gecompenseerd vanuit het beschikbare aantal van 830 woningen voor het dorp Sint Laurens. Voorts verwijst de raad in het verweerschrift naar de Woonvisie 2016-2020 van Middelburg van 14 december 2014 waarin de behoefte aan woningen op het voormalige kazerneterrein wordt bevestigd.
7.3. Gelet op de plantoelichting en de door de raad gegeven nadere toelichting geeft hetgeen [appellant sub 1], [appellante sub 3] en [appellant sub 4] betogen geen aanleiding voor het oordeel dat het plan is vastgesteld in strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, aanhef en onder a, van het Bro.
Het betoog faalt.
Woon- en leefklimaat
8. [appellant sub 1] betoogt dat de functiewijziging van het voormalige kazerneterrein in combinatie met het verleggen van de bouwgrens richting het midden van de Koningstraat en de toegestane bouwhoogte een onaanvaardbare verslechtering van zijn woon- en leefklimaat met zich brengen. In het bijzonder vreest hij dat zijn privacy door inkijk ernstig wordt aangestast.
8.1. De raad brengt naar voren dat de Koningstraat ter hoogte van de woning van [appellant sub 1] ten opzichte van het voorheen geldende planologische regime breder wordt. Tegenover de woning van [appellant sub 1] maakt het plan zes woningen mogelijk die minder hoog zijn en op grotere afstand liggen dan de bebouwing van de voormalige Berghuijskazerne, aldus de raad.
8.2. Het betoog van [appellant sub 1] geeft geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het woon-en leefklimaat ter plaatse van de woning van [appellant sub 1] door de ontwikkelingen die het plan ter hoogte van het voormalige kazerneterrein mogelijk maakt niet onevenredig wordt aangetast. De raad heeft daarbij in aanmerking kunnen nemen dat ten opzichte van het voorheen geldende planologische regime minder hoge bebouwing wordt toegestaan die bovendien verder van de woning van [appellant sub 1] is gelegen, dat smalle straten met relatief hoge bebouwing in historische binnensteden niet ongebruikelijk zijn en dat het Middelburgs Kwaliteitsteam waarin verschillende deskundigen zitting hebben positief heeft geadviseerd over de toegestane bebouwing.
Het betoog faalt.
9. Ten aanzien van het betoog van [appellant sub 4] en [appellante sub 3] dat de Koningstraat, gelet op het woon- en leefklimaat ter plaatse, te smal wordt, overweegt de Afdeling als volgt.
Ingevolge artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) vernietigt de bestuursrechter een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of een ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene, die zich daarop beroept.
Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) heeft de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van de appellant.
[appellant sub 4] en [appellante sub 3] wonen niet in de Koningstraat. Uit de stukken is niet gebleken dat zij rechten hebben met betrekking tot de gronden in de Koningstraat. De vraag of sprake is van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat ter plaatse van woningen in de Koningstraat strekt niet tot bescherming van de belangen van [appellant sub 4] en [appellante sub 3]. Gelet hierop kunnen de beroepen van [appellant sub 4] en [appellante sub 3] op grond van artikel 8:69a van de Awb niet leiden tot vernietiging van het bestreden besluit, zodat de Afdeling afziet van verdere bespreking hiervan.
10. [appellante sub 3] betoogt dat ten onrechte geen onderzoek is gedaan naar de geluidbelasting van de gevels van de bestaande woningen aan de Koningstraat, Molenwater, Noordpoortstraat en Korte Noordstraat.
10.1. De raad brengt naar voren dat nu het een 30 km/uur gebied betreft, de Wet geluidhinder niet ertoe verplicht om onderzoek te doen naar de geluidbelasting ten gevolge van verkeer. Niettemin is akoestisch onderzoek verricht waaruit blijkt dat de geluidbelasting van de gevels van nieuw te bouwen woningen een voor de binnenstad aanvaardbaar niveau zal hebben. Ten slotte stelt de raad dat de belangen van [appellante sub 3] door de veronderstelde toename van de geluidbelasting niet wordt geschaad.
10.2. Zoals de raad terecht naar voren heeft gebracht verplicht de Wet geluidhinder in een 30 km-zone niet tot het doen van akoestisch onderzoek in verband met de toename van het verkeer. Niet in geschil is dat de ontwikkelingen die het plan mogelijk maakt binnen een 30 km zone liggen. Dat laat onverlet dat de raad in het kader van een goede ruimtelijke ordening dient te bezien of het plan niet leidt tot onaanvaardbare geluidbelasting van geluidgevoelige objecten. In dat verband is relevant dat de raad onderzoek heeft gedaan naar de geluidbelasting van de gevels van de nieuw te bouwen woningen en dat daaruit is gebleken dat deze een voor de binnenstad aanvaardbaar niveau zal hebben. Nu de geluidbelasting het gevolg is van verkeer, zal de geluidbelasting van de gevels van woningen tegenover de nieuw te bouwen woningen alsmede van woningen die verder van de nieuw te bouwen woningen af liggen niet van een wezenlijk hoger niveau zijn. Hetgeen [appellante sub 3] heeft aangevoerd geeft dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat de raad aanleiding had moeten zien om de geluidbelasting van de door haar bedoelde woningen in de nabijheid van de toegestane ontwikkelingen te onderzoeken.
Het betoog faalt.
Omvang van de toegestane bebouwing
11. [appellante sub 3] betoogt dat het bestemmingsoppervlak van het plandeel voor het voormalige kazerneterrein te ruim is, vooral aan de zijde van de Koningstraat. Ten onrechte is niet de bouwlijn van de voormalige kazerne aangehouden die aan de Korte Noordstraat terugliggend was gebouwd, aldus [appellante sub 3] en [appellant sub 4]. Het plan is volgens [appellante sub 3] ook niet in overeenstemming met de kennelijke bedoeling van de raad dat terugliggend mag worden gebouwd.
11.1. De raad brengt naar voren dat Heijmans Vastgoed B.V. heeft verzocht om het bestemmingsoppervlak voor het voormalige kazerneterrein ten opzichte van het voorontwerp te verruimen, waardoor een gesloten bouwblok ontstaat. Op advies van het Middelburgs Kwaliteitsteam, een volgens de raad onafhankelijk team van deskundigen, is gevolg gegeven aan het verzoek van Heijmans, omdat aaneengesloten bebouwing en bebouwde hoeken kenmerkend zijn voor de binnenstad van Middelburg.
Ook ten aanzien van de rooilijn aan de Korte Noordstraat is het advies van het Middelburgs Kwaliteitsteam om deze in het verlengde van de verderop in de straat gelegen monumentale woningen te leggen, opgevolgd, nu ook smalle straatjes kenmerkend zijn voor de binnenstad.
Onder verwijzing naar de afwijkingsbevoegdheid van artikel 31, lid 31.3.1, van de planregels weerspreekt de raad ten slotte dat niet terugliggend mag worden gebouwd.
11.2. Ingevolge artikel 31, lid 31.2.1, aanhef en onder d, van de planregels geldt voor het bouwen de regel dat hoofdgebouwen aaneen moeten worden gebouwd, met de naar de wegzijde(n) gekeerde gevel(s) geheel in de bebouwingsgrens.
Ingevolge lid 31.3.1, aanhef en onder a en b, kan het bevoegd gezag bij omgevingsvergunning afwijken van lid 31.2.1 voor het achter de bebouwingsgrens bouwen onderscheidenlijk het niet aaneen bouwen van hoofdgebouwen.
11.3. Gelet op de door de raad gegeven toelichting heeft hij zich naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het vanuit stedenbouwkundig oogpunt de voorkeur verdient om in de binnenstad aaneengesloten en in de bebouwingsgrens te bouwen en heeft hij dit tot uitdrukking kunnen brengen in de bouwregels. Nu in de bouwregels een mogelijkheid voor het bevoegd gezag is opgenomen om hiervan af te wijken, is er geen aanleiding voor het oordeel dat de raad niet heeft geregeld wat hij heeft beoogd te regelen.
Het betoog faalt.
12. [appellant sub 4] en [appellante sub 3] betogen dat het plan ter plaatse van het voormalige kazerneterrein aan de kant van de Zuidsingel ten onrechte een appartementengebouw van 17 meter hoog mogelijk maakt. Dat is volgens hen te hoog, zeker aan de zijde van de Korte Noordstraat en de zijde van de Koningstraat waar de tegenoverliggende woningen 4 onderscheidenlijk 6 meter lager zijn. Zij pleiten voor een invulling die beter aansluit bij de karakteristiek van de directe omgeving.
12.1. De raad wijst erop dat de voormalige kazerne aan de Zuidsingel een hoogte had van 18 meter. Voorts in aanmerking genomen dat aan de overzijde van de straat een watertoren staat die hoger is, acht de raad een bouwhoogte van 17 meter verantwoord. De raad vindt de toegestane bouwmassa passend in het beschermd stadsgezicht en wijst erop dat het uiteindelijke bouwplan ter beoordeling zal worden voorgelegd aan de monumentencommissie die toetst of het bouwplan past in de karakteristiek van het beschermd stadsgezicht.
12.2. Gelet op de aanduiding op de plankaart geldt voor het appartementencomplex aan de kant van de Zuidsingel een bouwhoogte van 17 meter. Niet in geschil is dat dit lager is dan de voormalige kazerne. Ook met eventuele toepassing van de afwijkingsbevoegdheid van artikel 42 komt het voorziene gebouw niet boven deze hoogte uit. Hetgeen [appellant sub 4] en [appellante sub 3] in zoverre naar voren hebben gebracht geeft geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat hetgeen het plan in zoverre toestaat passend is in de omgeving.
Het betoog faalt.
13. [appellante sub 3] betoogt dat in het plan niet, dan wel onvoldoende tot uitdrukking is gebracht dat de hoogte van de woningen aan de westzijde van de Koningstraat gerelateerd is aan de hoogte van de bestaande woningen aan de Korte Noordstraat en Achter het Hofplein.
13.1. De raad brengt in dit verband terecht naar voren dat de maximale bouwhoogte van 13 meter voor de woningen aan de westzijde van de Koningstraat overeenkomt met de bouwhoogte die is toegestaan voor de woningen aan de Korte Noordstraat en Achter het Hofplein.
Het betoog faalt.
14. [appellante sub 3] betoogt dat, nu het begrip wooneenheid op de legenda bij de verbeelding in de planregels niet is gedefinieerd, in strijd met de rechtszekerheid niet vaststaat dat niet meer dan 46 woningen ter plaatse van het voormalige kazerneterrein kunnen worden gerealiseerd. Voorts stelt zij dat het aantal van 46 woningen op deze locatie te groot is en betoogt zij dat ten onrechte niet, zoals de raad beoogt, in het plan is vastgelegd dat 40 appartementen onderscheidenlijk 6 grondgebonden woningen mogen worden gerealiseerd.
14.1. De raad brengt naar voren dat het plan duidelijk is over het maximum aantal woningen op het voormalige kazerneterrein. Weliswaar is niet vastgelegd welke woningsoorten waar mogen worden gerealiseerd, maar gelet op het maximum toegestane aantal woningen per bouwvlak acht de raad waarschijnlijk dat het bouwvlak waar 40 woningen mogen worden gerealiseerd in elk geval gedeeltelijk zal worden gebruikt voor appartementen en dat het bouwvlak waar 6 woningen mogen worden gerealiseerd, zal worden gebruikt voor grondgebonden woningen.
14.2. In de verbeelding voor zover deze betrekking heeft op het voormalige kazerneterrein is met twee aanduidingen vermeld dat de betreffende bouwvlakken bestemd zijn voor een maximum aantal van 40 onderscheidenlijk 6 wooneenheden.
In artikel 31, lid 31.2.1, aanhef en onder c, is bepaald dat voor het bouwen geldt dat ter plaatse van de aanduiding "maximum aantal wooneenheden" het aantal woningen per bouwvlak ten hoogste het aangegeven aantal bedraagt.
14.3. Gelet op de hierboven weergegeven bepalingen is er geen aanleiding voor het oordeel dat het plan voor zover het het maximumaantal toegestane woningen op het voormalige kazerneterrein betreft niet duidelijk is.
[appellante sub 3] heeft haar stelling dat 46 woningen op deze locatie te veel is niet onderbouwd. Voorts geeft hetgeen zij aanvoert geen aanleiding voor het oordeel dat de raad ten onrechte niet heeft vastgelegd waar appartementen en waar woningen mogen worden gebouwd.
Het betoog faalt.
Verkeer en parkeren
15. [appellant sub 1] betoogt dat door het verleggen van de bouwgrens van het plandeel voor het voormalige kazerneterrein de Koningstraat met het oog op de verkeersafwikkeling en de verkeersveiligheid te smal wordt. Ter zitting wijst hij er daarbij op dat de Koningstraat onderdeel is van een belangrijke doorgaande fietsroute waarvan veel studenten en scholieren gebruik maken.
15.1. De raad brengt naar voren dat ter hoogte van de woning van [appellant sub 1] de Koningstraat breder wordt. De versmalling van de Koningstraat als gevolg van de toegestane bouwmogelijkheden voor het plandeel voor het voormalige kazerneterrein waarvan de bouwgrens hier het reeds gerealiseerde kelderfundament volgt, bedraagt maximaal 60 cm. Op dit smalste punt van de Koningstraat resteert een straatbreedte van 4 meter, hetgeen volgens de raad niet ongebruikelijk is voor een historische binnenstad. Deze breedte is ook voldoende nu de Koningstraat tussen het Bagijnhof en Achter het Hofplein autoluw of autovrij kan worden gemaakt, aldus de raad. Ter zitting brengt de raad naar voren dat het de bedoeling is dat de Koningstraat voor gemotoriseerd verkeer een eenrichtingsstraat wordt, waarbij het autoluw maken van deze straat een optie is.
15.2. Hetgeen [appellant sub 1] heeft aangevoerd, geeft geen aanleiding voor het oordeel dat de Koningstraat met het oog op de verkeersafwikkeling en de verkeersveiligheid te smal wordt. [appellant sub 1] heeft niet het standpunt van de raad bestreden dat ondanks de versmalling die optreedt als gevolg van de bouwmogelijkheden voor dit plandeel een straatbreedte van 4 meter resteert die voldoende moet worden geacht in geval, zoals de bedoeling is van de raad, de Koningstraat tussen het Bagijnhof en Achter het Hofplein voor gemotoriseerd verkeer een eenrichtingsstraat wordt. Daarbij heeft de Afdeling in aanmerking genomen dat de Koningstraat al enige jaren voor gemotoriseerd verkeer is afgesloten, zodat een beperkt openstellingsregime vanuit oogpunt van verkeersafwikkeling mogelijk moet worden geacht.
Het betoog faalt.
16. [appellant sub 4] en [appellante sub 3] betogen dat het zuidoostelijke deel van het voormalige kazerneterrein ten onrechte niet als parkeerterrein is bestemd, nu door de toegestane ontwikkelingen niet aan de parkeernorm zal kunnen worden voldaan. Het plan staat weliswaar een parkeergarage toe, maar verplicht niet tot de bouw ervan.
16.1. De raad heeft aan de hand van de door hem toegepaste zogenoemde CROW-richtlijnen becijferd dat voor de met het plan op het voormalige kazerneterrein mogelijk gemaakte 46 woningen 78,2 extra parkeerplaatsen benodigd zijn. De raad wijst erop dat vanwege een eerder bouwinitiatief ter plaatse reeds de ruwbouw voor een parkeergarage is gerealiseerd die als fundament en parkeergarage voor het toekomstig bouwplan kan dienen. De potentiële capaciteit hiervan is met ongeveer 150 plaatsen ruim voldoende voor de verwachte parkeerbehoefte.
16.2. Blijkens de verbeelding heeft het plandeel met de bestemming "Wonen" voor zover het het noordelijke deel van het voormalige kazerneterrein betreft de aanduiding "overig: parkeergarage".
Ingevolge artikel 41, lid 41.6, van de planregels is ter plaatse van de gebiedsaanduiding "overig: parkeergarage" een (ondergrondse) stallingsruimte voor motorvoertuigen inclusief in- en uitritten toegestaan.
16.3. Gelet op de door de raad gegeven toelichting op de parkeerbehoefte ten gevolge van de realisering van 46 woningen op het kazerneterrein en de potentiële parkeercapaciteit van de reeds gerealiseerde ruwbouw en in aanmerking genomen dat het plan ter plaatse een parkeergarage toestaat, geeft hetgeen [appellant sub 4] en [appellante sub 3] hebben aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat in het plangebied niet aan de door de raad toegepaste parkeernorm zal kunnen worden voldaan. Er is derhalve evenmin aanleiding voor het oordeel dat de raad het zuidoostelijke deel van het voormalige kazerneterrein ten onrechte niet als parkeerterrein heeft bestemd.
Het betoog dat in het plan ten onrechte niet is verzekerd dat daadwerkelijk voldoende parkeerplaatsen worden gerealiseerd slaagt daarentegen wel. De verwachting van de raad en de ontwikkelaar dat zonder parkeergarage de woningen niet zullen worden gerealiseerd omdat het bieden van bijbehorende parkeergelegenheid in de huidige markt een voorwaarde is voor de verkoop van woningen is, is onvoldoende.
Het betoog slaagt.
17. [appellant sub 4] betoogt dat nu de plaats van de in- en uitrit van de voorziene parkeergarage in het plan niet is vastgelegd, niet is uitgesloten dat het verkeer van en naar de parkeergarage leidt tot verkeersoverlast en verkeersonveiligheid. Dat laatste wordt ook door [appellant sub 1] en [appellante sub 3] naar voren gebracht.
17.1. De raad brengt naar voren dat de plaats van de in- en uitrit van de voorziene parkeergarage niet op de verbeelding is vastgelegd, nu deze in belangrijke mate afhankelijk is van het toekomstige woningbouwplan. De zone voor de parkeergarage grenst aan de Koningstraat en de Zuidsingel, zodat de in- en uitrit van de parkeergarage aan deze wegen zal worden gesitueerd, waarbij volgens de raad rekening zal worden gehouden met hinder voor omwonenden en de verkeersveiligheid.
17.2. Hetgeen [appellant sub 4] en [appellante sub 3] naar voren hebben gebracht geeft geen aanleiding voor het oordeel dat niet een dusdanige situering en regeling van de in- en uitritten van de parkeergarage mogelijk is dat daardoor geen ernstige verkeersoverlast of verkeersonveiligheid ontstaat. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat de Koningstraat tussen het Bagijnhof en Achter het Hofplein, zoals in 15.2 reeds is gememoreerd, in de optiek van de raad voor gemotoriseerd verkeer slechts voor eenrichtingsverkeer zal worden opengesteld, waarbij, zoals de raad heeft toegelicht, bijvoorbeeld ter hoogte van het Bagijnhof een veilige in- en uitrit kan worden gesitueerd.
Dat laat evenwel onverlet dat voor de situering van de in- en uitritten van de parkeergarage geen randvoorwaarden in het plan zijn vastgelegd. Aldus is niet uitgesloten dat een omgevingsvergunning wordt verleend voor een parkeergarage waarbij de situering van de in- en de uitritten wel leidt tot ernstige verkeersoverlast of verkeersonveiligheid. Daarbij is mede in aanmerking genomen dat geen maximumcapaciteit van de parkeergarage in het plan is vastgelegd en dat evenmin is bepaald dat de parkeergarage, zoals de raad voor ogen staat, uitsluitend voor bewoners en omwonenden is bestemd. Wanneer de parkeergarage wordt opgesteld voor publiek kan er een verkeersaantrekkende werking van uitgaan waarmee bij de beoordeling van de gevolgen van het plan voor het verkeer geen rekening is gehouden.
Het betoog slaagt.
Algemene afwijkingsbevoegdheid
18. [appellant sub 1] en [appellant sub 4] betogen dat de afwijkingsbevoegdheid van artikel 42, lid 42.1 van de planregels te ruim is. Bebouwingsgrenzen en bouwblokken kunnen 2 meter worden verschoven en de bouw- en goothoogte kunnen 1 meter worden verhoogd waardoor een heel andere situatie ontstaat.
18.1. De raad brengt naar voren dat slechts onder voorwaarden, zoals dat de karakteristiek van het stadsgezicht niet wordt aangetast en er een beoordeling plaatsvindt door de monumentencommissie, met toepassing van de afwijkingsbevoegdheid kan worden afgeweken van bedoelde maatvoering, zodat er geen aanleiding is het gebruik van deze afwijkingsmogelijkheden voor bouwplannen voor het voormalige kazerneterrein uit te sluiten. Verder wijst de raad erop dat het niet ongebruikelijk is een algemene afwijkingsregeling op te nemen in een bestemmingsplan.
18.2. Ingevolge artikel 42, lid 42.1, van de planregels kan het bevoegd gezag - tenzij op grond van hoofdstuk 2 reeds afwijking mogelijk is - bij een omgevingsvergunning afwijken van dit plan voor:
a. geringe afwijkingen, welke in het belang zijn van een ruimtelijk of technisch beter verantwoorde uitvoering of plaatsing van bouwwerken of welke noodzakelijk zijn in verband met de werkelijke toestand van het terrein, worden toegestaan, mits de afwijking in situering niet meer dan 2 meter bedraagt;
b. afwijkingen van de voorgeschreven maten (waaronder percentages) met ten hoogste 10%;
c. de voorgeschreven maten ten aanzien van goothoogten, nokhoogten en bebouwde oppervlakten met ten hoogste 1 meter;
[…].
18.3. Ten aanzien van het betoog dat ten onrechte tot 2 meter kan worden afgeweken van in het plan vastgelegde bebouwingsgrenzen en bouwblokken, wijst de Afdeling erop dat alleen geringe afwijkingen zijn toegestaan voor zover deze in het belang zijn van een ruimtelijk of technisch beter verantwoorde uitvoering of plaatsing van bouwwerken of welke noodzakelijk zijn in verband met de werkelijke toestand van het terrein. Een dergelijke bepaling is niet ongebruikelijk en zal in de dichtbebouwde binnenstad niet tot aanzienlijke verschuiving van bebouwingsgrenzen en bouwblokken kunnen leiden.
Ten aanzien van het betoog dat de bouw- en goothoogte ten onrechte kunnen worden verhoogd met 1 meter, overweegt de Afdeling dat met bedoelde bepaling in artikel 42, lid 42.1, aanhef en onder c, een verdere beperking wordt aangebracht op de onder b opgenomen algemene afwijkingsmogelijkheid tot 10% van de voorgeschreven maten. Een algemene afwijkingsmogelijkheid tot 10% van de in een bestemmingsplan voorgeschreven maten is niet ongebruikelijk. Niet valt in te zien hoe een verdere beperking daarvan te ruim kan zijn.
Het betoog faalt.
Kappenplan
19. [appellant sub 1] betoogt dat artikel 35, lid 35.2, aanhef en onder a, van de planregels rechtsonzeker is, nu uit de luchtfoto in bijlage 5 niet van alle panden de nokrichting is af te leiden.
19.1. Het hele plangebied heeft de dubbelbestemming "Waarde - Beschermd Stadsgezicht".
Ingevolge artikel 35, lid 35.2, aanhef en onder a, van de planregels geldt voor het bouwen binnen de grenzen van het ‘beschermd stadsgezicht’ de regel dat de nokrichtingen die op de luchtfoto in bijlage 5 zijn aangegeven, dienen te worden aangehouden.
19.2. Het betoog dat deze bepaling rechtsonzeker is, faalt, reeds omdat [appellant sub 1] niet heeft gespecificeerd van welke panden de nokrichting niet uit de luchtfoto in bijlage 5 bij de planregels is af te leiden.
Dakkapellenregeling
20. [appellant sub 1] betoogt dat de definitie van het begrip dakkapel ten onrechte dakopbouwen tot 50% van de breedte van het dak mogelijk maakt. Deze definitie van het begrip dakkapel komt, anders dan de raad stelt, niet overeen met die in andere geactualiseerde bestemmingsplannen, aldus [appellant sub 1]. Bovendien valt volgens hem niet in te zien dat een dakkapel boven de nokhoogte zou mogen uitkomen.
Voorts betoogt [appellant sub 1] dat ten onrechte geen definitie van het begrip topgevel in de planregels is opgenomen.
20.1. De raad brengt naar voren dat een specifieke regeling voor dakkapellen in het plan is opgenomen vanwege de historische dakkapellen die zich binnen het plangebied bevinden. Deze regeling is niet ruimer dan de regeling in het voorheen geldende planologische regime, aldus de raad.
Een topgevel is volgens de raad een ornamentale gevel die dient tot verfraaiing van of accentuering van een deel van het gebouw.
20.2. Ingevolge artikel 1, lid 1.38, van de planregels is een dakkapel een constructie ter vergroting van een gebouw, waarbij de bovenzijde van deze constructie ten hoogste gelijk is gelegen aan de noklijn en de onderzijde van de constructie in het dakvlak is geplaatst of vanuit de gevel wordt opgetrokken.
Ingevolge artikel 31, lid 31.2.1, gelden voor het bouwen de volgende regels:
[…];
f. tussen de toelaatbare goot- en nokhoogte zijn delen van hoofdgebouwen en bijbehorende bouwwerken toegestaan, mits deze niet het vlak overschrijden dat bepaald wordt door de maximale goothoogte en een van daaruit beginnende helling van 60 graden ten opzichte van het horizontale vlak;
g. boven de nokhoogte en buiten het sub f genoemde vlak zijn uitsluitend schoorstenen, liftopbouwen, trappenhuizen, dakkapellen en topgevels toegestaan.
20.3. De raad heeft een specifieke regeling voor dakkapellen in het plan opgenomen teneinde een variëteit aan historische dakkapellen te kunnen accommoderen. Deze regeling is ook van toepassing op nieuwe dakkapellen. Hetgeen [appellant sub 1] betoogt, geeft geen aanleiding voor het oordeel dat de raad deze regeling niet in het plan had mogen opnemen of had moeten beperken tot bestaande dakkapellen. De verwijzing van [appellant sub 1] naar de uitspraak van de Afdeling van 18 april 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW3045, baat hem niet, nu het in die zaak ging om een bestemmingsplan waarin, anders dan in het plan, geen definitie van het begrip dakkapel was opgenomen.
Hetgeen [appellant sub 1] met betrekking tot het begrip topgevel naar voren brengt, geeft geen aanleiding voor het oordeel dat de raad dit begrip ten onrechte niet in het plan heeft gedefinieerd. De betekenis die de raad aan dit begrip hecht, komt overeen met hetgeen volgens verkeersopvatting daaronder wordt verstaan.
Het betoog faalt.
Overige gronden
21. [appellante sub 3] betoogt dat de wijze waarop de raad de naar voren gebrachte zienswijzen over de Structuurvisie infrastructuur en ruimte en het provinciaal beleid heeft behandeld in strijd is met artikel 3:46 van de Awb.
21.1. Artikel 3:46 van de Awb verzet zich er niet tegen dat de raad de zienswijzen samengevat weergeeft. Dat niet op ieder argument ter ondersteuning van een zienswijze afzonderlijk is ingegaan, is op zichzelf geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit niet voldoende is gemotiveerd. Niet is gebleken dat bepaalde bezwaren of argumenten niet in de overwegingen zijn betrokken.
Het betoog faalt.
22. Het betoog van [appellante sub 3] dat het plan niet voldoet aan de door de raad op 18 januari 2010 vastgestelde Kwaliteitsatlas Middelburg 2030 is door haar niet geconcretiseerd, zodat dit reeds hierom faalt.
23. [appellant sub 4] en [appellante sub 3] betogen dat de financiële uitvoerbaarheid van het plan niet is gemotiveerd.
23.1. De raad brengt naar voren dat Heijmans het voormalig kazerneterrein grotendeels in eigendom heeft. De overige gronden zijn in eigendom van de gemeente. Uit de tussen de gemeente en Heijmans afgesloten overeenkomsten vloeit voort dat Heijmans eventuele planschadevergoedingen voor haar rekening zal nemen, aldus de raad. Na overeenstemming over een concreet bouwplan is de gemeente volgens de raad gehouden de resterende gronden aan Heijmans te leveren.
23.2. In het kader van een beroep tegen een bestemmingsplan kan een betoog dat ziet op de uitvoerbaarheid van dat plan, waaronder ook de financiële uitvoerbaarheid is begrepen, slechts leiden tot vernietiging van het bestreden besluit indien en voor zover het aangevoerde leidt tot de conclusie dat de raad op voorhand in redelijkheid had moeten inzien dat het plan niet kan worden uitgevoerd binnen de planperiode van in beginsel tien jaar.
23.3. Gelet op de door de raad gegeven toelichting geeft hetgeen [appellant sub 4] en [appellante sub 3] hebben aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat de raad op voorhand in redelijkheid had moeten inzien dat het plan niet kan worden uitgevoerd binnen de planperiode van in beginsel tien jaar.
Het betoog faalt.
Slotoverwegingen
24. Het beroep van [appellant sub 4] voor zover gericht tegen het besluit geen exploitatieplan vast te stellen, is niet-ontvankelijk. De beroepen van [appellant sub 1], [appellante sub 3] en [appellant sub 4] voor zover gericht tegen het plandeel voor het voormalige kazerneterrein zijn gelet op 16.3 en 17.2 gegrond. Dit plandeel komt voor vernietiging in aanmerking. De raad dient een nieuw besluit te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Daartoe zal de Afdeling een termijn stellen. Voor het overige zijn de beroepen ongegrond.
25. De raad dient ten aanzien van [appellant sub 1], [appellante sub 3] en [appellant sub 4] op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld. Ten aanzien van [appellante sub 2] bestaat voor een proceskostenveroordeling geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep van [appellant sub 4] voor zover gericht tegen het besluit geen exploitatieplan vast te stellen niet-ontvankelijk;
II. verklaart de beroepen van [appellant sub 1], [appellante sub 3] en [appellant sub 4], voor zover ontvankelijk, gegrond;
III. vernietigt het besluit van de raad van 15 december 2015 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Binnenstad" voor zover het het plandeel met de bestemming "Wonen" voor het voormalige kazerneterrein betreft;
IV. draagt de raad van de gemeente Middelburg op om binnen 26 weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen en dit aan de Afdeling en partijen toe te zenden;
V. verklaart het beroep van [appellante sub 2] ongegrond;
VI. veroordeelt de raad van de gemeente Middelburg tot vergoeding van bij [appellant sub 1] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.288,50 (zegge: twaalfhonderdachtentachtig euro en vijftig cent), waarvan € 1.240,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
veroordeelt de raad van de gemeente Middelburg tot vergoeding van bij [appellante sub 3] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.288,50 (zegge: twaalfhonderdachtentachtig euro en vijftig cent), waarvan € 1.240,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
veroordeelt de raad van de gemeente Middelburg tot vergoeding van bij [appellant sub 4] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.337,00 (zegge: dertienhonderdzevenendertig euro), waarvan € 1.240,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VII. gelast dat de raad van de gemeente Middelburg aan [appellant sub 1] het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 167,00 (zegge: honderdzevenenzestig euro) vergoedt;
gelast dat de raad van de gemeente Middelburg aan [appellante sub 3] het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 167,00 (zegge: honderdzevenenzestig euro) vergoedt;
gelast dat de raad van de gemeente Middelburg aan [appellant sub 4] het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 167,00 (zegge: honderdzevenenzestig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. N.S.J. Koeman, voorzitter, en mr. F.C.M.A. Michiels en mr. E.A. Minderhoud, leden, in tegenwoordigheid van mr. R. van Baaren, griffier.
w.g. Koeman w.g. Van Baaren
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 3 augustus 2016
579.