Uitspraak
201509251/1/R1.
Datum uitspraak: 3 augustus 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) in het geding tussen:
1. de vereniging Mooi en leefbaar Lomanplein, gevestigd te Bussum, en anderen,
2. [appellant sub 2], wonend te Bussum,
3. [appellant sub 3], wonend te Bussum,
appellanten,
en
de raad van de gemeente Bussum, thans: Gooise Meren,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 1 oktober 2015 heeft de raad het bestemmingsplan "Het Spiegel - Graaf Florislaan 2" vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben Mooi en leefbaar Lomanplein en anderen, [appellant sub 2] en [appellant sub 3] beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
De raad, Mooi en leefbaar Lomanplein en anderen en [appellant sub 2] hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 mei 2016, waar Mooi en leefbaar Lomanplein en anderen, vertegenwoordigd door [voorzitter], bijgestaan door mr. M. van Weeren, advocaat te Amsterdam en ing. F.A.M. Greiving, werkzaam bij het GeluidBuro, [appellant sub 2], bijgestaan door mr. M. Niermeijer, advocaat te Bussum, [appellant sub 3], bijgestaan door mr. R.T.M. Lagerweij, werkzaam bij Achmea rechtsbijstand, en de raad, vertegenwoordigd door I. Kaya, B.H. Berends en dr. K. Steenbakkers, allen werkzaam bij de gemeente en J. Lauf, werkzaam bij Rho adviseurs, bijgestaan door mr. J.C. Ellerman, advocaat te Amsterdam, zijn verschenen. Voorts is ter zitting als partij gehoord de Openbare Basisschool Koningin Emma (hierna: de Emmaschool), vertegenwoordigd door [gemachtigde].
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 8:51d van de Awb kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.
Inleiding
2. Het plan maakt de uitbreiding mogelijk van het schoolgebouw op het perceel Graaf Florislaan 2 (hierna: het perceel) ten behoeve van de verhuizing van de Emmaschool naar dit schoolgebouw. Ook zal een naschoolse opvang in het gebouw worden gevestigd. Het perceel grenst aan twee straten, de Graaf Florislaan en de Fortlaan en aan een plein, het P.J. Lomanplein. De Emmaschool is thans elders gevestigd. Vanwege de beperkte capaciteit op die locatie maakt de school daarnaast gebruik van noodlokalen. Om deze situatie op te lossen wil de Emmaschool verhuizen naar het schoolgebouw. Tot november 2012 werd dit schoolgebouw gebruikt door een middelbare school, maar het gebouw staat nu leeg. De leden van Mooi en leefbaar Lomanplein en de anderen zijn omwonenden. [appellant sub 2] woont aan de [locatie 1] en [appellant sub 3] woont aan de [locatie 2]. Zij vrezen met name dat het plan hun woon- en leefklimaat en het beschermde dorpsgezicht ter plaatse zal aantasten en zal leiden tot een ernstige verslechtering van de verkeer- en parkeersituatie.
Toetsingskader
3. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
Behoefte
4. Mooi en leefbaar Lomanplein en anderen en [appellant sub 2] betogen dat niet is aangetoond dat een actuele regionale behoefte bestaat aan het plan. Mooi en leefbaar Lomanplein en anderen voeren daartoe aan dat ten onrechte de fusie van de voormalige gemeenten Bussum, Naarden en Muiden niet is betrokken bij het bepalen van de behoefte. Volgens [appellant sub 2] volgt uit prognoses dat het leerlingenaantal in de gemeente in de komende jaren zal dalen.
4.1. De raad stelt zich primair op het standpunt dat deze beroepsgrond buiten beschouwing moet blijven, omdat deze niet in de zienswijzenfase naar voren is gebracht.
De Afdeling overweegt dat Mooi en leefbaar Lomanplein en anderen en [appellant sub 2] in de zienswijzenfase zienswijzen naar voren hebben gebracht over het plan. Binnen de door de wet en de goede procesorde begrensde mogelijkheden, staat geen rechtsregel eraan in de weg dat bij de beoordeling van het beroep gronden worden betrokken die na het nemen van het bestreden besluit zijn aangevoerd en niet als zodanig in de zienswijzenfase over het plan naar voren zijn gebracht.
Het verweer van de raad faalt.
4.2. De raad stelt zich voorts op het standpunt dat het plan geen nieuwe stedelijke ontwikkeling als bedoeld in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro) mogelijk maakt.
4.3. Aan het perceel zijn de bestemming "Maatschappelijk" en "Waarde - Cultuurhistorie" met de aanduiding "onderwijs" toegekend. De voorziene uitbreiding van het schoolgebouw bedraagt ongeveer 136 m2. Er zijn twee schoolpleinen op het perceel die in de huidige situatie een oppervlakte hebben van ongeveer 970 en 230 m2. Het is de bedoeling de verharding uit te breiden met ongeveer 670 m². In het zuidoosten en in het noordwesten van het perceel zijn fietsenbergingen aanwezig. Als gevolg van de voorziene uitbreiding van het schoolgebouw komt één van de huidige fietsenstallingen te vervallen. Het is de bedoeling dat deze ergens anders op het perceel komt te liggen. Op het perceel is ook een parkeerterrein aanwezig.
Ingevolge artikel 3, lid 3.1, aanhef en onder a en b, van de planregels zijn de voor "Maatschappelijk" aangewezen gronden uitsluitend bestemd voor onderwijsvoorzieningen en een buitenschoolse opvang en bij deze bestemming behorende voorzieningen zoals nutsvoorzieningen, een speelplaats, ontsluitingswegen, parkeervoorzieningen, groen en water.
Ingevolge lid 3.2.1 mogen op het perceel gebouwen, overkappingen en bouwwerken, geen gebouwen zijnde, worden gebouwd.
Ingevolge 4, lid 4.5, aanhef en onder a en 3, is het verboden op gronden met de bestemming "Waarde - Cultuurhistorie" zonder of in afwijking van een omgevingsvergunning voor het uitvoeren van werken, geen bouwwerk zijnde, of werkzaamheden van het college van burgemeester en wethouders (lees: bevoegd gezag), oppervlakteverhardingen, anders dan wegen en paden, aan te brengen indien de totale oppervlakte meer dan 5% van de oppervlakte van het perceel bedraagt.
4.4. Aan het schoolgebouw, het parkeerterrein en de fietsenbergingen op het perceel was onder het voorheen geldende bestemmingsplan "Het Spiegel - Prins Hendrikpark 2010" de bestemming "Maatschappelijke doeleinden" met de subbestemming "onderwijs" toegekend. Aan het parkeerterrein en de fietsenbergingen was voorts de nadere aanwijzing "zonder gebouwen" toegekend. Aan de schoolpleinen was onder het voorheen geldende plan de bestemming "Tuinen" toegekend. Het perceel lag op de verbeelding binnen het gebied dat was aangewezen als beschermd dorpsgezicht.
Ingevolge artikel 7, eerste lid, aanhef en onder c, van de regels van het voorheen geldende plan was het verboden op of in de gronden die liggen binnen het op de verbeelding als beschermd dorpsgezicht gelegen gebied zonder of in afwijking van een schriftelijke vergunning van burgemeester en wethouders (aanlegvergunning) andere oppervlakteverhardingen dan wegen en paden aan te brengen, indien de totale oppervlakte meer dan 5% van de oppervlakte van het perceel bedroeg.
Ingevolge artikel 13, aanhef en onder e, van de regels van het voorheen geldende plan, waren de voor "Maatschappelijke doeleinden" aangewezen gronden bestemd voor maatschappelijke voorzieningen alsmede voor nutsvoorzieningen en bijbehorende voorzieningen zoals ontsluitingswegen, parkeervoorzieningen, groen en water, met dien verstande dat ter plaatse van de subbestemming "onderwijs" uitsluitend onderwijsvoorzieningen en kinderopvang zijn toegestaan.
Ingevolge het tweede lid, mochten op de voor "Maatschappelijke doeleinden" aangewezen gronden gebouwen, overkappingen en andere bouwwerken ten behoeve van de bestemming worden gebouwd.
Ingevolge het derde lid, onder b, mochten op de gronden met de nadere aanwijzing "zonder gebouwen" uitsluitend andere bouwwerken worden gebouwd.
Ingevolge artikel 24, eerste lid, aanhef en onder a, van de regels van het voorheen geldende plan waren de voor de bestemming "Tuinen" aangewezen gronden bestemd voor tuinen en aan- en uitbouwen behorende bij de op de aangrenzende gronden gelegen hoofdgebouwen.
4.5. Bij de beantwoording van de vraag of sprake is van een nieuwe stedelijke ontwikkeling moet in onderlinge samenhang worden beoordeeld welk planologisch beslag op de ruimte het voorliggende plan mogelijk maakt in vergelijking met het voorgaande plan en in hoeverre het plan, in vergelijking met het voorgaande plan, voorziet in een functiewijziging. De Afdeling is van oordeel dat het plan geen nieuwe stedelijke ontwikkeling als bedoeld in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro mogelijk maakt. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat het plan een beperkte uitbreiding van het schoolgebouw mogelijk maakt en op een groot gedeelte van het perceel onder het voorheen geldende plan ook onderwijsvoorzieningen en bijbehorende voorzieningen waren toegestaan. Voorts waren onder het voorheen geldende plan op het perceel ten behoeve van de bestemming andere bouwwerken dan gebouwen en overkappingen toegestaan op de gronden met de nadere aanwijzing "zonder gebouwen". Verder is van belang dat het onder het voorheen geldende plan reeds mogelijk was om verhardingen aan te brengen op het perceel na verlening van een aanlegvergunning, ook binnen de bestemming "Tuinen". In het voorheen geldende plan was geen omschrijving van het begrip "tuin" opgenomen, zodat van de gangbare betekenis van dat begrip moet worden uitgegaan. Naar het gangbare spraakgebruik kan een tuin geheel of gedeeltelijk verhard zijn.
Dit neemt niet weg dat uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening binnen de planperiode van in beginsel tien jaar wel een behoefte aan de voorziene ontwikkelingen moet bestaan. De raad heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat die behoefte zich voordoet. Daarbij is van belang dat de raad onbestreden heeft toegelicht dat de Emmaschool al tien jaar noodgedwongen gebruik maakt van noodlokalen vanwege ontoereikende huisvesting en dat deze noodlokalen niet voldoen aan de eisen voor een geschikte werk- en leeromgeving. De omstandigheid dat uit prognoses volgt dat het leerlingenaantal in de gemeente de komende jaren zal dalen doet daaraan niet af, aangezien de behoefte aan de voorziene ontwikkelingen zich niet pas in de toekomst zal voordoen maar zich nu voordoet.
Het betoog faalt.
Beschermd dorpsgezicht en alternatieven
5. Mooi en leefbaar Lomanplein en anderen en [appellant sub 2] betogen dat het plan zal leiden tot een ernstige aantasting van het beschermde dorpsgezicht vanwege de uitbreiding van het schoolgebouw en de verharding en de beoogde fietsenstallingen. Zij wijzen daarbij op het negatieve advies van de Commissie Ruimtelijke Kwaliteit (hierna: CRK) van 15 april 2014 over het bouwplan. Volgens Mooi en leefbaar Lomanplein en anderen had de raad daarom voor een alternatief moeten kiezen. Volgens hen had de raad er ook voor kunnen kiezen om de Emmaschool niet te laten verhuizen en het schoolgebouw op het perceel alleen als dependance te gebruiken, zodat het niet behoeft te worden uitgebreid. Dat alternatief heeft volgens Mooi en leefbaar Lomanplein en anderen geen nadelige effecten op het beschermde dorpsgezicht ter plaatse. Verder is volgens hen niet inzichtelijk gemaakt waarom er bezwaren zijn tegen een uitbreiding van de bestaande vestiging van de Emmaschool op de Fortlaan. Ook had de raad ervoor kunnen kiezen om een voormalig industrieterrein aan de Slochterenlaan voor nieuwbouw van de Emmaschool te bestemmen. Mooi en leefbaar Lomanplein en anderen hebben tot slot ter zitting erop gewezen dat in de Comeniusschool in Naarden een aantal lokalen leegstaat.
5.1. In het advies van de CRK staat dat de CRK van oordeel is dat er teveel programma op een te kleine locatie komt. De met het beschermd gebied samenhangende waarden zullen met dit plan onevenredig worden aangetast. Zo komt de verhouding bebouwd-onbebouwd in het gedrang.
5.2. Het villagebied van de wijk Het Spiegel, waarin het schoolgebouw is gelegen, is aangewezen als beschermd dorpsgezicht. De waarden van het beschermd dorpsgezicht zijn als volgt:
- de stedenbouwkundig-historische en landschappelijke waarde van het aaneengesloten villagebied, dat in eerste aanleg eind 19e eeuw is opgebouwd uit verschillende, door particulieren ontwikkelde villagebiedjes;
- de parkachtige hoofdstructuur die bestaat uit een stratenpatroon van ring- en radiaalwegen, doorsneden door kronkelige wegen, deels landschappelijk aangelegd, deels organisch ontstaan in combinatie met aanleg van particuliere tuinen;
- de overwegend vrijstaande villabebouwing met architectuurhistorische waarde, een staalkaart van de Nederlandse architectuur uit de 19e en 20e eeuw;
- het afwisselende straatbeeld dat is gecreëerd door het bijzondere samenspel van het kronkelige stratenpatroon, de beplanting, de situering van de bebouwing en de verhouding bebouwd-onbebouwd.
5.3. De Afdeling overweegt dat de raad bij de keuze van een bestemming een afweging dient te maken van alle belangen die daarbij betrokken zijn. Daarbij heeft de raad beleidsvrijheid. De voor- en nadelen van alternatieven dienen in die afweging te worden meegenomen. De raad heeft naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid het plangebied als locatie voor de Emmaschool kunnen kiezen. Daartoe wordt overwogen dat de raad zich in redelijkheid in afwijking van het advies van het CRK op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan niet zal leiden tot een aantasting van het beschermde dorpsgezicht. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat het plan niet voorziet in een wijziging van de perceelsgrenzen en de wegenstructuur ook onaangetast blijft. Voorts wordt voorzien in een beperkte uitbreiding van de bebouwing. De voorziene uitbreiding in "de oksel" van het schoolgebouw zal volgens de raad vanaf de openbare ruimte nauwelijks zichtbaar zijn. De andere twee mogelijk gemaakte uitbreidingen zijn wel zichtbaar, maar deze zullen niet in het oog springen doordat wordt voorzien in dezelfde goot- en bouwhoogten en dezelfde architectuur zal worden gehanteerd. Bovendien wijkt het perceel in de huidige situatie ook al af van de omliggende waardevolle structuur.
Wat betreft het alternatief om de Emmaschool niet te laten verhuizen en het schoolgebouw op het perceel alleen als dependance te gebruiken, overweegt de Afdeling dat de raad heeft toegelicht dat hiervoor niet is gekozen omdat de exploitatie van één basisschool op verschillende locaties uit praktisch oogpunt niet wenselijk is. De Afdeling acht dit niet onredelijk.
Over het alternatief van uitbreiding van de bestaande vestiging van de Emmaschool overweegt de Afdeling dat uit het gemeentelijke stuk "Quickscan herhuisvesting ten behoeve van de Koningin Emmaschool Fortlaan" van 9 april 2013 volgt dat bij dit alternatief de bebouwing meer moet worden uitgebreid dan al voorzien in het plan, omdat een tweede bouwlaag moet worden toegevoegd. De bestaande vestiging staat ook in de wijk Het Spiegel waardoor dit volgens de raad negatieve gevolgen zou hebben voor het beschermde dorpsgezicht. Gelet hierop behoefde de raad in redelijkheid niet voor dit alternatief te kiezen.
Wat betreft het alternatief aan de Slochterenlaan heeft de raad toegelicht dat hij niet voor dit perceel heeft gekozen, omdat dit perceel te groot is voor de Emmaschool en dit perceel al is gereserveerd voor een mogelijk nieuw gemeentehuis. Dit is geen onredelijk standpunt.
Ten aanzien van de leegstaande lokalen in de Comeniusschool overweegt de Afdeling dat de Emmaschool dan op verschillende locaties gevestigd blijft. Zoals hiervoor overwogen, heeft de raad dat in redelijkheid uit praktisch oogpunt onwenselijk kunnen achten. Bovendien heeft de raad ter zitting toegelicht dat de Comeniusschool deze lokalen in de toekomst mogelijk zelf nodig heeft.
Het betoog faalt.
Geluid
6. Mooi en leefbaar Lomanplein en anderen, [appellant sub 2] en [appellant sub 3] betogen dat het plan tot ernstige geluidoverlast zal leiden. Ter onderbouwing van hun betoog hebben Mooi en leefbaar Lomanplein en anderen en [appellant sub 2] het rapport "Akoestisch Onderzoek naar de akoestische situatie rondom de Emma Basisschool" van 9 mei 2016 (hierna: de contra-expertise) van het GeluidBuro overgelegd. In de contra-expertise is een aantal varianten onderzocht. Volgens de contra-expertise variëren de langtijdgemiddelde beoordelingsniveaus op de gevels van de omliggende woningen van 36 tot maximaal 59 dB(A). De maximale geluidniveaus variëren van 66 tot maximaal 80 dB(A). Bij een groot aantal woningen zullen volgens de contra-expertise de geluidwaarden in stap 3 van paragraaf B5.3 van bijlage 5 van de VNG-brochure "Bedrijven en milieuzonering" worden overschreden.
6.1. De raad heeft het rapport "Koningin Emmaschool, Akoestisch onderzoek inrichtingslawaai" (hierna: het akoestisch onderzoek) van 26 augustus 2015 van bureau Rho ten grondslag gelegd aan het plan. In het akoestisch onderzoek wordt geconcludeerd dat zich geluidwaarden op de gevels van in de omgeving gesitueerde woningen voordoen die wat het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau betreft variëren van 35 tot 54 dB(A). Wat het maximale geluidniveau betreft lopen de geluidniveaus uiteen van 57 tot 74 dB(A). Uit de berekeningen blijkt volgens het akoestisch onderzoek dat het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau op de meeste woningen onder de 50 dB(A) zal blijven. De raad heeft deze geluidbelastingen aanvaardbaar geacht, omdat de verhuizing van de Emmaschool een maatschappelijk en sociaal belang heeft. De raad heeft ook erop gewezen dat tot 2012 een middelbare school was gevestigd op het perceel en dat onder het voorheen geldende plan ook een basisschool was toegestaan op het perceel. De raad heeft verder van belang geacht dat de school alleen in de dagperiode in werking zal zijn. Voorts mag volgens de raad ervan worden uitgegaan dat de woningen in de omgeving van de school voldoen aan de eis uit het Bouwbesluit dat de geluidwering van de gevel ten minste 20 dB(A) bedraagt.
6.2. In paragraaf B5.3 van bijlage 5 van de VNG-brochure is een toetsingssystematiek opgenomen die toegepast kan worden bij een planherziening waarbij beoordeeld dient te worden of bij een nieuwe situatie sprake is van een aanvaardbare geluidbelasting. De toetsingssystematiek bestaat uit vier stappen, waarbij per stap een hogere geluidbelasting aanvaardbaar wordt geacht en telkens hogere eisen worden gesteld aan het benodigde onderzoek en de motivering van het besluit waarmee planologische inpassing mogelijk wordt gemaakt. De raad heeft bij het opstellen van het bestemmingsplan toepassing gegeven aan deze toetsingssystematiek. Niet in geschil is dat de raad toepassing heeft kunnen geven aan deze toetsingssystematiek.
Indien voldaan wordt aan de toepasselijke richtafstand uit de VNG-brochure, is volgens de toetsingssystematiek in beginsel sprake van een aanvaardbare geluidbelasting (stap 1). In dit geval wordt niet voldaan aan de richtafstand van 30 m van een basisschool tot een rustige woonwijk De raad dient dan volgens de toetsingssystematiek met akoestisch onderzoek aan te tonen dat de geluidbelasting op de gevel van de woningen voldoet aan de geluidwaarden als opgenomen in paragraaf B5.3 van bijlage 5 van de VNG-brochure. Deze geluidwaarden bedragen - in een rustige woonwijk - in eerste instantie 45 dB(A) voor het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau, 65 dB(A) voor het maximale geluidniveau en 50 dB(A) ten gevolge van de verkeersaantrekkende werking (stap 2). Bij overschrijding van deze waarden is planologische inpassing nog steeds mogelijk, bij een geluidwaarde van - eveneens in een rustige woonwijk- maximaal 50 dB(A) voor het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau, 70 dB(A) voor het maximale geluidniveau en 50 dB(A) ten gevolge van de verkeersaantrekkende werking. De raad dient dan te motiveren waarom hij deze geluidbelasting in de concrete situatie acceptabel acht (stap 3). Indien ook laatstgenoemde waarden worden overschreden is planologische inpassing doorgaans niet mogelijk. Indien het bevoegd gezag niettemin tot inpassing wil overgaan, dient het dit grondig te onderzoeken, onderbouwen en motiveren (stap 4).
6.3. De Afdeling overweegt dat tussen partijen een aantal geschilpunten bestaat. In de eerste plaats is in geschil of in het akoestisch onderzoek de juiste technische uitgangspunten zijn gehanteerd. In het akoestisch onderzoek is uitgegaan van een piekbronvermogen van 101 dB(A) voor kinderen. Volgens de contra-expertise had moeten worden uitgegaan van een piekbronvermogen van 112 dB(A), omdat uit recente geluidmetingen van het GeluidBuro volgt dat kinderen op schoolpleinen met een piekbronvermogen van 112 dB(A) kunnen schreeuwen.
De raad heeft ter zitting toegelicht dat het piekbronvermogen van 101 dB(A) voor kinderen is gebaseerd op het gemiddelde van breed gebruikte en aanvaarde kengetallen, zoals onder meer blijkt uit een artikel in het vaktijdschrift Journaal Geluid, waarin op basis van verscheidene metingen en rapportages is geconcludeerd dat het piekbronvermogen van kinderen op schoolpleinen tussen 95 en 107 dB(A) kan liggen. Mooi en leefbaar Lomanplein en anderen en [appellant sub 2] hebben ter zitting erkend dat dit breed gebruikte en aanvaarde kengetallen zijn. Zij hebben niet aannemelijk gemaakt dat de milieutechnische inzichten zodanig zijn gewijzigd dat het akoestisch onderzoek het piekbronvermogen voor kinderen niet heeft kunnen baseren op de kengetallen van 95 en 107 dB(A). Dat uit enkele niet overgelegde geluidmetingen van één akoestisch bureau volgt dat kinderen op schoolpleinen met een piekbronvermogen van 112 dB(A) kunnen schreeuwen is daarvoor onvoldoende.
Voorts is in het akoestisch onderzoek uitgegaan van een reductie van 50% bij de berekening van de langtijdgemiddelde beoordelingsniveaus, omdat volgens het akoestisch onderzoek niet iedereen tegelijk praat. Dit is volgens de contra-expertise onjuist, omdat het bronvermogen van spelende kinderen gebaseerd is op verscheidene geluidmetingen van spelende kinderen die gerelateerd zijn aan de aanwezige aantallen kinderen.
De Afdeling is van oordeel dat niet deugdelijk is gemotiveerd waarom in het akoestisch onderzoek is uitgegaan van een reductie van 50% bij de berekening van de langtijdgemiddelde beoordelingsniveaus, nu niet duidelijk is of dit een breed aanvaard uitgangspunt is in akoestische onderzoeken.
Het betoog slaagt.
6.4. In de tweede plaats is in geschil of in het akoestisch onderzoek is uitgegaan van een representatieve invulling van de maximale planologische mogelijkheden. In het akoestisch onderzoek is uitgegaan van de volgende bedrijfssituatie. Groepen 1 tot en met 3 spelen twee keer per dag in de kleine pauzes 15 minuten buiten en de groepen 4 tot en met 8 spelen één keer per dag 15 minuten buiten. Tussen de middag blijft 75% van de leerlingen over en spelen de kinderen buiten in drie shifts van ieder 30 minuten vanwege de beperkte capaciteit van de schoolpleinen. Verder zal er een naschoolse opvang zijn waarbij ervan is uitgegaan dat ongeveer 50% van de kinderen buiten speelt tijdens deze opvang. De naschoolse opvang is van de sluiting van de school (15:15 uur) tot circa 18:30 uur geopend en is dus 3,25 uur geopend. Er zal geen voorschoolse opvang zijn. In de contra-expertise is aangevoerd dat meer buiten zal worden gespeeld dan waarvan in het akoestisch onderzoek is uitgegaan. Volgens de contra-expertise zullen de groepen 1 en 2 bij mooi weer continu buiten spelen. Bij mooi weer zullen ook alle kinderen van de naschoolse opvang buiten spelen. Voorts is de contra-expertise ervan uitgegaan dat alle groepen twee keer per dag buiten spelen. Verder is de contra-expertise van een continurooster uitgegaan waarbij alle kinderen in de middagpauze op school blijven. Tot slot is in de contra-expertise uitgegaan van een voorschoolse opvang en een opvang voor peuters, een zogenoemd Integraal Kindcentrum (hierna: IKC).
In de contra-expertise is terecht aangevoerd dat het akoestisch onderzoek niet controleerbaar is. Zo is uit het onderzoek niet duidelijk of en op welke wijze in de berekeningen rekening is gehouden met de omstandigheid dat de kinderen in verschillende shifts buiten spelen.
De Afdeling overweegt voorts dat het akoestisch onderzoek is gebaseerd op informatie van de Emmaschool over de bedrijfsvoering. Een andere bedrijfsvoering van de Emmaschool is echter niet uitgesloten. Niet elke bedrijfsvoering behoeft reëel te zijn, gelet op de beperkte capaciteit van de schoolpleinen en het onderwijs dat moet worden gegeven. De raad heeft evenwel niet met gegevens over de capaciteit van de schoolpleinen en het aantal uur dat onderwijs moet worden gegeven gemotiveerd waarom de bedrijfsvoering waarvan in de contra-expertise is uitgegaan niet kan worden aangemerkt als een representatieve invulling van de maximale planologische mogelijkheden. Zo heeft de raad niet gemotiveerd in hoeverre een continurooster niet reëel is.
[appellant sub 2] heeft verder aangevoerd dat in het akoestisch onderzoek ten onrechte is uitgegaan van de inrichtingstekening, waarin de groenstrook naast zijn perceel niet als schoolplein is betrokken.
De Afdeling stelt vast dat de desbetreffende groenstrook in het plan ook als schoolplein kan worden gebruikt. In het akoestisch onderzoek is daarmee ten onrechte geen rekening gehouden.
Het betoog slaagt.
6.5. In de derde plaats is tussen partijen in geschil of in het akoestisch onderzoek alle relevante geluidbronnen zijn meegenomen. Tussen partijen is niet in geschil dat aan- en afrijdende auto’s van ouders en personeel niet tot een onaanvaardbare geluidbelasting zullen leiden. Uit de contra-expertise volgt dat de geluidbelasting als gevolg van de verkeersaantrekkende werking maximaal 47 dB(A) bedraagt. Deze geluidbelasting ligt beneden de geluidwaarde van 50 dB(A) voor de verkeersaantrekkende werking in stap 2 van de VNG-brochure. Volgens de contra-expertise had in het akoestisch onderzoek wel rekening moeten worden gehouden met het geluid van kinderen die gebruik maken van de fietsenstalling en met muziekgeluid in de gymzaal. Volgens de contra-expertise is niet uitgesloten dat de gymzaal ’s avonds wordt verhuurd aan culturele gezelschappen die muziek produceren.
De Afdeling is van oordeel dat in het akoestisch onderzoek geen rekening behoefde te worden gehouden met het geluid van kinderen die gebruik maken van de fietsenstalling. Daarbij is van belang dat het wegzetten van de fiets en het teruglopen naar het schoolplein volgens de contra-expertise ’s ochtends 2 minuten duurt en in de middag ook 2 minuten. Gelet op deze korte duur heeft de raad ook zonder onderzoek in redelijkheid ervan kunnen uitgaan dat bedoeld gebruik van de fietsenstalling niet tot een significant hogere geluidbelasting zal leiden dan in het akoestisch onderzoek is berekend. Voorts behoefde in het akoestisch onderzoek geen rekening te worden gehouden met muziekgeluid in de gymzaal. Het verhuren van de gymzaal aan culturele gezelschappen is niet toegestaan, omdat op grond van artikel 3, lid 3.1, van de planregels op het perceel alleen onderwijsvoorzieningen en een buitenschoolse opvang zijn toegestaan.
Het betoog faalt.
6.6. In de vierde plaats is tussen partijen in geschil of de raad deugdelijk heeft gemotiveerd dat de geluidbelastingen aanvaardbaar zijn. Niet in geschil is dat het plan zal leiden tot een overschrijding van de geluidwaarden in stap 3 van de door de raad gehanteerde VNG-brochure. Dit betekent dat planologische inpassing doorgaans niet mogelijk is. Indien het bevoegd gezag niettemin tot inpassing wil overgaan, dient het dit grondig te onderzoeken, onderbouwen en motiveren. De raad heeft naar het oordeel van de Afdeling niet grondig gemotiveerd en onderzocht waarom vestiging van de Emmaschool toch ruimtelijk aanvaardbaar is. Weliswaar was tot 2012 een middelbare school op het perceel gevestigd en was onder het voorheen geldende plan ook een basisschool toegestaan op het perceel, maar het initiatief van de Emmaschool paste niet binnen het voorheen geldende plan onder meer omdat het gebruik als schoolplein niet was toegestaan binnen de bestemming "Tuinen". Het gebruik als schoolplein op die gronden dient daarom als planologisch nieuw gebruik te worden aangemerkt. Voorts zullen de kinderen tijdens een niet gering deel van de dagperiode buiten spelen. Tijdens de middagpauze zullen de kinderen in drie shifts van in totaal 1,5 uur buiten spelen en tijdens de kleine pauzes zullen de kinderen ook in shifts buiten spelen. Verder zullen de kinderen in de naschoolse opvang gedurende 3,25 uur buiten kunnen spelen. De raad mocht voorts naar het oordeel van de Afdeling niet zonder onderzoek ervan uitgaan dat de gevels van omliggende woningen een geluidwering van ten minste 20 dB(A) hebben. Daarbij is van belang dat Mooi en leefbaar Lomanplein en anderen, [appellant sub 2] en [appellant sub 3] ter zitting hebben verklaard dat de omliggende woningen in de eerste twee decennia van de twintigste eeuw zijn gebouwd. In die periode werden in de regelgeving geen eisen gesteld aan de geluidwering van gevels. De Afdeling acht tot slot van belang dat de raad geen onderzoek heeft laten verrichten naar de mogelijkheid van geluidreducerende voorzieningen, zoals afschermende voorzieningen.
Het betoog slaagt.
6.7. De conclusie is dat aan het akoestisch onderzoek zodanige gebreken kleven en dat dit zodanige leemten in kennis bevat dat de raad dit niet ten grondslag heeft kunnen leggen aan het bestreden besluit. Voorts heeft de raad niet deugdelijk gemotiveerd dat de overschrijdingen van de geluidwaarden in stap 3 van de VNG-brochure, zoals deze uit het voorliggende akoestisch onderzoek naar voren komen, aanvaardbaar zijn.
Verkeer- en parkeersituatie
7. Mooi en leefbaar Lomanplein en anderen, [appellant sub 2] en [appellant sub 3] vrezen dat het plan zal leiden tot een ernstige verslechtering van de verkeer- en parkeersituatie. Volgens hen zijn de straten in de omgeving van het perceel niet berekend op het aantal verkeersbewegingen van en naar een basisschool. Zij wijzen er daarbij op dat de straten rondom het perceel nauw zijn en dat op het P.J. Lomanplein veel straten uitkomen. [appellant sub 3] vreest in het bijzonder voor de verkeersveiligheid bij het met de auto in- en uitrijden van zijn uitrit. De schoolkinderen zullen via de Graaf Florislaan van en naar de fietsenstalling fietsen en hij heeft weinig zicht op de weg vanuit zijn uitrit. De verkeersveiligheid is volgens Mooi en leefbaar Lomanplein en anderen, [appellant sub 2] en [appellant sub 3] niet gewaarborgd met de verkeersmaatregelen in het conceptverkeersplan. Bovendien zijn de verkeersmaatregelen nog niet vastgesteld. Zij vrezen ook dat de verkeersregels niet zullen worden nageleefd. Mooi en leefbaar Lomanplein en anderen stellen verder dat het onderzoek naar het aantal verkeersbewegingen ondeugdelijk is, omdat uit dat onderzoek niet blijkt of daarin ook is uitgegaan van dagen met slecht weer. Zij wijzen er daarbij op dat dit onderzoek gedateerd is op 26 augustus. [appellant sub 2] stelt dat de raad ten onrechte ervan is uitgegaan dat de naschoolse opvang niet tot extra verkeersbewegingen zal leiden, omdat nergens is vastgelegd dat uitsluitend leerlingen van de Emmaschool gebruik mogen maken van de naschoolse opvang. Ook zijn volgens Mooi en leefbaar Lomanplein en anderen, [appellant sub 2] en [appellant sub 3] te weinig parkeerplaatsen aanwezig. Mooi en leefbaar Lomanplein en anderen stellen dat de raad onvoldoende onderzoek heeft verricht naar de parkeercapaciteit. [appellant sub 2] stelt dat in de wijk Het Spiegel meer dan gemiddeld kinderen met de auto naar school worden gebracht, zodat meer parkeerplaatsen nodig zijn dan is berekend op basis van de kencijfers.
7.1. De raad heeft op basis van de Rekentool Verkeersgeneratie en Parkeren van het CROW de toename van het aantal motorvoertuigbewegingen op 458 per dag berekend. De toename van het verkeer zal volgens de raad niet tot een ernstige verslechtering van de verkeerssituatie leiden. De raad heeft daarbij gewezen op verkeersmaatregelen in een conceptverkeersplan. Verder is volgens de raad onderzoek gedaan naar het halen en brengen bij de huidige vestigingen van de Emmaschool. Daaruit volgt dat ongeveer 30% van de leerlingen met de auto gebracht en gehaald wordt. Tevens is beoordeeld of er parkeercapaciteit beschikbaar is in de omgeving van de nieuwe vestiging van de Emmaschool. De conclusie was dat in de omgeving voldoende parkeercapaciteit beschikbaar is, aldus de raad.
7.2. De Afdeling is van oordeel dat de raad in redelijkheid van een extra aantal van 458 motorvoertuigbewegingen per dag heeft kunnen uitgaan, omdat de raad dit aantal heeft gebaseerd op algemeen gangbare kencijfers van het CROW. In hetgeen is aangevoerd bestaat geen aanleiding hier anders over te oordelen. De enkele omstandigheid dat de berekening is uitgevoerd op 26 augustus betekent nog niet dat geen rekening is gehouden met dagen met slecht weer. Voorts volgt uit de berekeningen dat rekening is gehouden met extra verkeersbewegingen in verband met de naschoolse opvang. De raad heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat deze toename van autoverkeer niet zal leiden tot een onaanvaardbare verslechtering van de verkeerssituatie. Weliswaar zijn de straten rondom het perceel niet breed, maar de toename van het autoverkeer zal beperkt zijn tot de momenten waarop de school begint en eindigt. Voorts is het gemeentebestuur voornemens om verkeersmaatregelen te nemen. De raad heeft ter zitting toegelicht dat het gemeentebestuur voornemens is stopverboden in te stellen teneinde de situatie op de wegen in de directe omgeving rond het perceel overzichtelijk te houden. De raad heeft zich ook in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het fietsverkeer van en naar het perceel niet tot een onaanvaardbare verslechtering van de verkeerssituatie zal leiden. Dat fietsverkeer zal evenals het autoverkeer beperkt zijn tot de momenten waarop de school begint en eindigt. Voorts is het gemeentebestuur voornemens in de Graaf Florislaan tot aan de eerste bocht aan de zijde van het perceel een stopverbod in te stellen en een verkeersdrempel aan te leggen, zodat het autoverkeer in die straat langzamer zal rijden. In hetgeen is aangevoerd bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat geen verkeersveilige situatie kan worden bewerkstelligd met het nemen van verkeersmaatregelen. Anders dan is aangevoerd, behoefden bij de vaststelling van het plan nog geen verkeersmaatregelen te zijn vastgesteld. Het is voldoende dat aannemelijk is dat een verkeersveilige situatie kan worden bewerkstelligd en dat de raad heeft toegezegd dat de nodige maatregelen zullen worden getroffen. Voor zover verkeersregels niet worden nageleefd, kan om handhaving worden verzocht.
De raad heeft zich voorts in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan niet zal leiden tot een onaanvaardbare verslechtering van de parkeersituatie. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat de raad ter zitting heeft toegelicht dat ongeveer 35 parkeerplaatsen benodigd zijn voor de auto’s van ouders die kinderen brengen en halen. Weliswaar zullen er meer auto’s komen en gaan, maar de raad heeft ter zitting onbestreden toegelicht dat deze voor aanvang en na afloop van de school verspreid komen en gaan, zodat parkeerplaatsen meerdere keren zullen worden gebruikt. Voorts heeft de raad toegelicht dat vaak meer dan één kind per auto wordt gebracht en gehaald. De raad heeft onderzoek ter plaatse laten verrichten waaruit volgt dat in de omgeving op de openbare weg voldoende parkeercapaciteit beschikbaar is. Verder is van belang dat de toename van de parkeerdruk beperkt zal zijn tot de momenten waarop de school begint en eindigt. In hetgeen is aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor een ander oordeel.
Het betoog faalt.
Rode beuk
8. Mooi en leefbaar Lomanplein en anderen vrezen dat een monumentale rode beuk op het perceel verloren zal gaan als gevolg van het plan. Zij wijzen daarbij op het rapport "Bomen effect analyse twee beuken en één kastanje Emmaschool te Bussum" (hierna: de bomeneffectanalyse) van 29 juli 2015 van het bureau BSI Bomenservice. Daarin staat dat in het perspectief van de voorgenomen werkzaamheden nabij deze boom diverse knelpunten zijn aangetroffen die het duurzaam handhaven van de boom ernstig in gevaar brengen.
8.1. Volgens de raad zullen de nodige maatregelen worden genomen om te voorkomen dat het duurzaam handhaven van de rode beuk in gevaar komt.
8.2. De Afdeling is van oordeel dat de raad er terecht van is uitgegaan dat het plan niet zal leiden tot het verlies van de rode beuk. Weliswaar staat in de bomeneffectanalyse dat vanwege voorgenomen werkzaamheden nabij deze boom diverse knelpunten zijn aangetroffen die het duurzaam handhaven van de boom ernstig in gevaar brengen, maar daarin worden tevens maatregelen geadviseerd om de rode beuk te behouden. Deze maatregelen houden onder meer in dat er minder verharding rondom de rode beuk wordt aangelegd, gefaseerd wordt gesnoeid door een gecertificeerde deskundige, de werkzaamheden worden begeleid door een boomdeskundige, maatregelen worden genomen die de groeiplaats zullen verbeteren en dat de boom zal worden gemonitord. Mooi en leefbaar Lomanplein en anderen hebben de effectiviteit van deze maatregelen niet betwist. Ter zitting heeft de raad erkend dat mogelijk de omgevingsvergunningplicht voor het beschadigen van houtgewassen in artikel 4, lid 4.5, van de planregels aan de orde is. Aan een dergelijke vergunning kunnen voorschriften worden verbonden. Voorts heeft de raad toegezegd dat de gemeente, die eigenaar is van het perceel, de in de bomeneffectenanalyse genoemde maatregelen zal nemen.
Het betoog faalt.
Uitvoerbaarheid
9. [appellant sub 2] betoogt dat het plan niet uitvoerbaar is, omdat voor de verharding die in het plan mogelijk wordt gemaakt geen vergunning op grond van de Keur van het Hoogheemraadschap Amstel, Gooi en Vecht (hierna: de Keur) kan worden verleend, omdat niet wordt voldaan aan de watercompensatienorm. De bestaande verharding op het perceel moet volgens hem als nieuwe verharding worden aangemerkt, omdat verhardingen niet waren toegestaan binnen de bestemming "Tuinen". De raad heeft volgens [appellant sub 2] het hoogheemraadschap daarover ten onrechte niet geïnformeerd.
9.1. De raad stelt zich primair op het standpunt dat deze beroepsgrond buiten beschouwing moet blijven, omdat deze niet in de zienswijzenfase naar voren is gebracht.
De Afdeling overweegt dat [appellant sub 2] in de zienswijzenfase zienswijzen naar voren heeft gebracht over het plan. Binnen de door de wet en de goede procesorde begrensde mogelijkheden, staat geen rechtsregel eraan in de weg dat bij de beoordeling van het beroep gronden worden betrokken die na het nemen van het bestreden besluit zijn aangevoerd en niet als zodanig in de zienswijzenfase over het plan naar voren zijn gebracht.
Het verweer van de raad faalt.
9.2. De Afdeling ziet in hetgeen [appellant sub 2] heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat de raad op voorhand in redelijkheid ervan had moeten uitgaan dat de Keur in de weg staat aan de uitvoerbaarheid van het plan binnen de planperiode van in beginsel tien jaar. Daarbij is van belang dat de raad ter zitting heeft toegelicht dat zo nodig ook waterdoorlatende verharding kan worden aangelegd op het perceel om aan de watercompensatienorm van het waterschap te voldoen.
Het betoog faalt.
Conclusie
10. In hetgeen Mooi en leefbaar Lomanplein en anderen, [appellant sub 2] en [appellant sub 3] hebben aangevoerd bestaat aanleiding voor het oordeel dat het plan is vastgesteld in strijd met de artikelen 3:2 en 3:46 van de Awb.
Finale geschillenbeslechting
11. De raad heeft na de vaststelling van het plan het rapport "Aanvullende akoestische berekening groenstrook" (hierna: het aanvullende akoestische onderzoek) van 29 april 2016 van het bureau Rho overgelegd. De Afdeling zal uit een oogpunt van finale geschillenbeslechting beoordelen of naar aanleiding van het aanvullende akoestische onderzoek de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand kunnen worden gelaten.
11.1. In het aanvullende akoestische onderzoek zijn extra akoestische berekeningen uitgevoerd om de effecten te beoordelen als op de groenstrook wordt gespeeld. In het onderzoek is de geluidbelasting op twee beoordelingspunten op de gevel van de woning van [appellant sub 2] berekend. Bij één variant is geen rekening gehouden met de bestaande schutting van 2 m hoog op de erfgrens. Uit de berekeningen volgt dat bij deze variant de langtijdgemiddelde
beoordelingsniveaus op de beoordelingspunten 45,7 en 46,7 dB(A) bedragen. De maximale geluidniveaus bedragen 68,8 en 71,1 dB(A). Bij een andere variant is wel rekening gehouden met de bestaande schutting. Uit de berekeningen volgt dat bij die variant de langtijdgemiddelde beoordelingsniveaus op de beoordelingspunten 41,9 en 41,2 dB(A) bedragen. De maximale geluidniveaus bedragen 61en 61,1 dB(A).
11.2. [appellant sub 2] heeft het aanvullende akoestische onderzoek bestreden. Volgens hem houdt de bestaande erfafscheiding hoogstens 2 dB tegen, omdat deze niet als volwaardig geluidscherm kan worden aangemerkt. Daargelaten het antwoord op de vraag in hoeverre de bestaande erfafscheiding geluid afschermt, stelt de Afdeling vast dat in het aanvullende akoestische onderzoek niet alle gebreken die aan het akoestisch onderzoek kleven zijn hersteld. Reeds daarom kunnen de rechtsgevolgen van het bestreden besluit niet op basis van het aanvullende akoestische onderzoek in stand worden gelaten.
12. De Afdeling ziet in het belang bij een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding met toepassing van artikel 8:51d van de Awb de raad op te dragen binnen een termijn van zesentwintig weken de hiervoor onder 6.3, 6.4, 6.6 en 6.7 vermelde gebreken in het bestreden besluit te herstellen. De raad dient dit te doen door:
a) een nieuw akoestisch onderzoek te laten uitvoeren naar de geluidbelasting bij een representatieve benutting van hetgeen het plan planologisch maximaal mogelijk maakt. Dat onderzoek dient plaats te vinden op basis van controleerbare en breed aanvaarde uitgangspunten. Daarbij moet ook deugdelijk worden gemotiveerd waarom de bedrijfsvoering waarvan in de contra-expertise is uitgegaan, niet valt aan te merken als een representatieve invulling van hetgeen het plan planologisch maximaal mogelijk maakt. In het onderzoek dienen voorts de mogelijkheden van het aanbrengen van beperkingen in de exploitatie van de school op het gebied van onder meer het buiten laten spelen van kinderen, het niet als schoolplein gebruiken van delen van het perceel en het treffen van geluidreducerende voorzieningen te worden betrokken. Ook moet daarbij de geluidwering van de gevels van omliggende woningen worden betrokken;
b) op basis van de uitkomsten van dat onderzoek te beoordelen of - en bij een bevestigende beantwoording van die vraag ook te motiveren - dat een representatieve benutting van hetgeen het plan planologisch maximaal mogelijk maakt vanuit akoestisch oogpunt in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, in welke beoordeling de raad de door hem toegepaste VNG-brochure dient te betrekken;
c) indien dat met het oog op een goede ruimtelijke ordening nodig is, het plan te wijzigen, bijvoorbeeld door het daarin opnemen van beperkingen - zo nodig in de vorm van voorwaardelijke verplichtingen - waar het betreft de exploitatie van de school, het aanbrengen van akoestische voorzieningen of het niet als schoolplein gebruiken van delen van het perceel.
13. Bij wijziging van het bestreden besluit behoeft geen toepassing te worden gegeven aan afdeling 3.4 van de Awb. Een eventueel nieuw besluit dient op de wettelijk voorgeschreven wijze te worden bekendgemaakt.
14. De Afdeling ziet aanleiding de hierna vermelde voorlopige voorziening te treffen om onomkeerbare ontwikkelingen te voorkomen.
15. In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en de vergoeding van het betaalde griffierecht.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. draagt de raad van de gemeente Gooise Meren op om
1. binnen 26 weken na verzending van deze uitspraak met inachtneming van overweging 12 de geconstateerde gebreken te herstellen, en in dat verband het besluit zo nodig ook te wijzigen, en
2. de Afdeling en de andere partijen de uitkomst mede te delen en een eventueel gewijzigd besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen;
II. schorst bij wijze van voorlopige voorziening het besluit van de raad van de gemeente Bussum, thans: Gooise Meren van 1 oktober 2015 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Het Spiegel - Graaf Florislaan 2" totdat einduitspraak is gedaan.
Aldus vastgesteld door mr. J.C. Kranenburg, voorzitter, en mr. J. Hoekstra en mr. G.T.J.M. Jurgens, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.L. van Driel Kluit, griffier.
w.g. Kranenburg w.g. Van Driel Kluit
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 3 augustus 2016
703.