Uitspraak
201506919/1/A1.
Datum uitspraak: 28 september 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. [appellante sub 1], gevestigd te Son, gemeente Son en Breugel,
2. het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant (hierna: het college),
3. [appellante sub 3A] en [appellant sub 3B], gevestigd onderscheidenlijk wonend te Best (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellante sub 3]),
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 24 juli 2015 in de zaken nrs. 14/4637 en 14/4638 in het geding tussen:
1. [appellante sub 3],
2. het college van burgemeester en wethouders van Son en Breugel,
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 18 november 2014 heeft het college aan [appellante sub 1] een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, in samenhang met artikel 2.6, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) verleend voor een afvalstoffeninrichting aan de [locatie] te Son.
Bij uitspraak van 24 juli 2015 heeft de rechtbank de door [appellante sub 3] en het college van burgemeester en wethouders van Son en Breugel daartegen ingestelde beroepen gegrond verklaard, het besluit van 18 november 2014 vernietigd, het college opgedragen binnen zes maanden na verzending van de uitspraak een nieuw besluit op de aanvraag te nemen en de voorziening getroffen dat door [appellante sub 1] geen teerhoudend asfalt mag worden ingenomen op de [locatie] tot de inwerkingtreding van het nieuw te nemen besluit. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben [appellante sub 1] en het college hoger beroep ingesteld.
[appellante sub 3] en [appellante sub 1] hebben een verweerschrift ingediend.
[appellante sub 3] heeft incidenteel hoger beroep ingesteld.
[appellante sub 1] en het college hebben zienswijzen op het incidenteel hoger beroep naar voren gebracht.
Bij besluit van 17 december 2015 heeft het college de gevraagde omgevingsvergunning opnieuw verleend.
[appellante sub 1], [appellante sub 3] en het college van burgemeester en wethouders van Son en Breugel hebben zienswijzen op dit besluit naar voren gebracht.
Daartoe in de gelegenheid gesteld heeft het college een schriftelijke reactie gegeven.
[appellante sub 3] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak, gelijktijdig met zaak nr. 201506920/1/A4, ter zitting behandeld op 1 maart 2016, waar [appellante sub 1], vertegenwoordigd door mr. L. Bier, advocaat te Vught, J.M.M. Busser, T.J. Veldhuizen en ing. J.M.J. van Rooij, het college, vertegenwoordigd door mr. P.J.A.G. van Veldhoven, A.H.P. Bosmans, H.L. van Aarle en ing. S.W. Adelaar, en [appellante sub 3], vertegenwoordigd door mr. M.P. Wolf en mr. F. Kooijman, beiden advocaat te Breda, en M. Michielsen, zijn verschenen. Voorts is het college van burgemeester en wethouders van Son en Breugel, vertegenwoordigd door J.F.C. van den Braak, ter zitting gehoord.
Overwegingen
1. [appellante sub 1] drijft aan de [locatie] te Son een inrichting voor onder meer het op- en overslaan en be- en verwerken van afvalstoffen en bouwstoffen. Op 24 augustus 2012 heeft [appellante sub 1] een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, in samenhang met artikel 2.6, van de Wabo gevraagd voor het veranderen van deze inrichting en het in werking hebben daarvan na die verandering. De aanvraag ziet op verschillende wijzigingen binnen de bestaande inrichting en het veranderen van de terreinindeling.
[appellant sub 3B] is eigenaar van een aantal naast de inrichting gelegen percelen waarop [appellante sub 3] het [recreatiepark] exploiteert.
1.1. Bij besluit van 18 november 2014 heeft het college de door [appellante sub 1] gevraagde vergunning geweigerd voor zover het de opslag van (afval)stoffen hoger dan 20 meter boven maaiveld betreft en voor het overige verleend.
1.2. Naar aanleiding van de door [appellante sub 3] en het college van burgemeester en wethouders van Son en Breugel tegen het besluit van 18 november 2014 ingestelde beroepen constateert de rechtbank in dat besluit vijf gebreken op grond waarvan het dat besluit vernietigt.
Ten eerste constateert de rechtbank dat, nu de bedrijfstijden van de puinbreker en de zeef niet in een voorschrift zijn gemaximeerd, onduidelijk is of [appellante sub 1] de bedrijfstijden die in het luchtkwaliteitsonderzoek zijn gehanteerd, in acht moet nemen of dat toestemming is verleend om de puinbreker en de zeef gedurende 24 uur tijdens alle dagen in het jaar in bedrijf te laten zijn. Om die reden is het besluit volgens de rechtbank onzorgvuldig genomen.
Ten tweede constateert de rechtbank dat het college ten onrechte geen onderzoek heeft gedaan naar de mogelijkheid van inpandige opslag van teerhoudend asfaltgranulaat (TAG) en niet heeft gemotiveerd dat inpandige opslag daarvan niet haalbaar is, zodat het besluit onvoldoende is gemotiveerd.
Ten derde constateert de rechtbank dat het besluit in strijd met artikel 2.14, eerste lid, aanhef en onder a, aanhef en onder 1 tot en met 3, van de Wabo is genomen, omdat het college ten onrechte geen rekening heeft gehouden met de omstandigheid dat het binnen de inrichting opgeslagen TAG ten tijde van het nemen van het besluit al meer dan drie jaar aanwezig was en er geen concreet zicht bestond op het ter plaatse kunnen verwerken van het TAG door middel van thermische reiniging.
Ten vierde constateert de rechtbank dat er ten onrechte in de vergunning geen voorschriften zijn gesteld over de beoordeling en goedkeuring van de in de inrichting aanwezige bodembeschermende voorzieningen. Volgens de rechtbank is de enkele verwijzing van het college naar de verplichtingen ingevolge het Activiteitenbesluit milieubeheer onvoldoende.
Tot slot constateert de rechtbank dat het college ten onrechte geen beoordeling heeft uitgevoerd of een milieueffectrapport (MER) moet worden opgesteld (hierna: m.e.r.-beoordeling) en er ten onrechte van is uitgegaan dat kon worden volstaan met een zogenoemde vormvrije m.e.r.-beoordeling.
Voorlopige voorziening
2. [appellante sub 1] betoogt dat de rechtbank ten onrechte de voorlopige voorziening heeft getroffen dat zij tot de inwerkingtreding van het nieuw te nemen besluit op de aanvraag geen TAG mag innemen op de [locatie] te Son. Volgens [appellante sub 1] kon de rechtbank deze voorziening niet treffen, omdat de voorziening geen betrekking heeft op het bij de rechtbank bestreden besluit, maar een beperking inhoudt van de rechten die zij heeft op grond van de op 21 september 2007 krachtens de Wet milieubeheer verleende vergunning die onherroepelijk is en niet ter beoordeling stond.
2.1. Ingevolge artikel 8:72, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) kan de bestuursrechter zo nodig een voorlopige voorziening treffen.
2.2. De rechtbank heeft het besluit van 18 november 2014 geheel vernietigd, waardoor de onderliggende vergunning van 21 september 2007 is herleefd. Op grond van die onherroepelijke vergunning mag [appellante sub 1] TAG innemen. Gelet op de vernietiging van het besluit van 18 november 2014, heeft de door de rechtbank getroffen voorlopige voorziening dat [appellante sub 1] geen TAG mag innemen, geen betrekking op dat besluit, maar op de vergunning van 21 september 2007. Aangezien in de procedure bij de rechtbank slechts het besluit van 18 november 2014 ter beoordeling stond en niet de vergunning van 21 september 2007, kon de rechtbank die voorlopige voorziening met betrekking tot de vergunning van 21 september 2007 niet treffen.
Het betoog slaagt.
Bedrijfstijden
3. [appellante sub 1] en het college betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat onduidelijk is of bij de verleende omgevingsvergunning toestemming is verleend om de puinbreker en de zeef gedurende 24 uur tijdens alle dagen in het jaar in bedrijf te laten zijn. Zij wijzen op voorschrift 5.2.1 bij de vergunning, waarin is bepaald dat de bedrijfstijden van de inrichting van 05:00 tot 23:00 uur zijn.
3.1. Ingevolge voorschrift 5.2.1 mogen op het terrein van de inrichting in de representatieve bedrijfssituatie, als bedoeld in paragraaf 5.2, alleen activiteiten worden uitgevoerd van maandag tot en met zaterdag tussen 05:00 uur en 23:00 uur.
3.2. Aangezien het in werking hebben van de puinbreker en de zeef onder de representatieve bedrijfssituatie valt, zijn de bedrijfstijden daarvan ingevolge voorschrift 5.2.1 beperkt tot maandag tot en met zaterdag tussen 05:00 uur en 23:00 uur. Gelet daarop is duidelijk dat geen vergunning is verleend voor het gedurende 24 uur tijdens alle dagen in het jaar in bedrijf laten zijn van de puinbreker en de zeef. De rechtbank heeft ten onrechte geoordeeld dat het besluit in zoverre onzorgvuldig is genomen.
Het betoog slaagt.
Open opslag van TAG
4. [appellante sub 1] en het college betogen dat de rechtbank heeft miskend dat de Nederlandse emissie Richtlijn lucht (NeR) niet vereist dat bij bestaande situaties onderzoek wordt gedaan naar de haalbaarheid van inpandige opslag. Volgens het college vereist het BREF-document 'Reference Document on Best Available Techniques on Emissions from Storage' (hierna: BREF op- en overslag bulkgoederen) evenmin dat wordt onderzocht of inpandige opslag kan plaatsvinden.
[appellante sub 3] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat sprake is van een nieuwe situatie en niet van een bestaande situatie als bedoeld in de NeR, omdat een toename is vergund van de hoeveelheid TAG die mag worden opgeslagen. Daartoe voert zij aan dat de rechtbank er ten onrechte van uitgaat dat 500.000 m3 TAG gelijk staat aan 1 miljoen ton TAG. Volgens haar volgt uit de voetnoot op blz. 7 van het deskundigenbericht van de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (hierna: StAB) van 4 juni 2015 dat moet worden uitgegaan van een omrekenfactor van 1,7 voor het omrekenen van tonnen naar kubieke meters, waardoor een toename van 850.000 ton naar 1 miljoen TAG is vergund.
Verder betoogt [appellante sub 3] dat de rechtbank eraan voorbij is gegaan dat het college ten onrechte vergunning heeft verleend voor de opslag van TAG in de open lucht, omdat uit blz. 274 van het BREF Op- en overslag bulkgoederen volgt dat open opslag alleen mogelijk is indien er geen andere optie is en indien de opslag is aan te merken als lange termijn strategische opslag. Volgens [appellante sub 3] is de opslag van TAG niet als zodanig aan te merken.
4.1. In de voetnoot op blz. 7 van het deskundigenbericht staat dat vertegenwoordigers van [appellante sub 1] hebben meegedeeld dat de opslagberg op dat moment circa 655.000 ton TAG bevatte, wat overeenkomt met een volume van circa 385.000 m3, ervan uitgaande dat 1 m3 circa 1,7 ton weegt. De rechtbank overweegt terecht dat de voetnoot slechts een weergave van een mededeling betreft. Het betreft geen conclusie van de StAB. Met de enkele verwijzing naar deze voetnoot heeft [appellante sub 3] niet aannemelijk gemaakt dat de rechtbank er ten onrechte van uitgaat dat 500.000 m3 TAG gelijk staat aan 1 miljoen ton TAG en daarom geen toename is vergund van de hoeveelheid TAG die mag worden opgeslagen. Het betoog van [appellante sub 3] geeft dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de aanvraag ziet op een bestaande situatie als bedoeld in de NeR.
Het betoog van [appellante sub 3] faalt.
4.2. Niet in geschil is dat TAG behoort tot stuifklasse S4, licht stuifgevoelig en bevochtigbaar, of S5, nauwelijks stuifgevoelig, als bedoeld in de NeR. Op blz. 295 van de NeR is bepaald dat in bestaande situaties bij goederen uit de stuifklassen S4 en S5 voor elk van de activiteiten, waaronder opslag, een open uitvoering van de techniek of handeling mag worden toegepast. Vervolgens is bepaald dat bij nieuwe situaties, afhankelijk van de omvang, milieurelevantie en homogeniteit van de bulkgoederen - ter beoordeling van het bevoegd gezag - onderzoek dient te worden verricht naar de haalbaarheid van inpandige opslag. Hieruit volgt dat de NeR niet vereist dat bij bestaande situaties onderzoek wordt gedaan naar de haalbaarheid van inpandige opslag.
Op blz. 274 van het BREF op- en overslag is bepaald dat inpandige opslag een beste beschikbare techniek is, maar dat voor grote hoeveelheden niet of matig stuifgevoelig en bevochtigbaar materiaal open opslag de enige optie kan zijn. Als voorbeelden worden lange termijn strategische opslag van steenkool en de opslag van ertsen en gips genoemd. Vervolgens worden de beste beschikbare technieken voor open opslag vermeld. Hieruit volgt dat open opslag mogelijk is bij toepassing van de in aanmerking komende beste beschikbare technieken. Anders dan [appellante sub 3] betoogt, volgt hieruit niet dat open opslag slechts mogelijk is indien er geen andere optie is en indien de opslag is aan te merken als lange termijn strategische opslag. Het voorbeeld van de lange termijn strategische opslag van steenkool, is slechts een voorbeeld van een geval waarin open opslag de enige optie kan zijn.
Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat het besluit onvoldoende is gemotiveerd, omdat het college geen onderzoek heeft gedaan naar de haalbaarheid van inpandige opslag van TAG.
Het betoog van [appellante sub 3] faalt en de betogen van [appellante sub 1] en het college slagen.
5. [appellante sub 3] betoogt dat de rechtbank ten onrechte niet is ingegaan op haar betoog dat voor de opslag van TAG de in vergunningvoorschrift 6.2.1 vermelde maatregelen niet voldoen aan de eis van het toepassen van de beste beschikbare technieken. Volgens haar is het in de praktijk niet mogelijk om een opslag van die omvang af te dekken, beschikt [appellante sub 1] niet over een sproei-installatie om de opslag vochtig te houden en bestaat er geen vastleggend bindmiddel voor TAG.
5.1. Ingevolge vergunningvoorschrift 6.2.1 dienen, bij de buitenopslag van stoffen uit de stuifklassen S2, S4 en S5, de stoffen volledig te zijn afgedekt en te zijn beschermd tegen opwaaien, of de stoffen vochtig te worden gehouden, of de stoffen bespoten te worden met een vastleggend bindmiddel.
5.2. Aangezien de rechtbank het besluit heeft vernietigd, onder meer omdat daarin niet is gemotiveerd dat inpandige opslag van TAG niet haalbaar is, bestond voor de rechtbank geen aanleiding om dit betoog over de met betrekking tot de open opslag van TAG voorgeschreven maatregelen te behandelen.
Ten aanzien van dit betoog overweegt de Afdeling dat de in vergunningvoorschrift 6.2.1 voorgeschreven maatregelen in de NeR vermelde beste beschikbare technieken ter voorkoming en beperking van stofverspreiding zijn. Er bestaat dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat deze maatregelen niet voldoen aan de eis van het toepassen van de beste beschikbare technieken. Indien deze maatregelen niet worden toegepast, betreft dat een kwestie van naleving en handhaving. De omstandigheid dat [appellante sub 1] niet beschikt over een sproei-installatie, betekent niet dat [appellante sub 1] de opslag van TAG niet op een andere wijze kan bevochtigen.
Het betoog faalt.
Feitelijke aanwezigheid TAG langer dan drie jaar
6. [appellante sub 1] en het college betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college bij het verlenen van de vergunning, in strijd met artikel 2.14, eerste lid, aanhef en onder a, aanhef en onder 1 tot en met 3, van de Wabo, ten onrechte geen rekening heeft gehouden met de omstandigheid dat het binnen de inrichting opgeslagen TAG ten tijde van het nemen van het besluit langer dan drie jaar aanwezig was en er geen concreet zicht bestond op het ter plaatse kunnen verwerken van het TAG door middel van thermische reiniging.
[appellante sub 1] betoogt daartoe dat de door de rechtbank gestelde omstandigheid dat het TAG langer dan drie jaar aanwezig was en de opslag van TAG daarom moet worden aangemerkt als een stortplaats, niet van belang is voor de rechtmatigheid van de verleende vergunning. De vraag of er al dan niet concreet zicht bestond op verlening van een vergunning voor een thermische reinigingsinstallatie voor de verwerking van het TAG binnen de inrichting, is volgens [appellante sub 1] evenmin van belang.
Het college betoogt dat de omstandigheid dat het binnen de inrichting opgeslagen TAG langer dan drie jaar aanwezig was, niet maakt dat de inrichting moet worden aangemerkt als een stortplaats. Verder wijst het college erop dat het geen beletselen ziet voor verlening van de door [appellante sub 1] aangevraagde vergunning voor een thermische reinigingsinstallatie.
6.1. Het college diende te besluiten en heeft besloten op de aanvraag zoals die door [appellante sub 1] is ingediend. Aangevraagd is het opslaan van TAG voorafgaand aan nuttige toepassing elders, en niet het storten van TAG. In vergunningvoorschrift 2.6.1 is bepaald dat de termijn van opslag van afvalstoffen ten hoogste drie jaar mag bedragen. De vergunning voorziet dan ook niet in het in werking hebben van een stortplaats dan wel in de opslag van TAG langer dan drie jaar. De omstandigheid dat de inrichting op het moment van de verlening van de vergunning, niet in overeenstemming met die vergunning in werking was, betreft een kwestie van naleving en handhaving. Die omstandigheid is niet van belang voor de rechtmatigheid van de verleende vergunning. In de uitspraak van 6 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:910, heeft de Afdeling geoordeeld dat [appellante sub 1] in strijd met vergunningvoorschrift 2.6.1 heeft gehandeld, zodat het college ten aanzien van de overschrijding van de maximale opslagduur handhavend kon optreden.
Aangezien de feitelijke aanwezigheid van TAG langer dan drie jaar, niet van belang is voor de rechtmatigheid van de verleende vergunning, is de vraag of er al dan niet concreet zicht bestond op het binnen de inrichting thermisch kunnen reinigen daarvan, evenmin van belang. De rechtbank heeft de omstandigheid dat het binnen de inrichting opgeslagen TAG ten tijde van het nemen van het besluit langer dan drie jaar aanwezig was, ten onrechte van belang geacht en heeft ten onrechte geoordeeld dat de vergunning, gelet op die omstandigheid, in strijd met artikel 2.14, eerste lid, aanhef en onder a, aanhef en onder 1 tot en met 3, van de Wabo, is verleend.
Het betoog slaagt.
Bescherming van de bodem
7. [appellante sub 1] en het college betogen dat de rechtbank heeft miskend dat de bescherming van de bodem uitputtend is geregeld in het Activiteitenbesluit milieubeheer, zodat voor het college geen ruimte bestond om voorschriften aan de vergunning te verbinden over de beoordeling en goedkeuring van de in de inrichting aanwezige bodembeschermende voorzieningen.
7.1. Ingevolge artikel 2.9, eerste lid, van het Activiteitenbesluit milieubeheer moeten, indien in een inrichting een bodembedreigende activiteit wordt verricht, bodembeschermende voorzieningen en bodembeschermende maatregelen worden getroffen waarmee een verwaarloosbaar bodemrisico wordt gerealiseerd.
Ingevolge het tweede lid moeten de bodembeschermende voorzieningen en bodembeschermende maatregelen voldoen aan de bij ministeriële regeling gestelde eisen in verband met de goede werking van die voorzieningen en maatregelen, en omtrent de controle van die eisen.
In artikel 2.1 van de Activiteitenregeling milieubeheer is de beoordeling en goedkeuring van een binnen de inrichting als bodembeschermende voorziening toegepaste vloeistofdichte vloer of verharding geregeld.
7.2. Aangezien de beoordeling en goedkeuring van de in de inrichting aanwezige bodembeschermende voorzieningen reeds is geregeld in deze bepalingen, hoefde het college daarover geen voorschriften aan de vergunning te verbinden. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, kon het college volstaan met de enkele verwijzing daarnaar.
Het betoog slaagt.
Milieueffectrapport
8. [appellante sub 1] betoogt dat de rechtbank het besluit van 18 november 2014 ten onrechte heeft vernietigd wegens de omstandigheid dat voorafgaand aan het nemen van dat besluit geen m.e.r.-beoordeling is gemaakt. Daartoe voert [appellante sub 1] ten eerste aan dat de aangevraagde activiteiten niet onder categorie 18.1 van onderdeel D van de bijlage bij het Besluit milieueffectrapportage (hierna: Besluit m.e.r.) vallen. Ten tweede voert [appellante sub 1] aan dat de rechtbank ten onrechte niet inhoudelijk is ingegaan op de achteraf gemaakte vormvrije m.e.r.-beoordeling, omdat volgens de rechtbank niet kon worden volstaan met een vormvrije m.e.r.-beoordeling. Volgens [appellante sub 1] verschilt de inhoud van een vormvrije m.e.r.-beoordeling niet van een m.e.r.-beoordeling krachtens artikel 7.17 van de Wet milieubeheer voorafgaand aan het nemen van het besluit.
8.1. Ingevolge artikel 7.2, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet milieubeheer worden bij algemene maatregel van bestuur de activiteiten aangewezen ten aanzien waarvan het bevoegd gezag moet beoordelen of zij belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kunnen hebben.
Ingevolge het vierde lid worden ter zake van de activiteiten, bedoeld in het eerste lid, onder b, de categorieën van besluiten aangewezen in het kader waarvan het bevoegd gezag krachtens de artikelen 7.17 of 7.19 moet beoordelen of die activiteiten de in dat onderdeel bedoelde gevolgen hebben, en indien dat het geval is, bij de voorbereiding waarvan een milieueffectrapport moet worden gemaakt.
Ingevolge artikel 7.17, derde lid, houdt het bevoegd gezag bij zijn beslissing rekening met de in bijlage III bij de EEG-richtlijn milieueffectbeoordeling aangegeven criteria.
Ingevolge artikel 2, tweede lid, van het Besluit m.e.r. worden als activiteiten als bedoeld in artikel 7.2, eerste lid, onder b, van de Wet milieubeheer aangewezen de activiteiten die behoren tot een categorie die in onderdeel D van de bijlage is omschreven.
Ingevolge het vijfde lid geldt, voor zover in de bijlage, onderdeel D, bij een categorie van activiteiten categorieën van gevallen zijn aangegeven, de verplichting tot het toepassen van de artikelen 7.16 tot en met 7.19 van de Wet milieubeheer:
a. in zodanige gevallen en
b. in overige gevallen waarin op grond van selectiecriteria als bedoeld in bijlage III bij de EEG-richtlijn milieueffectbeoordeling niet kan worden uitgesloten dat de activiteit belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kan hebben.
In bijlage III bij de EEG-richtlijn milieueffectbeoordeling zijn kenmerken van het project, plaats van het project en kenmerken van het potentiële effect als omstandigheden genoemd waarmee het bevoegd gezag rekening dient te houden bij de beoordeling of een milieueffectrapport opgesteld dient te worden.
8.2. Bij brief van 20 mei 2015 heeft het college zich, onder verwijzing naar het rapport [appellante sub 1] in Son, Vormvrije m.e.r. beoordeling behorend bij aanvraag om revisievergunning' van SPA ingenieurs van 1 april 2015, op het standpunt gesteld dat geen MER hoefde te worden gemaakt. In dat rapport wordt uitgebreid ingegaan op de kenmerken van de aangevraagde activiteiten, de plaats van de inrichting, de potentiële effecten van de aangevraagde activiteiten en de cumulatie daarvan met andere projecten in de omgeving van de inrichting. De conclusie van het rapport is dat de voorgenomen activiteiten geen belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu hebben.
[appellante sub 1] voert terecht aan dat de in het rapport verrichte beoordeling inhoudelijk niet verschilt van een m.e.r.-beoordeling krachtens artikel 7.17 van de Wet milieubeheer. Dat voorafgaand aan het nemen van dat besluit geen m.e.r.-beoordeling is gemaakt, maakt niet zonder meer dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat bij de voorbereiding van het besluit geen MER hoefde te worden gemaakt. Daargelaten of de aangevraagde activiteiten onder categorie 18.1 van onderdeel D van de bijlage bij het Besluit m.e.r. vallen, was ten tijde van de zitting bij de rechtbank aan de hand van de in bijlage III bij de EEG-richtlijn milieueffectbeoordeling aangegeven criteria beoordeeld of die activiteiten belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu hebben. Bij de beoordeling van de rechtmatigheid van het bestreden besluit en het daarin door het college ingenomen standpunt dat geen MER hoefde te worden gemaakt, kon de rechtbank dan ook niet voorbij gaan aan het hiervoor vermelde rapport. De rechtbank is ten onrechte niet inhoudelijk ingegaan op dat rapport en de vraag of het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat geen MER hoefde te worden gemaakt.
8.3. Ten aanzien van het rapport [appellante sub 1] in Son, Vormvrije m.e.r. beoordeling behorend bij aanvraag om revisievergunning' van SPA ingenieurs van 1 april 2015, heeft [appellante sub 3] bij de rechtbank aangevoerd dat dit rapport op onjuiste uitgangspunten is gebaseerd. Daartoe heeft zij aangevoerd dat er in het rapport ten onrechte van uitgegaan wordt dat diverse stoffen, waaronder TAG, op een vloeistofdichte voorziening worden opgeslagen en dat opslagen in de buitenlucht worden besproeid. Volgens [appellante sub 3] beschikt [appellante sub 1] niet over een vloeistofdichte voorziening en een sproei-installatie, waardoor in het rapport ten onrechte geen rekening is gehouden met de potentiële effecten van het niet op een vloeistofdichte voorziening opslaan en het niet kunnen besproeien van stoffen.
8.4. Blijkens de aanvraag worden alle bodembedreigende opslagen zodanig gerealiseerd dat sprake is van een verwaarloosbaar bodemrisico als bedoeld in de Nederlandse Richtlijn Bodembescherming. Aangevraagd is het opslaan op het buitenterrein op een vloeistofdichte voorziening van onder meer verontreinigde grond, verontreinigde minerale afvalstoffen, waaronder TAG, slib en (CRT)-glas. Verder is in de aanvraag vermeld dat opslagen in de buitenlucht, indien noodzakelijk, worden besproeid om stofverspreiding te voorkomen. Gelet daarop is in het rapport terecht ervan uitgegaan dat diverse stoffen, waaronder TAG, op een vloeistofdichte voorziening worden opgeslagen en dat opslagen in de buitenlucht worden besproeid. Indien dat in de praktijk anders is, betreft dat een kwestie van naleving en handhaving. Dat is echter geen potentieel effect waarmee rekening moet worden gehouden bij de beoordeling of een MER moet worden opgesteld. Hetgeen [appellante sub 3] bij de rechtbank heeft aangevoerd, geeft dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat het rapport op onjuiste uitgangspunten is gebaseerd en het college zich om die reden ten onrechte, op basis van dat rapport, op het standpunt heeft gesteld dat geen MER hoefde te worden gemaakt.
8.5. Gelet op het voorgaande, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat bij de voorbereiding van het besluit van 18 november 2014 ten onrechte geen MER is gemaakt. De rechtbank heeft dat niet onderkend. Het betoog van [appellante sub 1] slaagt.
Flora en fauna
9. [appellante sub 3] betoogt dat de rechtbank ten onrechte haar beroep met betrekking tot het besluitonderdeel flora en fauna niet-ontvankelijk heeft verklaard, omdat zij over dat besluitonderdeel geen zienswijzen naar voren had gebracht. Volgens [appellante sub 3] heeft de vraag of handelingen als bedoeld in artikel 75b van de Flora en faunawet (hierna: Ffw) worden verricht en om die reden een verklaring van geen bedenkingen als bedoeld in artikel 2.27, eerste lid, van de Wabo is vereist, anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, geen betrekking op een afzonderlijk besluitonderdeel.
9.1. Ingevolge artikel 6:13 van Pro de Awb kan geen beroep bij de bestuursrechter worden ingesteld door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten dat hij geen zienswijzen als bedoeld in artikel 3:15 naar Pro voren heeft gebracht.
Uit dit artikel vloeit voort dat een belanghebbende geen beroep kan instellen tegen onderdelen van een besluit waarover hij geen zienswijze naar voren heeft gebracht, tenzij het niet naar voren brengen van een zienswijze hem redelijkerwijs niet kan worden verweten.
9.2. In de uitspraak van 9 maart 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP7155, heeft de Afdeling overwogen dat het in de rede ligt om voor de toepassing van artikel 6:13 van Pro de Awb elk van de in de artikelen 2.1 en 2.2 van de Wabo bedoelde toestemmingen die in een omgevingsvergunning zijn opgenomen, als besluitonderdeel op te vatten.
9.3. Ingevolge artikel 2.27, eerste lid, van de Wabo wordt een omgevingsvergunning in bij wet of algemene maatregel van bestuur aangewezen categorieën gevallen niet verleend dan nadat een daarbij aangewezen bestuursorgaan heeft verklaard dat het daartegen geen bedenkingen heeft.
Ingevolge artikel 75d, eerste lid, van de Ffw wordt een omgevingsvergunning die betrekking heeft op handelingen als bedoeld in artikel 75b, eerste lid, niet verleend dan nadat Onze Minister heeft verklaard dat hij daartegen geen bedenkingen heeft als bedoeld in artikel 2.27, eerste lid, van de Wabo.
Ingevolge artikel 75b, eerste lid, is deze afdeling van toepassing op handelingen waarvoor een omgevingsvergunning is vereist en die tevens zijn aan te merken als handelingen waarvoor een of meer van de bij of krachtens de artikelen 8 tot en met 13, eerste lid, 17 en 18 gestelde verboden gelden en ten aanzien waarvan Onze Minister op grond van artikel 75, derde lid, bevoegd is ontheffing te verlenen.
9.4. De door [appellante sub 3] bedoelde verklaring van geen bedenkingen is vereist indien handelingen als bedoeld in artikel 75b van de Ffw worden verricht, waarvoor, zouden deze handelingen op zichzelf staan, een ontheffing op grond van de Ffw is vereist. Indien een omgevingsvergunning is vereist, wordt de toestemming voor het verrichten van dergelijke handelingen verleend door middel van een verklaring van geen bedenkingen bij de omgevingsvergunning. Gelet hierop ziet de vraag of daarvoor een verklaring van geen bedenkingen is vereist op een afzonderlijke toestemming. Deze toestemming moet, evenals de in de artikelen 2.1 en 2.2 van de Wabo bedoelde toestemmingen, als een afzonderlijk besluitonderdeel worden opgevat. Nu [appellante sub 3] over dat besluitonderdeel geen zienswijzen naar voren heeft gebracht, heeft de rechtbank haar beroep met betrekking tot dat besluitonderdeel terecht niet-ontvankelijk verklaard.
Het betoog faalt.
Relativiteit
10. [appellante sub 3] betoogt dat de rechtbank haar beroepsgronden over de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw) en de circulaire 'energie in de milieuvergunning' ten onrechte niet inhoudelijk bespreekt, omdat deze gronden volgens de rechtbank ingevolge artikel 8:69a van de Awb niet kunnen leiden tot vernietiging van het besluit.
Daartoe betoogt [appellante sub 3] dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat er geen duidelijke verwevenheid bestaat tussen haar belang bij het behoud van een goede kwaliteit van haar directe omgeving en het algemene belang dat de Nbw en de Habitatrichtlijn beogen te beschermen. Volgens [appellante sub 3] heeft de rechtbank daarbij ten onrechte uitsluitend de afstand van haar percelen tot het Natura 2000-gebied 'Strabrechtse Heide' en de ligging van de bebouwde kom van Eindhoven daartussen betrokken, terwijl er ook op andere wijzen verwevenheid kan bestaan, bijvoorbeeld door middel van waterhuishoudkundige belangen.
Verder betoogt [appellante sub 3] dat zuinig en verantwoord energieverbruik mede tot bescherming van de directe omgeving strekt, waardoor er verwevenheid bestaat tussen dat belang en haar belang.
10.1. Ingevolge artikel 8:69a van de Awb vernietigt de bestuursrechter een besluit niet op de grond, dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.
10.2. Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) heeft de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van de appellant.
10.3. Met het enkele betoog dat er ook op andere wijzen, bijvoorbeeld door middel van waterhuishoudkundige belangen, verwevenheid kan bestaan tussen haar belang en het belang dat de Nbw en de Habitatrichtlijn beogen te beschermen, zonder met argumenten te onderbouwen dat dat het geval is, heeft [appellante sub 3] niet aannemelijk gemaakt dat er, anders dan de rechtbank heeft overwogen, wel een duidelijke verwevenheid daartussen bestaat. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de Nbw en de Habitatrichtlijn kennelijk niet mede strekken tot bescherming van het belang van [appellante sub 3].
Het betoog faalt.
10.4. Hoewel zuinig en verantwoord energieverbruik strekt tot bescherming van het milieu en derhalve de leefomgeving in het algemeen, worden op of in de directe omgeving van de percelen van [appellante sub 3] geen gevolgen ondervonden van het energieverbruik van de inrichting. De rechtbank heeft dan ook terecht geen verwevenheid gezien tussen het belang van [appellante sub 3] en het belang dat de circulaire 'energie in de milieuvergunning' beoogt te beschermen en om die reden de beroepsgronden over die circulaire buiten beschouwing gelaten.
Het betoog faalt.
Geur
11. [appellante sub 3] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het rapport [appellante sub 1] in Son, Aanvullingen t.a.v. het aspect geur' van SPA ingenieurs van 1 april 2015 (hierna: het geuronderzoek) op onjuiste uitgangspunten is gebaseerd. Volgens haar is TAG in dat rapport ten onrechte ingedeeld bij de productgroep 'bitumen' en is ten onrechte gebruik gemaakt van de kengetallen uit de bijzondere regeling C5 bij de NeR, terwijl op blz. 198 van de NeR staat dat het bewerken van teerhoudende stoffen niet onder de scope van die regeling valt. Volgens [appellante sub 3] veroorzaken teerhoudende stoffen een aanzienlijk hogere geuremissie dan bitumen, omdat teer 1.000 tot 10.000 maal meer polycyclische aromatische koolwaterstoffen (PAK) bevat dan bitumen.
11.1. In het geuronderzoek wordt voor minerale afvalstoffen, waaronder TAG, gebruik gemaakt van de kengetallen uit de bijzondere regeling C5 bij de NeR. Op blz. 7 van het geuronderzoek staat dat het aansluiten daarbij een worst-case benadering is, aangezien in die regeling wordt uitgegaan van puur bitumen. TAG bevat voornamelijk steenachtig materiaal en een kleine hoeveelheid teer als bindmiddel. In de onderste tabel op blz. 9 van het geuronderzoek staan de resultaten van de berekeningen. Daaruit blijkt dat ruimschoots wordt voldaan aan de richtwaarden uit het geurbeleid van de provincie Noord-Brabant 'Beleidsregel beoordeling geurhinder bij omgevingsvergunningen industriële bedrijven Noord-Brabant'.
Met de enkele stelling dat teer 1.000 tot 10.000 maal meer PAK bevat dan bitumen, daargelaten of die stelling juist is, heeft [appellante sub 3] niet aannemelijk gemaakt dat TAG een hogere geuremissie veroorzaakt dan puur bitumen. Bovendien heeft [appellante sub 3] niet met concrete argumenten aannemelijk gemaakt dat de richtwaarden uit het geurbeleid worden overschreden indien wordt uitgegaan van de geuremissie die de opslag van TAG volgens haar veroorzaakt. Het betoog van [appellante sub 3] geeft dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte tot de conclusies is gekomen dat het besluit van 18 november 2014 niet in strijd met het geurbeleid is genomen en geen onaanvaardbare geurhinder te verwachten valt.
Het betoog faalt.
Visuele hinder
12. [appellante sub 3] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college vergunning heeft kunnen verlenen voor de opslag van TAG tot een hoogte van 20 m boven maaiveld. Volgens [appellante sub 3] heeft het college, ter voorkoming van visuele hinder door die opslag, ten onrechte aansluiting gezocht bij de maximale bouwhoogte van gebouwen ingevolge het bestemmingsplan "Ekkersrijt".
Daartoe voert [appellante sub 3] aan dat de opslag van TAG geen gebouw is, maar moet worden aangemerkt als een 'overig bouwwerk, geen gebouw zijnde', waarvoor ingevolge het bestemmingsplan een maximale bouwhoogte van 4 m geldt.
Daarnaast voert [appellante sub 3] aan dat uit de toelichting bij het bestemmingsplan volgt dat elke opslag die boven de beplanting uitkomt, tot visuele hinder leidt en daarom niet is toegestaan. Daartoe citeert zij de volgende passage: "De aanwezige bedrijven wijken qua maat en schaal nadrukkelijk af van de overige bedrijven op Ekkersrijt. De bebouwing bevindt zich verspreid over het terrein en buitenopslag komt veelvuldig voor. De terreinen liggen echter grotendeels verscholen achter opgaande beplanting, waardoor de ruimtelijke relatie met de omgeving beperkt is. Voor dit deelgebied is geen specifiek beleid geformuleerd."
12.1. Het college heeft zich, aansluitend bij de maximale bouwhoogte voor gebouwen van 20 m ingevolge het bestemmingsplan, op het standpunt gesteld dat de opslag van TAG tot maximaal 20 m hoogte geen onaanvaardbare visuele hinder veroorzaakt. Volgens het college is de opslag van TAG geen gebouw en ook geen bouwwerk, geen gebouw zijnde. Anders dan waar [appellante sub 3] van uitgaat, maakt de omstandigheid dat de opslag van TAG geen gebouw is, dan ook niet dat het standpunt van het college onjuist is. Overigens heeft de rechtbank overwogen dat de opslag van TAG geen bouwwerk is, aangezien constructieve elementen ontbreken.
Anders dan [appellante sub 3] aanvoert, volgt uit de door haar geciteerde passage niet dat opslagen die boven de bepaling uitkomen visuele hinder veroorzaken en daarom niet zijn toegestaan.
Hetgeen [appellante sub 3] heeft aangevoerd, geeft geen aanleiding voor het oordeel dat de opslag van TAG tot maximaal 20 m hoogte, de maximale bouwhoogte voor gebouwen ingevolge het bestemmingsplan, onaanvaardbare visuele hinder veroorzaakt. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college vergunning heeft kunnen verlenen voor de opslag van TAG tot een hoogte van 20 m boven maaiveld.
Het betoog faalt.
Landelijk Afvalbeheerplan
13. [appellante sub 3] betoogt dat de rechtbank ten onrechte geen oordeel heeft gegeven over haar betoog dat het besluit in strijd met sectorplan 34 van het Landelijk afvalbeheerplan (LAP 2) is genomen, omdat daarin is voorgeschreven dat TAG eerst thermisch bewerkt moet worden, alvorens het mag worden bewerkt of verwerkt. Dat volgt volgens haar uit de passage: "De minimumstandaard voor het be- en verwerken van teerhoudend asfalt is nuttige toepassing binnen de kaders van het beleidskader, voorafgegaan door thermische bewerking waarbij de aanwezige PAK worden vernietigd." Omdat vergunning is verleend voor het breken en zeven van TAG, maar niet voor het thermisch bewerken daarvan, wordt niet voldaan aan de minimumstandaard, aldus [appellante sub 3].
13.1. Hoewel [appellante sub 3] terecht betoogt dat de rechtbank geen oordeel heeft gegeven over dit betoog, leidt dat niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak. Anders dan [appellante sub 3] betoogt, volgt uit de door haar aangehaalde passage slechts dat TAG, voorafgaand aan de nuttige toepassing daarvan, thermisch bewerkt moet worden. Daaruit volgt niet dat geen bewerkingshandelingen zoals breken en zeven mogen worden verricht, voorafgaand aan thermische bewerking. Nadat TAG is gebroken en gezeefd, kan het thermische bewerking ondergaan en vervolgens nuttig worden toegepast, waarmee wordt voldaan aan de minimumstandaard. De vergunning is dan ook niet in strijd met sectorplan 34 van het LAP 2 verleend.
Het betoog faalt.
Bestemmingsplan
14. [appellante sub 3] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de vergunde activiteiten niet in strijd zijn met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Ekkersrijt". Volgens haar zijn het transportbedrijf, de wasboxen, het aannemersbedrijf voor grond-, weg-, en waterbouw, de grondbank en de feitelijk geëxploiteerde stortplaats in strijd met dat bestemmingsplan, zodat daarvoor een vergunning voor het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo is vereist. Volgens [appellante sub 3] zijn deze activiteiten, anders dan de rechtbank heeft overwogen, zelfstandige activiteiten die niet ondergeschikt aan de hoofdactiviteit zijn. Daartoe wijst zij op de omstandigheid dat [appellante sub 1] is onderverdeeld in verschillende divisies waarvoor verschillende rechtspersonen zijn opgericht.
Omdat de omgevingsvergunning slechts is verleend voor het veranderen en in werking hebben van de inrichting en niet voor het met het bestemmingsplan strijdige gebruik, is de vergunning in strijd met artikel 2.7, eerste lid, van de Wabo verleend, aldus [appellante sub 3].
14.1. Niet in geschil is dat het perceel is bestemd voor een afvalverwerkings- en/of recyclingbedrijf en dat de inrichting een dergelijk bedrijf is. Zoals onder 6.1 is overwogen, voorziet de verleende vergunning niet in het in werking hebben van een stortplaats. Wat betreft de overige door [appellante sub 3] genoemde activiteiten, heeft de rechtbank terecht overwogen dat die onderdeel uitmaken van het afvalverwerkings- en recyclingbedrijf. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, is de feitelijke aard van de activiteiten bepalend. De omstandigheid dat [appellante sub 1] is onderverdeeld in verschillende divisies waarvoor verschillende werkmaatschappijen zijn opgericht, is dan ook niet relevant. Hetgeen [appellante sub 3] heeft aangevoerd, geeft geen aanleiding voor het oordeel dat de vergunde activiteiten in strijd met het bestemmingsplan "Ekkersrijt" zijn, daarvoor een vergunning voor met dat bestemmingsplan strijdig gebruik was vereist en de verleende vergunning daarom in strijd met artikel 2.7, eerste lid, van de Wabo is verleend.
Het betoog faalt.
Thermische reinigingsinstallatie
15. [appellante sub 3] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de vergunning ook in strijd met artikel 2.7, eerste lid, van de Wabo is verleend, omdat de aanvraag van 24 augustus 2012 om deze vergunning niet mede zag op het in werking hebben van een thermische reinigingsinstallatie (hierna: TRI), wat door [appellante sub 1] later op 3 november 2014 is aangevraagd. Volgens [appellante sub 3] bestaat er onlosmakelijke samenhang tussen hetgeen [appellante sub 1] op 24 augustus 2012 heeft aangevraagd en het in werking hebben van de later aangevraagde TRI, zodat de aanvraag van 24 augustus 2012, in strijd met artikel 2.7, eerste lid, van de Wabo geen betrekking had op alle onlosmakelijke activiteiten binnen het betrokken project.
15.1. Ingevolge artikel 2.7, eerste lid, van de Wabo draagt de aanvrager van een omgevingsvergunning er zorg voor dat de aanvraag betrekking heeft op alle onlosmakelijke activiteiten binnen het betrokken project.
15.2. Het op 24 augustus 2012 aangevraagde project betrof een aantal wijzigingen binnen de bestaande inrichting, voornamelijk in de hoeveelheden jaarlijks door te zetten en maximaal op te slaan materiaal, en een verandering van de terreinindeling. De later aangevraagde TRI is een fysiek daarvan te onderscheiden project. De omstandigheid dat [appellante sub 1] van plan was op een later tijdstip haar inrichting uit te breiden met een TRI, maakt niet dat het op 24 augustus 2012 aangevraagde project, waarvan het in werking hebben van een TRI geen onderdeel is, niet op zichzelf kan staan. Het betoog van [appellante sub 3] geeft geen aanleiding voor het oordeel dat de aanvraag van 24 augustus 2012 geen betrekking had op alle onlosmakelijke activiteiten binnen dat project.
Het betoog faalt.
Conclusie
16. De hoger beroepen van [appellante sub 1] en het college zijn gegrond. Het incidenteel hoger beroep van [appellante sub 3] is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd waarbij ook de getroffen voorlopige voorziening komt te vervallen.
Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [appellante sub 3] tegen het besluit van 18 november 2014 ongegrond verklaren.
16.1. Bij besluit van 17 december 2015 heeft het college, gevolg gevend aan de aangevallen uitspraak, opnieuw besloten op de aanvraag.
Nu dit besluit is genomen ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank, is door de vernietiging van die uitspraak de grondslag aan dat besluit komen te ontvallen, zodat het reeds daarom moet worden vernietigd.
16.2. Het voorgaande betekent dat het besluit van 18 november 2014 herleeft en de daarbij verleende vergunning de geldende vergunning voor de inrichting is.
17. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart de hoger beroepen van [appellante sub 1] en het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant gegrond;
II. verklaart het incidenteel hoger beroep van [appellante sub 3A] en [appellant sub 3B] ongegrond;
III. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 24 juli 2015 in de zaken nrs. 14/4637 en 14/4638;
IV. verklaart het door [appellante sub 3A] en [appellant sub 3B] bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond;
V. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant van 17 december 2015.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. G.M.H. Hoogvliet en mr. B.P.M. van Ravels, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.S. Kors, griffier.
w.g. Van Altena w.g. Kors
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 28 september 2016
687.